|
Председательствующий - Исаков В.Б.
В.Б.ИСАКОВ:
- Благодарю всех, кто пришел на эту встречу. Наш Совет продолжает свою работу. Вчера было очень интересное, бурное заседание Совета по кодификации и систематизации законодательства, где обсуждался проект закона о Своде законов, который внес Президент. Я приглашаю вас принять участие в работе этого Совета, заседания открытые, приходите, участвуйте в дискуссиях.
Сегодня в повестке дня два вопроса. Первый вопрос о приоритетах развития конституционного законодательства. И второй - обсуждение проекта изменений и дополнений в Регламент Государственной Думы. Материалы членам Совета были направлены своевременно, поэтому давайте приступим к обсуждению.
Программа законопроектной работы Государственной Думы перед вами, она довольно обширна. Государственная Дума приняла ее 17 января за основу, но это не значит, что обсуждение бессмысленно, потому что в эту программу вносятся постоянные коррективы. И что самое существенное, до сих пор не сформировалась какая-то концептуальная основа законодательной деятельности парламента, что ощущается во всех разделах, в том числе и в том, который будет предметом сегодняшнего обсуждения.
О.О.МИРОНОВ:
- Уважаемые коллеги, нам нужно сегодня внимательно посмотреть план законодательных работ. Оценивая нашу трехлетнюю деятельность в качестве законодательного органа, я все больше и больше прихожу к мысли, что чем меньше законов, тем лучше для страны. У нас такое количество законодательных актов, и так раздроблен предмет правового регулирования, что на практике юристам, особенно в небольших городах, районных центрах, просто невозможно этим законодательством пользоваться. Поэтому я третий год, являясь депутатом Государственной Думы, постоянно выступаю за принятие консолидированных, комплексных нормативных актов. Но, к сожалению, эта идея не находит поддержки. Поэтому я бы просил участников нынешнего обсуждения посмотреть на план законодательных работ и под этим углом зрения. И Владимиру Борисовичу в прошлом созыве Государственной Думы, когда он возглавлял наш Комитет, я как-то сказал, что если нас еще раз изберут депутатами, то мы должны тщательно оценить те законодательные акты, которые были приняты. Один закон противоречит другому. По одному предмету правового регулирования принимается 5-10 законов.
Я думаю, что все присутствующие, обладая высокой юридической квалификацией, понимают, что мы практически разрушили систему права. Сейчас юристу уже трудно, взяв в руки закон, сказать, к какой отрасли права он относится. Отсюда, может быть, и предложение по совершенствованию, когда мы перейдем к рассмотрению вопроса о Регламенте, организационных структур Государственной Думы. Эта идея уже высказывалась, и она может быть предметом обсуждения. Ведь комитеты, их 28, созданы по направлениям деятельности, подобно тому, как формируются исполнительные структуры: по Северу, по промышленности, по конверсии. А поскольку мы законодатели, то, может быть, есть смысл комитеты формировать по отраслям права. Или, возможно, применить и тот и другой критерий.
К сожалению, не каждый депутат, работая в Комитете по туризму и спорту, отдает себе отчет, что он работает в комитете, занимающемся законодательством. Ему почему-то в футбол хочется играть или в походы ходить. Да, для этого стоило Комитет создавать. Я, как большой приверженец спорта и туризма, не против этого Комитета, но речь идет о подходах, которые нам нужно выработать.
Поэтому мы и обсуждаем сегодня два вопроса. Первый - о стратегии законодательной деятельности в области конституционного законодательства, о том массиве нормативных актов, который необходим. Здесь у нас есть ориентир - сама Конституция, которая называет федеральные конституционные законы. Я думаю, что это не исчерпывающий перечень. Если я ошибаюсь, то представители и судья Конституционного Суда нас поправят. И второе - это регламент, это внутренняя организация работы палаты, которая должна быть направлена на выполнение главной функции Государственной Думы - законодательной деятельности. Благодарю за внимание.
В.Б.ИСАКОВ:
Пожалуйста, уважаемые коллеги. Кто хотел бы принять участие в обсуждении первого вопроса?
В.Е.ЧИРКИН:
- Я просмотрел эту программу. Она имеет обширный характер, но у меня есть несколько замечаний, всего семь, я их назову.
Первое мое замечание как раз совпадает с тем, что говорил Олег Орестович, о проблематике этого плана законодательных работ. Оно сводится к тому, что здесь очень много частных, мелких вопросов. И многие вопросы раздроблены. Например, есть закон о лицензировании вообще, есть закон о лицензировании при пользовании недрами, есть проект о федерализме вообще и вместе с тем несколько проектов по мелким вопросам федерализма. Поэтому мне думается, что нужно идти по пути укрупнения. Это будет легче и юристам, и на периферии, это будет проще всем нам. У нас нет, к сожалению, понятия органических законов, за рубежом оно есть. Органические законы в комплексе регулируют определенный правовой институт. И, видимо, надо все-таки идти по пути создания комплексных, органических законов, чтобы не дробить эти проекты.
Второе замечание вызвано тем, что я не увидел здесь того проекта, который мы однажды обсуждали - о Конституционном Собрании, может быть, я пропустил его. Этот вопрос принципиальный и наболевший. Рано или поздно, если уже председатель верхней палаты говорит о необходимости внесения поправок, может встать вопрос и о более глубоком пересмотре.
Есть предложения о внесении отдельных поправок в Конституцию (к главам 3-8). Написано, что законы принимает Государственная Дума. Но Государственная Дума принимает законы в одном случае, а именно когда она преодолевает вето Совета Федерации. Вообще-то законы принимаются парламентом. Не следует повторять неряшливую формулировку Конституции, нужно, напротив, ее исправить.
Четвертое. Мне кажется, что сейчас очень важен вопрос, с точки общественной значимости, об ответственности за неуважение к парламенту. Во многих зарубежных странах есть специальные законы о неуважении к парламенту. И сурово караются должностные лица, которые отказываются явиться на заседание комиссии парламента или палаты. Причем кары очень жесткие. А российское государственное руководство заявляло, что парламент у нас (Государственная Дума) вообще не обладает контрольными полномочиями. На самом деле любой парламент и любая нижняя палата контрольными полномочиями обладает. И поэтому такой закон мог бы быть целесообразным.
Пятое. Много говорят о проблеме иммунитета парламентариев. Французы в прошлом году внесли специальную поправку в Конституцию, которой они по существу отменили депутатский иммунитет. И во многих странах его сейчас нет. Это остатки старого порядка. Когда монарх бросал неугодных ему в Бастилию, тогда их надо было охранять. А сейчас в большинстве стран иммунитет ограничен. Его нет в Америке, его нет в Японии, его нет в Великобритании. Надо этот вопрос разрабатывать, он для народа непонятен, тем более, что в печати появляется очень много материалов об участии депутатов в неприглядной деятельности.
Шестое. Это замечание частного порядка. Есть проект о Совете Безопасности, но нет проекта о Совете Обороны. А это все-таки вещи, которые должны работать параллельно. И сейчас выясняется, что они не совсем находят свое поле. Поэтому, видимо, если уж есть проект о Совете Безопасности, то надо и о Совете Обороны.
Еще одно соображение - о местном самоуправлении. Есть проект о местном самоуправлении, предложены поправки. Но дело в том, что развитие все-таки идет по тому пути, что на местах есть представители государственной власти. Есть местное самоуправление, но есть и представители государственной власти. Во многих странах эту проблему решили своеобразно. Чтобы он не был назначен сверху, представителем государственной власти назначают главу администрации или председателя местного Совета, избранного местным самоуправлением. По этому пути Латинская Америка пошла в последнее время, да и многие другие страны, кроме Франции. И Украина в Конституции 1996 года тоже пошла по этому пути. Есть местные советы и есть на местах органы государственной администрации.
И самое последнее соображение - по вопросу о формировании комитетов по отраслям права. Идея, предложенная Олегом Орестовичем, конечно, заманчива, но практически ее реализовать вряд ли возможно. Во всяком случае я не знаю таких парламентов, где бы комиссии создавались по отраслям права. Есть комитеты специализированные. У англичан наряду со специализированными есть и неспециализированные комитеты, там спикер решает, кому из них направить тот или иной проект. Но идея эта очень заманчива. Можно ли ее осуществить? Нужно очень тщательно продумать все плюсы и минусы.
С.А.АВАКЬЯН:
- Я могу сказать несколько слов. У меня конкретное соображение как раз в русле того, о чем вы говорили: есть несостыкованность с уже существующими актами, непонятно, каким образом вошли в эту программу достаточно дробные вопросы. Я буду говорить конкретно. На странице 6 есть позиция - законопроект о праве на информацию. Но ведь есть закон об информации, уже действующий закон, он принят, там это есть. Следовательно, надо совмещать тот закон с этим или наоборот - этот с тем, потому что тот закон как раз регулирует в первой части право на информацию. Подумали ли люди, которые вносят проекты, о соотношении этих актов, о том, как потом пользоваться этими двумя документами?
На следующей странице есть позиция о концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами. Я не спорю с тем, что это важная проблема, но эта проблема является частью внешнеэкономической политики. У нас есть акты соответствующего характера. Чем принимать отдельный закон такого рода, лучше внести изменения в действующие законодательные акты.
На странице 10 есть позиция 2.10. - по порядке лицензирования пользования недрами. Я не понимаю: у нас что закон “О недрах” не существует? Он существует. Почему тогда это нельзя включить в действующий закон?
Здесь же, 2.11 - о рыболовстве и охране водных биоресурсов. Но в конце концов есть же законодательные акты, касающиеся водных объектов и водных ресурсов, в том числе и Водный кодекс. Поэтому встает вопрос о совмещении этих нормативных актов.
Дальше 2.12 - о перечне участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. То же самое соображение. Есть закон “О недрах”, где содержатся основания для появления таких нормативных актов.
На странице 14 позиция 4.1 - о переоформлении задолженности по централизованным кредитам и начисленным по ним процентам на государственный внутренний долг Российской Федерации. Если уж регулировать, то вообще нужно тогда принять закон о государственном внутреннем долге и в этом законе такие вопросы отрегулировать.
Позиция 4.3 - о государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам. 4.5 - Налоговый кодекс Российской Федерации. По-моему, очевидно, что первый вопрос является частью налогового права и законодательства. Поэтому нет смысла в подобном акте.
