год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Российские железные дороги являются ключевым, а в некоторых случаях единственным способом передвижения грузов и пассажиров. Системообразующая роль железнодорожного транспорта подтверждается объемом выполняемых им перевозок: доля этого вида транспорта в 1999 г. составила 81% от грузооборота в России (исключая перевозки трубопроводным транспортом). В системе железнодорожного транспорта занято 1 млн. 653 тыс. человек, что составляет более 2% трудоспособного населения России. В этой связи реформа железнодорожного транспорта играет важную роль для поддержания социально-экономической стабильности в стране и обеспечения роста эффективности экономики.

Системный анализ современного состояния железнодорожного транспорта России и тенденций его развития показывает, что, несмотря на его стабильную работу, для отрасли характерен ряд серьезных проблем:

1. Уровень эффективности железнодорожного транспорта, существующий ассортимент и качество услуг, предоставляемых пользователям, не в полной мере отвечают требованиям складывающейся экономической ситуации. Это связано, в частности, с низким уровнем мотивации работников: отсутствует четкая связь вознаграждения сотрудников и результатов их труда, а также относительно низок уровень оплаты труда отдельных категорий работающих (особенно у работников нижних тарифных разрядов). Наметилась опасная тенденция оттока высококвалифицированных специалистов из отрасли.

2. Совмещение функций хозяйственной деятельности и государственного регулирования в одном отраслевом органе государственного управления сдерживает развитие рыночных отношений в отрасли и препятствует развитию конкурентной среды.

3. Эффективность системы государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта недостаточна, в частности:

• система регулирования тарифов недостаточно гибка и стабильна, изменения в уровне тарифов отличаются низкой прогнозируемостью;
• существуют несколько тарифных центров и тарифных систем, предоставляются индивидуальные скидки;
• отсутствует дифференцированный подход к регулированию естественно-монопольных, конкурентных и потенциально конкурентных видов деятельности;
• отсутствует согласованность государственного регулирования различных естественных монополий;
• отсутствует механизм предоставления равного доступа к инфраструктуре независимым компаниям-перевозчикам и обеспечения благоприятной среды для их деятельности;
• регулирование монопольных поставщиков ресурсов для естественных монополий практически отсутствует;
• несовершенна нормативная база функционирования железнодорожного транспорта.

4. Высокая степень износа основных фондов отрасли в условиях прогнозируемого роста спроса на перевозки требует больших затрат на их текущее содержание и ремонт, создает опасность потери технологической устойчивости железнодорожного транспорта, и определяет значительную потребность в инвестициях. В период с 1992 года ежегодный объем инвестиций в отрасль снизился более чем в три раза, а износ основных производственных фондов возрос с 36% до 55%. Полная восстановительная стоимость основных средств, выбывающих в течение последующих пяти лет, превышает 780 млрд. рублей.

Основными препятствиями в решении этих проблем являются:

• недостаточная финансовая прозрачность хозяйственной деятельности;
• ограниченные возможности привлечения частных инвестиций в необходимом масштабе;
• перекрестное субсидирование убыточных видов деятельности за счет прибыльных в рамках МПС России в целом (по международным стандартам бухгалтерской отчетности, убыток от пассажирских перевозок в 1999 г. превысил 26 млрд. рублей);
• низкая прибыльность системы МПС России в целом (в том числе, в связи с перегруженностью объектами социальной сферы и неосновными видами деятельности) при ограниченности административных рычагов повышения эффективности деятельности. Финансовое состояние железнодорожного транспорта также характеризуется недостаточностью собственного капитала в оборотных активах, значительными объемами кредиторской и дебиторской задолженности, задолженностью перед фискальной системой и неудовлетворительным показателем текущей платежеспособности.

5. Сокращение доли российского железнодорожного транспорта на традиционных и перспективных мировых рынках и отсутствие условий для изменения этой тенденции и интеграции России в мировые транспортные рынки.

В условиях экономического роста ключевыми требованиями для эффективной работы железнодорожного транспорта становятся снижение собственных затрат, повышение мотивации работников отрасли, способность удовлетворять возрастающие требования пользователей к качеству услуг, гибко реагировать на изменения спроса. Решение этих вопросов связано в первую очередь с формированием и развитием конкуренции в сфере перевозок.

Неотложность решения данных проблем, а также наличие в настоящее время относительно благоприятных условий (экономических, социальных и политических), определяют необходимость и возможность развития реформы на железнодорожном транспорте.

2.1. Цели, задачи и принципы реформы

Целями структурной реформы на железнодорожном транспорте являются:

• повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития;
• формирование единой гармоничной транспортной системы страны;
• снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом;
• удовлетворение растущего спроса на услуги железнодорожного транспорта.

Для достижения поставленных целей на первом этапе структурной реформы на железнодорожном транспорте необходимо обеспечить реализацию следующих задач и принципов:

• разделение функций государственного управления и организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте с одновременным выделением из монопольной структуры конкурентных видов деятельности;
• сохранение единой государственной сетевой производственной инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления;
• поэтапное прекращение перекрестного субсидирования между грузовыми и пассажирскими, внутрироссийскими и экспортно-импортными перевозками;
• совершенствование тарифной политики;
• дальнейшее развитие конкуренции в сфере перевозок грузов, ремонта подвижного состава, перевозок и обслуживания пассажиров;
• недопущение слияния предприятий, действующих в потенциально конкурентной среде, с предприятиями естественно-монопольного сектора;
• обеспечение гарантированного недискриминационного доступа к инфраструктуре федерального железнодорожного транспорта независимых грузовых и пассажирских компаний-операторов и пользователей подвижного состава;
• выделение из сферы деятельности федеральных железных дорог объектов социально-бытового и другого назначения (кроме специализированных) для снижения непроизводственных издержек;
• обеспечение финансовой прозрачности всех видов хозяйственной деятельности отрасли, в том числе на основе введения раздельного финансового учета;
• осуществление мер, обеспечивающих повышение инвестиционной привлекательности системы железнодорожного транспорта;
• повышение материальной заинтересованности работников железнодорожного транспорта и обеспечение им социальных гарантий.

2.2. Выбор оптимальной модели организации железнодорожного транспорта в России

Выбор оптимальной модели организации железнодорожного транспорта России осуществлялся с учетом существующего состояния железнодорожного транспорта России, а также опыта реформирования железных дорог за рубежом и российского опыта реформирования естественных монополий.

Принципиальными для успешной реализации выбранной организационной модели являются следующие основные положения:

• постепенность процесса реформирования и минимизация риска необратимых действий;
• разделение функций государственного регулирования и управления хозяйственной деятельностью;
• разделение основных и неосновных видов деятельности;
• переход от монопольного состояния отрасли к конкурентному;
• формирование организационной структуры по основным видам деятельности;
• сохранение государственного регулирования и контроля над монопольным сектором (инфраструктурой);
• сохранение интеграции инфраструктуры с частью грузовых перевозок, по крайней мере, в течение первых лет реформирования, с поэтапным увеличением доли организационно-обособленного подвижного состава.

Постепенность процесса реформирования

Постепенность (поэтапность) реформирования системы железнодорожного транспорта определяется необходимостью обеспечить:

• устойчивость, стабильность и бесперебойность работы системы железнодорожного транспорта;
• контроль и возможность корректировки действий на основе анализа промежуточных результатов.

