Развитие единой сетевой инфраструктуры и формирование технологической инфраструктуры рынка электроэнергии, создание механизмов ее государственного регулирования.

Развитие единой сетевой инфраструктуры и формирование технологической инфраструктуры рынка электроэнергии является залогом целостности и управляемости энергетической системы страны и, как следствие, необходимым элементом ее энергетической безопасности. Учитывая сложности переходного периода в экономике и стратегическую важность инфраструктуры, необходимоусилить государственное влияние в этой области, обеспечить экономически обоснованное ценовое регулирование инфраструктурных услуг, обеспечить предсказуемость и эффективность развития этих отраслевых инфраструктур.

Демонополизация и дерегулирование секторов производства и сбыта электроэнергии и развитие оптового и розничного рынков электроэнергии

Демонополизации производства электроэнергии за счет стимулирования выхода независимых производителей электроэнергии на единый оптовый рынок, позволяет запустить рыночные механизмы отбора эффективных генерирующих мощностей и дает возможности для входа на рынок новых субъектов, стимулируя привлечение инвестиций в отрасль.

Наряду с демонополизацией сферы производства электроэнергии необходимо создать механизмы контроля за функционированием нового оптового рынка со стороны государства, обеспечивающие:

• равные возможности для участия в конкуренции всех субъектов рынка;
• экономическую эффективность процесса рыночного ценообразования , включая формирование цен на электрическую энергию и системные услуги, предоставляемые на конкурентных условиях;
• стабильность и прозрачность правил функционирования рынка электроэнергии.

Появление оптового рынка электроэнергии и выделение услуг по передаче электроэнергии в отдельный вид бизнеса обеспечит условия для развития конкуренции и дерегулирования в сфере сбыта электроэнергии, что даст потребителям возможность выбора поставщиков и снижения затрат на свое энергоснабжение , а также создаст условия для привлечения инвестиций в данный сектор.

Для решения поставленных задач необходимо реализовать следующие основные мероприятия:

Создание федеральной сетевой компании и системы диспетчерского управления федерального уровня

Формирование единой федеральной сетевой и технологической инфраструктуры в которую должны войти основные межсистемные связи и системообразующие сети ЕЭС России, т.е. сохранение общей системы оперативно-диспетчерского управления, ответственности за надежность электроснабжения и удовлетворение текущего и будущего платежеспособного спроса, единой нормативно-методической базы функционирования и развития ЕЭС России, унификация информационно-алгоритмического обеспечения и т.п.

В процессе создания сетевой компании необходимо решить вопрос о выделении таких системообразующих сетей (с учетом интересов миноритарных акционеров) из состава энергосистем, в которых РАО "ЕЭС России" не обладает достаточным пакетом акций для обеспечения процесса реструктуризации. Единая система диспетчерского управления, выполняющая функции системного оператора оптового рынка, необходимо создать на базе ЦДУ и ОДУ РАО "ЕЭС России".

Формирование правил работы рынка электроэнергии и становление его инфраструктуры

С этой целью необходимо:

• разработать и утвердить новые Правила работы ФОРЭМ, предусматривающих защиту прав как существующих, так и вновь создаваемых независимых производителей энергии, многообразие форм оптовой торговли электроэнергией (по прямым договорам, через оператора торговой системы, через биржевые площадки);
• разработать и утвердить Сетевой кодекс Российской Федерации;
• создать оператора торговой системы ФОРЭМ и предоставить возможность всем участникам оптового рынка стать соучредителями этой организации; разработать правила и порядка получения доступа поставщиков электроэнергии к сетям межсистемной сетевой компании, сетям АО-энерго и распределительным сетям.

Формирование генерирующих компаний.

Необходимо создать условия и обеспечить создание достаточного числа генерирующих компаний, обеспечивающего появление конкуренции на оптовом рынке электроэнергии. При создании генерирующих компаний обеспечить исключение появления локальных монополий в сфере производства электроэнергии .

Обеспечить оформление сбытовой деятельности на розничном рынке электроэнергии как самостоятельного вида деятельности, предусмотреть в правилах работы рынка механизмы участия в рынке независимых сбытовых компаний. Разработать механизмы лицензирования и антимонопольного контроля за деятельностью таких компаний. Для осуществления на практике мероприятий по дерегулированию рынка электроэнергии необходимо внесение поправок в существующее законодательство (в том числе и в Гражданский кодекс Российской Федерации).

Важно разработать программу вывода из эксплуатации неэффективных мощностей с обеспечением приоритетного решения возникающих в этом процессе социальных вопросов.

Значительное сокращение списка "неотключаемых" потребителей и повышение дисциплины их потребления

Существенно сократить список неотключаемых потребителей. Перейти на принцип условного гарантированного энергоснабжения. Для всех потребителей, за которыми сохраняется право гарантированного и бесперебойного энергоснабжения, предусмотреть квоту получения электроэнергии, соответствующую средствам, выделяемым из соответствующих бюджетов, на оплату их энергопотребления. Разработать механизм персональной ответственности руководителей соответствующих потребителей за уровень энергопотребления и оплату в безусловном порядке потребления электроэнергии сверх установленных норм.

Преодоление кризиса неплатежей и улучшение платежной дисциплины.

Урегулировать все вопросы по просроченной задолженности потребителей-бюджетополучателей за поставленную энергию и газ (путем их выплаты, реструктуризации, переоформления в ценные бумаги, свободно обращающиеся на рынке, и др.) и принять меры по недопущению накопления новых долгов.

Рационализация ценовой политики.

За ближайшие два-три года вывести регулируемые государством тарифы на электрическую и тепловую энергию на уровень компенсации полных затрат (эксплуатационных и инвестиционных затрат).

Финансовое оздоровление организаций электроэнергетики в условиях постепенного роста тарифов на энергию

Мобилизовать все внутренние резервы организаций электроэнергетики по сокращению непроизводительных затрат и повышению эффективности своей производственно-хозяйственной деятельности, в том числе путем:

• проведения внутренней реструктуризации электроэнергетики с введением механизмов конкуренции в производстве и сбыте электроэнергии и с продажей (ликвидацией) непрофильных малоприбыльных видов хозяйственной деятельности;
• сокращения непроизводительных текущих затрат и их оптимизации, снижения коммерческих и технических потерь энергии;
• эффективного контроля за поступлением и использованием доходов;
• существенного сокращения, а затем и ликвидации бартерных сделок;
• проведения инвентаризации осуществляемых инвестиционных проектов и отказа от реализации убыточных проектов (их закрытие, консервация или продажи другим заинтересованным инвесторам) и др.

Обеспечение финансовой и организационной прозрачности субъектов электроэнергетики.

Необходимо постепенно прекратить практику перекрестного субсидирования и осуществить сокращение перечня неотключаемых потребителей.

Требуется осуществить (с учетом интересов миноритарных акционеров) организационное и финансовое разделение монопольных и немонопольных видов деятельности.

Необходимо проведение независимого аудита финансовой и производственной деятельности по каждому виду.

Таким образом, в результате институциональных преобразований будет сформирован конкурентный рынок электрической энергии, создана основа для привлечения внешних инвестиций в электроэнергетику. Первоочередными для внешних инвестиций должны стать объекты, требующие значительных капитальных вложений (например, недостроенные объекты). Одной из форм привлечения внутренних и внешних инвестиций может быть и продажа РАО "ЕЭС России" своей доли в капитале генерирующей компании. При этом инвестором должно быть гарантировано неперепрофилирование объекта и обязательство осуществить капитальные вложения в определенных размерах, направлениях и сроках.

3.5.1.3. Нормативно-правовой базы

С целью нормативно-правового обеспечения реформы в электроэнергетике необходимо:

(1) Подготовить указ Президента Российской Федерации об основных направлениях и принципах реформирования электроэнергетики в Российской Федерации, а также постановление Правительства Российской Федерации, утверждающее Концепцию развития рынка электроэнергии в Российской Федерации с определением перспективной модели (моделей) рынка и схемы проведения конкурентной реструктуризации электроэнергетики.

(2) Подготовить новый проект Федерального закона о федеральных энергетических системах и о рынке электрической энергии Российской Федерации. Федеральный закон должен определить правовые, экономические и организационные основы отношений в области электроснабжения в Российской федерации и быть направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в электрической энергии.

Целью закона является создание правовых основ обеспечения надежного и эффективного энергоснабжения потребителей, включая :

• основы государственного регулирования электроснабжения в Российской Федерации, в том числе принципов государственной политики в этой области;
• принципы построения систем электроснабжения в Российской Федерациии в субъектах Российской Федерации;
• основы функционирования федерального оптового рынка электрической энергии (мощности);
• принципы и основные условия предоставления равного и недискриминационного доступа к электрическим сетям,
• определение основных принципов и механизмов обеспечения добросовестной конкуренции на рынке в интересах сдерживания роста цен на электроэнергию и повышения ее качества;

(3) Разработать и внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", предусматривающие использование лицензионных требований и условий для запрета перекрестного субсидирования и ценовой дискриминации, обеспечения доступа к сетям, предоставления информации третьим лицам, соблюдения стандартов и иных правил доступа к сети независимых производителей энергии и потребителей электроэнергии.

(4) Внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации". Указанные изменения должны быть направлены на предоставление регулирующим органам возможности гибкого и поэтапного отказа от регулирования тарифов на электрическую энергию по мере формирования конкурентного рынка.

(5) Подготовить соответствующие изменения и дополнения в Гражданский Кодекс РФ, предусматривающие расширение системы договорных отношений в электроэнергетике, в частности, предоставления услуг по передаче энергии в рамках публичного договора и возможности осуществления энергоснабжения абонентов на основе договоров поставки энергии.

3.5.2. Структурные преобразования системы железнодорожного транспорта.

3.5.2.1. Цели и принципы реформы.

Основная цель структурной реформы железнодорожного транспорта - повышение эффективности его функционирования для удовлетворения платежеспособного спроса на железнодорожные перевозки в условиях растущих требований по объему, качеству и срокам перевозок.

Для ее достижения необходимо решение следующих задач:

• создание условий для внедрения рыночных механизмов в организацию функционирования и развития железнодорожного транспорта; снижение на этой основе стоимости перевозок для производителей;
• обеспечение устойчивости работы железнодорожного транспорта, снижение аварийности, обеспечение качественного технологического развития системы российских железных дорог;
• обновление производственно-технической базы отрасли, создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций;
• обеспечение финансовой прозрачности монопольных видов деятельности для государства и потребителей транспортных услуг;
• повышение мотивации поставщиков услуг, работников железнодорожного транспорта.

Основополагающие принципы, на которых должна основываться концепция и практическая работы по реформированию железнодорожного транспорта:

• Министерство путей сообщения Российской Федерации несет ответственность за устойчивость функционирования системы железнодорожного транспорта, за эффективность его работы и за и ход осуществления реформ;
• разделение функций государственного управления (министерство) и хозяйственной деятельности (собственно оказание услуг железнодорожного транспорта);
• разделение основных (непосредственно связанных с перевозками) и неосновных видов деятельности. Отделение большей части вспомогательных и обслуживающих предприятий, их приватизация. Выделение объектов социальной сферы, кроме расположенных в малонаселенных районах и передача которых введение муниципальных органов невозможна;
• разделение естественно-монопольного, конкурентного и потенциально конкурентного секторов в системе железнодорожного транспорта. Усиление государственного контроля в монопольном секторе и проведение специальной работы по стимулированию конкуренции там, где это возможно;
• обеспечение доступа к производственной инфраструктуре железнодорожного транспорта всех потенциальных участников перевозочного процесса на недискриминационной основе;
• сохранение экстерриториальности железных дорог.

При достижении основных целей реформы должны учитываться следующие ограничения:

• поддержание управляемости, бесперебойности, не ухудшение условий функционирования железнодорожного транспорта, безопасности перевозок.
• обеспечение целостности экономического пространства, недопущение разобщения регионов страны, а также ухудшение транспортного сообщения с другими странами.
• необходимость выполнения перевозок для государственных нужд, в том числе для обеспечения обороноспособности и национальной безопасности государства;
• необходимость сохранения единой системы диспетчерского управления;
• самофинансирование предприятий железнодорожного транспорта - уровень тарифов, с учетом дотаций из бюджета, должен обеспечивать полное возмещение экономически обоснованных затрат и расширенного воспроизводства.

3.5.2.2. Необходимые практические мероприятия.

3.5.2.2.1. Упорядочение правовой базы функционирования железнодорожного транспорта.