Позиция 5.7 - о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем. Это часть Налогового кодекса, и регулируйте там все, что хотите. Кроме того, есть акты о налоговой полиции, там можно установить порядок деятельности этой службы по соответствующей проблеме.
Позиция 16 на странице 105 - о подготовке подрастающего поколения граждан Российской Федерации к государственной службе в кадетских корпусах. Куда же это заходит Государственная Дума? Скоро она будет решать вопрос о выпуске костюмов 46 размера.
Теперь относительно Совета Безопасности. Есть закон “О безопасности”, по-моему, он никем еще не отменен. И в нем есть то, что касается Совета Безопасности. Следовательно, два текста нужно сопоставлять друг с другом. А главное, возникает принципиальный вопрос: одна и та же проблема становится предметом двух законов.
Позиция 3 на странице 106 - о службе в таможенных органах Российской Федерации, второе чтение. Я не могу понять, почему отдельный закон идет и о таможне, и о службе в таможенных органах? Если это часть государственной службы, тогда включите в закон о государственной службе, если это часть таможенных дел - включите в закон о таможне и на один закон станет меньше. Складывается ощущение, что существует стремление по каждому вопросу принять специальный акт.
На странице 109 есть позиция 10 - о ведомственной охране в Российской Федерации. Неужели ведомственная охрана - это предмет федерального закона? Почему это должно регулироваться законом? Почему в данном случае не может быть просто подзаконного акта? Позиция 17 называется так: “О борьбе с организованной преступностью”. Что даст принятие закона по данному вопросу? Есть Уголовный кодекс и есть соответствующие указы Президента. И все, другого на этот счет не придумали. Позиция 18- о борьбе с коррупцией. Я понимаю, что законопроект уже принят в первом чтении, но зачем коррупцию, с точки зрения борьбы с ней, раскладывать на уголовные преступления, административные правонарушения и в каких-то случаях меры материальной ответственности? Вот вам и путь к коррупции.
На странице 140 есть позиция 2 - законопроект “О казачестве”. Я не понимаю, почему мы должны принимать отдельно закон о казачестве, отдельно закон о молодежи, потом отдельно закон о женщинах, отдельно закон о рабочих, отдельно закон о шахтерах и так далее. Закон, который принимается в данной сфере, дает этой категории населения какой-то особый статус в государстве. Вокруг данной категории, которая называется “казачество”, складывается специфическое положение. Я представляю, что такое проблема казачества. Люди, которые вчера ходили на завод и стояли у станка, вдруг объявили себя потомками казаков и начинают претендовать на особое внимание к ним и так далее. Есть районы , где это может иметь значение, есть районы, где это не имеет значения, поэтому создавать специальный федеральный закон не стоит. Я бы такой закон принимать не стал потому, что вслед за законом о казачестве, придется принять закон об инородцах.
Зачем нужен закон “О временной передаче территорий Наурского, Кургалинского и Щелковского районов Чеченской Республики в административное подчинение Ставропольского края Российской Федерации”? Если будет закон, то это будет закон не о временной передаче. Вы понимаете, что такое временная передача? Это же несерьезно.
В.Б.ИСАКОВ: - Два слова в порядке комментария. Внесение данного законопроекта обусловлено следующим. Чечня уходит из состава России с двумя районами, которые ей были переданы в свое время из состава Ставропольского края. Изменить территорию субъекта Федерации по Конституции без его согласия нельзя. Чечню же мы официально считаем субъектом Российской Федерации. Это попытка как-то решить данную проблему.
С.А.АВАКЬЯН:
- Какая временная передача? Дело в том, что в конституции (уставе) каждого субъекта записано, что территория субъекта не может быть изменена без его согласия. А разве временная передача - это не изменение территории? Как можно принять такой закон? Это будет еще один повод для взрыва в Чечне.
Есть проект закона “О принципах федерализма в России”. Это страница 141. Я думаю, что такие вещи не стоит включать в программу. Они дают почву для дополнительных упреков.
На странице 145 есть позиция 6 - “Об органах территориального общественного самоуправления”. Но это вообще не предмет федерального закона. Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления имеет отдельную статью о территориальном общественном самоуправлении. Этого вполне достаточно для федерального регулирования, потому что в остальном этот вопрос является предметом регулирования субъектов Российской Федерации. Вот такие конкретные пожелания.
В заключение я хотел бы сказать следующее. У меня складывается ощущение, что в Госдуме действует принцип излишнего демократизма, а именно, каждый комитет, каждое подразделение предлагает свои позиции в этот план. Совет Думы все, что предложено, включает в этот большой план в расчете на то, что время все расставит на свои места и никаких проблем не будет. Так оно и есть, но при условии, что такой план воспринимается с большой условностью, которая не вызывает споров. Но когда этот проект получает резонанс, те, кому надо заострить отношения с Думой, могут здесь найти много оснований для такого подхода. Я предложил бы Правовому управлению и Комитету по законодательству проявлять максимальную жесткость в данном случае, причем правовую жесткость и если надо - заручаться нашей поддержкой, причем не на той стадии, когда программа уже одобрена, а тогда, когда она еще только готовится.
Р.Ф.ВАСИЛЬЕВ:
- Я полностью разделяю мнение о том, что рассматриваемый план свидетельствует об излишней дробности, о том, что здесь явно проступают не качественные, а количественные показатели. Давайте подумаем, отчего это происходит. Частично Сурен Адибекович Авакьян причину назвал. Есть определенная соревновательность между комитетами, каждый старается показать, что он тоже что-то делает. Это наблюдается в работе комитетов. Законопроектный поток стал возможным еще и потому, что нет генерального плана, генеральной программы развития законодательства. Два года назад мне довелось сказать Президенту, что организация законопроектной работы может быть охарактеризована одним словом - ералаш. Сейчас можно сказать, что организация и законопроектной и собственно законодательной работы осуществляется очень плохо. Проходит тот проект, который сильнее проталкивается. Если бы у нас была четкая система развития законодательства, отраслей законодательства, тогда можно было бы легко отсекать ненужное. Сейчас же проходят вопросы, важные сегодня с точки зрения политической, но ненужные завтра. Научная база развития российского законодательства отстает, причем отстает, на мой взгляд, очень сильно. Государственная Дума должна быть очень заинтересована в развитии научной базы законодательства. Развивать же эту базу, естественно, должны ученые, широко используя при этом опыт законотворчества. У нас сейчас нет ни должного плана развития теоретической базы создания новой правовой системы, ни хорошо организованного изучения и обобщения широкой законотворческой практики. Между тем все это в настоящее время совершенно необходимо. Нужна большая работа. Ее не сделаешь в один месяц, но можно сделать за полгода-год, если скоординировать усилия, если за дело взяться грамотно. Постановка вопроса должна исходить и от Думы. В Москве найдется достаточно сил, чтобы организовать всю законодательную работу на уровне, соответствующем ее значению и задачам. Все дело в руководстве.
Несколько соображений о том, о чем здесь уже говорили. Опять вносится в план приоритетных законопроектов проект закона об общих принципах организации местного самоуправления. Видимо, это будет бесконечно. Совершенствование такого закона - процесс естественный. Но нельзя издавать закон о принципах, четко не сформулировав ни одного из них. Местное самоуправление - дело новое, оно затрагивает интересы всего населения страны. Налицо серьезные противоречия между руководителями субъектов Федерации и руководителями органов местного самоуправления. Примеров тому предостаточно. И это, к сожалению, не единственный фактор, отрицательно влияющий на положение дел. Беда в том, что многие вопросы организации местного самоуправления решались непродуманно, с наскоку. Мы все это хорошо знаем... Ну как можно говорить о единых общих принципах организации местного самоуправления, скажем, в какой-нибудь деревне, станице или поселке, и, допустим, в Нижнем Новгороде, в Самаре и т.п. Давно пора обобщить практику субъектов Федерации. Многие из них ушли далеко вперед в регулировании соответствующих отношений.
Два слова по поводу проекта закона о временной передаче территорий трех районов Чечни другому субъекту Федерации. Не могу согласиться с тем, что Чечня от нас уходит. Уйдет ли? Вчерашние заявления представителей различных европейских сообществ говорят о том, что Чечню в Европе не признают и скорее всего признавать не будут. Принять решение о передаче трех районов Чечни - значит укрепить уверенность чеченского народа в том, что Чечня уходит. Зачем это делать, да еще в такое время. К подобным вещам надо относиться серьезнее. Я не говорю о юридической стороне дела.
Еще один вопрос по плану приоритетных законопроектов. Здесь их больше двадцати. Я полагаю, что в этот план необходимо включить проект закона “Основы правового статуса коренных малочисленных народов России”. У этого проекта длинна история и, надо сказать, довольно печальная. Активная работа над проектом началась еще в Верховном Совете летом 1991 года. Проект прошел два чтения в Верховном Совете. Если я начну пересказывать все перипетии этого дела уже после принятия Конституции РФ 1993 года, у нас не хватит и двух заседаний. Отмечу только, что в числе причин, по которым у нас до сих пор не реализованы соответствующие нормы Конституции, не на последнем месте находится правовое невежество руководства соответствующего комитета, непонимание ими того, что можно и что нельзя делать с законопроектом, а также позиция одного из комитетов Совета Федерации. Существующий проект оказался согласованным с Президентом и отвергнутым Советом Федерации. При повторном голосовании этого варианта проекта в Государственной Думе для его принятия не хватило двадцати семи голосов. Сложилась ситуация, при которой возможна новая вспышка энергии многих представителей ряда регионов России, направленной на ратификацию 169-ой Конвенции МОТ. А ратификация этой Конвенции несет серьезные угрозы для России. Более десяти министерств, так или иначе связанных с решением проблемы, категорически высказались против ратификации этой Конвенции. Не буду утомлять вас подробностями. Скажу только, что из более чем 30 стран, имеющих народы, о которых говорится в Конвенции, ратифицировали ее только шесть. Для России эта Конвенция вообще не подходит. Проведенные два года назад парламентские слушания бесспорно о том свидетельствуют. Замечу только, что читать надо именно стенограмму, а не сформулированное потом решение.
Другой вопрос. Вызывает удивление появление в числе приоритетных законопроектов проекта закона о нормативных актах, о котором ни один человек из участвовавших в обсуждении здесь этого проекта, не сказал доброго слова. Проект абсолютно дефектный и по существу, и по форме (юридическая техника) - образец того, как не надо писать законы. Но он уже принят в первом чтении. И, не дай Бог, в феврале будет принят во втором. Дума просто, что называется, сядет в лужу. С полной определенностью можно сказать, что критиковать будут все, кто имеет отношение к проблеме. И не удивительно. К сожалению, проект, в отличие от некоторых, предшествовавших ему вариантов, не был опубликован для обсуждения специалистами. Проект стоит в числе приоритетных, а мы все полтора месяца назад дали ему резко отрицательную оценку.