Разделение функций государственного регулирования и организации хозяйственной деятельности

При переходе к новой модели организации железнодорожного транспорта ключевым моментом является полное отделение функций государственного регулирования от хозяйственных функций уже на начальном этапе реформирования. Это разделение необходимо для внедрения конкуренции в системе железнодорожного транспорта и является одним из условий обеспечения равноправного доступа независимых операторов к сетевой инфраструктуре и справедливого тарифообразования.

Разделение основных и неосновных видов деятельности

Виды деятельности, непосредственно не связанные с перевозками, должны быть обособлены с последующим их выведением из системы железнодорожного транспорта, поскольку могут быть ориентированы на других потребителей услуг и предоставляют иные возможности для специализации. Окончательное решение о выделении указанных видов деятельности принимается с учетом результатов комплексного анализа экономического эффекта, достигаемого в результате выделения.

Переход от монопольного состояния к конкурентному

Основой для принятия решений о разделении существующих видов деятельности является их классификация на естественно-монопольные, временно монопольные (потенциально конкурентные) и конкурентные.

Временно монопольные (потенциально конкурентные) и конкурентные виды деятельности должны быть открыты для конкуренции с целью повышения эффективности и уровня качества услуг, внедрения инноваций. В отношении предприятий, осуществляющих конкурентные и временно монопольные (по мере их демонополизации) видов деятельности будет решаться вопрос о приватизации. Государственное регулирование будет постепенно заменено рыночными механизмами регулирования во временно монопольном и конкурентном секторах.

Формирование организационной структуры по основным видам деятельности

При переходе к новой модели организации железнодорожного транспорта его территориально-функциональная организация будет преобразована в организацию по видам деятельности (грузовые перевозки, пассажирские перевозки и т.п.).

Разделение грузовых, пассажирских пригородных перевозок и пассажирских перевозок в дальнем следовании в итоге реформирования обусловлено различиями между соответствующими рынками, основными фондами и техническими средствами, используемыми в этих видах деятельности. Данное разделение позволит более точно и своевременно определять прямые и общие затраты по видам деятельности.

Прозрачность деятельности предприятий железнодорожного транспорта, достигнутая вследствие их разделения, принесет ряд следующих преимуществ:

• станет прозрачным механизм перекрестного субсидирования, что создаст основу для принятия решений относительно убыточных видов деятельности;
• будут выявлены области сокращения эксплуатационных затрат;
• будет сформирована основа для эффективного государственного регулирования, в том числе тарифов.

Интеграция инфраструктуры и части грузовых перевозок. Сохранение государственного регулирования и контроля над инфраструктурой

Интеграция инфраструктуры, большей части локомотивного парка, и части грузовых вагонов является целесообразной (при поэтапном увеличении доли организационно-обособленного вагонного парка) по крайней мере в течение нескольких первых лет реформирования по следующим причинам:

• грузовые перевозки обеспечивают основную часть загрузки производственных мощностей инфраструктуры;
• указанная интеграция позволит сохранить экономию масштаба, избежать дополнительных затрат на управление критичными "стыками", в результате чего минимизировать издержки на: а) управление движением поездов, в том числе составление графиков движения; б) управление пропускной способностью сети в случае возникновения непредвиденных осложнений, например отставания от предусмотренного графика движения, накопления поездов и т.д.; в) технологическую координацию взаимосвязанных видов деятельности;
• интеграция позволит более эффективно управлять инфраструктурой при одновременном обеспечении устойчивости, поскольку основным источником финансирования инфраструктуры и основным ее пользователем являются грузовые перевозки.

По мере создания необходимых условий, начиная со второго этапа реформ, будет развиваться частная собственность на локомотивы (за счет покупки новых грузовыми операторскими и пассажирскими компаниями, а не продажи существующего локомотивного парка владельца инфраструктуры). Постепенное увеличение доли парка грузовых вагонов, находящегося в частной собственности, целесообразно по следующим причинам:

• будет повышен уровень конкуренции в грузовых перевозках, стимулирующий рост их эффективности и качества;
• будут привлекаться частные инвестиции и обеспечиваться доступ к финансовым ресурсам третьих сторон;
• за счет принадлежащей владельцу инфраструктуры необходимой части вагонного парка будут обеспечиваться перевозки для государственных нужд, воинские и специальные перевозки (эти перевозки могут при необходимости осуществляться и частными компаниями).

Основные условия, необходимые для развития частной собственности на подвижной состав, в настоящее время фактически созданы, поскольку значительное количество вагонов, прежде всего специализированных, уже принадлежит частным владельцам.

Вместе с тем, сохранение интеграции инфраструктуры и грузовых перевозок не гарантирует равноправного доступа независимых, частных перевозчиков к инфраструктуре. Эта проблема будет решена с помощью соответствующих механизмов регулирования доступа. Необходимо также предусмотреть сохранение полного государственного контроля над инфраструктурой.

По мере развития структурной реформы на железнодорожном транспорте могут складываться условия, при которых возможно полное организационное отделение инфраструктуры от перевозочной деятельности. Решение о полном организационном отделении инфраструктуры может быть принято с учетом международного опыта при выполнении ряда условий, в результате которых будут:

• полностью завершена внутренняя реорганизация по видам деятельности, организационно выделены пассажирские, транзитные, интермодальные и рефрижераторные перевозки, за счет чего создана основа для апробации механизмов взаимодействия инфраструктурной компании с компаниями-перевозчиками;
• разработаны и протестированы технические стандарты и правила технологической координации деятельности перевозчиков и инфраструктуры;
• созданы и протестированы регуляторные механизмы обеспечения равноправного доступа компаний-перевозчиков к инфраструктуре; в частности, разработаны и протестированы механизмы обеспечения соблюдения технических стандартов инфраструктурной компанией и всеми пользователями инфраструктуры;
• разработан механизм финансирования инфраструктуры за счет тарифов, взимаемых с компаний-перевозчиков, а при недостаточности этих тарифов - также за счет государственного бюджета;
• разработаны и протестированы механизмы мотивации будущей инфраструктурной компании в сокращении издержек, оптимизации инвестиционной деятельности и совершенствовании набора и качества предоставляемых услуг;
• разработан механизм обеспечения перевозок для нужд государства;
• в целом доказана устойчивым функционированием пассажирских компаний, компаний по транзитным, интермодальным и рефрижераторным перевозкам и независимых компаний-операторов в течение трех лет технологическая возможность отделения инфраструктуры от перевозочной деятельности без нарушения устойчивости и безопасности системы. В частности: а) разработан и протестирован механизм управления пропускной (провозной) способностью сети при сбоях графика, ограничениях пропускной (провозной) способности и других осложнениях; б) разработана, протестирована и введена в действие на железнодорожном транспорте единая система управления движением поездов, предусматривающая автоматизированное составление графика движения и плана формирования поездов при взаимодействии многих компаний-перевозчиков. в) на железнодорожном транспорте действует система сигнализации, обеспечивающая безопасность движения и оптимальное использование мощностей инфраструктуры при наличии многих компаний-перевозчиков.

Необходимость формирования единого хозяйствующего субъекта

На первом (подготовительном) этапе реформирования функции хозяйственного управления будут выделены из ведения МПС России и переданы единому хозяйствующему субъекту - открытому акционерному обществу "Российские железные дороги", 100% акций которого будет принадлежать государству. Его создание позволит обеспечить:

• устойчивость и управляемость системы железнодорожного транспорта в период реформирования, в частности, сведение к минимуму риска необратимых действий, способных привести к потере экономической и/или технологической устойчивости;
• формирование и усиление управленческих связей по видам деятельности при сохранении территориальной организации системы;
• сведение к минимуму возможностей роста транзакционных издержек, сопровождающих изменение структуры управления;
• ликвидацию механизма расчетных цен между элементами системы (железными дорогами и центральным аппаратом) с целью повышения ее прозрачности: лишение железных дорог статуса юридических лиц и переход на бюджетно-сметный принцип финансирования позволит отказаться от механизма использования расчетных цен и обеспечит большую объективность формирования финансовых результатов по структурным подразделениям и видам деятельности;
• использование эффекта масштаба.