Необходимо устранить противоречия между Концепцией структурной реформы федерального железнодорожного транспорта и Федеральным законом РФ "О естественных монополиях" в целях отнесения к естественной монополии не железнодорожных перевозок, а инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Необходимо упразднение нормы закона "О федеральном железнодорожном транспорте" о том, что имущество федерального железнодорожного транспорта относится исключительно к федеральной собственности, а также предусмотреть возможность функционирования предприятий железнодорожного транспорта в организационно-правовой форме хозяйственного общества, а не только в форме государственного унитарного предприятия. Также необходимо внесение в закон нормы, исключающей возможность совмещения хозяйственных и государственных функций в федеральном органе государственной власти с тем, чтобы привести его в соответствие с законом о конкуренции и потребностями реформирования отрасли.

"Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", утвержденной указом Президента РФ от 24.12.93, запрещена приватизация железных дорог, объектов и имущества железнодорожного транспорта, непосредственно участвующих в осуществлении перевозочного процесса и аварийно-восстановительных работ. Эта норма является тормозом в достижении основных целей реформы, поэтому нуждается в отмене.

Необходимо внесение поправок в ФЗ "Транспортный устав железных дорог РФ", учитывающих разделение инфраструктуры и перевозок, а также появление компаний, с которыми имеют дело грузоотправители и пассажиры.

3.5.2.2.2. Разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности и создание открытого акционерного общества "Компания "Российские железные дороги" ( Компания "РЖД").

Необходимо разделение в системе железнодорожного транспорта государственных и хозяйственных функций. Государственные функции по управлению железнодорожным транспортом будут закреплены за МПС России.

К ним относятся:

• прогнозирование и планирование развития железнодорожного комплекса, прогнозирование транспортно-экономических связей, потребностей внутреннего и внешнего рынков транспортных услуг;
• подготовка предложений по совершенствованию и развитию нормативно-правовой базы;
• проведение единой технической политики;
• проведение нормативной политики;
• контроль за безопасностью движения;
• сертификация и стандартизация (вариант: и лицензирование);
• регулирование в области перевозок для государственных нужд и социально значимых перевозок пассажиров, за исключением ценового регулирования магистральных железнодорожных перевозок.

В перспективе, по мере укрепления институтов государственной власти, часть перечисленных выше функций может быть передана иным ведомствам, общественным (саморегулирующим) организациям либо регулироваться непосредственно правом.

Передача хозяйственных функций может быть осуществлена предприятию в предусмотренной гражданским законодательством организационно-правовой форме.

Таким образом, необходимо создать Компанию "РЖД" в виде открытого акционерного общества, 100% акций которого принадлежит государству. Это будет означать концентрацию хозяйственных управленческих функций в образованном акционерном обществе. К этим функциям относятся:

• обеспечение перевозок грузов и пассажиров, в том числе для государственных нужд и социально значимых перевозок;
• обеспечение безопасности движения;
• совершенствование технологии;
• развитие производственной базы;
• другие функции хозяйственного управления

Железные дороги войдут в состав Компании "РЖД". Все имущество железнодорожного транспорта будет собственностью Компании "РЖД" и управляется централизованно. Технология централизованного управления перевозочным процессом будет сохранена и усовершенствована на основе внедрения современных систем телекоммуникаций и информатизации.

Образование Компании "РЖД" не должно стать сдерживающим фактором продолжения процесса выделения из состава железнодорожного транспорта и акционирования (приватизации) вспомогательных и обслуживающих предприятий, деятельность которых не связана с перевозочным процессом.

Внутри Компании "РЖД" будут выделены в качестве структурных подразделений виды деятельности, относящиеся к естественно-монопольному и потенциально конкурентным видам деятельности.

Естественно-монопольным сектором являются:

• инфраструктура железнодорожного транспорта (путь и путевое хозяйство, системы и устройства электроснабжения, сигнализации и связи, станции, пункты технического обслуживания подвижного состава в пути следования и в некоторых случаях обслуживающие их депо). На первых этапах сюда может относиться локомотивное хозяйство;
• услуги, оказываемые инфраструктурой;
• технические и информационные системы, обеспечивающие управление движением поездов и формирование заказов на пользование инфраструктурой железнодорожного транспорта;
• централизованно регулируемая система разработки графика движения, расписания и технология обслуживания пассажирских поездов в пути следования, комплекс АСУ-"Экспресс".

К конкурентному сектору относятся:

• перевозки грузов и пассажиров;
• предоставление услуг грузовыми и пассажирскими компаниями, а также весь комплекс транспортно-экспедиционных услуг, предоставляемых клиентам;
• в перспективе грузовые терминалы и пассажирские вокзалы.

Прежде всего, произойдет выделение хозяйств инфраструктуры и перевозок на отдельные балансы. Это создаст основу для их организационного разделения в дальнейшем.

Будут определены принципы новой тарифной политики. В тарифе будет выделена инфраструктурная составляющая, которая станет объектом прямого государственного регулирования.

В монопольном секторе будет осуществляться государственное регулирование тарифов, а именно тарифов за пользование инфраструктурой, в конкурентном - их поэтапная либерализация по мере развития конкуренции на рынке пассажирских и грузовых перевозок. Очевидное сужение сферы регулирования тарифов станет значимым стимулом для инвесторов вкладывать средства в железнодорожный транспорт.

3.5.2.2.3. Организационное оформление и выделение перевозочных компаний.

В рамках конкурентного сектора в перспективе будут сформированы компании по перевозке грузов и пассажиров путем организационного выделения их из Компании "РЖД" в виде акционерных обществ со 100-процентным участием Компании. В области пассажирских перевозок в дальнем следовании возможно создание государственной корпорации - федеральной пассажирской компания (ГК ФПК) в форме акционерного общества путем выделения из Компании РЖД. Это может стать необходимым организационным шагом для начала практической реализации дотирования пассажирских перевозок за счет бюджета и, соответственно, для прекращения практики перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых. Компании "РЖД", не обремененное социальной функцией, а также необходимостью напрямую компенсировать убыточность пассажирских перевозок, будет иметь большую стоимость и большую инвестиционную привлекательность. Данное выделение должно быть произведено с учетом развивающихся структурных процессов на железнодорожном транспорте и состояния экономики страны.

Грузовые компании-перевозчики сформируются как на основе маршрутных перевозок (в виде технологических операторских компаний), так и для решения задач перевозки мелкопартионных грузов (повагонных поставок). Будут развиваться специализированные компании-перевозчики (по перевозке рефрижераторных грузов и контейнеров).

Необходимо решить вопрос о допуске иностранных компаний-перевозчиков, а также экспедиторских компаний, к работе на российском транспортном рынке, учитывая необходимость гармоничной интеграции железнодорожного транспорта России в единую Евро-Азиатскую транспортную сеть.

Необходимо разработать недискриминационные правила доступа к сетевой инфраструктуре РЖД хозяйствующих субъектов, имеющих собственный подвижной состав и не входящих (не входивших ранее) в структуру РЖД.

Отдельно следует решить вопрос о целесообразности формирования лизинговой компании, владеющей вагонами. Такие компании будут способствовать появлению большого числа компаний-перевозчиков и, соответственно, стимулировать развитие конкуренции.

В перспективе сформируется несколько (5-10) пассажирских компаний дальних перевозок (КДПП) путем выделения конкурентоспособных подразделений созданной на предыдущем этапе ГК ФПК. В состав их имущества входит парк пассажирских вагонов, а также возможно включение и иных имущественных комплексов для обслуживания пассажиров и пассажирских поездов.

Производственная деятельность КДПП включает:

• перевозки пассажиров в дальнем следовании;
• обслуживание дальних пассажирских поездов поездными бригадами;
• продажу билетов на пассажирские поезда (напрямую или через агентства);
• обслуживание пассажиров в поездах;
• организацию других услуг для пассажиров.

На первых этапах соответствующий государственный орган ежегодно должен устанавливать КДПП перечень обязательных для обслуживания маршрутов и групп потребителей.

После организационного оформления произойдет их выделение из состава Компании "РЖД" в виде дочерних обществ. Пригородные перевозки будут выделены в самостоятельную сферу деятельности. Из них создадутся отдельные компании, в том числе совместно с муниципалитетами. Перечень и расписание обязательных маршрутов будут фиксироваться в договорах, заключаемых этими компаниями с местными органами власти. Соответственно, на последних ложится основная тяжесть дотирования пригородных перевозок.

Компания "РЖД" в перспективе превращается в холдинговую компанию, в собственности которой находится инфраструктура железнодорожного транспорта, часть общего парка вагонов, а также пакеты акций компаний по перевозке грузов и пассажиров и других компаний.Содержание и эксплуатация естественно-монопольного сектора (инфраструктуры), который выделяется в отдельное подразделение, со временем становится преобладающей сферой деятельности Компании "РЖД". Ее главной задачей является поддержание и развитие путевого хозяйства при обеспечении равного доступа компаний-перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта. Центральное диспетчерское управление (ЦДУ) и его региональные отделения образуют единую, иерархически организованную диспетчерскую службу.

Помимо собственно обслуживания инфраструктуры Компания "РЖД" будет предоставлять компаниям-перевозчикам услуги по отслеживанию продвижения вагонов в пути, а также по оптимизации использования вагонного парка (при формировании составов).

Новые обстоятельства, которые сложатся в результате рационализации организации деятельности по доставке грузов и пассажиров, функционирования набирающих силу операторских компаний, предприятий-собственников подвижного состава и пассажирских компаний, предопределят в перспективе конкретный механизм разделения инфрастуктуры и эксплуатационной деятельности.

На этой стадии произойдет окончательное прекращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых.

Работа по созданию дирекций по обслуживанию пассажиров в дальнем следовании и в пригородном сообщении (пассажирских компаний) перейдет в качественно иную фазу: такие компании будут выделены из структуры Компании "РЖД" в качестве дочерних акционерных обществ и станут самостоятельными. Одновременно должны быть предусмотрены бюджетные дотации для обеспечения их функционирования.

Произойдет поэтапная продажа пакетов акций компаний-перевозчиков. Средства от реализации пакетов акций будут использоваться для развития инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Будет реально обеспечен равноправный доступ перевозочных компаний к инфраструктуре по регулируемым государством тарифам.

Государство не должно препятствовать и, более того, должно способствовать формированию различных компаний, оказывающих услуги по перевозке грузов и пассажиров.

3.5.2.2.4. Другие мероприятия.

Параллельно с проведением изложенных выше мероприятий по реструктуризации системы железнодорожного транспорта, предполагается продолжение уже идущих в настоящее время процессов по рационализации его структуры.

Будет продолжаться вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта и передача в муниципальную собственность объектов жилищно-коммунального хозяйства, акционирование и приватизация общестроительных организаций, ремонтных заводов, предприятий торговли и общественного питания, других предприятий и объектов непрофильной сферы, не связанных непосредственно с обеспечением перевозочной деятельности.

Должна быть активизирована работа по выведению из состава железных дорог или закрытию убыточных малодеятельных линий. Усилия по изысканию источников для покрытия их убыточности будут сконцентрированы на работе с конкретными хозяйствующими субъектами, региональными администрациями, наиболее заинтересованными в продолжении функционирования таких линий или в перепрофилировании их инфраструктуры.

Монополистический характер деятельности железнодорожного транспорта на данном этапе и естественно-монопольный характер инфраструктуры требует обеспечения эффективного государственного контроля за инвестиционными решениями Компании "РЖД". Инвестиционная компонента тарифа должна устанавливаться государством. Государство же должно определять и регулировать использование получаемых Компанией "РЖД" инвестиционных ресурсов от продажи активов (компаний-перевозчиков), аренды и т. п. Для чего, в частности, целесообразно ввести в устав Компании "РЖД" нормы об обязательном согласовании с собранием акционеров сделок на сумму более определенной величины от величины уставного капитала. Кроме того, определить соответствующие обязанности лиц, представляющих государство в совете директоров, по контролю над иными крупными сделками.

В 2001 году необходимо конкретизировать правовой статус Тарифного соглашения железнодорожных администраций (железных дорог) государств-участников СНГ, Тарифной политики железных дорог-участников СНГ на перевозки грузов в международном сообщении.

Для упорядочения деятельности экспедиторских организаций на железнодорожном транспорте в 2001 г. подготовить и принять федеральный закон о транспортно-экспедиторской деятельности. Указанный закон создаст правовые гарантии, которые будут стимулировать развитие рынка транспортно-экспедиторского обслуживания в России путем привлечения в эту сферу многочисленных средних и мелких предпринимательских структур. Он позволит упорядочить взаимоотношения между транспортно-экспедиторскими предприятиями, перевозчиками различных видов транспорта и потребителями этих услуг.

3.5.3 Структурные преобразования в естественных монополиях отрасли связь.

В настоящее время в отрасли связь проведена реструктуризация по подотраслевому принципу в части разграничения естественно монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности операторов связи.

Результатом явилось ограничение широко распространенной практики тотального государственного регулирования цен (тарифов), что способствовало приходу на рынок новых операторов связи, зарождению конкурентных отношений, а также положительно сказалось на экономических результатах деятельности отрасли.