Д.Л.ЗЛАТОПОЛЬСКИЙ:
- Прежде всего должен выразить согласие с тем, что говорили мои коллеги до меня. Некоторые соображения у меня возникали. Но, конечно, повторяться было бы смешно. Вот об одной ситуации, о которой говорил во вступительном слове председатель, о создании комитетов по отраслям права: я думаю, что это несбыточная мечта. Ни в одном парламенте ее осуществить нельзя. Вместе с тем я сомневаюсь в том, что это нужно. Для осуществления этого предложения необходимо огромное количество специалистов. И тогда основную роль будут играть вовсе не депутаты. Хотя среди депутатов хорошо представлены специалисты по ряду отраслей права, все равно по всем отраслям это невозможно.
Вместо этого я хотел обратить внимание на следующее явление. План законодательной деятельности свидетельствует о том, что главным субъектом права законодательной инициативы является Президент. Речь идет не только о 16 законопроектах, которые в первую очередь надо принимать. В плане есть еще ряд других, и есть посчитать, то наибольшее количество законопроектов вносит Президент. Я с такой ситуацией согласиться не могу. Считаю это неправильным. Я могу использовать примеры стран Восточной Европы, ряда стран Азии, да и нашей страны - прежде всего наших республик и Союза в прошлом. Основным субъектом права законодательной инициативы почти во всех странах является правительство, оно наиболее часто вносит проекты законов. Но тогда правительство должно иметь другой статус, не такой, как сейчас. Оно не должно быть бесконтрольным, оно должно находиться под контролем Думы и нести перед ней ответственность. А у нас когда Председатель Совета Федерации сказал, что два-три небольших изменения надо внести в Конституции, то что начали творить средства массовой информации, какой беспринципный шум все они одновременно подняли!
Смотрите, что получается, - я возвращаюсь к Президенту и законодательству. Все кодексы, по крайней мере, четыре: трудовой, жилищный, часть третью Гражданского кодекса, Кодекс об административных правонарушениях - все вносит Президент. А где Комитет по законодательству? Он обязан это делать. И должна во главе законодательной деятельности стоять Дума, и никто другой ни в коем случае. Между тем в плане законодательной деятельности указывается, что нужно обратиться к Президенту Российской Федерации, Правительству, Верховному Суду с предложением о разработке и внесении в Государственную Думу законопроектов, указанных в приложении третьем. Зачем обращаться, почему обращаться? Почему этого не делает сама Дума?
Теперь некоторые позиции, которые связаны с тем, что вносится чрезмерно много законопроектов. Невольно вспоминаются стихи известного дореволюционного поэта Апухтина. Герой этого произведения находится в психиатрической больнице. Когда к нему пришла семья, на время он приходит в себя, очень радостно встречает эту семью, а потом у него вдруг опять затмение наступает в сознании, и он говорит, обращаясь к своей жене и дочери: “Садитесь, я вам рад, откиньте всякий страх и можете держать себя свободно. На днях я королем был избран всенародно. Я целый день пишу законы и очень устаю”.
Конечно, если целый день писать законы, то можно устать. Это совершенно ясно. Так вот, я об этом вспомнил потому, что здесь иногда искусственно формируются некоторые позиции (мне так кажется, по крайней мере). Вот на странице 16 позиции 5.5 и 5.6. Начнем с 5.6 - о внесении изменений в Уголовный кодекс и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР. А 5.5 - о государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству. Так ведь эта позиция 5.5 должна войти в 5.6. Зачем же отдельно это принимать? Это мне кажется неверным.
Или возьмем позицию 17 на странице 105 - о государственной политике в области сокращения и ликвидации вооружений. Я категорически против разработки и внесения этого законопроекта. Надо формулировать эту идею в виде политики государства и правительства, политики, вырабатываемой Государственной Думой, а не опять-таки Президентом, как у нас записано в Конституции. И там, на заседаниях Государственной Думы эти вопросы детально обсуждать и принимать конкретные решения. А если ставить вопрос о государственном развитии в области сокращения и ликвидации вооружений, то тогда надо более откровенно поставить вопрос - о ликвидации государственного суверенитета Российской Федерации. Вот так, на мой взгляд, можно назвать этот законопроект.
Я думаю, что еще о двух законопроектах следует сказать. Один из них - “О принципах федерализма в России”. Мне кажется странным, что вносится такой законопроект. Принципы федерализма хотя и не сформулированы четко в Конституции, но они уже есть. Если речь идет о формулировании новых принципов, тогда надо об этом сказать. Однако я сомневаюсь в том, что такой законопроект необходим.
Но дело не только в этом. Рядом другой законопроект - “О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации”. Я сомневаюсь в необходимости и такого законопроекта, потому что эти вопросы и так ясны, - каким образом изменять статус. А если мы сейчас при таком количестве субъектов Федерации, которое у нас есть, это сформулируем, то как только будет принят закон, опять начнется то, что было в 1991 году, когда почти все субъекты Федерации заявили о желании изменить свой статус. Поэтому я думаю, что и данное положение тоже, наверное, надо обсудить. Обсудить целесообразность внесения этого вопроса в качестве законопроекта.
Мне кажется, вполне достаточно содержащегося в Конституции указания о порядке изменения статуса субъекта Федерации на основе взаимного согласия Федерации и ее субъекта (часть 5 статьи 66). И хотя здесь сказано, что подробности определяются федеральным конституционным законом, думается, что в настоящее время такой закон принимать нельзя: слишком велики сейчас тенденции сепаратизма, своеобразным эпицентром которых является Чечня.
- Тут деваться некуда. Конституция предусматривает такой закон. Хочешь - не хочешь, его надо принимать.
В.Б.ИСАКОВ:
- Уважаемые коллеги, кто еще хотел бы высказать свое мнение по плану работ?
Б.С.ЭБЗЕЕВ:
- Я бы согласился практически со всем тем, что говорили здесь коллеги. Мне очень импонирует предложение Руслана Федоровича о том, что надо было бы эти проблемы обсудить в более широком контексте и в более широком составе.
В данном контексте возможно обсудить некие приоритеты. Я имею в виду прежде всего оформление российской государственности, экономические приоритеты. Иначе говоря, деятельность государства в области экономики. Наверное, в социальной сфере. Особенно вопросы межнациональных отношений.
У меня такое впечатление, что в этом плане достаточно четко данные приоритеты не просматриваются. И поэтому драгоценное время Государственная Дума зачастую тратит на обсуждение тех вопросов, с решением которых, весьма возможно, не стоило бы поспешать. Я согласен с Давидом Львовичем, когда он говорит, что едва ли следует поспешать с реализацией требования, заложенного в статье 137 Конституции. Либо принимать Федеративный кодекс, который здесь указан. Исхожу при этом из того, что сегодня, видимо, происходит процесс становления этих самых федеративных отношений и, может быть, следовало бы выждать этому, а может быть, и будущему составу Государственной Думы. Во всяком случае поспешать очень и очень медленно с тем, чтобы посмотреть, во что это выльется на практике. Мы буквально на днях приняли решение о местном самоуправлении в связи с Удмуртской Республикой. Я голосовал против. Но не это важно. Хотел бы сказать о том, что этот Закон об основах местного самоуправления практически не позволяет адекватно решить проблемы становления самоуправления. Возьмем другую проблему: отношения между федеральными и региональными властями в связи с заключаемыми ими договорами. Делегатор и делегант, их взаимные права и обязанности и т.п.
Другой приоритет - экономическое развитие нашей страны. Практически в этом проекте чрезвычайно мало каких-то предложений, которые были бы направлены на развитие экономики, обеспечение хотя бы в перспективе каких-то правовых условий и возможностей ее развития.
Вот мы сейчас сидели с Галиной Васильевной и обсуждали вторую страницу. Предполагается, что Президент Российской Федерации должен внести проект о процедурах предотвращения и разрешения разногласий и споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами госвласти ее субъектов. А надо ли вообще спешить с подобным законопроектом? Дело в том, что подобные разногласия имели место быть. Очевидно, имеется в виду статья 85 Конституции. И сегодня Президент издает соответствующий указ, приостанавливает действие акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. И этот субъект, будь то, скажем, сверхсуверенная Башкирия либо менее суверенный Алтайский край, тут же отменяет те акты, которые были приняты им. Может быть, следовало бы и сегодня подождать с тем, чтобы посмотреть, каким образом данная ситуация будет развиваться, тем более некие деловые обыкновения на этот счет существуют. Но если принимать такой законопроект, то, очевидно, в нем должны найти отражение и проблемы, связанные с разрешением разногласий между федеральными органами государственной власти. Между той же самой Государственной Думой и, предположим, Правительством Российской Федерации. Мне кажется, что Государственная Дума, вообще парламент, иногда выглядят чрезвычайно унизительно в процессе общения с какими-то иными федеральными структурами. Мне представляется, что это не соответствует роли и значению органа народного представительства, каковым выступает Государственная Дума.
Г.В.ВАСИЛЬЕВА:
- Позвольте мне внести дополнения к предложенному перечню законопроектов. Целесообразно, во-первых, обсудить вопрос о включении в него проектов, которые надлежит разработать и принять в связи с постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации и его определениями. Необходимость таких законов вытекает из Конституции Российской Федерации, а также из факта признания Конституционным Судом ряда оспоренных нормативных актов неконституционными. Я взяла для примера ряд постановлений и определений Конституционного Суда, принятых в 1996 году.
В соответствии с Определением от 17 июля 1996 года о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области Федеральному Собранию рекомендовано ускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона, предусмотренного статьей 66 (часть 4) Конституции Российской Федерации и регулирующего отношения автономных округов, входящих в состав края или области. Постановлением Конституционного Суда от 11 марта 1996 года определено, что надлежит внести изменения в Закон о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии на объединении “Маяк”. В разделе 3 предложенного перечня такой проект не значится. Постановлением Конституционного Суда от 27 марта 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Закона “О государственной тайне” предложено внести необходимые дополнения в законодательство, вытекающие из требований статьи 29 (часть 4) Конституции Российской Федерации. Конституция предусматривает принятие федерального закона, определяющего перечень сведений, составляющих государственную тайну. На основе анализа некоторых других постановлений Конституционного Суда можно определить также еще ряд законопроектов, которые необходимо разработать и принять в первоочередном порядке.