Сфера деятельности, функции и имущественный комплекс открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" на подготовительном (первом) этапе реформ осуществляет следующие основные виды деятельности и выполняет следующие функции:

• предоставление услуг инфраструктуры железнодорожного транспорта (в том числе собственникам подвижного состава) и ее содержание. К инфраструктуре железнодорожного транспорта относятся: путь и искусственные сооружения, подразделения по обеспечению их содержания и ремонта, станции, системы электрификации и технологической связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы управления движением и система управления перевозками, здания и сооружения, занятые в обеспечении перевозочного процесса;
• эксплуатация локомотивного парка и предоставление услуг локомотивной тяги;
• эксплуатация собственного грузового вагонного парка и предоставление услуг грузовых перевозок собственным вагонным парком;
• грузовые перевозки для государственных нужд, воинские и специальные перевозки;
• эксплуатация парка пассажирских вагонов локомотивной тяги и предоставление услуг дальних пассажирских перевозок;
• эксплуатация мотор-вагонного парка пригородного сообщения и предоставление услуг пригородных пассажирских перевозок (возможно с участием субъектов Российской Федерации);
• эксплуатация иных технических средств, связанных с перевозочным процессом;
• оперативное управление перевозочным процессом (формирование графика движения, диспетчеризация и другие функции управления технологическим процессом перевозки);
• организация и контроль обеспечения безопасности движения, эксплуатации транспортных и иных технических средств, связанных с перевозочным процессом, а также осуществление аварийно-восстановительных работ;
• производство, строительство и ремонт инфраструктуры, подвижного состава и технических средств предприятиями, входящими в структуру федерального железнодорожного транспорта;
• научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, направленные на обеспечение безопасности движения и повышение эффективности железнодорожного транспорта, проведение единой научно-технической и инновационной политики;
• эксплуатация объектов социальной сферы, входящих в структуру федерального железнодорожного транспорта;
• финансовое планирование, бюджетирование и корпоративное управление;
• разработка и реализация инвестиционной стратегии;
• управление информационными ресурсами;
• выработка предложений по совершенствованию нормативных актов по эксплуатации железных дорог и технических средств, безопасности перевозок и охране труда, экологической безопасности, обеспечению охраны объектов, сохранности перевозимых грузов и имущества, пожарной безопасности;
• разработка проектов единых технических и технологических правил и требований к перевозочному процессу;
• проведение мероприятий по предотвращению чрезвычайных ситуаций, а также обеспечение движения поездов в условиях чрезвычайных ситуаций;
• обеспечение выполнения мероприятий по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций;
• обеспечение в пределах своей компетенции защиты государственной тайны;
• создание, развитие и сохранение мобилизационных мощностей и объектов для производства продукции, необходимой для удовлетворения потребностей государства, Вооруженных Сил Российской Федерации в интересах обороноспособности и национальной безопасности Российской Федерации;
• накопление, сохранение и обновление запасов материальных ценностей мобилизационного резерва;
• создание и подготовка специальных формирований;
• выработка мер по защите объектов, работников и пассажиров железнодорожного транспорта от террористических проявлений;
• участие в проведении единой согласованной социальной политики на железнодорожном транспорте;
• другие функции и виды деятельности, направленные на обеспечение устойчивой работы железнодорожного транспорта.

Для обеспечения выполнения перечисленных видов деятельности открытое акционерное общество "Российские железные дороги" наделяется имуществом федерального железнодорожного транспорта по следующим основным группам:

• инфраструктура железнодорожного транспорта;
• локомотивный парк МПС России, локомотивные депо, пункты технического обслуживания локомотивов;
• грузовой вагонный парк МПС России, вагонные депо, пункты технического обслуживания грузовых вагонов;
• парк пассажирских вагонов локомотивной тяги, пассажирские депо обслуживания и ремонта вагонов локомотивной тяги, пункты технического обслуживания вагонов;
• мотор-вагонный парк пригородного сообщения, мотор-вагонные пассажирские депо, пункты технического обслуживания мотор-вагонного подвижного состава;
• имущество предприятий, входящих в структуру федерального железнодорожного транспорта и обеспечивающих производство, строительство и ремонт инфраструктуры, подвижного состава и технических средств железнодорожного транспорта (за исключением предприятий, выводимых из структуры федерального железнодорожного транспорта);
• имущество предприятий, входящих в структуру федерального железнодорожного транспорта и обеспечивающих проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;
• объекты социальной сферы (за исключением образовательных учреждений, учреждений культуры и отдельных объектов социальной сферы, сохраняющих статус государственных учреждений либо передаваемых на баланс муниципальных образований);
• недвижимое и прочее имущество, необходимое для осуществления административно-управленческих функций.

Вопрос о наделении открытого акционерного общества "Российские железные дороги" имуществом перечисленных основных групп решается исходя из следующего:

• в отношении имущества инфраструктуры законодательством вводится режим ограничения его оборота, предусматривающий особый режим распоряжения данным имуществом (возможности его отчуждения);
• законодательством определяется перечень имущества предприятий железнодорожного транспорта, не подлежащего приватизации, и порядок приватизации остального имущества;
• промышленные, ремонтные и строительные предприятия, непосредственно не связанные с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных работ на железнодорожном транспорте, а также предприятия общественного питания и торговли могут не включаться в имущественный комплекс хозяйствующего субъекта, если соблюдены следующие условия:
• предприятие не является единственным поставщиком товаров и услуг для системы федерального железнодорожного транспорта;
• предприятие имеет стабильный рынок сбыта своей продукции помимо федерального железнодорожного транспорта;
• предприятие обладает конкурентоспособной технологией;
• немедленное выделение предприятия не приведет к существенному росту транзакционных издержек для системы железнодорожного транспорта в целом.

Процедура приватизации данных предприятий может быть организована одним из следующих способов:

• закрепление 100% пакета акций в государственной собственности с последующей передачей этого пакета единому хозяйствующему субъекту;
• вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта с реализацией пакетов акций в установленном законодательством порядке;
• включение имущества данных предприятий в состав имущественного комплекса единого хозяйствующего субъекта с последующим выделением из него в виде дочерних предприятий.

Конкретный способ приватизации каждого такого предприятия будет определен Комиссией по приватизации в порядке, установленном законодательством.

Перечень передаваемого имущества и реорганизуемых предприятий уточняется в период осуществления мероприятий по созданию открытого акционерного общества "Российские железные дороги".

