год 2010-й - более 30.000.000 обращений

В обеспечении законопроектной деятельности Государственной Думы важная роль принадлежит Правовому управлению. В соответствии с Положением об Аппарате Государственной Думы на Правовое управление возложено проведение правовой и лингвистической экспертизы представляемых на рассмотрение Государственной Думы законопроектов, проектов постановлений и иных документов, учет и систематизация законодательства, информационно-справочная работа, оказание правового содействия депутатам, комитетам и депутатским объединениям в процессе подготовки ими проектов законодательных и иных актов.

В 1999 году Правовым управлением проэкспертировано более 4700 законопроектов и иных документов. Проработанные документы направлены на укрепление российской государственности, формирование правовой базы экономических реформ, совершенствование и развитие различных форм собственности, усиление социальной защищенности граждан, борьбы с преступностью, укрепление международно-правового положения Российской Федерации.

В ходе правовой экспертизы документов выявляются соответствие законопроектов положениям Конституции Российской Федерации и другим базовым законам, устраняются внутренние противоречия в проектах законов, обеспечивается логическая и композиционная стройность актов.

Специалисты Управления тесно контактировали при этом с авторами законопроектов, а также с сотрудниками аппаратов комитетов, оказывали им методическую помощь на ранних стадиях подготовки законопроектов, когда определяются концепция, структура и их основное содержание.

Стало более активнее участие специалистов Управления на заседаниях комитетов Государственной Думы. Так, с участием специалистов Управления на заседаниях соответствующих комитетов были обсуждены следующие законопроекты: “Об основах обязательного социального страхования”, “Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних”, “О внесении изменений и дополнений в статьи 11 и 13 Федерального закона “О статусе военнослужащих”, “О внесении изменения в статью 20-1 Закона Российской Федерации “О коллективных договорах и соглашениях” и “О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений” и другие.

Особое внимание уделялось законодательной технике в работе над проектами, которые вносят изменения и дополнения в действующее законодательство. Это позволяло оперативно устранять противоречия, более четко формулировать нормы, содержащиеся в проектах законов и обеспечивало быстрое рассмотрение и принятие законопроектов Государственной Думой.

Специалисты Управления принимали участие в работе практически всех согласительных комиссий по законам, отклоненным Президентом Российской Федерации или Советом Федерации. Примером может служить работа в согласительных комиссиях по следующим законам: по Земельному кодексу Российской Федерации, по Федеральному закону “О внесении изменений и дополнений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и в Федеральный закон “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации”, “О государственной защите нравственности и здоровья и об усилении контроля за оборотом продукции сексуального характера”, “О коммерческой тайне”, “О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд”, “Об иностранных инвестициях в Российской Федерации”, “Об охране озера Байкал” и другим федеральным законам.

Одним из направлений работы Управления, обеспечивающим законодательный процесс в Государственной Думе, является оказание правового содействия депутатам и их объединениям в Государственной Думе в законопроектной деятельности, правовое обеспечение заседаний Государственной Думы. В Управлении проработано более 300 проектов постановлений, положений о создаваемых временных комиссиях, обращений к Президенту и Правительству Российской Федерации, заявлений, запросов в Конституционный Суд Российской Федерации. Названные проекты, как правило, прорабатывались дважды: на стадии подготовки проектов для внесения на рассмотрение Государственной Думы и при выпуске этих документов после принятия Государственной Думой. По просьбам депутатов и других разработчиков проектов постановлений и запросов работники Управления принимали непосредственное участие в подготовке текстов большинства из них.

Так, например, председателю Специальной комиссии по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации, депутату Филимонову В.Д. была оказана помощь в подготовке проекта постановления “О процедуре обсуждения предложений о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации” и проектов постановлений палаты о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации. Постоянная связь и тесные контакты работников Отдела правового содействия депутатам Правового управления с депутатами и другими разработчиками проектов, оказание им необходимой правовой помощи позволило еще на стадии подготовки проектов значительно улучшить их качество, привести проекты в строгое соответствие с Конституцией Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы.

Большое внимание уделялось совершенствованию документов, призванных облегчить деятельность депутатов и депутатских объединений: комитетов и комиссий палаты, работников их аппаратов по составлению соответствующих документов, правильному их оформлению, подготовке соответствующих проектов. В настоящее время в Управлении завершена работа по приведению в соответствие с новым законодательством Российской Федерации и новым Регламентом Государственной Думы Сборника образцов документов Государственной Думы.