Второе. О ратификации ряда конвенций, связанных с вступлением Российской Федерации в Совет Европы. Я не обладаю полной информацией о проводимой по этому вопросу работе, поэтому позволю себе указать на распоряжение Президента от 13 февраля 1996 года. В соответствии с данным распоряжением к числу таких Конвенций относятся: Конвенция о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней, Европейская Конвенция о запрещении пыток и бесчеловечного обращения, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств и Европейская хартия местного самоуправления. Данным распоряжением Президента Российской Федерации Министру иностранных дел Российской Федерации поручалось подписать соответствующие международные договоры при условии их ратификации. Тем не менее в плане Комитета по международным делам значится только ратификация Конвенции об избежании двойного налогообложения.
Учитывая, что общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы и применяются государственными органами, в том числе судами, предлагается обсудить вопрос о включении вопроса о ратификации этих конвенций на рассмотрение весенней сессии в качестве первоочередного.
О.П.ПЛЕШАНОВА:
- Мне бы хотелось высказать соображение по конкретному вопросу. У меня на руках Календарь рассмотрения вопросов Госдумой с 5 по 21 февраля 1997 года. Речь идет о блоке “Государственное строительство и конституционные права граждан”. Тут представлен ряд законопроектов, которые будут рассматриваться на заседаниях 12 февраля и 21 февраля. Просто поражает, насколько хаотично составлена повестка дня в рамках данного блока. Например, предлагается пять законопроектов о внесении изменений и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях. Три из них предполагается, причем неподряд, а в абсолютно хаотичном порядке, рассматривать 12 февраля. Два оставшихся - 21 февраля. Они никак между собой не связаны и никак не объединены, более того - все они разрабатывались разными комитетами Госдумы. Никакой упорядоченности в подборе законопроектов нет. В календаре в полном разброде находится все, что относится к теме судебной системы, судопроизводства. Процессуальные законопроекты включены в порядок работы разрозненно, между ними возникает вдруг проект федерального закона о запрещении пропаганды фашизма. Дальше встревает частно-правовой закон, который целесообразней было бы вообще внести в другой блок: проект федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства”. Это - в блоке “Государственное строительство”. Очень разрознены такие законопроекты как закон “О почвах”, “О наименовании географических объектов”. Предложение заключается в том, чтобы при формировании повестки дня учитывать тематику законопроектов, различные направления, которые имеет сам блок, и как-то группировать законопроекты для более компактного рассмотрения. Тогда многочисленных повторов удастся избежать.
Л.Я.ПОЛУЯН:
- Уважаемые члены Совета! Совет создан недавно. Это очень полезная вещь и очень правильные и нужные мысли здесь звучат. Но если обратиться к недавней истории, к 1994 году, когда начала работать Государственная Дума первого созыва, по каждой программе законопроектных работ ведутся те же самые разговоры, повторяются из раза в раз одни и те же замечания, одни и те же недостатки, одни и те же проблемы, но дело не двигается с места. Причина где-то глубже. И причина настолько значимая, что ее устранение должно быть одним из первых приоритетов в программе законопроектных работ.
Проблемы видны и очевидны. Законодательство несистемно, качество законов чрезвычайно низкое, Дума перегружена законопроектной работой, которую она не способна переварить. Чего нет? нет организационно-правовых механизмов, способных эти проблемы решать. В первую очередь нет законодательной, нормативной базы, формирующей такие механизмы. Процедура планирования такова, что наши программы, сколько не высказывай самых правильных, умных и нужных мыслей, сама процедура и механизм планирования таковы, что эти мысли никогда не дойдут до реализации. Процедура внесения законопроектов в Думу такова, что слабые законопроекты практически никогда с гарантией не будут отсеиваться. Таковы существующие механизмы. Нужно думать о том, чтобы эти механизмы изменять в нужную сторону. И, в первую очередь, чего не хватает Госдуме и всем субъектам законодательного процесса вместе, - это механизмов, обеспечивающих системность законодательства. Мы поделили ветви власти, они независимы. Мы делим Думу на комитеты. Их можно делить по-разному. Можно делить по отраслям, можно делить по тематическим направлениям. Но мы все структуры только делим. Нужно формировать системные механизмы, увязывающие, координирующие работу отдельных структур, обеспечивающие системный характер законодательства, как конечного результата. Давно известно, что как что ни дели, это может быть чуть лучше, чуть хуже, но сложных проблем, которые носят системный характер, при таком делении решить невозможно. По определению, простые структуры не могут создавать вещи более сложные, чем они сами. И над такими системными механизмами, которые нужно привносить в организацию законодательного процесса, и нужно думать. Тут есть разные варианты. Олег Орестович, почему Комитет по законодательству себя видит как один из отраслевых, может быть, ведущих, но отраслевых комитетов? Какой депутатский орган в Думе должен заботиться о системности всей законопроектной, законодательной работы?
О.О.МИРОНОВ:
- Не хочет Комитет, очень много работы.
Л.Я.ПОЛУЯН:
- Если мы говорим о приоритетах, нужно в законы о нормативных правовых актах, о порядке рассмотрения и принятия федеральных, федеральных конституционных законов и закладывать эти механизмы. И бороться за это. Это должен быть первый приоритет. О каком порядке в государстве можно говорить, если не наведем порядок в организации законодательного процесса? Это нужно делать в увязке с Регламентом, он тоже подпадает под первый приоритет. Если не организовать работу, мы будем до бесконечности повторять одно и то же. Но это нужно нормативно-законодательно прописать и закрепить. Да, эти законопроекты будут проходить тяжело, но именно за это в первую очередь нужно бороться.
Другие возможные варианты. Хорошо, Комитет по законодательству не хочет брать на себя системную функцию, давайте искать другие возможности. Скажем, создать нечто подобное Совету Государственной Думы из председателей комитетов, но для обеспечения не политического согласования позиций, а обеспечения системности законодательства с точки зрения профессионально-юридической. Возможны другие варианты. Их только нужно искать. Но прежде чем искать, нужно четко сформулировать проблему, решение которой мы ищем, и искать на этом пути. Мы будем обсуждать Регламент. Все наши рассмотрения Регламента, начиная с 1997 года, все описания недостатков Регламента, которые толще, чем сам Регламент, сводятся к ошибкам второстепенным, третьестепенным. И все поправки, которые вносятся, опять носят такой же частный, ничего не меняющий характер. Давайте из всего разговора на этом Совете сформулирует исходную проблему и целенаправленно попытаемся эту проблему решить, но прежде всего искать механизмы нормативные, государственно-правовые, организационные, которые эту проблему если не решат, то хотя бы начнут решать.
В.Б.ИСАКОВ:
- Леонид Яковлевич фактически подвел итог по первому вопросу повестки и перекинул мостик ко второму - к Регламенту, потому что фактически речь пошла о механизмах, связанных с законотворческой деятельностью парламента и попытках что-то в этом механизме исправить. Если по плану больше нет замечаний, давайте перейдем ко второму вопросу, к изменениям и дополнениям в Регламент.
Хотел бы еще раз подчеркнуть главное: проблема заключается в том, что пока не сформировался субъект, который разрабатывал бы стратегию законотворчества и придавал законотворческой деятельности концептуальный характер, следил бы за тем, чтобы вся законотворческая деятельность шла в русле определенной концепции, а не стихийными рывками. К сожалению, этого пока нет. Некоторые изменения в Регламенте, в частности, создание Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности - это попытка как-то отреагировать на существующую ситуацию.
О.О.МИРОНОВ:
- Мы как бы подвели итог рассмотрения первого вопроса. Я думаю, что ошибка руководства Госдумы (это идет с первого созыва и продолжается сейчас) состоит в критериях оценки работы комитетов и самой Госдумы. Это критерий количественный, Я считаю, что он антинаучный и вредный. У нас был Первый заместитель Председателя Думы Митюков, теперь - Первый заместитель Шохин (в присутствии судей Конституционного Суда могу сказать, что эта должность неконституционная; в Конституции сказано, что Дума избирает Председателя и заместителей). Это те люди, которые занимаются планированием законодательной деятельности. И постоянно навязывается мысль, что критерий оценки Госдумы, а это подхватывают средства массовой информации, в количестве принятых законов. Отсюда каждый комитет, и вы это подметили в своих выступлениях, старается как бы соревноваться с другими. Один комитет - 10 законов, а мы 20 разработаем. Я считаю, что нужно как-то переломить сознание руководства Госдумы. Если бы была стратегия законодательной деятельности, как сказал профессор Васильев, генеральный план развития законодательства, то были бы другие подходы. И, может быть, можно как-то просчитать, каким должно быть оптимальное количество действующих нормативных актов на федеральном уровне. Обыденное сознание за то, что их должно быть столько, сколько может охватить нормальный человеческий ум, а не электронные машины. Поэтому эта проблема стоит перед нами, и мы видим опасность этого неверного критерия оценки комитетов и самой Госдумы.
И вторая проблема. Но выйти из нее достаточно сложно. Каждый субъект законодательной инициативы обладает правом выносить законопроекты в Госдуму. И никто не может, кроме самой Госдумы, данный законопроект отклонить. А раз внесен законопроект, то начинается вся эта процедура прохождения Совета Госдумы, головного комитета и так далее. Если бы нам удалось создать какую-то структуру, которая на входе отслеживала бы неприемлемые законопроекты, выносила их на заседания Госдумы для того, чтобы она сразу же их отвергала, тогда бы мы могли разгрузить эту колоссальную машину, освободить и аппарат, и комитет от заключений, от прохождения всей этой процедуры. Комитет по законодательству испытывает колоссальные сложности, потому что решением Госдумы за этим комитетом закреплена функция контроля, экспертизы кодексов. Поэтому кодексы, особенно уголовный, гражданский, процессуальные, они все проходят через наш Комитет. Комитет из 13 человек. Это задача очень сложная. Вот если бы удалось как-то видя сразу, что законопроект неперспективен, что он не будет принят, чтобы он не проходил такую сложную процедуру, а выносился на заседание Госдумы, потому что только Госдума может отклонить законопроект, предложенный субъектом законодательной инициативы. Я думаю, что это и переход к проблемам Регламента, где бы можно было как-то этот механизм, в развитие ваших идей предусмотреть. Спасибо.