Функции МПС России

После выделения из МПС России функций организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте, оно сохраняется как федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта и выполняет следующие функции:

• проведение государственной политики в области железнодорожного транспорта, исходя из требований экономики, обороноспособности и безопасности страны, потребностей населения в перемещении;
• разработка, утверждение и надзор за исполнением нормативных документов в области: а) технической эксплуатации железных дорог, иных объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта, безопасности перевозок и экологии, обеспечению охраны объектов, сохранности перевозимых грузов и имущества, пожарной безопасности, а также охраны труда; б) установления обязательных требований к техническим средствам, используемым на железнодорожном транспорте, а также услугам, предоставляемым при перевозках грузов и пассажиров (технических регламентов и стандартов);
• лицензирование, сертификация и стандартизация на железнодорожном транспорте в пределах своих полномочий;
• надзор за соблюдением метрологических правил и норм;
• руководство мобилизационной подготовкой и гражданской обороной;
• обеспечение защиты государственной тайны;
• участие в осуществлении государственной политики в области борьбы с террористическими проявлениями на железнодорожном транспорте, координация и взаимодействие с компетентными органами по данному вопросу;
• регулирование в области перевозок для государственных нужд и социально значимых перевозок пассажиров;
• другие функции государственного регулирования в области железнодорожного транспорта.

Организационная структура ОАО "РЖД"

В процессе реформирования будет осуществляться постепенный переход от преимущественно функционально-территориального принципа организации к преимущественно организации, управлению и учету по следующим видам деятельности:

• грузовые перевозки;
• содержание и эксплуатация инфраструктуры;
• локомотивная тяга (в пассажирском и грузовом движении);
• пассажирские перевозки в дальнем следовании;
• пассажирские перевозки в пригородном сообщении;
• ремонт подвижного состава;
• строительство объектов инфраструктуры;
• научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы;
• содержание социальной сферы;
• прочие виды деятельности.

По каждому из перечисленных видов деятельности формируется отдельный бухгалтерский баланс. Методика раздельного учета доходов, затрат и результатов финансово-хозяйственной деятельности будет определяться органами государственного регулирования в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Территориальные подразделения ОАО "РЖД" (железные дороги и их отделения) будут осуществлять налоговые платежи в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Распределение налоговых платежей в регионах после создания ОАО "РЖД" не изменится.

При формировании ОАО "РЖД" будут продолжены работы по совершенствованию системы управления движением, будет вестись отработка новой структуры управления перевозками, которая будет включать:

• главный центр управления перевозками;
• региональные центры управления перевозками;
• опорные центры;
• станции.

В структуре ОАО "РЖД" на всех этапах реформы сохраняются и на постоянной основе работают органы управления и структурные подразделения, ведающие вопросами обеспечения обороноспособности и национальной безопасности государства, которые в своей деятельности руководствуются закрытой частью программы.

2.3. Первый (подготовительный) этап реформ (2001-2002 гг.)

Цели первого (подготовительного) этапа реформы

Первый этап, продолжительность которого составит 1,5-2 года, является подготовительным. Его основными целями являются:

• построение эффективного механизма государственного регулирования, стимулирующего развитие конкуренции в грузовых и пассажирских перевозках и неосновных видах деятельности;
• разделение функций государственного регулирования и управления хозяйственной деятельностью на федеральном железнодорожном транспорте;
• подготовка к разделению хозяйственных видов деятельности: а) управленческое и финансовое структурирование хозяйственной деятельности по видам деятельности; б) организационное отделение некоторых предприятий неосновной деятельности, имеющих сформировавшийся рыночный потенциал.

Содержание первого (подготовительного) этапа реформ

Будет осуществлена передача функций хозяйственной деятельности из ведения МПС России ОАО "РЖД". Будут созданы условия для скорейшего организационно-правового разделения видов деятельности, включающих:

• формирование управления по видам деятельности, внедрение системы сегментарного учета по видам деятельности и структурным подразделениям хозяйствующего субъекта, а также системы управленческого учета;
• выделение видов деятельности на самостоятельные бухгалтерские балансы;
• подготовка к выделению отдельных видов деятельности в дочерние компании (или независимые акционерные общества со 100% государственной собственностью на акции) на втором этапе реформ (включая создание отдельных подразделений специализирующихся на транзитных, интермодальных, рефрижераторных перевозках);
• реформирование системы управления движением.

Будут созданы механизмы, обеспечивающие внутренний и внешний контроль и управление ходом реформы, включая создание Правительственной комиссии по структурной реформе железнодорожного транспорта.

Будет осуществлена подготовка законодательных и иных нормативных и методических документов, необходимых для реализации структурной реформы, включая:

• проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральные законы ("О федеральном железнодорожном транспорте", "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации", "О естественных монополиях"), "Об особенностях приватизации на федеральном железнодорожном транспорте";
• разработку основных принципов и механизмов государственного регулирования в естественно-монопольном, временно монопольном и конкурентном секторах, в том числе направленных на:
• либерализацию тарифов на железнодорожные перевозки в конкурентных и временно-монопольных секторах (в том числе, на пассажирские перевозки в дальнем следовании в вагонах СВ и купейных вагонах);
• введение механизма индексации тарифов на железнодорожные перевозки в условиях изменения макроэкономических показателей;
• обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре федерального железнодорожного транспорта независимых транспортных организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере железнодорожных перевозок (компаний-операторов, в том числе владеющих инфраструктурой, не входящей в состав федерального железнодорожного транспорта);
• формирование условий, обеспечивающих создание и функционирование операторских грузовых компаний;
• определение видов деятельности и имущества, относящихся к монопольным и конкурентным секторам, и ограничение хозяйственного оборота отдельных видов имущества естественно-монопольного сектора;
• разработка порядка и условий приватизации предприятий и имущества федерального железнодорожного транспорта;
• определение и реализация тендерных процедур доступа частных производителей к заказам на ремонт и обслуживание подвижного состава, а также инфраструктуры железных дорог.

Будет сформирован механизм финансовой поддержки убыточных видов деятельности, в частности, пассажирских перевозок, упорядочены функции федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, а также функции тарифного регулирования на железнодорожном транспорте, с обеспечением координации с тарифным регулированием других естественных монополий.

Будет проведена реструктуризация кредиторской задолженности государственных предприятий железнодорожного транспорта по платежам в бюджеты всех уровней и иным обязательным платежам.

Будет сформировано ОАО "РЖД" и его имущественный комплекс.

Будут разработаны и внедрены механизмы обеспечения сохранности активов федерального железнодорожного транспорта в ходе подготовительного этапа реформы, в том числе:

• разработка и внедрение системы отчетности и контрольных показателей, позволяющих Правительственной комиссии по структурной реформе железнодорожного транспорта отслеживать темпы и эффективность внедрения реформы;
• обеспечение соответствия сделок с имуществом железнодорожного транспорта, имеющего непосредственное отношение к перевозочной деятельности, установленному порядку;
• проведение инвентаризации (в том числе технической) имущества предприятий, подведомственных МПС России, в целях определения реальной стоимости их активов, а также проведение аудита их финансово-хозяйственной деятельности;
• разработка, по мере необходимости, нормативных актов, позволяющих Правительственной комиссии по структурной реформе железнодорожного транспорта в полной мере осуществлять контроль над проведением реформы, и в частности, над сделками с имуществом железнодорожного транспорта.

Будут осуществлены передача отдельных малодеятельных железнодорожных линий и участков в собственность региональных и местных органов власти и организаций, приватизация и вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта отдельных предприятий, не связанных с организацией движения и обеспечением аварийно-восстановительных и мобилизационных работ и входящих в потенциально конкурентный сектор.

Будет реализована программа обновления производственно-технической базы железнодорожного транспорта.

Предусматривается осуществление мер по обеспечению социальной стабильности в отрасли, в частности разработка отраслевого раздела Федеральной программы занятости.

Механизм поддержки убыточных видов деятельности (пассажирских перевозок)

Механизм поддержки пассажирских перевозок определяется постановлением Правительства Российской Федерации на первом этапе с целью обеспечения прозрачности компенсации их убыточности и поэтапного прекращения их перекрестного субсидирования за счет грузовых перевозок.