Сегодня остро встает проблема снижения издержек производства, одним из путей решения которой является проведение в отрасли институциональных преобразований в направлении концентрации производства - создание объединений региональных операторов связи, специализирующихся на определенных видах деятельности. Такие преобразования позволят реально сократить не только непроизводительные, но и производственные затраты, обеспечить более высокий прирост объемов предоставления услуг, а также необходимую концентрацию инвестиционных ресурсов необходимых для удовлетворения спроса на услуги связи.

Необходимо принятие мер, обеспечивающих прозрачность структуры затрат в отрасли. В этих целях требуется дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы, позволяющей определять оптимальный уровень перекрестного субсидирования, ликвидировать неоправданное перекрестное субсидирование, применение неконкурентных методов ценообразования.

Создание противозатратного механизма ценообразования требует перехода от простых методов ценового регулирования к более совершенным, обеспечивающим мобильность принятия решений в зависимости от складывающейся экономической ситуации и стимулирующим спрос на услуги связи.

Следует рассмотреть возможность перехода на тарификацию услуг по двум категориям потребителей: население и организации. Это реализуемо только при условии достижения оптимального уровня перекрестного субсидирования и принятия нормативных правовых актов по вопросам адресной государственной компенсации льгот в замен существующего порядка, когда операторы связи предоставляют установленные государством льготы за счет собственных средств, углубляя тем самым ценовые диспропорции и снижая эффективность своей деятельности в силу невозможности осуществления расширенного воспроизводства.

Такая система, с одной стороны, позволит обеспечить адекватность уровня потребления и оплаты услуги, а с другой, - создаст условия для более эффективного контроля качества предоставляемых услуг связи и для ускорения темпов модернизации существующих сетей.

3.6.1. Тенденции и проблемы развития.

За последние годы в ТЭК наблюдались негативные процессы, характеризующиеся следующими основными факторами:

• серьезное отставание развития и качественное ухудшение сырьевой базы добывающих отраслей ТЭК;
• дефицит инвестиций во всех секторах ТЭК;
• диспропорции в ценовой политике, которые привели к деформациям структуры спроса на энергоносители, не обеспечили производителям энергоресурсов условия для самофинансирования производственной деятельности, проведения активной инвестиционной политики;
• тарифное субсидирование предприятий и населения со стороны ТЭК
• научно-техническое отставание всех секторов ТЭК от мирового уровня, низкая производительность труда;
• износ основных производственных фондов, высокая аварийность,
• нестабильное финансовое положение производственных структур ТЭК.
• высокая энергоемкость экономики, в 3,5 раза превышающая удельную энергоемкость экономики развитых стран Запада.
• высокая нагрузка на окружающую среду от деятельности ТЭК. Топливно-энергетический комплекс - крупнейший загрязнитель окружающей среды, выбрасывающий 48 % всех вредных веществ в атмосферу страны, 27 % загрязненных сточных вод, свыше 30 % твердых отходов производства и до 70 % общего объема парниковых газов;

Государственная политика в отношении ТЭК должна быть ориентирована на достижение следующих основных целей:

Обеспечение внутреннего спроса на топливно-энергетические ресурсы.

Нельзя допустить, чтобы ТЭК стал фактором, ограничивающим предполагаемый экономический рост.

Для обеспечения прогнозируемого роста ВВП к 2010 году по сравнению с уровнем 1999 года в 1,7 раза, внутренне потребление первичных топливно-энергетических ресурсов возрастет на 9%, с учетом ожидаемого снижения энергоемкости ВВП на 36%. Это возможно только при коренной перестройке структуры промышленного производства с резким снижением доли энергоемких производств.

При этом добыча газа должна возрасти на 19%, нефти - на 10% и твердых энергоносителей - на 28%. Производство электроэнергии в этот период потребуется увеличить на 33%

Обеспечение потребностей бюджетной системы.

ТЭК является одним из основных источников наполнения бюджетной системы Российской Федерации, сохраняет высокую значимость для внешнеторгового баланса страны. Стратегия развития ТЭК должна предусматривать обеспечение фискальных потребностей бюджетной системы, с постепенным перераспределением налоговой нагрузки и снижением показателей ТЭК в структуре экономики страны.

Устойчивое, эколого-безопасное развитие на основе повышения эффективности использования топлива и энергии.

Стратегия развития ТЭК должна быть направлена на снижение энергоемкости производства и в целом затрат общества на свое энергообеспечение, уменьшение вредного воздействия на окружающую среду и реализацию концепции устойчивого развития на основе совершенствования производительных сил, повышения эффективности использования топлива и энергии.

Ориентация на энергосберегающий путь развития может быть реализована за счет проведения следующих основных мероприятий:

• увеличение цен на топливно-энергетические ресурсы до уровня, стимулирующего проведение эффективных энергосберегающих мероприятий;
• государственное стимулирование реализации организационных мероприятий по энергосбережению;
• ужесточение экологических нормативов,
• повышение общей инвестиционной привлекательности российской экономики Переход от доминирующей роли ТЭК в экономике к преобладанию наукоемких ресурсосберегающих производств представляется безальтернативным в силу повышения значимости требований эколого-безопасного устойчивого развития.

3.6.2. Механизмы реализации государственной политики в ТЭК.

Преодоление сложившихся негативных тенденций в ТЭК России, обеспечение потребностей растущей экономики и населения невозможно без широкомасштабного привлечения инвестиций. Требуемый размер инвестиций до 2010 г. оценивается специалистами в 150 - 200 млрд. долларов США. Обеспечить привлечение такого количества инвестиций за счет консолидированного бюджета и собственных средств предприятий комплекса невозможно, соответственно критически важным представляется обеспечение инвестиционной привлекательности предприятий и проектов в топливно-энергетическом комплексе.

Для повышения инвестиционной привлекательности ТЭК необходимо:

• существенное реформирование налоговой системы;
• дальнейшее совершенствование практики применения соглашений о разделе продукции;
• создание равных, конкурентных условий для всех участников рынка;
• переход к конкурентным, рыночным механизмам ценообразования с сохранением государственного регулирования цен и тарифов на услуги естественных монополий.

При этом необходимость эффективного государственного регулирования обусловлена следующими основными факторами:

• высокой степенью монополизации и необходимостью реализации структурных реформ;
• большой зависимостью социальной сферы от ТЭК;
• территориально-географическими особенностями страны и ее экономики;
• большой зависимостью бюджета и внешнеторгового баланса страны от ТЭК.

Ценовая политика.

Для создания условий проведения экономически обоснованной ценовой политики необходимо преодолеть кризис неплатежей потребителей топливно-энергетических ресурсов, исключить неденежные формы расчетов за счет ужесточения условий потребления и ограничения поставок энергоносителей, в том числе обеспечить безусловное исполнение обязательств бюджетов всех уровней в части расчетов бюджетополучателей за топливно-энергетические ресурсы.

На основе финансовой и организационной прозрачности естественных монополий в отраслях ТЭК необходимо довести регулируемые государством цены и тарифы до уровня, обеспечивающего покрытие всех обоснованных эксплуатационных затрат, с постепенным, не приводящим к ущербу конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, увеличением инвестиционной составляющей в ценах и тарифах.

Перекрестное субсидирование должно быть прекращено по завершении реформы жилищно-коммунального хозяйства (2003 г.). Цены на энергоносители для конкретных потребителей должны зависеть от затрат на распределение, объема потребления и режима использования энергии.

В целях диверсификации структуры топливно-энергетического баланса, обеспечения безопасности и устойчивости энергоснабжения необходимо ликвидировать диспропорции между ценами на различные энергоносители и привести их в соответствие с потребительским эффектом от их использования (включая экологические требования).

Обладающее наиболее высокими потребительскими свойствами газовое топливо в настоящий момент является наиболее дешевым. Такое положение противоречит практике мировых энергетических рынков и приводит к низкой конкурентоспособности угля и искажению структуры топливно-энергетического баланса. Целесообразно путем постепенного увеличения регулируемых государством цен на газ ликвидировать существующие диспропорции, что позволит как сформировать необходимые объемы инвестиций в газовой промышленности, так и изъять в пользу государства часть дополнительной прибыли для направления ее, в том числе, на адресную поддержку отдельных категорий потребителей и развитие инфраструктуры ТЭК Правительство Российской Федерации обеспечит разработку среднесрочных (до 5 лет) балансов производства и потребления топливно-энергетических ресурсов по стране в целом и экономическим районам, определяющих государственную политику в отношении развития ТЭК и предусматривающих сдерживание роста потребления (уменьшение доли в структуре потребления) природного газа.

Одной из целеполагающих установок ценовой политики в ТЭК должно стать прекращение тарифного субсидирования неэффективных предприятий.

Цены на энергоносители должны быть дифференцированы по регионам страны с учетом затрат на транспортировку и диверсификации структуры топливно-энергетического комплекса. При этом в целях обеспечения энергетической безопасности конкретного региона возможен отказ от экономически эффективных решений в пользу более надежных.

С учетом падения добычи первичных топливно-энергетических ресурсов на разрабатываемых месторождениях и необходимости вовлечения в разработку новых месторождений, требующих значительных инвестиций, цены на топливно-энергетические ресурсы объективно будут расти с приближением в перспективе (2015-2020 гг.) к мировым ценам (за разницей транспортных расходов).

Посредством антимонопольного, налогового и таможенного регулирования (экспортные пошлины) необходимо обеспечить равную эффективность для организаций ТЭК внутреннего и внешнего рынков топливно-энергетических ресурсов.

Предлагаемые меры в части ценовой политики приведут к постепенному росту цен на основные виды энергоресурсов, что станет самым мощным стимулом энергосбережения. Рост цен должен сопровождаться созданием системы прямых адресных дотаций наименее обеспеченным слоям населения.

Таким образом, будет реализована стратегия постепенной интеграции России в мировые энергетические рынки с регулируемым отставанием цен.

Налоговая политика.

В части налоговой политики государству необходимо:

• создать стабильный, предсказуемый налоговый режим для предприятий нефтегазового комплекса;
• определить оптимальную налоговую нагрузку, которая должна учитывать различия в горно-геологических условиях недропользования и местонахождения участков недр, а также состояние экономической конъюнктуры;
• установить прозрачный режим финансовой деятельности нефтегазовых компаний и обеспечить полное присвоение государством горной ренты при добыче углеводородного сырья
• перейти от фискально-ориентированной системы к налогообложению, стимулирующему рост объемов производства, развитие и эффективное использование сырьевой базы в нефтегазовом комплексе, отражающему баланс интересов государства и производителей (инвестиционно ориентированная система налогообложения).

В целях совершенствования системы налогообложения в нефтедобывающей промышленности необходимо перейти на систему налогообложения, состоящую из трех основных составляющих: платежей за пользование недрами (роялти), налога на прибыль и налога на сверхприбыль при добыче углеводородов. Также следует содействовать ликвидации искусственных барьеров на пути широкого применения законодательства о соглашениях о разделе продукции.

Налоги связанные с недропользованием должны исчисляться исходя из специальных справочных цен для целей налогообложения (а не "трансфертных" как сейчас), что исключит возможность "оптимизации" налоговой нагрузки.

В системе налогообложения необходимо присутствие специального налогового режима при добыче углеводородов, извлекаемых из низкопродуктивных участков недр, обеспечивающего рентабельность их разработки, способствующего вовлечению в оборот бездействующего фонда скважин.

Следует перенести часть налоговой нагрузки с производства нефтепродуктов в сферу их реализации с максимальным приближением к конечному потребителю, придать налогообложению экологическую направленность.

Система налогообложения в перспективе должна исключить необходимость взимания таможенных платежей при экспорте нефти и нефтепродуктов.

На основе институциональных преобразований в газовой промышленности необходимо перейти от настоящей системы налогообложения, при которой акцизы на газ уплачиваются организациями, осуществляющими оптовую реализацию газа, к системе, в которой основными налогоплательщиками будут организации, осуществляющие добычу газа.

В перспективе следует отказаться от взимания акциза на газ и перейти к системе налогообложения, которая будет построена аналогично системе налогообложения нефтяной промышленности. Она будет состоять из трех основных составляющих: платежей за пользование недрами (роялти), налога на прибыль и налога на сверхприбыль при добыче углеводородов.

Государственная политика в области недропользования будет направлена на развитие и эффективное использование сырьевой базы, в том числе обеспечение вовлечение в разработку трудноизвлекаемых запасов, ввод в действие бездействующих скважин, применение современных технологий по повышению нефтеотдачи пластов.

Энергосбережение.