В.Б.ИСАКОВ:
- Уважаемые коллеги, я обращаю внимание на некоторые поправки к Регламенту, которые, на мой взгляд, носят принципиальный характер. Прежде всего здесь сделана попытка немного ограничить тот “поток” инициатив, который вливается на каждое заседание Совета Госдумы. Записано, что материалы для рассмотрения на очередном заседании Совета представляются заблаговременно, до 18 часов дня, предшествующего заседанию. Если материалы своевременно не представлены, вопрос переносится на следующее заседание. Это попытка как-то ограничить инициативы, которые буквально до последней минуты несут на Совет Думы.
Вводится принцип рассмотрения вопросов по тематическим блокам, хотя на практике этот пункт постоянно нарушается. Каждое заседание Думы уникально. Поэтому жесткая попытка реализовать тематический принцип себя не оправдала. Тем не менее, нам предлагается ее закрепить.
Значительно поднимается роль календаря в планировании рассмотрения вопросов. Хотя, с моей точки зрения, все-таки это паллиатив к тому, от чего Дума, к сожалению, ушла - понятия повестки дня. В свое время Михаил Алексеевич Митюков категорически высказался против повестки дня, которая позволяла упорядочить рассмотрение вопросов. Законопроект вроде бы был внесен, но в повестку дня еще не включен. И появляется как бы пауза для определенного анализа. В ряде случаев Верховный Совет отказывался включить законопроект в повестку дня. Повестку дня именно потому и ликвидировали, что она выступала определенным “фильтром” для случайных вопросов. Включение в повестку дня моментально исключало рассмотрение подобного вопросам и всей парламентской процедуры работы с ним. Государственная Дума сейчас пытается как-то решить эти вопросы за счет повышения роли календаря рассмотрения, других чисто процедурных моментов, появляется Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности. Если просто надо обменяться мнениями, что дает такая новелла в законодательной процедуре, как некая неконституционная надстройка в виде Объединенной комиссии по координации?
Очень существенно расширяются полномочия Председателя Думы, который может своей властью направить поступивший законопроект в один из комитетов для подготовки его на Совет Думы. Практика всех парламентов говорит, что это чрезвычайно важный и принципиальный момент - в какой комитет направить законопроект. Можно направить в комитет, который его утопит, можно - в комитет, который с энтузиазмом его поддержит. Регламент такое право теперь дает, но это право не окончательного решения, потому что окончательное решение будет принимать Совет Думы. Вот, пожалуй, наиболее важные изменения в Регламенте.
Кто хотел бы высказать свое мнение по регламентным проблемам?
С.А.АВАКЬЯН:
- У меня очень краткое выступление, и я буду говорить конкретно. В проекте есть статья 462, в которой проводится такая идея, что все постановления Госдумы принимаются только в один день - пятницу, в “час постановлений”. По моему мнению, это нежизненная постановка вопроса, потому что постановления надо принимать в тот момент, когда обсуждается вопрос. А здесь закладывается такая ситуация, что обсуждать вопрос можно в любой день, но принимать постановление надо в пятницу, потому что на пятницу выделяется время. Если я правильно понял такую концепцию данного документа, то я с ней согласиться не могу.
Далее, в статье 70 предлагается норма: в случае, если в среду к 18 часам не рассмотрены все вопросы, включенные в порядок работы Госдумы, то председательствующий вправе самостоятельно принять решение о продлении работы Госдумы в среду до рассмотрения всех оставшихся вопросов либо о продолжении работы в четверг, если палата не примет иного решения. Ради Бога, принимайте решение о переносе на четверг, это правильно. Но извините, разве трудовое право в Госдуме не существует? Есть у депутатов какой-то рабочий день? До скольких может быть продлено заседание? До 20 часов, до 21? Владимир Борисович, вы преподавали, вы профессор и поэтому прекрасно знаете, что когда такие вещи начинают читать не в этой аудитории, а в студенческой, то они начинают дружно смеяться над тем, что придумала Госдума. Это же несуразно. Если до 18 часов не решили вопрос, будете сидеть до тех пор, пока не решите.
В.Б.ИСАКОВ:
- Это палка о двух концах. Иногда такого рода вещи используют для изматывания депутатов, чтобы взять их измором и принять решение во что бы то ни стало. Но в определенных случаях, когда люди вошли в контекст проблемы, когда развернулась дискуссия по ней, действительно, есть смысл посидеть и закончить обсуждение, потому что второй раз развертывать дискуссию, повторное изложение всех позиций, всех аргументов - это еще хуже. Поэтому в практике зарубежных парламентов продление времени работы нередко применяется. Сидят до глубокой ночи, пока решение не примут. Такая постановка вопроса имеет право на существование.
С.А.АВАКЬЯН:
- Может быть, эту проблему решать не председательствующему, а “антидемократическим” путем (я имею в виду - голосованием)? И все же есть противоречие трудовому законодательству и закону о государственной службе. В том смысле, что работники аппарата тоже должны сидеть. Как можно было бы поступить? Продлевают, например, на один час, а дальше - с согласия депутатов.
В статье 941 идет речь об Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности. У меня, как у человека, с симпатией относящегося к Госдуме, существует некое подозрительное отношение к этой Объединенной комиссии, поскольку она действует в соответствии с положением, утверждаемым Президентом РФ, как здесь сказано. Проектом предусматривается, что в комиссии осуществляется предварительное изучение планов и законопроектов, в том числе в части обоснованности выбора предмета регулирования. Но, извините, это те вещи, которые надо оговаривать. Если согласование в комиссии обязательно - это одно дело, если оно рекомендательно, совещательно - это другое дело. А здесь об этом ничего не сказано.
В статье 96 (пункт “б” части первой) предлагается, чтобы в пояснительной записке объяснялось место данного законопроекта в системе действующего законодательства. Мне вообще это непонятно. Если это законопроект, он станет законом, какое еще место объяснять? Закон он и есть закон. Какое у него еще может быть место? Соотношение с Конституцией и с федеральными конституционными законами понятно, соотношение с указами Президента понятно, место в отраслевом блоке тоже понятно. Поэтому это лишнее, здесь этого не требуется.
В пункте “г” говорится, что должно быть финансово-экономическое обоснование законопроекта в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат. Мне кажется, что любой законопроект требует финансово-экономического обоснования. Просто в каких-то случаях оно будет небольшим. Возможно, будет написано, что реализация данного законопроекта в случае его принятия не потребует материальных затрат, но сам по себе такого рода документ должен быть приложен абсолютно к любому законопроекту. Тогда будет понятно, что к чему, потому что иначе Правительство может предъявить свои претензии и т.д.
В части четвертой говорится: законопроекты, поступившие в Госдуму без заключения Правительства, направляются вместе с финансово-экономическим обоснованием Советом Госдумы на заключение Правительства. По всей вероятности, это именно то финансово-экономическое обоснование, о котором сказано выше. Следовательно, надо будет как-то пояснить возможности авторов этого финансово-экономического обоснования в их отношениях с Правительством. Потому что Правительство потом сделает свое заключение и не примет во внимание это финансово-экономическое обоснование.
В статье 97, в пункте “б” говорится, что в текст законопроекта должно быть включено положение об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием данного федерального закона. Я бы поставил вопрос: чьих нормативных правовых актов? Потому что в пункте “в” говорится: должно быть предложение Президенту и поручение Правительству о приведении в соответствие с вновь принятым федеральным законом их правовых актов. То есть получается так: в текст законопроекта должны быть внесены предложения об отмене ранее принятых других актов. А как известно, у закона нет такой функции как отмена актов других органов. Если же у закона есть такая функция, то как она сочетается с принципом разделения властей? Можно ли законом отменить ранее принятый акт, или же сам орган, принявший этот акт, должен отменить его в связи с принятием данного закона? Между прочим, в связи с принятием в 1994 году Федерального закона о порядке опубликования и вступления в силу законов указ Президента о порядке опубликования не был отменен и продолжает и сегодня действовать наряду с Федеральным законом. Так что такие ситуации вполне возможны. И может быть коллизия с Президентом и другими органами.
И еще. Конечно, в пункте “в” надо указать о том, что полагается отменять не только акты Президента и Правительства, но и ведомственные инструкции, а их очень много.
Глава 14 посвящена повторному рассмотрению федеральных законов, отклоненных Советом Федерации. Я хотел бы, чтобы коллеги затронули в своих выступлениях следующий вопрос. В статье 122 говорится о том, что если Дума выразила несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, то он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей. Сколько я говорил об этом и в том числе в Комитете по регламенту: а как быть в том случае, если согласительная комиссия выработала предложения, но неясно, каким будет отношение Совета Федерации к этим предложениям? В Регламенте сформулировано, что вопрос после выработки предложений обсуждается в Госдуме. Предположим, она эти предложения обсудит, примет решение, а потом это решение придет в Совет Федерации и Совет Федерации скажет: а мы не хотим такой. Поэтому если закон рассматривается после согласительных процедур, когда комиссия уже выработала решение, надо, по моему мнению, предложить сначала Совету Федерации обсудить эти предложения. Если он с этими предложениями согласится, то логично обсуждать затем в Думе. Ведь если Дума обсуждает предложения Совета Федерации, она связана этими предложениями. Представьте себе, что Дума в процессе обсуждения предложений Совета Федерации какое-то предложение хочет изменить, уточнить и т.д. Если она их принимает с изменениями, с уточнениями, то получается, что она не соглашается с предложением Совета Федерации. Тогда с таким предложением надо снова выходить в Совет Федерации, говорить, что мы хотим принять ваше предложение, но с таким-то уточнением. И нужно узнавать их позицию снова, а иначе получается, что из-за этого дела надо голосовать не простым большинством, а двумя третями.
Еще один момент. Принятый двумя третями федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту, а Председатель Госдумы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона. У меня не было возможности проверить это положение, но не записано ли в постановлении Конституционного Суда, что если Госдума принимает закон повторно, то его направляет Президенту Председатель Совета Федерации? Я хотел бы, чтобы был уточнен этот момент.
В.Б.ИСАКОВ:
- Напомню о “шумейкинской” ситуации, когда он закон получил, но положил его в сейф, и он у него в сейфе лежал и лежал без движения. Может ли тогда Дума параллельно отправить закон Президенту, поскольку сроки истекли? Именно так и получилось по первой части Гражданского кодекса. Шумейко положил ее в сейф, она там лежала, а Дума направила параллельно текст Президенту, и закон был им подписан. В последующем Президент отказался от этой практики и Конституционный Суд подтвердил, что никакого параллельного направления быть не может.