В целях минимизации расходов, относимых на пассажирские перевозки, на первом этапе уточняются нормативы отнесения условно-постоянных затрат железнодорожного транспорта (в первую очередь естественно-монопольного сектора) на себестоимость пассажирских перевозок.

На первом и втором этапах тарифы на дальние перевозки и пригородные перевозки должны устанавливаться не ниже уровня переменных затрат.

Тарифная политика в пассажирских перевозках будет проводиться с учетом платежеспособного спроса населения и при постепенном сокращении перекрестного субсидирования за счет грузовых перевозок.

В течение второго этапа, объем необходимого дотирования определяется на каждый год отдельно в дальнем следовании и пригородном сообщении с учетом следующих факторов:

• возможности дерегулирования тарифов на отдельные виды пассажирских перевозок;
• совершенствование механизма бюджетного финансирования льготных категорий пассажиров.

Объем необходимых субсидий для покрытия убытков от пассажирских перевозок в дальнем сообщении определяется в федеральном бюджете, по перевозкам в пригородном сообщении - в бюджетах субъектов Российской Федерации. Субсидии будут предоставляться как компаниям, осуществляющим пассажирские перевозки, так и льготным категориям населения в форме их адресной поддержки. Адресное субсидирование населения позволит, с одной стороны, устанавливать тарифы на пассажирские перевозки на экономически обоснованном уровне, а с другой - создаст возможность рассчитывать на сокращение расходов на дотирование по сравнению с вариантом дотирования компаний.

Поэтапное прекращение перекрестного субсидирования обеспечивается путем постепенного увеличения доли федерального бюджета и соответствующего уменьшения доли доходов от грузовых перевозок, направляемых на покрытие убытков от пассажирских перевозок.

Механизмы управления реформой при переходе от первого (подготовительного) ко второму этапу

Для обеспечения своевременности, полноты и правильности выполнения мероприятий различных этапов реформирования, предлагаются следующие механизмы контроля и управления реформой:

Правительство Российской Федерации, выполняя функции общего собрания акционеров, по согласованию с Президентом Российской Федерации назначает руководителя ОАО "РЖД";

Правительственная комиссия по структурной реформе железнодорожного транспорта осуществляет координацию и контроль за реализацией реформы (в том числе периодический анализ возможности организационного отделения инфраструктуры от перевозочной деятельности в соответствии с установленными критериями), включая контроль за соответствием хода реформирования требованиям обороноспособности и национальной безопасности государства; принимает решение об изменении состава видов деятельности временно-монопольного и конкурентного секторов (перевод отдельных видов деятельности, где сформированы условия для эффективной конкуренции, в режим регулирования конкурентного сектора);

МПС России, Минэкономразвития России, МАП России и другие федеральные органы исполнительной власти, а также ОАО "РЖД" в рамках своих полномочий осуществляют мероприятия по реформированию в соответствии с настоящей Программой;

Комиссия по приватизации, формирующая состав имущественного комплекса ОАО "РЖД" и состоящая из представителей министерств и ведомств, определяет перечень имущества и предприятий, не подлежащих включению в состав ОАО "РЖД";

Правительство Российской Федерации, выполняя функции общего собрания акционеров, по представлению ОАО "РЖД" ежегодно утверждает инвестиционную программу ОАО "РЖД" на очередной год.

Представители государства в органах управления ОАО "РЖД" контролируют соблюдение основных принципов и направлений реформирования, а также полноту и своевременность выполнения ОАО "РЖД" мероприятий соответствующих этапов.

Осуществляется отделение функции сбора денежных средств за перевозки от функции осуществления процесса перевозки и от функции отражения операций в бухгалтерском учете.

Создается система ключевых контрольных показателей эффективности, которая при отказе от механизма "расчетных цен" и ослаблении финансовой самостоятельности железных дорог станет основой для формирования инструментов мотивации.

2.4. Второй этап реформ: организационно-правовое отделение видов деятельности (2003-2005 гг.)

Целью второго этапа реформы является организационно-правовое выделение из ОАО "РЖД" видов деятельности, которые могут осуществляться другими хозяйственными обществами и/или открыты для конкуренции.

Содержание второго этапа

Рост конкуренции в грузовых перевозках.

Завершение оптимизации структуры управления ОАО "РЖД" (в том числе, усиление роли организации управления по видам деятельности).

Обеспечение эффективного функционирования систем учета, сформированных на первом (подготовительном) этапе.

Сокращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок с помощью созданного на первом этапе механизма поддержки пассажирских перевозок.

Упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти в области транспорта.

Организационно-правовое выделение из ОАО "РЖД" следующих видов деятельности:

• пригородных пассажирских перевозок;
• пассажирских перевозок в дальнем следовании;
• предприятий по ремонту технических средств для железнодорожного транспорта и производству запасных частей;
• транзитных, интермодальных и рефрижераторных перевозок (при условии, что это выделение не произошло на первом этапе реформирования);
• неосновных видов деятельности, не связанных с перевозками: социальной сферы, строительства, телекоммуникаций, недвижимости, и других.

Развитие отдельных видов деятельности на втором этапе реформ

В сфере грузовых перевозок на втором этапе реформ основная часть мелкопартионных грузовых перевозок и повагонных отправок будет осуществляться ОАО "РЖД", владеющим инфраструктурой, локомотивным парком и частью вагонного парка, составляющей к концу второго этапа реформирования около 50% всех вагонов. ОАО "РЖД" осуществляет также перевозки для государственных нужд, воинские и специальные перевозки, обеспечивает надлежащее содержание необходимых мобилизационных резервов (при необходимости такие перевозки могут осуществлять и частные компании). Развиваются операторские грузовые компании, растет их количество и доля на рынке грузовых перевозок.

В течение второго этапа создаются организационно-правовые условия для увеличения доли парка магистральных локомотивов, находящихся в частной собственности (собственности компаний-операторов). Постепенное изменение соотношения грузового вагонного парка, находящегося в собственности ОАО "РЖД" и в собственности грузовых операторских компаний происходит за счет сокращения грузового вагонного парка ОАО "РЖД" по мере износа и одновременного приобретения грузовыми операторскими компаниями новых грузовых вагонов на заводах промышленности, а также вагонов парка ОАО "РЖД", подлежащих капитально-восстановительному ремонту. Тем самым, доля парка грузовых вагонов, находящихся в собственности независимых грузовых операторских компаний, постепенно увеличивается, и к третьему этапу реформирования достигнет 50% и более. Приобретение вагонов у МПС России осуществляется в соответствии с порядком, установленном Правительством Российской Федерации.

На втором этапе реформ все пассажирские перевозки дальнего следования организационно выделяются от ОАО "РЖД" с формированием на их основе Федеральной пассажирской компании.

Федеральной пассажирской компании принадлежат:

• пассажирские вагоны, депо и пункты технического обслуживания;
• станционная инфраструктура, не используемая для грузовых перевозок;
• вокзалы, ориентированные на обслуживание пассажиров в дальнем следовании;
• имущество пассажирского хозяйства;
• часть пассажирских локомотивов.

Поименованное имущество находится на балансах региональных дирекций по обслуживанию пассажиров в дальнем следовании, сформированных в качестве филиалов Федеральной пассажирской компании.

Отрабатывается механизм взаимодействия региональных дирекций - филиалов Федеральной пассажирской компании с ОАО "РЖД" в части пользования услугами инфраструктуры.