Предлагаемые меры в части ценовой политики, в том числе ликвидация диспропорции цен на природный газ и уголь, приведут к росту цен на основные виды энергоресурсов, что помимо других факторов станет самым мощным стимулом энергосбережения. Структурные изменения, стимулируемые в том числе и повышением цен на энергоносители, в сторону неэнергоемких отраслей приведут к уменьшению удельной энергоемкости экономики страны.

Для интенсификации энергосбережения необходимо проведение государственной энергосберегающей политики, включающей административные и экономические меры, направленные на эффективное использование энергии:

• реализация системы организационных мер по энергосбережению в бюджетной сфере, в том числе дополнительное развитие системы лимитирования потребителей федерального и регионального бюджетов, обязательного энергоаудита;
• на основе аудита энергопотребления проведение реформы в жилищно-коммунальной сфере, направленной на энергосберегающее потребление;
• государственная поддержка научно-исследовательских работ в сфере энергосбережения, широкое распространение информации об энергосберегающих технологиях, оборудовании;
• стимулирование создания специализированных энергосервисных организаций.
• включение в топливно-энергетические балансы страны и регионов заданий по экономии топливно-энергетических ресурсов как реального энергетического ресурса;
• обязательность проведения мониторинга результатов выполнения федеральной, отраслевых и региональных программ энергосбережения;
• инвестирование краткосрочных и быстроокупаемых энергосберегающих проектов с окупаемостью их не более 3-х лет.

Увеличение объемов производства и добычи топливно-энергетических ресурсов может быть достигнуто за счет обустройства новых месторождений нефти и газа, ввода новых и обновления старых мощностей в электроэнергетике, что требует значительных инвестиций.

Институциональные преобразования и этапы реализации мероприятий. Ключевым фактором привлечения инвестиций в отрасли ТЭК является проведение институциональных преобразований направленных на развитие конкурентных отношений.

Помимо естественных монополий в отраслях ТЭК необходимо осуществить структурных реформы в нефтяной промышленности, обеспечивающие развитие конкурентной среды, создание высокотехнологичных, специализированных компаний, осуществляющих добычу нефти из небольших месторождений, в том числе с трудноизвлекаемыми запасами.

Государству необходимо обеспечить равный доступ на рынки сбыта продукции для всех производителей на основе установленных правил использования производственной инфраструктуры (внутрипромысловые и межпромысловые нефтепроводы, станции подготовки нефти, насосные станции), ликвидировать высокую степень монополизации рынка и его организационно-технических элементов.

Правительством Российской Федерации будет разработана и реализована программа развития открытой конкурентной среды и ограничения недобросовестной конкуренции в нефтяном секторе экономики. Реализация программы - одно из обязательных основных условий повышения инвестиционной привлекательности в нефтяной промышленности.

Государство обеспечит гарантии равного, пропорционального для всех производителей доступа к экспортным возможностям с использованием естественной монополии - трубопроводного транспорта. Принципы работы, предоставления услуг и перспективного развития трубопроводного транспорта должны найти свое отражение в законе "О магистральном трубопроводном транспорте"

Институциональные преобразования в угольной промышленности должны означать переход к следующему этапу государственной программы реструктуризации угольной промышленности, который предполагает:

• приватизацию рентабельных шахт и разрезов (50 % до конца 2000 года, остальные до конца 2001 года),
• продолжить дотирование по узкому ряду убыточных шахт и разрезов, безнадежно нерентабельные должны быть закрыты с безусловным проведением мероприятий по социальной поддержке и реабилитации, в том числе за счет средств полученных от приватизации угольной промышленности (до конца 2003 года),
• выделение среди убыточных потенциально рентабельных подразделений, выведение их на рентабельный уровень добычи (подготовка к приватизации) и приватизация (до конца 2002 года),

Завершение этого этапа реструктуризации угольной промышленности позволит сформировать конкурентный рынок угля, ликвидирует недобросовестных посредников и перепродавцов, повысит эффективность и инвестиционную привлекательность угольной промышленности.

Реализация вышеуказанных мероприятий ценовой и налоговой политики, институциональных преобразований в энергетическом секторе безусловно должна способствовать повышению эффективности работы и инвестиционной привлекательности отраслей ТЭК.

Вместе с тем, в начальный период (2000-2003 гг.) до улучшения общего инвестиционного климата в стране маловероятно ожидать сколько-нибудь значительного увеличения инвестиций в ТЭК. Предполагаемый эффект от роста инвестиции в виде увеличения объемов производства будет еще позже (по причине длительности инвестиционных периодов в ТЭК).

Таким образом, важнейшей задачей является определение плана мероприятий, которые необходимо реализовать на первом этапе (2000-2003 гг.), чтобы обеспечить потребности растущей экономики в топливе и энергии.

На первом этапе (2000-2003 гг.) необходимо реализовать следующие мероприятия:

• реализация программы мер по преодолению кризиса неплатежей потребителей энергоресурсов, исключение неденежных форм расчетов, в том числе безусловное обеспечение расчетов бюджетополучателей за энергоресурсы (2000);
• осуществление налоговой реформы в промышленности в целом и в ТЭК в частности (2000-2001);
• прекращение перекрестного субсидирования потребителей энергоресурсов (2000-2003);
• доведение цен и тарифов до уровня покрытия всех обоснованных затрат с дифференциацией по режимам потребления (2000-2001),с постепенным увеличением инвестиционной составляющей;
• обеспечение финансовой и организационной прозрачности монополий в ТЭК (2000 -20001), разделение учета по видам деятельности;
• принятие нормативно-правовых актов по улучшению общего инвестиционного климата в России (2000-2001), в т.ч.:

Федеральные законы:

• "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации…"
• "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об иностранных инвестициях",
• "О концессионных договорах…",
• "О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации "О соглашениях о разделе продукции".
• Акты органов исполнительной власти для реализации федерального закона "О СРП";
• создание необходимой законодательной и нормативной базы для реализации институциональных преобразований в электроэнергетике и газовой промышленности (2000-2001), в том числе создание условий для возникновения независимых производителей;
• организационная перестройка (с учетом интересов миноритарных акционеров) в РАО "ЕЭС России" и продолжение совершенствования структуры ОАО "Газпром", направленные на повышение их эффективности;
• развитие конкурентных отношений в нефтяной промышленности (2000-2002);
• завершение реструктуризации угольной промышленности (2000-2003);
• совершенствование налогового законодательства в нефтяной и газовой промышленности (2001-2001);
• стимулирование межтопливной конкуренции путем увеличения цен на газ и/или введения налога на потребление газа (2002-2003).

Вышеуказанные меры не могут дать быстрого эффекта, поэтому на первом этапе очень важно реализовать ряд организационных мер, направленных в первую очередь на энергосбережение и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов (2000-2003):

• реализация системы организационных мер по энергосбережению в бюджетной сфере, в том числе жесткий мониторинг исполнения принятых решений;
• реализация программ энергосбережения на муниципальном и региональном уровнях, в том числе предусматривающих элементы либерализации региональных энергетических отношений;
• введение системы стимулирования энергосбережения, в том числе через трансфертную политику;
• реализация программы энергосбережения в жилищно-коммунальной сфере, включая введение обязательных нормативов использования топлива и энергии, элементов стимулирования;
• введение налогов на потребление энергоресурсов, предусматривающее систему преференций при их эффективном использовании;

На первом этапе необходимо реализовать ряд мер на уровне организаций ТЭК при непосредственном участии органов исполнительной власти, направленных на эффективное использование имеющегося производственного и финансового потенциала (2000-2003):

• повышение эффективности управления в рамках существующих организационных структур ТЭК, в том числе реализация программ переподготовки кадров;
• выделение непрофильных направлений деятельности, прекращение их финансирования;
• разработка и реализация программы по использованию объектов незавершенного строительства, которые должны стать первоочередными направлениями привлечения внешних инвестиций;
• выведение из оборота неэффективных и максимальная загрузка наиболее эффективных генерирующих объектов в электроэнергетике,
• реализация отраслевых программ и комплексных региональных энергетических программ, направленных на повышение эффективности использования ресурсов, с жестким мониторингом их исполнения со стороны управляющих компаний и государства.

На втором этапе (2004-2010) с учетом корректировки по итогам первого этапа будут реализованы следующие мероприятия:

• продолжение структурных преобразований в отраслях ТЭК, в том числе дерегулирование потенциально конкурентных рынков (проводимого по мере обеспечения всего комплекса необходимых условий и согласовываться с темпами реформирования соответствующих отраслей ТЭК);
• привлечение внешних инвестиций в отрасли ТЭК;
• совершенствование налоговой системы в ТЭК;
• эффективное государственное регулирование естественных монополий в ТЭК;
• проведение антимонопольной политики в формировании и развитии энергетических рынков, в том числе тарифное регулирование участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, до достаточного увеличения доли на рынке независимых производителей (продавцов) газа;
• продолжение ценовой политики, направленной на устранение межтопливной конкуренции путем увеличения цен на газ и/или введения налога на потребление газа;
• дальнейшая реализация мероприятий по энергосбережению и эффективному использованию энергии;
• продолжение реализации организационных мер, направленных на энергосбережение и повышение эффективности использования имеющихся ресурсов;
• эффективное использование имеющегося производственного и финансового потенциала организаций ТЭК.

В результате реализации намеченных мер в России сложится эффективно развивающийся топливно-энергетический комплекс, удовлетворяющий потребности растущей экономики в энергоресурсах, постепенно интегрирующийся в мировые энергетические рынки.

Текущее состояние ОПК определяет необходимость разработки и реализации сценария его развития на основе жесткой увязки мероприятий по реструктуризации с задачами военного строительства и реальными финансово-экономическими возможностями государства

Основной задачей реструктуризации ОПК на 10-летнюю перспективу является полное обеспечение определяемых военной доктриной и планами военного строительства потребностей Вооруженных сил и других войск России в системах, комплексах и образцах вооружения (в том числе ядерного) и военной техники (В и ВТ) отечественного производства.

Для достижения основной цели развития ОПК в существующей системе угроз, при ограниченных ресурсах, основным содержанием структурной политики в комплексе должно стать:

• сокращение ресурсоемкости ОПК с одновременным повышением его эффективности;
• сопряжение ресурсов государственного оборонного заказа, возможностей военно-технического сотрудничества, использования двойных технологий и диверсификации для достижения основной цели развития комплекса;
• перенос акцента в финансировании государственного оборонного заказа с закупок вооружений и военной техники на военные НИОКР, обеспечивающие создание задела для создания перспективных образцов и систем вооружений во второй половине текущего десятилетия;
• эффективное использование потенциала ОПК для развитие гражданских секторов экономики.

В рамках сценария активной реструктуризации ОПК можно условно выделить два этапа:

1. Концентрация производства вооружений и военной техники на ограниченном числе предприятий, в том числе путем создания крупных диверсифицированных корпораций ОПК.

2. Повышение эффективности и развитие корпораций, выход их за национальные границы.

Некоторая условность разделения процесса управляемого развития на этапы определяется особенностями и различным современным состоянием отраслей, входящих в ОПК, т.е. различными стартовыми условиями процесса их реформирования.

Этап 1 (2000 - 2005 гг.) Основной целью первого этапа структурных преобразований ОПК является формирование его компактной структуры, отвечающей современным и перспективным потребностям обеспечения Вооруженных сил в военной технике, а также реальным возможностям расширения военно-технического сотрудничества. Кроме того, проводимая реструктуризация должна учитывать потребности мобилизационного развертывания с учетом масштабов и интенсивности наиболее вероятных вооруженных конфликтов. На этом этапе осуществляются меры по запуску программы реформирования комплекса путем интеграции предприятий с целью концентрации доходов, снижения себестоимости продукции, формирования механизмов эффективного использования полученной прибыли на инвестиции в разработки нового поколения военной техники, модернизацию производственного аппарата, освоению новых экспортных рынков. Осуществляется концентрация ресурсов, прежде всего в создаваемых корпорациях "ядра" ОПК, в рамках государственного оборонного заказа на разработку вооружений и военной техники нового поколения.

Основным содержанием первого этапа является инвентаризация производственно-технологических цепочек ОПК, оценка в них экономического и технологического состояния предприятий, сокращение их количества за счет концентрации разработок и производства вооружений и военной техники на наиболее жизнеспособных и эффективных предприятиях, вывод с рынка оборонной продукции неэффективных предприятий, создание интегрированных структур на базе технологических коопераций (в первую очередь путем интеграции КБ с серийными заводами).

Концентрация разработок и производства вооружений и военной техники потребует решения трех основных задач:

• вывода (перепрофилирования) избыточных мощностей и высвобождения персонала из структуры ОПК;
• перемещения составляющих военно-промышленного потенциала с одних предприятий на другие;
• консервации отдельных технологий ОПК.