Постоянно оказывалась консультационная помощь депутатам Государственной Думы и их помощникам по вопросам, связанным с подготовкой законопроектов и проектов постановлений, с работой депутатов в Государственной Думе, а также давались разъяснения и по другим правовым вопросам. В 1999 году работниками Управления дано свыше 210 таких консультаций. Так, например, депутату Голованову Д.С. дана консультация по вопросу применения Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” к повторным выборам депутата Государственной думы второго созыва. Депутату Коломейцеву - по вопросу о возможности направления депутата Воронина Ю.М. в г. Бонн (ФРГ) для проведения депутатского приема и встречи с избирателями. Депутату Лаховой Е.Ф. - по вопросу о том, является ли деятельность негосударственного образовательного учреждения предпринимательской. Депутату Финько О.А. - по вопросу о возможности лишения журналиста аккредитации при Государственной Думе. Депутату Коровникову А.В. - о правовых основаниях и порядке роспуска Государственной Думы. Депутату Морозову А.Т. - по вопросу неприкосновенности депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации. Депутату Коржакову А.В. - по вопросу о том, какие законопроекты являются альтернативными. Нередки просьбы депутатов дать правовую консультацию по вопросам, поставленным в адресованных депутатам письмах их избирателей и различных организаций.

За указанный период Аппарат постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Правового управления Аппарата Государственной Думы в соответствии с планом законопроектных работ Государственной Думы и планом рассмотрения дел в Конституционном Суде Российской Федерации провел по поручению руководства Государственной Думы: поручениям комитетов Государственной Думы, а также депутатов Государственной Думы правовую экспертизу 32 проектов запросов в Конституционный Суд Российской Федерации, и проектов соответствующих постановлений Государственной Думы по указанным запросам.

За отчетный период в Конституционном Суде рассмотрено 20 дел. В 2 из них Государственная Дума явилась стороной, обратившейся с запросом. В 13 - ответчиком. В 2 заседаниях постоянный представитель Государственной Думы в Конституционном Суде участвовал в качестве приглашенного.

В Управлении рассмотрены различные поручения руководства Государственной Думы и ее Аппарата, письма и просьбы, поступившие от федеральных органов исполнительной власти, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан, по которым подготовлено свыше 70 письменных ответов, Кроме того, по просьбам органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления проведена правовая экспертиза ряда принятых или подготовленных ими законов, законопроектов, других нормативных правовых актов и отдельных их положений.

Проведена правовая экспертиза проекта Положения о комитетах Государственной Думы, а также Порядка представления законопроектов, законов и сопровождающих их документов на рассмотрение Совета Государственной Думы, Положения об оплате труда работников Аппарата Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации и Положения о порядке и об условиях поступления на федеральную государственную службу в Аппарат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Лингвистическая экспертиза проведена практически по всем документам, рассмотренным и принятым Государственной Думой, а также по многим проектам документов, что составило более 3000 авторских листов.

На каждого лингвиста приходится около 30 авторских листов в месяц, что в несколько раз превышает нормы нагрузки редакторов, работающих в центральных издательствах. В сравнении с прошлым годом она несколько снизилась и стабилизировалась, но сотрудники Отдела лингвистической экспертизы законопроектов работали в режиме постоянной перегрузки. Проблема со штатной численностью Отдела, несмотря на многочисленные обращения, пока еще не решена. Кроме того, лингвисты участвовали в разработке методологических рекомендаций по унификации языка и стиля (прежде всего, терминологии), редакционно-технического оформления проектов документов, давали соответствующие консультации депутатам и работникам Аппарата.

Накопленный опыт законопроектной деятельности свидетельствует, что депутаты, работники аппаратов комитетов с уважением и вниманием относятся к заключениям Правового управления, как правило, учитывают их в работе над законопроектами. Однако проведенный анализ законов, принятых Государственной Думой, но отклоненных Президентом Российской Федерации и Советом Федерации в 1999 году, показал, что далеко не всегда воспринимаются замечания Правового управления. Многие законы были отклонены по тем же правовым основаниям, на которые ранее Управлением обращалось внимание (например, федеральные законы “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об основах федеральной жилищной политики”, отклоненный Президентом Российской Федерации, “О внесении дополнений в статьи 113 и 114 Закона Российской Федерации “О государственных пенсиях в Российской Федерации”, отклоненный Советом Федерации, и другие).

До сих пор не установлен порядок проведения лингвистической экспертизы отклоненных Президентом Российской Федерации и Советом Федерации законов в части вносимых поправок. Нередко они представляются на экспертизу после подписания протокола согласительной комиссии, в то время как на рассмотрение Государственной Думы могут в соответствии с Регламентом Государственной Думы выноситься только предложения, зафиксированные в этом протоколе, и работа над текстом после его подписания (а в нем, как правило, содержится немалое количество погрешностей стилистического, технического характера) вызывает значительные сложности и процедурного характера.

Нередко сроки проведения правовой и лингвистической экспертизы устанавливаются ответственными комитетами произвольно, не в соответствии с календарем рассмотрения вопросов Государственной Думой, без учета собственных технологических возможностей.

Значительным тормозом в работе над законопроектами является отсутствие в Государственной Думе единой технологической цепочки совместимых компьютерных средств их обработки, особенно когда это касается проектов, подготавливаемых сторонними разработчиками. Не во всех комитетах Государственной Думы используются программы по выверке текстов, проводится работа по унификации терминологии с использованием компьютера.