В течение второго этапа реформы происходит организационное выделение региональных дирекций из Федеральной пассажирской компании в открытые акционерные общества.

На некоторых выделенных направлениях региональные компании (акционерные общества) могут эксплуатировать собственные локомотивы.

При выделении пассажирских компаний в форме независимых акционерных обществ, соответствующими органами государственного регулирования устанавливается механизм равноправного (конкурсного) распределения ниток графика пассажирского движения, формируемых ОАО "РЖД". Такой механизм может быть использован органами государственного регулирования и в сфере других видов конкурентных перевозок.

Пригородные пассажирские перевозки осуществляются пригородными пассажирскими компаниями, расположение которых в основном совпадает со структурой административно-территориального деления страны. Пригородные пассажирские компании создаются либо как структурные подразделения ОАО "РЖД", либо в форме дочерних открытых акционерных обществ с участием региональных или муниципальных органов власти.

Компаниям пригородных пассажирских перевозок принадлежат:

• мотор-вагонный подвижной состав;
• мотор-вагонные депо;
• вокзалы с преимущественно пригородным движением;
• павильоны, платформы, кассовое оборудование;
• часть имущества пассажирского хозяйства, относящегося к пригородным перевозкам.

На втором этапе реформ ремонтные предприятия (по ремонту локомотивов и производству запасных частей для локомотивов, ремонту пассажирских вагонов и производству запасных частей для пассажирских вагонов, ремонту грузовых вагонов, ремонту путевой техники, ремонту и производству электротехнической продукции, вошедшие в состав ОАО "РЖД"), подлежат реструктуризации, необходимой для универсализации их деятельности и повышения конкуренции между ними.

По мере реструктуризации и универсализации (демонополизации) указанные ремонтные предприятия будут выделяться из ОАО "РЖД", в частности, в самостоятельные или дочерние открытые акционерные общества либо в составе холдинговой компании (нескольких компаний, объединяющих предприятия по видам ремонта).

Сфера деятельности ремонтных предприятий будет постепенно открываться для частных акционеров.

В сфере обслуживания пассажиров (сервис) и продажи билетов проводится организационное отделение соответствующих подраделений и открытие их для частной собственности.

Научно-исследовательские и опытно-конструкторские организации, вошедшие в состав ОАО "РЖД", подвергаются реструктуризации, необходимой для повышения эффективности их деятельности. По мере реструктуризации некоторые из этих организаций могут выделяться из состава ОАО "РЖД" в виде самостоятельных дочерних обществ. Ряд научно-исследовательских и опытно-конструкторских организаций остаются в составе ОАО "РЖД" в виде филиалов или структурных подразделений.

В отношении видов деятельности, не связанных с перевозками, проводится организационное отделение и открытие их для частной собственности.

2.5. Третий этап реформ (2006-2010 гг.)

Целью третьего этапа реформы является создание развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок.

Содержание третьего этапа

Оценка целесообразности полного организационного отделения инфраструктуры от перевозочной деятельности (если условия, при которых возможно такое отделение, достигнуты на этом этапе).

Развитие частной собственности на магистральные локомотивы.

Переход большей части (60% и более) парка грузовых вагонов в частную собственность. Развитие конкуренции в сфере грузовых перевозок.

Развитие конкуренции в сфере дальних пассажирских перевозок.

Продажа лицензий на осуществление пригородных пассажирских перевозок, ограниченных сроком действия (франшиз).

Оценка возможности создания нескольких конкурирующих между собой вертикально интегрированных железнодорожных компаний.

Развитие отдельных видов деятельности на третьем этапе реформ

В сфере грузовых перевозок:

• осуществляются мероприятия по повышению уровня конкуренции на рынке грузовых перевозок на участках сети, имеющих параллельные ходы (возможно в европейской части России). При этом за данными компаниями сохраняются обязательства перед государством по обеспечению перевозок для целей обороноспособности и национальной безопасности, а также проведению необходимых мероприятий по мобилизационной подготовке;
• создаются условия и стимулы для дальнейшего развития частной собственности на подвижной состав. Предполагается, что на данном этапе реформирования большая часть вагонного парка и часть локомотивного парка будет находиться в частной собственности;
• на базе предприятий промышленного железнодорожного транспорта, отдельных подъездных путей и строящихся новых отдельных железнодорожных линий могут создаваться вертикально интегрированные железнодорожные компании, владеющие подъездными путями и линиями, подвижным составом. На основе системы лицензирования данные компании получают возможность выходить на магистральные сети и осуществлять грузовые перевозки.

В сфере пассажирских перевозок дальнего следования, которые организационно выделены в несколько самостоятельных региональных пассажирских компаний, открывается доступ частному капиталу.

Региональные пассажирские компании имеют право осуществлять пассажирские перевозки поездами своего формирования на всей территории страны вне зависимости от региона расположения той или иной компании.

Формируются условия для создания вне системы ОАО "РЖД" частных пассажирских компаний на всех направлениях пассажирских перевозок.

С целью повышения эффективности деятельности пригородных пассажирских перевозок заинтересованным компаниям, прошедшим соответствующую сертификацию, предоставляется возможность покупки лицензий на право осуществления пригородных перевозок в течение определенного периода (франшиз).

Увеличивается количество компаний, осуществляющих пригородные перевозки, принадлежащих частично или полностью субъектам Российской Федерации и/или муниципальным властям.

Проводится продажа пакетов акций ремонтных предприятий частным собственникам.

В неосновных видах деятельности, не связанных с перевозками, происходит дальнейшее развитие конкуренции, направленное на повышение эффективности деятельности и качества услуг, и полное их открытие для частного капитала.

2.6. Система государственного регулирования железнодорожного транспорта

Цели государственного регулирования

Основными целями государственного регулирования в монопольных секторах экономики являются:

• обеспечение макроэкономической эффективности;
• обеспечение баланса экономических интересов потребителей и производителей товаров (работ, услуг) монопольного сектора.

Задачи государственного регулирования на железнодорожном транспорте

Обеспечение гармоничного развития единой транспортной системы страны и ее экономики;

• обеспечение национальной безопасности и обороноспособности государства, мобилизационной готовности железнодорожного транспорта;
• обеспечение безопасности перевозок;
• обеспечение равноправного доступа к продукции (работам, услугам) естественно-монопольного и временно-монопольного (потенциально-конкурентного) секторов;
• обеспечение равноудаленности органов регулирования от хозяйствующих субъектов;
• обеспечение единства и последовательности регулирования;
• формирование стабильно развивающейся системы хозяйственных отношений в железнодорожной отрасли;
• содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции;
• предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
• формирование благоприятного инвестиционного климата;
• обеспечение стабильности правил тарифного регулирования, гибкости реагирования на изменения экономических условий и прогнозируемости изменений тарифной системы и уровня тарифов, а также соответствия тарифной системы этапу структурной реформы.