С.А.АВАКЬЯН:
- То есть, в этом случае все-таки направляет Председатель Совета Федерации?
В.Б.ИСАКОВ:
- Естественно, кроме случаев, когда Государственная Дума преодолевает вето Совета Федерации. Тогда закон идет к Президенту напрямую из Государственной Думы.
С.А.АВАКЬЯН:
- Еще пару замечаний. В статье 124 предусмотрено, что в случае отклонения федерального закона Президентом Дума может согласиться с мотивами решения Президента и рассмотреть в установленном регламентом порядке законопроект, предложенный Президентом. Какая же получается ситуация? Дума направляет Президенту закон, а он не только отклоняет, но еще и предлагает свой законопроект, который Дума будет рассматривать. Я думаю, эту ситуацию нужно категорически исключить из законодательного процесса. У Президента была возможность внести свои предложения на предшествующих этапах и когда к нему приходит закон, он, как установлено в Конституции, может отклонить его, но там не сказано, что, отклоняя этот закон, Президент предлагает свой законопроект. Тем самым создается принципиально иная ситуация: Президент реализует право законодательной инициативы не с самого начала, как иные субъекты, а уже с третьего чтения. Но так же нельзя, в конце концов.
В.Б.ИСАКОВ:
- Просто пример приведу, почему такие ситуации возникают. Допустим, по закону о минимальной заработной плате все противоречие - в одной цифре. Президент закон с этой цифрой отклоняет, но предлагает свой, с другой цифрой - вот и все, получается, что действительно Дума вынуждена рассматривать его предложение как новый законопроект, но там только цифры разные, а все остальное осталось.
С.А.АВАКЬЯН:
- И последнее, в главе 16 есть некоторая несогласованность по порядку рассмотрения изменений Конституции: в отношении глав 1, 2, 9 и глав 3-8. В статье 129 говорится о том, что по итогам обсуждения предложений о пересмотре глав 1, 2 и 9 Государственная Дума принимает решение об одобрении или об отклонении этих предложений. В статье же 131 установлено, что поправки к главам 3-8 рассматриваются Государственной Думой в трех чтениях, то есть для изменения глав 3-8 используется процедура полного обсуждения. По предложениям о пересмотре глав 1, 2 и 9 получается процедура принятия постановлений, хотя и квалифицированным большинством голосов. Мне думается, одну процедуру нужно считать сходной с другой процедурой, и тогда, может быть, нужно записать, что рассмотрение предложений о пересмотре глав 1, 2 и 9 осуществляется в той же последовательности, как и рассмотрение законопроектов. Фактически так оно и будет, это же тоже законопроект.
В.Б.ИСАКОВ:
- Там, наверное, все-таки разные процедуры. Знаете, в связи с чем это возникло? В связи с тем, что само предложение о пересмотре может не сопровождаться конкретными предложениями о пересмотре, то есть в отношении того, что предлагается пересмотреть Конституцию - по этому вопросу есть согласие (кстати, такая ситуация примерно и назревает, что Конституцию надо пересмотреть). А вот в каком направлении пересмотреть, согласия нет.
С.А.АВАКЬЯН:
- Я с вами согласиться не могу. Посмотрите статью 128, здесь четко сказано: “Предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции или их отдельных статей, а также обоснование данных предложений”. То есть речь идет фактически о рассмотрении законопроектов. А если это законопроекты, то почему они рассматриваются в упрощенном порядке? Здесь я попросил бы компетентные подразделения еще раз попытаться увязать друг с другом статьи 129 и 131.
В.Е.ЧИРКИН:
- Мне кажется, что предлагаемые изменения могут несколько улучшить организацию работы Думы, но они имеют минус - они слишком стремятся ее заорганизовать. Все-таки здесь очень много таких деталей, которые на заседании должны решаться с общего согласия. А жесткие нормы... Понимаете, есть, конечно, “гильотина”, когда председатель отсекает время, но все-таки “гильотины” устанавливаются с согласия.
Далее. Объединенная комиссия, конечно, поможет, но она, как видно отсюда, консультативный орган, а что-то надо иметь в Думе, чтобы отсеять ненужное. Если бы такие полномочия были даны комитету по законодательству, то, наверное, в этом состояла бы его главная стратегическая задача.
Я согласен с тем, что надо продлять рабочий день депутата, такая практика существует. Депутаты сами часто заинтересованы в этом, но все-таки тут надо уточнить. Допустим, председатель может продлить на час, а уже дальше - с согласия присутствующих.
Принимать постановления в один день - это крайне, мне кажется, неудачно, это пример заорганизованности. Что же, обсуждали, обсуждали, потом бросили, забыли, а принимать будут через несколько дней?
И самое последнее замечание. Мне не понравилось предложение по статье 38 в этом плане, что первое и второе чтения проводятся без голосования. Это уж совсем непонятно, смыл чтения как раз состоит в том, что после каждого чтения проводить голосование. Как же без голосования? Непонятно.
В.Б.ИСАКОВ:
- Уважаемые коллеги, я прошу меня извинить. В связи с тем, что Думе вменили обязанность провести международный семинар, в 12 часов будет совещание по этому вопросу и я должен уйти.
С.А.ЗЕНКИН:
- Речь идет о том, что на 27-28 февраля предполагается международный семинар “Подготовка и принятие законов в правовом государстве”. Он организуется Государственной Думой по линии Совета Европы. Как сообщил Владимир Борисович, есть намерение пригласить вас принять участие в этом мероприятии.
Уважаемые товарищи, будем приближаться к концу работы. Я бы хотел привлечь ваше внимание к некоторым положениям, которые пока не были затронуты. Может быть, наука скажет веское слово? Посмотрите, пожалуйста, на статью 95 о праве законодательной инициативы. В ней предполагается записать, что это право осуществляется форме внесения законопроектов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законно и - третье предложений о поправках и пересмотре положений Конституции. Надо ли выделять просто законопроекты и отдельно от них законопроекты о внесении изменений и дополнений? Можно ли утверждать, что предложение о поправках и пересмотре положений Конституции это тоже осуществление права законодательной инициативы? Или это разные вещи? Третий вопрос - проявляется ли право законодательной инициативы во внесении поправок к законопроектам? Если да, то надо ли это включать в статью 95?
Хотелось бы привлечь ваше внимание и к статье 97. В ней предусматривается, что непосредственно в текст внесенного в Думу законопроекта должны быть включено, помимо прочего, положение - о сроке вступления закона в силу. Нужна ли, по вашему мнению, такая запись в Регламенте? Ведь есть Федеральный закон о порядке опубликования и вступления в силу законов. Обычно депутаты под влиянием этой записи Регламента пишут в законе, что вступает в силу с момента официального опубликования. А хорошо ли это? Может быть, лучше, когда они вступают в силу, скажем, по истечении 10 дней, как это предусмотрено общим правилом, установленным в Федеральном законе о порядке опубликования.
И последний момент. В этой же статье, пункт “б”: непосредственно в текст проекта должны быть включены положения не только об отмене ранее принятых законов, но и об изменениях и дополнениях ранее принятых законов. Как вы полагаете, оправданно ли то, когда в новый закон смонтируются изменения и дополнения принятых прежде? Кто хотел бы продолжить?
Р.Ф.ВАСИЛЬЕВ:
- То, что происходит с Регламентом Думы, в какой-то мере нас, конечно, радует. Но, видимо, нельзя считать совсем уж не правильным прозвучавшее здесь высказывание о том, что все это мелочи, есть крупные вопросы, которые не решаются. В самом деле, возьмем институт независимой экспертизы, о котором в Регламенте Государственной Думы упоминается более десяти раз. Но в основном именно упоминается. Говорится о том, что комитет может назначить экспертов, в числе других лиц экспертов могут пригласить на парламентские слушания, включить в состав подготовительных комиссий и т.п. Но правовой статус эксперта, как участника законопроектной работы, до сих пор не определен. Нельзя сказать, что никто никогда не вносил соответствующих предложений. В некоторых старых проектах закона о нормативных актах предусматривалось немало положений, посвященных экспертизе проектов нормативных актов. В частности, определялась цель экспертизы, формулировались ее задачи, говорилось о том, кем она осуществляется, что в качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта, о независимости экспертов при оценке проекта акта, о том, что эксперты не связаны позицией правотворческого органа, что для проведения независимой экспертизы могут быть приглашены ведущий ученые - специалисты из зарубежных стран, о том, что в случае внесения альтернативных проектов научная экспертиза может быть проведена по каждому из них, о правах экспертов и т.д. У нас же никаких прав у экспертов практически нет. Эксперт - самая бесправная личность в законодательном органе. Я не говорю уже о том, что эксперты могут не получать по 4-5 месяцев те мизерные суммы, которые им должны выплачиваться. Эксперт оказывается в таком положении, при котором многие лица, побывав экспертами, больше на эту работу не идут.
В нынешнем проекте закона о нормативных актах экспертизе посвящено только две коротких статьи. А то, что сделано в Регламенте Государственной Думы три года назад, не развивается и не уточняется. Одним словом, вопрос об экспертизе не решен и не решается. Нельзя не заметить и то, что работники аппарата Государственной Думы, так или иначе связанные с экспертизой, часто не знают, что же такое экспертиза, не понимают разницы между заключением на проект и экспертизой проекта. Да и не только работники аппарата. Примеры здесь уже приводились.
Институт экспертизы в Регламенте толком не прописан. Между тем, качество законов, которые принимаются в последние годы, бесспорно свидетельствует о необходимости широкого и грамотного использования данного института. Его значимость при надлежащей организации работы исключительно велика. Один пример из практики Государственной Думы. Комитет получил 400 с лишним замечаний и предложений от Совета Федерации, Правительства и субъектов Российской Федерации по проекту. Комиссия в составе депутатов, экспертов - специалистов трех отраслей науки из этих четырехсот замечаний и предложений соглашается только с десятью. По тому же проекту проводится экспертиза двумя высококвалифицированными юристами и этнологами. Им ставятся конкретные вопросы, сформулированные специалистами - юристами и этнологами, и почти все замечания экспертов принимаются без больших дискуссий.
К сожалению, читая проект постановления о внесении поправок к Регламенту Государственной Думы, мы не находим решения вопроса об экспертизе, как будто бы его и не существует.