Вывод неиспользуемых в военном производстве мощностей и высвобождение персонала проводится в тесной связи с реализацией мероприятий по конверсии, основными целями которой являются:

• развитие экспортного потенциала и снижение импортной зависимости по приоритетным направлениям наукоемкой гражданской продукции, производимой оборонной промышленностью;
• разработка и производство конкурентоспособного технологического оборудования (продукции) для обеспечения технического перевооружения промышленности и сырьевых отраслей;
• создание в конверсируемых организациях дополнительных рабочих мест для работников, высвобождаемых в связи с проведением конверсии.

Государственная поддержка конверсии будет иметь целевой, адресный характер и предоставляться конверсируемым организациям (предприятиям) на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР), реализацию инвестиционных программ (проектов) конверсии, компенсацию и социальные выплаты работникам.

Наиболее остро проблема вывода мощностей и высвобождения персонала встанет на градообразующих предприятиях ОПК и в ЗАТО оборонного комплекса. Именно здесь необходимо будет сконцентрировать основной объем бюджетных средств новой программы конверсии.

При проведении реструктуризационных мероприятий данного этапа будут использованы следующие основные механизмы регулирования:

В сфере управления государственной собственностью:

• реорганизация предприятий госсектора ОПК путем их слияния и присоединения;
• внесение государственного имущества (пакетов акций, прав на результаты интеллектуальной деятельности и других видов государственного имущества) в уставные капиталы хозяйственных обществ с целью формирования интегрированных структур;
• возложение функций исполнительного органа нескольких акционерных обществ, которые целесообразно интегрировать, на одну управляющую организацию.

Реструктуризация государственного научно-исследовательского сектора ОПК будет проводиться по следующим направлениям:

• преобразование отдельных НИИ и КБ в филиалы других исследовательских организаций, что позволит хотя бы частично сохранить результаты ранее выполненных ими исследований;
• создание Федеральных центров науки и высоких технологий, ориентированных на развитие и последующее продвижение для промышленного использования прогрессивных технологий и прикладных разработок. Формирование таких центров не предполагает механического объединения исследовательских организаций ОПК и направлено на интеграцию отдельных, наиболее передовых разработчиков.

В сфере развития конкурентной среды, концентрации и антимонопольного регулирования:

• на этапе формирования "ядра" ВПК будет стимулироваться формирование конкурентных предложений предприятий по развитию направлений разработок и производства вооружений и военной техники. Критерием отбора станет экономическая эффективность программ развития в долгосрочной перспективе;
• в силу ограниченности объема государственного оборонного заказа, будет устраняться внутренняя конкуренция по всем дорогостоящим и ресурсоемким направлениям разработок и производства. Заказы Минобороны сконцентрируются преимущественно на предприятиях, производящих конкурентоспособную на внешних рынках продукцию, либо критическую продукцию в рамках гособоронзаказа;
• предприятия, на которых концентрируются безальтернативные мощности по выполнению экспортных заказы и заказов Минобороны будут признаны монополистами. Необходимо разработать правовую базу контроля за их ценами и себестоимостью, а также нормативную базу стимулирования использования доходов от экспортных контрактов для финансирования НИОКР и модернизации производства;
• на переходный период будет поддерживаться разрыв между внутренними и внешними ценами на вооружения и военную технику при приведении внутренних нормативов ценообразования к экономическим реалиям;
• разработка и принятие нормативной базы, включающей в сферу ответственности силовых ведомств недопущение контроля криминальными группировками деятельности предприятий и организаций "ядра", определение дополнительных источников финансирования силовых ведомств в рамках указанной сферы ответственности. Обеспечение оперативного прикрытия силовыми ведомствами крупных программ, в том числе конверсионных, таких предприятий, в части предотвращения противодействия криминальных группировок, контролирующих крупнейших поставщиков этих предприятий;
• обеспечения расширения доступа малых инновационных предприятий к выполнению на правах соисполнителей государственного оборонного заказа и экспортных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества.

В сфере развития науки и инновационной деятельности:

• финансирование консервации потенциально перспективных, но временно невостребованных разработок, путем систематизации и подробного оформления конструкторской и технологической документации, формирования групп сопровождения, в которых обеспечивается преемственность кадров;
• сопряжение финансирования НИОКР двойного назначения с учетом реальных перспектив государственного оборонного заказа и военно-технического сотрудничества;
• содействие концентрации ресурсов в сфере НИОКР путем урегулирования отношений к правам на результаты интеллектуальной деятельности, использование прав государства для стимулирования заключения цепочек лицензионных договоров производителей с разработчиками и НИИ.
• бюджет участвует в финансировании перехода разработчиков к технологиям проектирования, соответствующим международным стандартам, в интересах загрузки конструкторских и проектных организаций гражданскими экспортными заказами.

В сфере поддержки военно-технического экспорта :

• исключение конкуренции российских предприятий между собой на внешнем рынке и реализация скоординированной ценовой политики;
• облегчение процедур заключения и реализации предприятиями сервисных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества;
• расширение кооперации с зарубежными компаниями по модернизации российской техники за рубежом;
• разработка и реализация комплекса мер по прекращению нелицензионного выпуска российского вооружения и военной техники и комплектующих к ним за рубежом.

Этап 2 (2005 - 20010 гг.) Главной задачей второго этапа структурных преобразований ОПК является развитие на базе сформированного на первом этапе "ядра" предприятий крупных диверсифицированных корпораций и повышение эффективности их деятельности, в том числе на базе межотраслевой кооперации. Вновь образованные корпорации объединят мощные исследовательские и конструкторские подразделения с производственной базой. В их составе будут также организованы маркетинговые службы и подразделения послепродажного обслуживания. Планируется завершать разработку и создание опытных образцов нового поколения вооружений и военной техники, начать их поставки в войска.

Основой планирования процесса создания военно-промышленных корпораций в интересах решения их главной задачи - разработки и производства новейших образцов и систем вооружений и военной техники станет Государственная программа вооружений и соответствующие целевые программы. К началу этапа, в соответствии с данными программами, будут определены головные организации по разработке и созданию опытных образцов, серийному изготовлению, проработана полная кооперация изготовителей (поставщиков) комплектующих изделий для этого вида вооружения, военной и специальной техники, по обеспечению жизненного цикла вооружения (техники).

При планировании развития интегрированных структур в ОПК принципиально важны обеспечение "вертикали управления" в создаваемых интегрированных структурах и обеспечение необходимых прав государства по управлению деятельностью создаваемых интегрированных структур.

Состав участников создаваемых в ОПК интегрированных структур должен обеспечивать:

• единство и неразрывность процессов маркетинга, разработки, производства, сбыта и обслуживания вооружений и военной техники;
• устойчивость при изменениях объемов государственного оборонного заказа, платежеспособного спроса на мировых рынках вооружений за счет диверсификации деятельности, в том числе на основе производства гражданской продукции;
• оптимизацию загрузки производственных мощностей участников интегрированной структуры.

В целях финансовой поддержки создаваемых корпораций государство в основном будет оставлять в их распоряжении средства от экспортных контрактов, эффективное расходование которых на разработки и модернизацию производства для перехода к следующим поколениям техники обеспечивается за счет сохранения государственного контроля за деятельностью корпораций.

Основными принципами реализации второго этапа являются:

• обеспечение концентрации средств госзаказа, доходов предприятий ОПК от экспорта, иных инвестиций, на разработки и модернизацию производства в соответствии с потребностями Вооруженных Сил, с учетом перспектив военно-технического сотрудничества;
• создание и отработка механизма эффективного государственного участия в стратегическом управлении диверсифицированными интегрированными компаниями ОПК, в сочетании с расширением участия частного капитала в указанных компаниях;
• формирование системы эффективного использования, где это возможно, двойной ориентации НИОКР, выполняемых на предприятиях ОПК;
• расширение сферы военно-технического сотрудничества и занятие новых сегментов рынка гражданской продукции;
• подготовка технической и технологической документации, производства к расширению выпуска военной продукции в интересах масштабного перевооружения российских Вооруженных Сил.

По мере укрепления корпораций ожидается расширение выпуска на них гражданской продукции за счет управляемой коммерциализации технологий двойного назначения. Государство будет содействовать выходу наиболее успешных корпораций ОПК за национальные границы, в том числе путем организации зарубежных подразделений в интересах приближения части производств, включая военное, к мировым рынкам сбыта. Начнется расширение производства вооружений и военной техники для Вооруженных Сил России в рамках цикла перевооружения.

3.8.1. Цели и задачи агропродовольственной политики

Аграрная политика должна быть направлена на формирование развитых агропродовольственных рынков, поддержку надежного продовольственного обеспечения страны, повышение уровня доходов сельского населения и сохранение природных ресурсов для аграрного производства, формирование эффективного устойчивого агпромышленного производства, обеспечивающего потребности населения в продуктах питания и предприятий пищевой промышленности в сельскохозяйственном сырье.

Основными задачами гарантированного продовольственного обеспечения населения страны являются:

• формирование конкурентных и эффективных рынков агропродовольственной продукции, создание правовой и институциональной инфрастуктуры их функционирования, защита от недобросовестной конкуренции и неблагоприятной конъюнктуры мировых рынков;
• разработка механизмов обеспечения продовольственной помощи регионам страны, оказавшихся в экстремальных ситуациях;
• создание системы обеспечения гарантий качества продовольствия, поступающего на внутренний рынок. Жесткий контроль за технологиями по всей продовольственной цепи - от поля до розничной реализации, а также контроль над качеством импорта;

Основой формирования общих условий повышения эффективности производства в АПК и доходов сельского хозяйства является повышение технологического уровня аграрного производства и внедрение ресурсосберегающих и экологически чистых технологий путем поддержки соответствующих исследований и внедрения системы консультирования в сельском хозяйстве.

Для эффективного проведения агропродовольственной политики необходимо рациональное распределение функций между федеральными и региональными органами власти.

Необходимо сконцентрировать усилия федерального правительства в области агропродовольственной политики на решении следующих задач:

Обеспечение единства агропродовольственных рынков в стране:

• установление режима беспрепятственного перемещения товаров, услуг и ресурсов по всей территории страны;
• формирование единой антимонопольной политики в секторе;
• поддержка формирования и регулирование организованных рынков, обслуживающих общегосударственный оборот агропродовольственной продукции (межрегиональных бирж, оптовых рынков, аукционов);

Обеспечение продовольственной безопасности страны:

• создание страховых запасов базовых агропродовольственных продуктов;
• оказание продовольственной помощи отдельным территориям, оказавшимся в зоне чрезвычайного продовольственного положения;
• получение продовольственной помощи от других государств и оказание продовольственной помощи другим странам;
• поставка продовольствия на территории, обеспечение продовольствием которых на коммерческой основе затруднено.

Проведение структурной политики (выбор общенациональных приоритетов в области агропродовольственного сектора и обеспечение их реализации механизмами налоговой, внешнеторговой, инвестиционной политики)

Проведение внешнеторговой политики в области агропродовольственных товаров и ресурсов для АПК:

• осуществление разумного протекционизма при импорте продовольствия;
• поддержка экспорта отечественной продукции (информационная, инфраструктурная, финансовая и проч.);
• ведение переговоров с международными торговыми организациями, подписание межгосударственных торговых соглашений и т.п.;
• регламентация зарубежных инвестиций в агропродовольственный сектор.

Проведение единой земельной политики:

• разработка общих принципов земельной политики в сельском хозяйстве (разрешенные формы земельных титулов, прав по распоряжению земельной собственностью, разделение земель на федеральные и субъектов федерации, принципы земельного налога и т.п.);
• ведение общегосударственного земельного кадастра;
• ведение единой системы регистрации недвижимости (в том числе и в сельском хозяйстве);

Проведение единой технологической политики в отрасли:

• поддержание элитного семеноводства и племенного дела в стране;
• установление единых государственных стандартов в АПК;
• формирование и осуществление государственных целевых программ, обеспечивающих либо развитие приоритетных подотраслей, определяющих технологический и технический прогресс в секторе, либо развитие сфер АПК, в которых рыночные механизмы оказываются неэффективными (например, производство детского питания);
• формирование и финансирование программы фундаментальных исследований в аграрной науке;
• формирование кадровой политики в отрасли (системы подготовки и переподготовки кадров, регулирование межстрановой трудовой миграции в сельскую местность и проч.)

Информационное обеспечение АПК

• создание и поддержание единой государственной системы информационного обеспечения агропродовольственного рынка;
• обеспечение полного отражения федеральной аграрной политики в общенациональных средствах массовой информации;
• пропаганда отечественной продукции и технологий за рубежом.

Проведение единой кредитной политики, обеспечивающей равный доступ субъектов рынка к государственным кредитным ресурсам для сельского хозяйства.

Разработка единой системы бухгалтерского и статистического учета в отраслях АПК.