Принципы государственного регулирования в монопольных и конкурентных секторах

В естественно-монопольном секторе регулирование должно осуществляться путем:

• обеспечения координации регулирования тарифов на услуги всех естественных монополий;
• установления правил доступа к продукции (работам, услугам) естественно-монопольного сектора, правил заключения и выполнения договоров перевозки и оказания иных услуг сектора;
• определения перечня хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги естественно-монопольных видов деятельности (лицензирование субъектов естественной монополии);
• установления особого режима контроля сделок с основными средствами, получения контроля над основными средствами, осуществлением инвестиций;
• установления процедуры обязательного опубликования информации о лицензированных хозяйствующих субъектах, перечне тарифов и условий перевозки (оказания иных услуг сектора) в общедоступной информационной системе, а также в местах приема заказов на перевозки;
• надзора за недискриминационностью технических правил и норм, обеспечения независимости органа стандартизации и сертификации от субъектов естественной монополии;
• установления тарифной базы (прейскуранта и дополнительных условий тарификации) и правил ее применения;
• осуществления индексации тарифов в соответствии с изменениями макроэкономических показателей;
• надзора за исполнением установленных правил, рассмотрения жалоб и обращений хозяйствующих субъектов, выдачи обязательных для исполнения предписаний, наложения штрафов и административных взысканий, обращения в суд с исками о нарушении законодательства о естественных монополиях и т.п.

Либерализация тарифов во временно монопольном секторе определяется органом регулирования естественных монополий в соответствии с уровнем развития конкуренции на конкретных сегментах рынка.

На первом этапе реформ необходимо начать либерализацию тарифного регулирования в секторах с потенциально возможной внутриотраслевой, межотраслевой, межтранспортной и международной конкуренцией:

• к сектору внутриотраслевой конкуренции могут быть отнесены железнодорожные перевозки повышенного качества (пассажирские перевозки в вагонах СВ и купе, скоростные пассажирские и грузовые перевозки);
• к сектору межотраслевой конкуренции могут быть отнесены перевозки грузов, эффект от производительного потребления которых может быть замещен продукцией других отраслей промышленности (перевозка энергоносителей железнодорожным транспортом или передача электроэнергии);
• к сектору межтранспортной конкуренции могут быть отнесены грузовые и пассажирские перевозки при наличии альтернативной транспортной инфраструктуры;
• к сектору международной конкуренции могут быть отнесены транзитные грузовые перевозки, пассажирские и грузовые перевозки в прямом международном сообщении (конкуренция с трансконтинентальными грузоперевозчиками, морским транспортом, международными авиакомпаниями).

Регулирование тарифов на перевозки пассажиров в пригородном сообщении будет осуществляться территориальными подразделениями регулирующего органа с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В случаях, когда из регионального бюджета (бюджета субъекта Российской Федерации) не выделяются средства на возмещение соответствующей части убытков пассажирской компании, тарифы должны устанавливаться на уровне не меньшем, чем экономически обоснованные затраты.

В конкурентном секторе регулирование доступа должно осуществляться в формах, предусмотренных общими нормами антимонопольного законодательства. В этом секторе рынка железнодорожных перевозок осуществляется последовательное дерегулирование ценообразования и переход на свободные (контрактные) цены.

Совершенствование системы государственного тарифного регулирования

Тарифы на железнодорожные перевозки должны:

• покрывать все экономически обоснованные эксплуатационные затраты;
• обеспечивать суммарные доходы хозяйствующих субъектов, достаточные для формирования справедливой прибыли;
• учитывать платежеспособность груза;
• обеспечивать доступность услуг железнодорожного транспорта.

Построение тарифов за пользование услугами естественно-монопольного сектора следует осуществлять дифференцированно с учетом платежеспособности различных классов грузов. Это создаст условия для перевозки грузов с высокой долей транспортной составляющей без привлечений государственной компенсационной поддержки.

Маркетинговые факторы должны дополнительно учитываться при формировании тарифной базы, устанавливаемой исходя из себестоимости и рентабельности перевозок, только в тех случаях, когда эти факторы ограничивают объем перевозок. Маркетинговый подход должен основываться на изменении рыночной конъюнктуры на отдельные товарные группы.

Значительное разнообразие рыночных факторов потребует, наряду с дифференциацией тарифов по классам грузов, применения исключительных тарифов для отдельных видов грузов на определенных направлениях перевозок. Минимальный уровень исключительных тарифов не должен опускаться ниже переменных издержек железных дорог, кроме случаев целевых гарантированных дотаций со стороны государства или заинтересованных хозяйствующих субъектов.

Тарифные прейскуранты должны учитывать условия и качество перевозок пассажиров и грузов.

Дополнительные услуги, закрепленные в соответствующем нормативном документе, должны оплачиваться на основе фиксированных платежей, подлежащих утверждению и контролю органами государственного регулирования.

Разделение тарифа на инфраструктурную, локомотивную и вагонную составляющие

В целях развития конкурентного сектора в сфере железнодорожных перевозок, новая система тарифов на грузовые и пассажирские железнодорожные перевозки будет предусматривать установление отдельных тарифов за пользование вагонным парком и за пользование услугами инфраструктуры и локомотивной тяги. Определение соотношения тарифов за пользование вагонным парком и за пользование услугами инфраструктуры и локомотивной тяги, обеспечивающего равновыгодность условий хозяйствования частных и государственных компаний перевозчиков, будет осуществлено в процессе финансового разделения видов деятельности в системе федерального железнодорожного транспорта. При этом система тарифного регулирования должна будет минимизировать барьеры выхода на рынок для новых компаний-перевозчиков.

Совершенствование системы индексации тарифов

Основной целью индексации тарифов является обеспечение устойчивости и расширенного воспроизводства в железнодорожной отрасли при изменении макроэкономических параметров. Для дальнейшего совершенствования процесса индексации тарифов будут разработаны методические рекомендации, содержащие четкие правила и алгоритм индексации тарифов, гарантирующие прогнозируемость их уровня.

При рассмотрении вопроса об индексации тарифов будет учитываться следующий комплекс параметров:

• макроэкономические параметры (индексы цен промышленного производства, индексы цен на потребляемые железнодорожной отраслью ресурсы и др.);
• согласованный уровень себестоимости услуг;
• объемы перевозок;
• объемы государственных дотаций на различные виды перевозок;
• согласованный объем планируемых капиталовложений;
• характеристики изменений уровня качества услуг железнодорожного транспорта.

При индексации тарифов необходимо учитывать потери системы железнодорожного транспорта, возникшие в период, когда макроэкономические параметры еще не достигли пороговых (необходимых для рассмотрения вопроса об индексации) значений.

Будут периодически публиковаться прогнозы индексации тарифов.

2.7. Социальная политика на железнодорожном транспорте

Повышение мотивации как необходимое условие роста производительности труда

В значительной степени рост производительности труда работников системы железнодорожного транспорта может быть достигнут за счет повышения мотивации труда. Основными мерами по улучшению системы мотивации являются:

• повышение отраслевой минимальной заработной платы;
• создание механизма вознаграждения сотрудников в строгой зависимости от реальных результатов их труда;
• усиление мотивации персонала в повышении эффективности за счет увеличения доли сэкономленных ресурсов, оставляемых в распоряжении руководителей производств;
• дифференциация уровня тарифных ставок и окладов для работников железных дорог разных категорий;
• осуществление перехода от отраслевой единой тарифной сетки к отдельным системам оплаты труда для руководителей, специалистов, служащих и рабочих;
• совершенствование системы аттестации руководителей и специалистов отрасли, повышающей объективность и точность результатов аттестации;
• уточнение показателей оценки деятельности отраслевых рабочих мест, подразделений и предприятий, для которых имеющиеся показатели недостаточно полно отражают стоящие перед ними задачи и реализуемые функции;
• формирование Совета по социальной политике на железнодорожном транспорте для координации социальной политики и, в частности, всех элементов системы мотивации (оплата труда, предоставление социальных льгот и т.п.).