Теперь одно короткое замечание относительно пункта “б” части первой статьи 96. Видимо, можно согласиться с тем, что здесь необходимо определенное сокращение. Но в то же время следовало бы предусмотреть какой-то высококвалифицированный контроль. Может быть, поручать группе экспертов подготавливать для Совета Думы заключение (рекомендацию) о том, принимать или не принимать к рассмотрению соответствующий законопроект. Во всяком случае - сообщать Совету Думы о том, представляется ли экспертам достаточно обоснованной пояснительная записка к проекту, в которой объясняется необходимость принятия закона, и соответствует ли содержание законопроекта предъявляемым общим требованиям к проектам нормативных актов (разумеется, имея в виду возможность необходимой доработки в самой Думе). Впрочем, все это можно было бы разработать в документе (положении, инструкции), специально посвященном организации такого фильтра.
А.Я.БЕРЧЕНКО:
- Думаю, что одним из недостатков законодательной работы Государственной Думы является огромное количество поправок, дополнений, изменений в принятые ранее законы. Происходит девальвация авторитета закона, снижается его значимость и воспитывается, в конечном счете, правовой нигилизм. Если закон можно десятки раз изменять, если за каждым законом следует целый шлейф других, то, конечно, уважение к закону будет падать и падать.
Вот один пример, когда вносилась поправка без явных к тому оснований. Это поправка к статье 185 ГК. Гражданский кодекс начал свое действие с 1 января 1995 года, а поправка вносилась в начале 1996 года. Это была вторая или третья поправка. Суть этой поправки к статье 185 состояла в том, кому предоставлять право заверять доверенности на получение денег в коммерческих банках. Первоначально в редакции, утвержденной Думой, значилось, что эти доверенности могут заверяться в том числе домоуправлением и по месту работы. Меньше чем через год после введения ГК в действие возникла проблема об изменении Кодекса, который мы образно назвали “экономической конституцией страны”, по одному вопросу: нужно или не нужно оставлять заверение доверенности в ведении домоуправления? Тот ли это повод для того, чтобы вносить изменения, принимать закон об изменении такого основополагающего, фундаментального закона как ГК?
Я понимаю, что мы не можем вырубать наши законы на бронзовых досках, как было во времена Древнего Рима. Я это прекрасно понимаю. Но нельзя с законом обращаться как с какой-то ничтожной бумажкой, которую можно менять от одной сессии Думы к другой. Вопрос этот очень сложный, потому что обстановка часто меняется и не является стабильной. Существует всеобщий кризис - политический, экономический, правовой, национальный, нравственный, какой угодно. И это тоже порождает нестабильность закона. Но нестабильность закона порождается и легким отношением депутатов к изменению закона.
Возьмите историю с Уголовным кодексом. УК еще не был введен в действие (он введен с 1 января 1997 года), а в Думе, наверное, накопилась уже целая кипа предложений о внесении изменений в различные статьи УК. И на заседаниях Думы все время говорилось, что нужно такие-то статьи Кодекса изменить.
А где же были депутаты, когда они принимали этот кодекс в первом, втором и третьем чтении? Я думаю, что выходом из такого очень сложного и неприятного положения может быть одна из статей Регламента Государственной Думы, а именно статья, представляющая собой тормоз в принятии законов о внесении изменений в прежние законы. И не подумать ли депутатам над тем, чтобы изменения в ранее принятый и действующий закон вносить не обычным порядком, а квалифицированным большинством? Может быть, тогда не будут принимать закон о внесении изменений в ГК по поводу доверенности домоуправления. Вот такое конкретное предложение по Регламенту я хотел привести.
Д.Л.ЗЛАТОПОЛЬСКИЙ:
- Когда я прочел в проекте Регламента Думы, что она делает по средам, то это произвело на меня настолько сильное впечатление, что дальше я уже считал бездарным, внимательно знакомиться с данным документом.
Мое предложение носит более общий характер. И то же самое к постановлениям относится. Я сомневаюсь, что в Регламенте нужно устанавливать определенный день и час принятия всех постановлений, причем так, что обсуждаются они в другие дни. Лучше, на мой взгляд, иначе: обсудить вопрос и тут же принять постановление. Однако я понимаю, что депутатам виднее, чем мне - ведь именно им работать по этому Регламенту.
Я об одном вопросе подумал. Мне думается, что если попытаться его решить, то можно основательно усовершенствовать работу Думы.
Существует, как известно, Совет Государственной Думы и в него входит очень ограниченное количество лиц. Причем сказано, что в работе Совета Госдумы участвуют с правом совещательного голоса председатели комитетов Госдумы.
У меня есть два взаимоисключающих предложения по этому поводу. Одно заключается в том, что бы председатели комитетов входили в состав Совета Думы с решающим голосом. Или есть другое предложение: на странице 8 говорится об Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности. Может быть, вместо Объединенной комиссии создать такой орган, в который входили бы только председатели комитетов, и путь они обсуждают многие вопросы предварительно и наряду, параллельно с Советом Думы. Определить специфику сейчас трудно. Планирование всей законодательной деятельности - вопрос, который надо возложить на них.
А.Р.ПАРАМОНОВ:
- Проходящее заседание Экспертного совета в очередной раз подтвердило наличие проблем, связанных с отсутствием у Государственной Думы организационных возможностей по обеспечению системности и последовательности изменения действующего законодательства.
Это проблемы обусловлены, в том числе и тем, что Конституция РФ устанавливает для субъектов законодательной инициативы только право вносить законопроекты в Государственную Думу. Никакой обязанности вносить законопроекты с учетом необходимости системности законодательства, последовательности его изменения нет. Имеющиеся в Регламенте Государственной Думы требования к законопроекту не могут обеспечить выполнение данного положения.
Вместе с тем, как представляется, есть варианты решения этой проблемы, но при этом необходимо выполнить следующее требование. Все принципиальные решения по поводу судьбы законопроектов должна принимать только Государственная Дума.
По сути предложение сводится к иным вариантам планирования законопроектной работы и организации работы с законопроектом на стадии подготовки к первому чтению.
В настоящий момент в примерную программу включаются все внесенные в Думу законопроекты. Включаются в программу даже те законопроекты, которые заведомо могут быть отклонены на этапе первого чтения. В программу в качестве самостоятельных включаются также законопроекты, которые должны рассматриваться как поправки к уже имеющимся законам. Об этом сегодня говорили многие выступающие, которые приводили конкретные примеры из программы законопроектной работы Думы.
Составлению программы должна предшествовать аналитическая и экспертная работа соответствующих структур аппарата. Это могут быть и Правовое управление, и секретариат Первого заместителя Председателя Государственной Думы, и иные структуры. Они должны сформулировать предложения депутатскому корпусу в виде проекта программы законодательной деятельности на текущую сессию и мотивированные предложения по отклонению ряда законопроектов в “нулевом” чтении.
Предполагается включать в программу не все законопроекты. Имеется в виду, что на пленарном заседании в результате так называемого “нулевого” чтения, еще до принятия программы, будут отклонены те законопроекты, которые по политико-правовым основаниям не соответствуют требованиям, предъявляемым к проекту закона. Далее, возможно, во время “нулевого” чтения принимается программа законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Для ее разработки необходимо следующее.
Во-первых, определить приоритетные законопроекты из числа внесенных в Думу, которые должны рассматриваться во время текущей сессии. Новация в данном случае состоит в том, что приоритеты определяются в том числе исходя их физической возможности рассмотрения этих законопроектов Думой в данную сессию. Таким образом, в программу законопроектной работы на ткущую сессию включается только то количество законопроектов, которые могут быть рассмотрены в рассматриваемый промежуток времени.
Во-вторых, необходимо определить так называемые “мелкотемные” законопроекты, подлежащие либо объединению с иными аналогичными по тематике законопроектами, либо рассмотрению не как самостоятельные законопроекты, а как поправки к уже имеющимся законам. По эти вопросам Государственная Дума также должна принять специальное решение.
В-третьих, следует определить законопроекты, которые должны быть рассмотрены на последующих сессиях Государственной Думы (отнесение в резерв). В данную категорию могут попасть и те законопроекты, которым необходимо “отлежаться” с тем, чтобы слиться с аналогичными “мелкотемными” проектами в последующем.
После того как будет разработан проект программы законопроектной работы (включая перечень законопроектов, подлежащих отклонению в “нулевом” чтении), следует этап знакомства, корректировки и согласования проекта программы депутатами Государственной Думы.
Совет Государственной Думы выносит проект программы и перечень законопроектом, рекомендуемых к отклонению, на пленарное заседание Государственной Думы. Последующие действия повторяют имеющуюся процедуру прохождения законопроектов.
Предложенный вариант не разрешает всех проблем, в частности, не решает проблему накопления числа нерассмотренных законопроектов в Государственной Думе. Можно предположить, что отложенные от рассмотрения на текущей сессии законопроекты будет иметь тенденцию к накоплению.
Тем не менее, предложенная схема работы с законопроектами уже на начальной стадии позволит, не ущемляя законных прав субъектов законодательной инициативы, решать задачи, способствующие систематизации законодательства.
Данный вариант предполагает изменения только Регламента Государственной Думы и не касается уровня законодательного регулирования рассматриваемых проблем.
Теперь об одном предложении по структуре Регламента Государственной Думы. На мой взгляд, существует очевидный пробел в регламентации процедуры принятия постановлений Государственной Думы. Порядок принятия постановлений как бы распылен по разделам Регламента. Между тем по вопросам своего ведения, в том числе и в случаях принятия законов, Государственная Дума принимает именно постановления. В частности, сам Регламент также принимается постановлением, а отсутствие четкой процедуры принятия решения по регламенту приводит, порой, к тупиковым ситуациям. Как принимать регламент: по процедуре, предусмотренной для принятия законов или иначе? Нужны таблицы поправок к Регламенту или нет?
Представляется необходимым (в качестве варианта) прописать процедуру работы с постановлениями Государственной Думы в самостоятельном разделе Регламента, а возможную специфику в этом вопросе показать в соответствующих разделах Регламента.