Осуществление общегосударственных контрольных функций в отрасли (ветеринарный, технический контроль, контроль в семеноводстве и племенном деле и проч.).

Отнесение вышеперечисленных задач к функциям федеральной власти означает, что региональные власти не вправе брать на себя их реализацию. Так, контрольные функции должны финансироваться исключительно за счет федерального бюджета, а установление ограничений на перемещение продукции на основе региональных фитосанитарных норм недопустимо и т.д.

С другой стороны, федеральная власть не должна осуществлять задачи по организации сезонных работ в сельском хозяйстве, регламентированию программ социальной поддержки населения или обеспечению занятости в сельской местности отдельных территорий (если это не территории чрезвычайного положения).

Для прекращения спада производства в сельском хозяйстве необходимо в ближайшее время реализовать следующие первоочередные меры:

• провести финансовое оздоровление, в том числе за счет реструктуризации задолженности сельхозпроизводителей бюджетам всех уровней, государственным внебюджетным фондам, поставщикам топливо-энергетических и других ресурсов;
• подготовить юридические и экономические условия для концентрации земли и капитала в руках эффективных производителей;
• восстановить с учетом рыночных условий систему страхования в сельском хозяйстве;
• создать на базе Россельхозбанка государственную кредитно-финансовую систему обслуживания товаропроизводителей АПК;
• создать федеральный резервный фонд зерна и организовать государственное регулирование рынка зерна.;
• обеспечить мобилизацию государственных кредитных ресурсов и создать благоприятные условия для привлечения частных инвестиций в производство сельскохозяйственной техники, расширение лизинга.

3.8.2. Структурная политика в АПК

В ближайшее десятилетие Россия может за счет собственного производства полностью обеспечить внутреннее потребление таких продуктов, как птица, яйца, молоко и молокопродукты, овощная продукция, лен. Необходимо принять меры по формированию специализированных зон этой продукции. Также необходим и разумный торговый протекционизм, не допускающий демпинга на внутреннем рынке со стороны зарубежных импортеров и недобросовестную конкуренцию. Правительство намерено поддержать технологическое перевооружение перерабатывающей промышленности облегченными процедурами импорта технологического оборудования для этих предприятий. Это ускорит развитие рыночной инфраструктуры соответствующих продуктовых цепей с целью повышения конкурентоспособности указанной продукции на внутреннем рынке.

По другим важнейшим видам продовольствия и сырья, таких как мясо и мясопродукты, сахар и др., Россия в ближайшее десятилетие будет нуждаться в импорте. В 2001-2010 годы необходимо создать предпосылки по увеличению конкурентоспособности собственного производства говядины и других мясопродуктов. В производстве сахара необходимо соблюсти разумный баланс между его получением (в т.ч. из зарубежного сырья) и производством сахарной свеклы: Россия не должна превратиться в переработчика импортного сырца.

3.8.3. Регулирование рынков АПК

3.8.3.1.Основные принципы регулирования рынков

Основой функционирования рынков продукции, ресурсов, труда и капитала в АПК являются рыночные цены, складывающиеся под воздействием спроса и предложения. В то же время осуществляет мониторинг паритета цен в АПК и уровня доходов основных субъектов рынков, и в соответствии с данными этого мониторинга осуществляет регулирование соответствующих рынков. Центральные задачи государственного регулирования рынков заключаются в следующем:

• избежание резких колебаний цен;
• недопущение существенного снижения доходов значительных групп населения и предпринимателей;
• ограничение монополизации отдельных сегментов рынков;
• обеспечение равных конкурентных условий для всех участников рынков.

3.8.3.2. Регулирование агропродовольственных рынков

Правительство планирует разработать комплекс мер по расширению сбыта отечественной продукции для повышения доходности сектора. Второй важной задачей является формирование конкурентного рынка с гарантиями для всех его участников. Это позволит удерживать цены на равновесном уровне, повышая внутреннюю конкурентность отечественной продукции.

Поскольку рынки такой продукции могут быть дезориентированы при поддержке сельхозпроизводителей субсидиями, компенсациями, другими льготами, Правительство намерено изменить прежние формы поддержки аграрного производства.

В области внешнеторгового регулирования будет сформирована долгосрочная политика разумного протекционизма и поддержания экспорта.

Сочетание государственного и негосударственного регулирования продовольственнных рынков осуществляется и в таких направлениях:

Союзы, совместно с государственным органом, регулирующим рынки, определяют правила делового оборота на рынках, которые обеспечивают добросовестную конкуренцию, минимизацию трансакционных издержек и удельного веса теневых операций. Участники продуктовых союзов добровольно берут обязательства по обеспечению своей информационной прозрачности перед союзом и государством. Союзы вместе с Минсельхозом России будут определять правила торговли на рынке и нести ответственность за его развитие;

Союзы осуществляют связь с федеральными и региональными органами власти, отстаивают необходимые для развития соответствующего рынка решения, организуют взаимодействие членов союза с естественными монополиями;

Для усиления правовых гарантий деятельность субъектов агропродовольственных рынков будет обеспечена следующим образом:

• государственной гарантией прав собственности на основные производственные факторы, в том числе: закрепление прав на землю, увеличение сроков аренды и более широкое предоставление в собственность торговых помещений в оптовой и розничной торговле продовольствием, сокращение доли государственного участия в предприятиях перерабатывающей промышленности и проч.;
• создание системы гарантий выполнения контрактов на поставку продукции, кредитных договоров и т.д..

Внешнеторговое регулирование будет сориентировано на решение следующих задач:

• активное противостояние демпингу на внутреннем рынке и субсидированному экспорту;
• использование механизмов гибких импортных тарифов;
• совершенствование системы таможенного контроля над агропродовольственным рынком;
• активная поддержка экспорта российской агропродовольственной продукции и поиск мировых рынков для этой продукции.
• вступление в ВТО, активное использование его механизмов для участия в международной торговле и защите внутренних рынков от недобросовестных зарубежных импортеров.
• максимально возможная гармонизация аграрной политики со странами СНГ на основе общего процесса вступления в ВТО;
• переориентация государственных дипломатических и торговых представительств за рубежом с деятельности по привлечению импорта продукции на деятельность по привлечению технологий и поиску рынков сбыта российской продукции.

Для содействия развитию рыночной инфраструктуры агропродовольственных рынков Правительство будет проводить следующие меры:

• расширение государственной системы рыночной информации и консультирования;
• оптимизация системы санитарного и фитосанитарного контроля, в т.ч. в соотвествии с требованиями ВТО;
• развитие единой системы контроля качества агропродовольственной продукции на всех этапах ее прохождения от поля до конечного потребителя;
• совершенствование системы стандартов для агропродовольственной продукции;
• развитие сети шоссейных дорог и инженерной инфраструктуры в регионах интенсивного производства сельскохозяйственной продукции;
• правовое и организационное содействие формированию системы страхования рисков в аграрном производстве.

3.8.3.3. Регулирование рынка земли в сельском хозяйстве

1. Цивилизованный, регулируемый и контролируемый государством рынок земель сельскохозяйственного назначения в будущем необходим. Он существенно увеличит общую товарную массу, укрепит рубль, создаст возможности привлечения инвестиций в село при условии осуществления ясной политики государства, направленной на установление экономического функционирования села. Залог земли может обеспечить надежные гарантии при предоставлении кредитов. Однако, в этом вопросе нужно четко регламентировать правила торговли, исключив продажу земли иностранцам, ввести следующие ограничения;
   
   - земли сельскохозяйственного назначения могут быть использованы только для сельскохозяйственных целей, а изменение их целевого использования возможно через установленную федеральными и региональными законами и другими нормативными актами процедуру;
   - залог земель сельскохозяйственного назначения возможен только под долгосрочные инвестиционные кредиты; в случае наступления права залога коммерческие кредитные организации обязаны выставить этот участок на торги, при этом правом преимущественного приобретения пользуются владельцы соседних земельных участков, с сохранением характера использования земли для сельскохозяйственных целей;
   - количество земель, находящихся в собственности одного физического или юридического лица определяется законодательными органами субъектов федерации.
2. Большую часть проблем, связанных с перераспределением собственности от менее эффективных к более эффективным владельцам позволяет решить развитый рынок прав аренды. Соответственно оформленные права долгосрочной аренды земли могут свободно продаваться и покупаться, что позволит осуществлять надежную оценку и подготовит переход к купле - продаже земли.
3. Для обеспечения рынка земли первоочередной задачей является создание единого кадастра земельных ресурсов и региональных реестров собственников конкретных земельных участков. Параллельно с этим необходимо создание геоинформационных компьютерных баз данных по всем землям сельскохозяйственного назначения.

• частная собственность на землю является неотъемлемым элементом эффективного аграрного сектора;
• для эффективного перераспределения земельного ресурса между производителями необходим оборот земли и земельных долей;
• земельный оборот должен регулироваться законодательно, правовые нормы не должны оставлять основные процедуры оформления сделок с землей и земельными долями на усмотрение чиновников или стороны сделок, регулирование сделок с земельными долями должны быть максимально упрощены;
• регулирование земельного оборота должно предусмотреть сохранение наиболее ценных сельхозугодий для аграрного производства, соблюдение экологических требований, недопущение излишней фрагментации землепользования;
• разнообразие природно-климатических и национально-демографических условий в субъектах Российской Федерации определяет возможность частичных отклонений региональных земельных норм от федеральных в части процедур регулирования земельного оборота и при условии не противоречия конституционным принципам;
• залог земель необходим для повышения кредитоемкости сельского хозяйства;
• государство должно обеспечить ведение земельного кадастра, открытого для всех экономических субъектов.

Исходя из перечисленных принципов земельных отношений в аграрном секторе Правительство намерено осуществить следующие меры:

• обеспечение прав собственников земельных участков и долей, снятие запрета на залог земель сельскохозяйственного назначения, развитие прав аренды и залога сельскохозяйственной земли;
• завершение формирования федерального законодательства по регистрации земельной собственности и по регулированию земельного оборота;
• более определенное распределение полномочий федерального и региональных законодательств в области регулирования земельного оборота, недопущение противоречий региональными нормативными актами федеральных правовых норм;
• завершение кампании по заключению формальных контрактов между собственниками и пользователями земельных паев;
• рынок капитала.

3.8.4. Институциональная политика в АПК

Основными направлениями деятельности Правительства в 2001-2010 годах в указанной области станет разрешение проблем, возникших в 90-ые годы и завершение начатых реформ непосредственно в сельском хозяйстве, включая меры:

• приведение организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий в соответствие с гражданским законодательством Российской Федерации;
• создание условий для концентрации сельскохозяйственных земель и капитала у наиболее эффективных пользователей;
• решение проблемы финансирования сельской социальной инфраструктуры и полное освобождение сельскохозяйственных предприятий от этой функции;
• введение рамочного законодательного статуса сельскохозяйственного производителя в России; организация единого статистического учета сельскохозяйственных производителей всех организационно-правовых форм, обеспечивающего сопоставимость оценок;
• завершение создания информационной системы в АПК, позволяющей эффективно получать, обрабатывать и распространять данные о состоянии аграрного сектора, агропродовольственных рынков, положении сельского населения и т.д.;
• разработка нормативно-правовых документов, определяющих порядок и особенности банкротства сельскохозяйственных производителей;
• разработка федеральных и региональных программ развития сельской местности, нацеленных на формирование альтернативной занятости его населения;
• государственная поддержка всех видов кооперации, в т.ч. семейных хозяйств в области сбыта, снабжения, переработки и т.п.

Институциональная политика в перерабатывающей промышленности и посредническом секторе:

• содействие вертикальной интеграции в агропродовольственном секторе при жестком соблюдении антимонопольного законодательства;
• совершенствование системы антимонопольного контроля в агропродовольственном секторе, недопущение создания монополий, необоснованных барьеров для поступления агропродовольственной продукции на рынок, искуственных ограничений на перемещение продукции и т.п;.
• правовая и организационная поддержка таких рыночных форм, как форвардные и фьючерсные контракты, оптовые рынки, биржи и аукционные торги, использование складских расписок и транспортных накладных как инструментов обеспечения краткосрочных кредитов в агропродовольственной сфере и т.д.;
• содействие формированию различных ассоциаций производителей и передача им по мере становления отдельных функций регулирования рынков;
• содействие формированию дилерских и дистрибьюторских сетей, лизинговых компаний, машинных пулов и других институтов рынков ресурсов для сельского хозяйства;
• демонополизация производства отдельных ресурсов для сельского хозяйства;
• отказ от государственной монополии на предоставление товарных кредитов сельскому хозяйству и проведение лизинговых операций.

3.8.5. Кредитно-финансовая и налоговая политика

Специфические особенности аграрного сектора привели к созданию в странах с развитой рыночной экономикой многоканальных систем финансовой поддержки сельского хозяйства. Среди них особое место занимают системы кредитования с участием государства и формирования кредитной кооперации.