Сокращение числа занятых

Реорганизация системы федерального железнодорожного транспорта будет сопровождаться сокращением численности работников, превышающем предел естественной текучести кадров и выхода сотрудников на пенсию. Для обеспечения социальной стабильности на железнодорожном транспорте должна разрабатываться и реализовываться отраслевая подпрограмма Федеральной программы занятости.

Данная подпрограмма будет включать в себя, в частности, следующие меры: упреждающую переподготовку высвобождаемых работников, обучение новым или смежным профессиям;

• перемещение на другие отраслевые рабочие места, а также на внешние для отрасли рабочие места;
• стимулирование досрочного выхода на пенсию;
• поощрение добровольного увольнения (в том числе, с зачислением высвобождаемых специалистов и работников ведущих профессий в кадровый резерв с частичной выплатой пособий);
• выплату сокращаемым работникам выходных пособий;
• сохранение в течение определенного времени за сокращаемыми работниками и членами их семей социальных льгот;
• предоставление высвобождаемым работникам возможности переобучения в образовательных учреждениях системы переподготовки кадров.

Мероприятия по содействию занятости высвобождаемых работников будут реализованы, в первую очередь, ОАО "РЖД" во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальными органами Минтруда России.

Снижение расходов на социальную сферу

Для снижения бремени отраслевых расходов на социальную сферу предполагается осуществить следующие меры:

• продолжить вывод объектов социальной сферы за пределы железнодорожного транспорта в случае финансово-экономической целесообразности такого вывода;
• сформировать централизованную структуру управления объектами социальной сферы, остающихся на балансе отрасли, для повышения уровня доходности от эксплуатации этих объектов и сокращения затрат на их содержание за счет концентрации этих объектов в рамках данной структуры. Повысить окупаемость объектов социальной сферы, в том числе, на основе разворачивания дополнительных платных услуг, предоставляемых сторонним организациям и физическим лицам;
• перейти от финансирования отдельных объектов социальной сферы к финансированию отраслевого социального заказа для стимулирования собственной коммерческой деятельности этих объектов;
• создать условия для повышения доли средств самих работников в финансировании расходов на содержание объектов социальной сферы.

Вывод объектов социальной сферы

В процессе реформирования системы железнодорожного транспорта будет продолжен вывод из нее объектов социальной сферы. При этом определенная часть объектов будет сохранена внутри системы. Для определения перечня таких объектов применяются следующие критерии:

• объект находится в районе, где предприятия железнодорожного транспорта являются градообразующими;
• объект непосредственно обеспечивает работу железнодорожного транспорта;
• вывод объекта привел бы к увеличению затрат на оплату социальных услуг.

Вывод объектов социальной сферы проводится с учетом мнения соответствующего выборного профсоюзного органа.

Образовательные учреждения

Высшие и средние специальные учреждения сохраняют статус государственных учреждений образования и бюджетный источник финансирования и будут подчинться непосредственно МПС России.

В ОАО "РЖД" предполагается создать фонд финансовой поддержки вузов и техникумов (колледжей), аналогичный существующему сегодня в МПС России, для укрепления и развития их материально-технической и учебно-лабораторной базы и поддержки учреждений ОАО "РЖД" по переподготовке кадров.

Объекты жилищно-коммунального хозяйства

Будет продолжен вывод из состава предприятий железнодорожного транспорта жилья и объектов жилищно-коммунального хозяйства.

К 2004 году в системе ОАО "РЖД" сформируется остаток жилья в размере 17 млн.кв.м., который является неснижаемым (жилье, находящееся в полосах отвода железных дорог или в местах, где предприятия железных дорог являются градообразующими). Данный остаток жилья будет регулярно пересматриваться с точки зрения возможности его вывода из системы ОАО "РЖД".

Объекты здравоохранения, рабочего снабжения, культуры и спорта

Предусматривается сохранение в системе железнодорожного транспорта учреждений здравоохранения, связанных с медицинским обеспечением безопасности процесса перевозок, оказанием квалифицированной специализированной медицинской помощи работникам железнодорожного транспорта, членам их семей, пенсионерам железнодорожного транспорта, определением профессиональной пригодности и предупреждением профессиональных заболеваний и производственного травматизма работников железнодорожного транспорта. Одновременно предусматривается планомерное сокращение учреждений здравоохранения в соответствии с сокращением количества работников ОАО "РЖД". Предусматривается сохранение общедоступной сети предприятий торговли и общественного питания при условии безубыточности ее деятельности.

Социальная политика на железнодорожном транспорте России будет строиться на принципах партнерства с отраслевыми профсоюзами железнодорожников и транспортных строителей. В частности, в ОАО "РЖД" условия труда, заработной платы и другие социальные вопросы будут устанавливаться Отраслевым тарифным соглашением.

2.8. Ожидаемые результаты реформирования

Реализация Программы структурной реформы позволит обеспечить достижение целей реформирования, а также решить основные проблемы железнодорожного транспорта.

Устойчивость и безопасность работы железнодорожного транспорта будут обеспечиваться за счет постепенности и эволюционности реформирования, а также привлечения необходимых инвестиций и технического перевооружения отрасли.

Формирование единой гармоничной транспортной системы страны создаст условия для:

• рационального распределения перевозок между различными видами транспорта;
• развития взаимодействия и координации в транспортном секторе при выполнении перевозок в смешанном сообщении;
• оптимального распределения государственной поддержки между различными видами транспорта;
• максимального использования транзитного потенциала российской транспортной системы;
• сокращения экономически обоснованных сфер монопольной деятельности различных видов транспорта в различных сегментах.

Повышение географической доступности железнодорожного транспорта будет обеспечено благодаря вводу в эксплуатацию новых железнодорожных линий, в том числе построенных за счет частных инвестиций.

Снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом и повышение его экономической доступности осуществится за счет повышения эффективности деятельности на основе развития конкуренции.

Удовлетворение растущего спроса на услуги железнодорожного транспорта будет обеспечено в том числе за счет появления и развития новых пассажирских и грузовых компаний.

Удовлетворение инвестиционной потребности железнодорожного транспорта приведет к существенному росту спроса на продукцию предприятий транспортного машиностроения, что будет стимулировать развитие этой отрасли.

Повышение эффективности деятельности железнодорожного транспорта в результате реформирования позволит обеспечить финансирование инвестиционных потребностей отрасли на сумму около 30-40 млрд. рублей в год дополнительно к финансированию, которое возможно привлечь без проведения реформы.

Основные препятствия для развития конкурентного рынка железнодорожных услуг будут устранены в результате разделения функций хозяйственной деятельности и государственного регулирования, а также организационно-правового разделения в системе железнодорожного транспорта естественно-монопольных, конкурентных и потенциально конкурентных видов деятельности.

Нормативная база, регламентирующая работу железнодорожного транспорта, будет приведена в соответствие с основными принципами гражданского законодательства России, что позволит качественно повысить эффективность системы государственного регулирования.

Существенно повысится мотивация работников железнодорожного транспорта, производительность их труда.

Будет в полной мере обеспечена социальная защищенность работников железнодорожного транспорта. Результатами реформы в этой сфере будут являться:

• повышение качества труда в связи с техническим перевооружением отрасли;
• минимизация рабочих мест с тяжелым ручным трудом и вредными условиями труда;
• повышение реальной заработной платы в сфере железнодорожного транспорта;
• повышение качества охраны здоровья и профилактики профессиональных заболеваний.

Таким образом, осуществление Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте послужит стимулом перехода на новую ступень его развития и будет способствовать росту экономики страны в целом.