Р.Ф.ВАСИЛЬЕВ:
- Что касается вопросов, по которым Дума может принимать постановления, то они, как известно, названы Конституцией. Другое дело, что эта проблема достаточно полно Конституцией не решена. В этих условиях Дума вынуждена как орган представительной власти принимать постановления и по вопросам, прямо Конституцией не предусмотренным. Но и бесконечно расширять перечень этих вопросов, что широко практикуется Думой - значит наносить ущерб законодательному процессу, выполнению функции законодательства. Посмотрите, какое количество времени депутаты тратят на работу с законопроектами, в частности, на работу с ними в комитетах и на пленарных заседаниях. Впрочем, лучше на это не смотреть. Даже сам Регламент Государственной Думы не ориентирует на необходимость уделять основное внимание законодательному процессу. Если Государственная Дума и дальше будет заниматься главным образом подготовкой, рассмотрением и принятием большого числа постановлений, пусть даже необходимых и грамотных (что, как известно, бывает далеко не всегда), времени на законодательство по-прежнему будет не доставать. И никакой регламент здесь не поможет.
С.А.АВАКЬЯН:
- Я отвечаю на те вопросы, которые были поставлены. По всем тем позициям, которые были обозначены, те положения, которые есть в Регламенте, надо сохранить, в том числе по поводу различных видов законопроектов. Слава Богу, что оттуда исключили положение, что право законодательной инициативы реализуется в виде предложения по принятию законов. Это шаг вперед. А эти вещи надо оставить.
А что касается указания даты о вступлении закона в силу, то оттого, что кусок хлеба намазывают слоем масла не в полсантиметра, а в целый сантиметр, ничего не меняется, только качество бутерброда становится лучше. Пусть есть общий порядок, но пусть и в каждом конкретном законе указывается срок его вступления в силу. Ничего страшного. Я бы оставил все так, как есть.
Г.В.ВАСИЛЬЕВА:
- Я кратко постараюсь ответить на те вопросы, которые здесь поставил Сергей Анатольевич Зенкин.
Последний абзац статьи 95 регламента говорит о том, что право законодательной инициативы осуществляется и в форме внесения в Государственную Думу предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации. Я считаю, что этот абзац должен быть исключен из данной статьи или изложен в другой редакции в качестве самостоятельной части статьи 95. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации определено, что поправки принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. В постановлении отмечается, что такой акт - не федеральный закон и не федеральный конституционный закон, а инициатива внесения поправок в соответствии со статьей 134 Конституции Российской Федерации принадлежит иным, нежели указанные в статье 104, органам. Эти две статьи Конституции разнятся по субъектам внесения поправок к Конституции и обычных федеральных законов.
В связи с этим обсуждаемый здесь абзац статьи 95 следует выделить в отдельную часть, изложив ее примерно таким образом: “В Государственную Думу вносятся предложения о конституционных поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации субъектами (государственными органами и должностными лицами), предусмотренными статьей 134 Конституции Российской Федерации”.
С.А.ЗЕНКИН:
- Чтобы не сложилось впечатление, что рядовой субъект законодательной инициативы может внести предложения о поправках и пересмотре.
Г.В.ВАСИЛЬЕВА:
- Да, в статье 134 круг субъектов инициативы внесения поправок уже: в ней нет отдельных депутатов и судов.
Теперь, что касается статьи 97 проекта. Статья предусматривает ряд положений, которые связаны с обязанностью включения в текст вносимого в Государственную Думу законопроекта ряда норм организационно-кодификационной направленности. Мне кажется, что пункт “а” статьи 97 о том, что в законопроект должны быть включены положения о сроке и порядке вступления федерального конституционного закона, федерального закона в силу подлежит либо исключению, либо изложению в другой редакции.
Закон о порядке опубликования и вступления в силу законов, на который ссылался профессор Авакьян, устанавливает, что законы вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования. Эта норма - основное положение в процедуре вступления в силу, она направлена на обеспечение гарантий прав граждан и организаций, создание условий для ознакомления с законами, имеет определяющее значение для практики применения нового закона. Установление сокращенного срока должно рассматриваться как исключение из общего правила о вступлении в силу законов, установленного Законом о порядке опубликования.
К сожалению, приходится констатировать, что законы, принимаемые в последнее время, вступают в силу не в общем порядке, а непосредственно со дня их официального опубликования, то есть без этого дополнительного десятидневного срока, что, мне кажется, сужает права граждан.
Следует также иметь в виду, что гарантии законности в данной сфере содержатся в Указе Президента Российской Федерации о порядке опубликования и вступления в силу актов Президента, Правительства, иных актов. Указ предусматривает, что нормативные указы и постановления Правительства, затрагивающие права граждан, вступают в силу по истечении семи дней после их официального опубликования.
В связи с изложенным, записи о вступлении в силу сразу после официального опубликования, которые наиболее часто практиковались в законах 1996 года, следует подвергнуть анализу и критике, а не тиражировать с помощью Регламента.
В связи с этим первый абзац статьи 97, ее начало предлагается изложить примерно в следующей редакции: “Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта в случае необходимости включаются следующие положения”; или “могут быть включены”, но не “должны быть включены”, как об этом говорится в тексте проекта статьи 97 Регламента.
Последний абзац статьи 97 о том, что в текст проекта закона должны быть включены положения о предложении Президенту и поручении Правительству привести их правовые акты в соответствие с вновь принятым федеральным законом, представляется излишним. Такая запись при наличии в Конституции Российской Федерации статьи 90 и части 3 статьи 115 об обязательности соответствия указов Президента и постановлений Правительства федеральным законам может быть расценена как проявление некорректности и вмешательства в дела исполнительной власти. Очевидно, Президент и Правительство осведомлены о необходимости соблюдать нормы Конституции Российской Федерации без специального напоминания о том в каждом принятом законе.
Р.Ф.ВАСИЛЬЕВ:
- У меня маленький вопрос к Галине Васильевне. Галина Васильевна, Вы считаете правильным решение Конституционного Суда в том виде, как Вы его изложили? То есть решение, означающее, что проявление законодательной инициативы в виде предложения о внесении поправок в Конституцию не является ни федеральным законом, ни федеральным конституционным законом? Появляется третий вид закона, не предусмотренный Конституцией.
Г.В.ВАСИЛЬЕВА:
- Конституционный Суд прямо указал, что это закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации.
С.В.ВОЛОДИН:
- Если вы позволите, я могу сказать несколько слов в дополнение ко всему сказанному. Я знаком практически со всеми дополнениями, которые предложены в Регламент, и с заключением по этому вопросу уважаемого профессора Авакьяна я в целом согласен. Понимаете, депутаты предложили на сегодняшний день, по-моему, свыше 300 поправок в Регламент, в какой-то степени они систематизировались, работа продолжается. Но в целом мне представляется, что все равно Регламент остается далеким от совершенства. И вот почему. Большинство депутатов преследует самые разнообразные цели, но только не совершенствование работы самой структуры.
Глава о законодательной процедуре, которая в настоящий момент действует, также очень несовершенна. И она не способствует отсеиванию тех законопроектов, которые, извините, иногда выходят за пределы всего и вся. В частности, я могу, как один из примеров, привести такой законопроект, который был внесен еще в прошлой Думе. Это законопроект о признании Великой Октябрьской революции недействительной. Механизм таков, что любой внесенный законопроект на сегодняшний день практически не рассматривается Советом Думы, они не могут дать ему оценку. Он сразу автоматически рассылается по комитетам, назначается ответственный комитет, и депутаты Думы начинают над ним трудиться. А таких, извините, сотни законопроектов. Результат выхода - практически ноль. Но работа-то ведь ведется.
По-моему, после того, как внесен законопроект, Совет Думы должен обсуждать его как минимум с заключением Правового управления и решать вопрос: а в принципе есть тут что? Отклонить его несложно, если он сразу после отрицательного решения Совета будет вынесен на Думу, в не разослан в комитеты.
На сегодняшний день, по Регламенту, экспертное заключение на законопроект, который обсуждается в первом чтении, не дается. Поэтому у депутатов нет представления о том, что говорят по данному вопросу специалисты. А вы знаете, как на практике бывает. Опять практический пример. Остается пять минут до конца заседания, вносится законопроект об изменениях в закон о статусе депутата, статья 35 - принимается сразу в трех чтениях. Его многие не видели и не читали. Закон возвращается Президентом. Я время потрачено.
Далее. Одновременно разные комитеты могут работать над законопроектом о внесении изменений и дополнений в какой-то закон. Прежде всего это касается Уголовного кодекса, Гражданского, Административного. Ведется работа одновременно. А все это не стыкуется. Кто должен этим заниматься? На мой взгляд, Совет Думы и Правовое управление. В Регламенте же это не расписано.
Следующая проблема. Опять конкретный пример. В прошлом году принят Уголовный кодекс Российской Федерации. Одновременно в Думе находились, если я не ошибаюсь, 22 законопроекта о внесении изменений и дополнений в старый Уголовный кодекс. Совет Думы, не мудрствуя лукаво, то есть без оценки Правового управления, как я понимаю, принимает решение ускорить работу над этими проектами, которые вносят изменения в Уголовный кодекс, хотя он с 1 января перестает действовать. Хорошо, что это было снято в последний момент.
Потом. Приняты Гражданский кодекс и новый Уголовный кодекс. Опять же ни Регламентом, ни какими-то законодательными актами не предусмотрен запрет на поток возможных предложений и изменений самого конъюнктурного характера, которые нарушают логику изложения кодекса. Особенно это касается налогового законодательства, да и уголовного, и административного. Почему они у нас и не действуют? По той простой причине, что не только ломается логика, но и люди не могут привыкнуть к потоку законодательных изменений. Человек начинает работать с учетом действующего законодательства, а туда идут поправки и изменения, да еще начинают действовать задним числом. То есть отсутствие стабильности тоже не способствует совершенствованию нашего законодательства.
Я думаю, что все это должно быть прописано в какой-то степени в Регламенте. А может быть, и нужно начать разрабатывать закон о порядке принятия законов. Но только, конечно, не тот, о котором вы говорите. Все-таки он был принят в первом чтении. А там одни дефиниции сомнительного свойства, весьма спорные.
С.А.ЗЕНКИН:
- Уважаемые коллеги! Мы со всех сторон, как могли, рассмотрели эту проблему. Хотя точнее - лишь прикоснулись к ней. Выступления ученых, представителей Аналитического управления, Комитета по Регламенту и организации работы Думы, работников Правового управления показали, сколь она сложна и вечна.
Спасибо Вам за работу. Прошу Вас, Руслан Федорович, Вас, Сурен Адибекович, не забывать о фрагментах стенограммы. Но и, как говорится, ждите письма и извещения по поводу предстоящего мероприятия. Всего доброго.
Государственная Дума РФ
30 января 1997 года
|
Власть