На ближайшие годы необходимо изменить направления государственной поддержки сельского хозяйства, сделав упор на поддержку предприятий и фермерских хозяйств, способных обеспечить наибольшую отдачу вложенных средств. Предоставление дотаций и субсидий будет осуществляться путем заключения соглашений с хозяйствами. В них будут оговариваться условия, которые должны выполнять сельскохозяйственные предприятия. Вместе с тем в депрессивных неэффективных сельскохозяйственных территориях будет осуществляться поддержка преимущественно сельского населения.

Предоставление дотаций и субсидий на региональном уровне, прежде всего на продукцию животноводства будет упорядочено. Для этих целей следует принять законодательный акт, обеспечивающий правовую возможность субсидирования на федеральном и региональном уровнях.

В механизмах государственной поддержки АПК важное место останется за льготным кредитованием, в том числе за Фондом сезонного льготного кредитования. По мере стабилизации финансовой ситуации в сельском хозяйстве улучшатся возможности для введения механизма субсидирования процентной ставки за счет бюджетных средств

Следует развивать кооперативные кредитные организации (ККО), которые будут работать в качестве кассы взаимопомощи и взаимного кредитования.Одновременно следует предусмотреть возможность создания ссудо-сберегательных кооперативов и кооперативных банков, подпадающих под действие банковского законодательства.

Следует наладить взаимодействие ККО с местными филиалами государственного Россельхозбанка, где банк может выступать гарантом при предоставлении государственных кредитов и инвестиций сельхозпредприятиям - организаторам ККО.

Необходимо продолжить работу по реструктуризации задолженности сельскохозяйственных предприятий по платежам во внебюджетные социальные фонды и в федеральный бюджет, включая пени и штрафы. Отсрочку долгов следует тесно увязать с реформированием хозяйств, изменением их структуры, восстановлением эффективного управления и платежеспособности.

3.8.6. Сельское развитие

Политика развития сельских территорий направлена на повышение уровня жизни сельского населения, для чего Правительство намерено в ближайшие годы осуществлять следующие меры:

• развитие несельскохозяйственной занятости в сельской местности для повышения доходов сельского населения и роста производительности труда непосредственно в сельском хозяйстве; проведение с этой целью переобучения работников, консультирование по отдельным видам деятельности сельских жителей, упрощение процедур открытия предприятий малого предпринимательства в сельской местности, проведение общественных работ;
• освобождение сельскохозяйственных предприятий от бремени затрат на социальную и инженерную инфраструктуру; отказ от субсидий сельхозпредприятиям на содержание инфрастуктуры и перевод этих средств в местные бюджеты;
• постепенное обеспечение для сельских жителей равной с городскими жителями доступности социальных услуг.

Поскольку рост сельскохозяйственного производства приведет к его интенсификации и увеличению темпов загрязнения окружающей среды и продовольствия, Правительство будет развивать законодательство, регулирующее аграрное и продовольственное производство на основе экологических требований, а именно:

• контроль над технологиями в сельскохозяйственном производстве для снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду в сельской местности, развитие земельного зонирования и системы нормативов для контроля;
• формирование системного контроля над технологиями производства продуктов на всех уровнях продовольственной цепи с целью обеспечения его максимальной экологической чистоты;
• контроль за поступлением на территорию России генетически измененных продуктов питания и компонентов для их производства; разработка нормативной и организационной системы контроля такой продукции на территории России;
• унификация санитарных и фитосанитарных стандартов с мировым сообществом и усиление экологического контроля агропродовольственного импорта.

3.8.7. Научное, консультационное и кадровое обеспечение агропродовольственного сектора

Перевод агропродовольственного сектора на рыночные механизмы требует новых подходов к научному и кадровому обеспечению. Конкуренция будет стимулировать сельхозпроизводителей, агробизнес и его ассоциации поддерживать прикладные исследования, а наметившийся рост в агропродовольственном секторе увеличивает их финансовые возможности в этой сфере. Фундаментальные исследования должны остаться объектом государственного финансирования. Главная задача в этом направлении на ближайшие десять лет - переход к конкурсному распределению ресурсов для осуществления фундаментальных исследований финансируемых государством. Несомненно важным направлением в развитии фундаментальной науки в АПК станет интеграция российских исследований в мировой научный процесс.

В ближайшее десятилетие предстоит начать кардинальную перестройку системы образования в сельском хозяйстве, и, прежде всего, его экономической составляющей. Планируется организация разветвленной сети подготовки по программам МБА для сельского хозяйства и агробизнеса, специалистов в области недвижимости, маркетинга.

3.9.1. Стратегическая цель и основные направления

Стратегической целью государственной политики в сфере земли и иной недвижимости является обеспечение условий для эффективного использования и развития недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан.

Основными результатами реализации государственной политики должны стать: вовлечение в гражданский оборот земли и иной недвижимости; обеспечение государственной защиты прав на недвижимость и баланса интересов субъектов правоотношений; становление и развитие системы ипотечного кредитования и привлечение инвестиций под обеспечение недвижимостью; обеспечение роста налоговых поступлений в бюджеты всех уровней; функционирование эффективной системы правового регулирования рынка недвижимости.

Для достижения стратегической цели государственная политика должна быть сфокусирована на следующих основных направлениях:

• реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость (разгосударствление земли, обеспечение правовой защиты собственников и владельцев недвижимости);
• стимулирование эффективного использования, создания объектов недвижимости и их гражданского оборота;
• институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости.

3.9.2. Реформирование отношений собственности на землю и иную недвижимость

Главной целью проводимого в стране реформирования отношений собственности на землю и иную недвижимость является ликвидация государственной монополии на землю. Государство как собственник должно иметь в своем распоряжении земли, обеспечиващие стратегические интересы государства и удовлетворение государственных нужд, а также те земли, которые не представляют интереса для частного сектора и муниципальных образований. Такой подход обеспечит передачу подавляющего большинства объектов недвижимости в руки юридических и физических лиц и позволит с использованием рыночных механизмов обеспечить их эффективное использование.

Разгосударствление земли должно включать три элемента: (1) передача участков под строениями в собственность их собственникам (строений и предприятий); (2) разграничение земель по уровням собственности, включая передачу земли в границах муниципальных образований в их собственность; проведение правового зонирования территорий; (3) приватизация земли и связанной с ней недвижимости как единых объектов.

Разгосударствление земли направлено на увеличение предложения недвижимости, создание новых объектов и более эффективное использование существующих объектов благодаря их гражданскому обороту. Увеличение предложения недвижимости необходимо, чтобы обеспечить возможности для развития производства товаров и услуг, снизить цену для пользователей объектов, решить жилищную проблему.

Меры:

• Обеспечить передачу участков под зданиями, сооружениями, предприятиями в собственность тех лиц, которым эти объекты принадлежат на праве собственности.
• Усовершенствовать гражданское законодательство о недвижимости. Сделать единым гражданское законодательство о недвижимости, отразив особенности недвижимого имущества, отличающие его от движимого имущества. Внести изменения в земельное законодательство, исключающее его противоречие нормам гражданского законодательства по вопросам недвижимости. Подготовить законопроекты и внести изменения в существующее законодательство относительно определения земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений - как улучшений земельного участка. Ввести и определить необходимые новые правовые понятия, включая категории ограниченных вещных прав, к которым, в частности, следует отнести все "вторичные" вещные права (в том числе, права собственника строения на участок, находящийся в собственности иного лица, сервитуты). Цель этих мероприятий - защита прав собственников зданий, участков, а также иных лиц, имеющих права и законные интересы в отношении недвижимости.

Меры:

Защита прав покупателей при приобретении недвижимости в случае, когда строение расположено на государственной или муниципальной земле, путем:

• законодательного требования к продавцу (дарителю, иному отчуждающему имущество лицу, залогодателю) перед актом продажи (иного отчуждения, залога) реализовать свое право на получение в собственность участка под зданием, строением, предприятием;
• отмены неоправданных ограничений на гражданский оборот земельных участков. Следует отказаться от "дозволительного порядка" гражданского оборота земельных участков (например, п.3 ст.129 ГК РФ) и иных объектов недвижимости, определив, что оборот разрешён во всех случаях, кроме прямо установленных федеральным законом. Это необходимо для того, чтобы собственники недвижимости могли реализовать свои права на имущество, в том числе на распоряжение им, получение действительной цены имущества, которая может быть выявлена только при возможности его свободной купли-продажи.

Меры:

• законодательно закрепить единство кадастрового учёта, в который должен входить учёт земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости как физических объектов. Зафиксировать права и обязанности кадастровых органов и граждан в связи с кадастровым учётом, обеспечить публичность сведений кадастра недвижимости. Кадастровый учёт единых объектов недвижимости на территории муниципального образования или иной установленной юрисдикции осуществляет один орган, который ведет учёт и земельного участка, и здания, помещений и иных объектов недвижимости (лес, участки недр, обособленные водные объекты и пр.).
• обеспечить гарантии надёжности регистрации прав на недвижимость, доверие к записям Единого государственного реестра прав, а в перспективе - перейти к принципу полной защиты государством имущественных прав добросовестного приобретателя.
• определить содержание прав по использованию и развитию недвижимости.

Необходимо установить, сделать общеизвестными и защитить от произвольного изменения со стороны властей права владельцев недвижимости на её использование и строительное изменение. Это требует принятия федеральных правовых актов о правовом зонировании, определяющих рамочные требования к соответствующим документам (Правила застройки и землепользования), которые должны определить содержание прав по использованию недвижимости.

Разграничение земель.

Целью разграничения собственности на землю между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями является максимально возможная передача участков органам управления нижнего уровня, которые могут обеспечить эффективное использование недвижимости. Меры:

• передача земель городов и поселений в собственность муниципальных образований.
• разграничение земель между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
• оставление в собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации участков, отнесенных федеральным законом к видам территорий, необходимых для выполнения государственных функций (обеспечения государственных нужд). В собственности Российской Федерации находятся земли, отнесённые к собственности Российской Федерации федеральными законами.

Приватизация недвижимости как единого объекта.

Передать новому собственнику полноценный объект недвижимости за его реальную рыночную цену, зафиксировать права, обязанности и ответственность будущего собственника за содержание объекта, уплату им налога на недвижимость. Меры:

• правовое регулирование приватизации объектов недвижимости и предприятий.
• дополнить федеральное законодательство о приватизации нормами о приватизации единых, включающих участок, объектов недвижимости и предприятий вместе с земельным участком с заранее определенными правами по их использованию и развитию на основе правового зонирования.
• передача на конкурсной основе государственных и муниципальных участков под застройку в собственность либо аренду.
• принятие на федеральном уровне норм о порядке передачи земельных участков как объектов недвижимости под застройку на основе публичности и конкурсности. Участки могут передаваться не в собственность, а в аренду лишь в установленных случаях: (1) когда приватизация конкретных земельных участков запрещена федеральным законом; (2) в случае резервирования участков для государственных и муниципальных нужд в порядке, установленном федеральным законом; (3) по желанию всех заявителей на предоставление участка под застройку.

При этом сохраняется правовое единство объекта недвижимости: строение и улучшения, возводимые собственником земельного участка считаются его собственностью; строение и все улучшения, возводимые на арендуемом участке, считаются находящимися в аренде на тех же условиях, что и арендуемый участок, если иное не установлено договором с собственником земельного участка.

3.9.3. Стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов недвижимости

Стимулирование эффективного использования, гражданского оборота и создания объектов недвижимости должно осуществляться в интересах граждан, организаций, муниципальных образований и государства.

Такое стимулирование должно предусматривать: меры налоговой политики, создающие благоприятный инвестиционный климат для привлечения средств в создание и улучшение объектов недвижимости (развитие недвижимости); снижение трансакционных издержек; осуществление правового зонирования и контроля за соблюдением установленных ограничений; распространение сферы действия государственных и местных программ приватизации на приватизацию земли и иной недвижимости.