Продолжают нарушаться положения Регламента, устанавливающие обязательное представление одновременно с законопроектами документов в соответствии с установленным перечнем, часто не прилагаются к проектам заключения Правительства, перечень законов, подлежащих отмене или изменению в случае принятия данного законопроекта, другие материалы, предусмотренные статьей Регламента.

Практика работы над законопроектами показала, что не все комитеты, депутаты владеют правилами законодательной техники и русского языка, особенно много ошибок допускается при внесении изменений и дополнений в отдельные законы.

Одной из задач управления является информационно-правовое обеспечение законопроектной работы Государственной Думы.

Так, в текущем году в Управлении было взято на учет, отработано и введено в автоматизированную систему 15675 нормативных актов Российской Федерации и 4462 нормативных актов субъектов Российской Федерации.

Продолжая справочную работу по законодательству Российской Федерации и ее субъектов, за отчетный период было выдано 4235 справок по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по запросам депутатов и работников Аппарата Государственной Думы. Кроме того, за этот же период к базам данных Управления самостоятельно обратилось посредством локальной вычислительной сети (ЛВС) Государственной Думы 4731 человек. Кроме того, за этот же период к созданной на “INTRANET” сервере Государственной Думы “страничке” Правового управления обратились 720 человек. Следует отметить значительный рост самостоятельного обращения пользователей правовых баз данных посредством ЛВС в текущую сессию, что отражает рост квалификации депутатов и сотрудников Аппарата Государственной Думы в пользовании средствами вычислительной техники.

За отчетный период произведена текущая редакция более 200 нормативных актов.

В целях оказания содействия комитетам и депутатам Государственной Думы в проведении парламентских слушаний и других мероприятий было подготовлено 352 тематических подборок по законодательству Российской Федерации, а также 25 тематических подборок по законодательству субъектов Российской Федерации.

Активное участие сотрудники Управления принимали в актуализации базы данных “Юридические дефиниции” по законодательству Российской Федерации, которая позволяет унифицировать терминологические требования к разработке проектов законодательных актов. В настоящее время данная база данных установлена на общем сервере Государственной Думы и содержит более 2,6 тысяч дефиниций.

Для качественного улучшения работы Правового управления установлена и успешно эксплуатируется автоматизированная система “Периодические издания”, включающая в себя подсистемы: “Собрание законодательства РФ”, “Бюллетени нормативных актов министерств и ведомств РФ”, “Бюллетени международных договоров”, “Бюллетень Верховного Суда РФ”, “Бюллетени нормативных актов федеральных органов исполнительной власти РФ. Это позволило обеспечить более широкий доступ к законодательству Российской Федерации и ее субъектов. Кроме этого в Управлении функционируют информационные системы Министерства юстиции РФ, Министерства иностранных дел, ряда информационно-правовых фирм.

В отчетном периоде работники Управления приняли участие в составлении сборника “Проблемы обеспечения прав граждан на доступ к правовой информации”, изданном Государственной Думой. Совместно с “Информационно-правовым консорциумом “Кодекс” приняли участие в подготовке и выпуске при финансовой поддержке Совета Европы компакт-диска “Доступ граждан к правовой информации” (проблемы, опыт, решения, документы), который содержит материалы четырех совместных международных конференций Правового управления Совета Европы и Правового управления Аппарата Государственной Думы.

В отчетный период значительное внимание уделялось повышению профессионального мастерства работников Правового управления. Практически все специалисты отделов правовой экспертизы законопроектов принимали участие на ежемесячных заседаниях в экспертно-консультативных советах при Председателе Государственной Думы по: международному праву, конституционному праву, гражданскому праву и кодификации законодательства.

Управление активно участвовали в проведении зональных семинаров, проводимых Государственной Думой в регионах. Кроме того, Управление приняло участие в подготовке и проведении совместно с Советом Европы в г. Иркутске международного “круглого стола” по вопросам доступа граждан к правовой информации и защите неприкосновенности частной жизни.

Совместно с депутатами Государственной Думы работники Управления в феврале 1999 года приняли участие в семинаре на тему “Неприкосновенность частной жизни в эпоху современных информационных технологий”, в мае - в семинаре на тему “Судебная защита при выдаче обвиняемых и осужденных в европейском праве”, организованном общественной правозащитной организацией “Гражданский контроль”, а также в работе Всероссийской конференции по проблемам отмены смертной казни.

Более 30 работников Управления повышают свою квалификацию (второе высшее образование) в Российской академии государственной службы, Академии народного хозяйства, в Московской государственной юридической академии и в Университете правовых знаний при Институте государства и права.

Работники Управления активно участвовали в распространении правовых знаний, читая лекции по правовым вопросам в высших учебных заведениях, а также организуя прохождение практики студентами юридических факультетов непосредственно в Правовом управлении.