Меры:

• формирование земельных участков как объектов недвижимости.
• принять правовой акт Российской Федерации о землеустройстве, частных и государственных землеустроителях, на основании которого граждане и организации смогут получить качественные и приемлемые по цене услуги по землеустройству и межеванию участков.
• организовать кадастровый учёт объектов недвижимости в интересах владельцев и в целях налогообложения.
• установление федеральным законодательством максимально быстрого и низкозатратного кадастрового учёта объектов недвижимости и выдачи соответствующими органами кадастровых планов для регистрации прав - по желанию заявителя - с фиксированными (в виде линии на местности) или общими (в виде описания) границами участка. Учёт недвижимости в государственных целях проводится за счёт средств соответствующего бюджета. Граждане и организации оплачивают только тот кадастровый учёт, который производится по их заявлениям.
• упростить процедуры и сократить продолжительность процесса получения инвесторами прав на земельные участки для строительства.
• установить порядок, при котором: 1) земельные участки как объекты недвижимости (с установленными границами и ограничениями на использование в виде градостроительных регламентов) формируются до начала строительства; 2) права собственности либо аренды на земельные участки предоставляются инвесторам до начала разработки проектной документации и получения разрешения на строительство; 3) согласование и экспертиза проектной документации не выходит за рамки технической проверки на соответствие градостроительным регламентам, строительным нормам и правилам безопасности; 4) устраняется дублирование действий многочисленных согласующих инстанций, 5) существенно сокращается количество этих инстанций, устанавливаются временные пределы для согласований, 6) инвесторы, застройщики получают реальные права на обжалование в суде неправомерных действий согласующих органов.

Введение муниципального налога на недвижимость.

Замена платы за землю, налога на имущество физических и юридических лиц одним муниципальным налогом на недвижимость создаст постоянный и предсказуемый источник наполнения бюджетов муниципальных образований, позволит обеспечить эффективное использование и развитие объектов недвижимости. Меры:

• расширение эксперимента по налогообложению недвижимости, уточнение содержания налогообложения недвижимости с учётом накопленного опыта;
• введение муниципального налога на недвижимость;
• принятие законодательства о муниципальном налоге на недвижимость. Налог устанавливается местной властью как определённый процент от фискальной оценки, производной от рыночной стоимости единого объекта недвижимости. Рыночная стоимость определяется с учётом наилучшего использования недвижимости;
• создание системы оценки недвижимости для целей налогообложения, включающей ведение реестра фискальной оценки.

Создание законодательной базы по оценке недвижимости для целей налогообложения на следующих принципах: использование метода массовой рыночной оценки; фискальная оценка осуществляется административными органами по единым для Российской Федерации процедурам и стандартам; возможность оспаривания налогоплательщиком результатов фискальной оценки в суде на основе заключения независимого оценщика. Сведения хранятся в реестре фискальной оценки, оценочные сведения которого являются открытыми. Устанавливается обязательная периодическая контрольная оценка объектов с привлечением независимых оценщиков, которая должна проводиться по каждому объекту один раз в пять лет.

Меры:

• проведение эффективной политики амортизации недвижимости.
• принятие законодательного акта Российской Федерации о ведении гибкой амортизационной политики с возможностью снижения сроков амортизации объектов недвижимости.
• налоговое стимулирование инвестиций в недвижимость.
• исключение из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль расходов на оплату процентов по ипотечным кредитам, страхования объекта в период строительства.

Меры:

• стимулирование ипотечного кредитования с использованием в качестве обеспечения земельных участков и других объектов недвижимости.
  Принять меры банковского и налогового регулирования по стимулированию сделок с использованием недвижимости в качестве обеспечения при кредитовании, в частности, изменение обязательных экономических нормативов деятельности банков, осуществляющих операции по долгосрочному жилищному ипотечному кредитованию, а а также совершенствовать механизм обязательного резервирования посредством невключения в состав базы обязательного резервирования (в зависимости от структуры кредитных вложений) отдельных видов обязательств банков свыше двух лет; отказ от взимания налога на добавленную стоимость при реализации предмета залога при обращении на него взыскания; снижение пошлин при нотариальном заверении договоров ипотеки. Стимулирование спроса на ипотечные кредиты для приобретения жилья гражданами путём снижения на срок выплаты кредита налогооблагаемой базы на сумму выплат по кредитному договору, обеспеченному ипотекой.
• Развитие системы долгосрочного ипотечного жилищного кредитования.
  Реализация задач, предусмотренных "Концепцией развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации" по созданию условий для развития долгосрочного ипотечного жилищного кредитования, включая:
• совершенствование правовых механизмов реализации прав по ипотеке;
• совершенствование законодательной базы привлечения долгосрочных финансовых ресурсов в сферу ипотечного жилищного кредитования;
• создание благоприятной налоговой среды для развития ипотечного жилищного кредитования;
• организацию условий для эффективной работы кредитных организаций на рынке ипотечных жилищных кредитов.
  Снижение трансакционных издержек при сделках с недвижимостью. Меры:
• снижение размера сбора за нотариальные услуги при сделках с недвижимостью. Принятие поправок к Федеральному закону "О государственной пошлине" для снижения размера сбора за нотариальные услугипри сделках с недвижимостью путём перехода от процентного сбора к фиксированному.
• снижение налогов на операции с жилой недвижимостью. Для того, чтобы стимулировать процесс улучшения гражданами своих жилищных условий путём продажи старой квартиры и приобретения новой, необходимо обеспечить снижение налогов на доходы физических лиц от операций с недвижимостью, в т.ч. полное исключение из налогооблагаемой базы дохода от продажи недвижимости при реинвестировании в недвижимость в течение двух лет.

3.9.4. Институциональное обеспечение государственной политики в сфере земли и иной недвижимости.

Необходимо осуществить правовое закрепление единой государственной политики в сфере недвижимости, а затем обеспечить строгое следование этой политике всеми государственными органами и служащими.

Государственная политика в сфере недвижимости должна быть направлена на создание правовой "законодательной вертикали" и "исполнительной горизонтали", то есть системы правового государственного и муниципального регулирования рынка недвижимости, включающей передачу административных функций по обслуживанию участников рынка недвижимости органам, действующим на уровне городов и поселений.

Законодательно зафиксировать две различные функции государства и органов местного самоуправления на рынке недвижимости: как организаторов этого рынка и, с другой стороны, как собственников недвижимости, участников рынка. Одновременно следует запретить организационное совмещение указанных функций.

Участие граждан и их объединений в решении проблем рынка недвижимости осуществляется через процедуры публичных слушаний по правовому зонированию, посредством законопроектной и контрольной деятельности объединений профессиональных участников рынка недвижимости.

Консолидация усилий по развитию рынка недвижимости на федеральном и местном уровне. Меры:

• централизация стратегического планирования и нормативного регулирования развития рынка недвижимости. Наделение одного федерального ведомства полномочиями: по подготовке проектов правовых актов, необходимых для развития рынка недвижимости, а также по выполнению иных государственных функций в сфере недвижимости, кроме распоряжения имуществом. Деятельность этого органа должна быть сконцентрирована на подготовке законопроектов и иных правовых актов, мониторинге проблем рынка недвижимости, разработке стандартов обмена информацией.
• централизация государственных и муниципальных функций по распоряжению землей и иной недвижимостью, находящейся в государственной и муниципальной собственности.

Функции по распоряжению землёй и недвижимым имуществом должны быть исключены из полномочий различных ведомств, кроме одного, представляющего государство, или муниципальное образование как собственника. В качестве такового должны выступать специальные органы по управлению имуществом. Должны быть установлены нормы и порядок действий административных органов и их служащих в публичных интересах и под публичным контролем.

• предоставление органам местного самоуправления самостоятельности в планировании и правовом регулировании использования земельных участков и иной недвижимости.

Управление развитием недвижимости на уровне городов и поселений включает в себя: (1) планирование и управление развитием территории муниципального образования; (2) правовое регулирование использования и строительного изменения всей недвижимости в пределах муниципального образования; (3) управление объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности. Управление развитием территорий осуществляется на основании стратегических планов развития городов. Они должны стать инструментом стратегического планирования, который реализуется посредством планов и регламентов правового зонирования территории.

Для того, чтобы обеспечить необходимые условия для рынка недвижимости, следует создать на местном уровне систему, состоящую из четырёх учреждений (служб), которые будут выполнять как государственные полномочия (государственные учреждения): (1) по кадастровому учёту, (2) по регистрации прав на недвижимость, - так и чисто муниципальные функции (муниципальные учреждения): (3) по правовому зонированию, (4) по налогообложению недвижимости. Меры:

• содействие созданию кадастровых органов на местном уровне. Необходимо на местном уровне создать органы для кадастрового учёта недвижимости в форме филиалов кадастрового учреждения субъекта Российской Федерации. При создании необходимых условий возможна передача государственных функций муниципальным кадастровым бюро (в форме муниципальных учреждений). Создать механизм компенсации лицам, которые понесли ущерб вследствие действий кадастровых учреждений. Оплата услуг этих учреждений должна осуществляться по тарифам, утверждаемым в соответствии с законодательством. Указанные средства будут учитываться в смете доходов и расходов названных учреждений, отражаясь как доходы и расходы соответствующего бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
• создание системы регистрации прав, гарантирующей защиту прав добросовестного приобретателя недвижимости. Реализовать на практике нормы о правах, обязанностях и ответственности регистрирующих органов, создать систему гарантийных фондов учреждений юстиции для финансового возмещения лицам, потерпевшим ущерб.
• содействие становлению на местном уровне регистрации прав на недвижимость.

Необходимо обеспечить становление на местном уровне системы регистрации прав на недвижимость в форме филиалов учреждения юстиции субъекта Российской Федерации. Оплата услуг учреждений юстиции должна осуществляться по тарифам, утверждаемым в соответствии с законодательством. Указанные средства будут учитываться в смете доходов и расходов названных учреждений, отражаясь как доходы и расходы соответствующего бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

• содействие созданию муниципальной службы градостроительного планирования и правового зонирования территории.

Должно быть обеспечено создание муниципальных служб градостроительного планирования и правового зонирования территории для планирования и контроля за развитием недвижимости в соответствии с установленными видами использования и строительного изменения недвижимости. Планы и регламенты зонирования должны стать основным инструментом правового регулирования использования участков и иных объектов недвижимости в интересах их собственников и местного сообщества.

• содействие становлению муниципальной службы по налого-обложению недвижимости. С целью обеспечения становления на муниципальном уровне системы налогообложения недвижимости на базе её рыночной стоимости необходимо создание муниципальных служб по налогообложению недвижимости.

Регулирование деятельности государственных и муниципальных органов как представителей собственников недвижимости

Установить права органов власти по принудительному выкупу недвижимости и ограничению прав на неё в публичных интересах, необходимые процедуры и контроль общества за использованием и распоряжением государственной, муниципальной недвижимостью в интересах местного сообщества и общества в целом. Меры:

• правовое регулирование выкупа недвижимости в публичных интересах.

Для защиты интересов сообщества и, с другой стороны, интересов владельцев недвижимости, необходимо принятие федерального законодательства о выкупе недвижимости и установлении ограничений прав на недвижимость в публичных интересах (для государственных и муниципальных нужд) при справедливой компенсации правообладателям.

Главная цель - дальнейшая эффективная интеграция России в систему международного разделения труда как важнейшее условие стабильности функционирования национальной экономики, экономического роста и завершения реформ.

Последовательная реализация этой цели должна изменить характер интеграции России в мировую экономику, сделать этот процесс управляемым, подчиненным долгосрочным экономическим задачам, основанным на расчете, а не на предположении, и - что самое главное -направленным на структурную перестройку российской экономики и обеспечение интересов российских участников внешнеэкономических операций.

Внешнеэкономическая политика России будет направлена прежде всего на обеспечение:

• наилучших условий доступа российских товаров, услуг и рабочей силы на мировые рынки;
• разумного уровня защиты внутреннего рынка товаров, услуг и рабочей силы;
• доступа к международным ресурсам, имеющим стратегическое значение для экономического развития (таким, как капиталы и технологии, товары и услуги, национальное производство которых отсутствует или ограничено);
• благоприятных внешних платежных позиций;
• обеспечения безопасности государства, а также прав и безопасности потребителей;
• соблюдения принципа взаимности - благоприятного баланса взаимных уступок и обязательств.

Набор инструментов для реализации внешнеэкономической политики довольно ограничен. Традиционно наибольший приоритет отдавался тарифной политике. Однако в текущих условиях при принятии решений защитная функция тарифных методов с одной стороны сильно преувеличена, с другой - на практике малоэффективна, т.е. не выполняет защитные функции в той мере в какой это предполагается при принятии решений.

С этой точки зрения очевидна необходимость приведения таможенных процедур в соответствие с реальными возможностями государства. Таможенные процедуры должны совершенствоваться в направлении унификации тарифов и упрощения таможенного оформления и контроля товаров, что не будет противоречить фискальным функциям импортных тарифов. (см. раздел 2.2.3)

Другая причина целесообразности этого заключается в том, что в международной практике тариф используется, как правило, в рамках специальных защитных мер, и может поддерживать лишь отдельные потенциально конкурентоспособные производства, успешные производства, находящиеся в стадии становления, и отрасли, имеющие стратегическое значение, в том числе с социально-экономической точки зрения (обеспечение занятости при невозможности альтернативных решений ).

Основным инструментом защиты внутреннего рынка должны стать меры, направленные прежде всего на формирование здоровых и разумных условий конкуренции. Применение антидемпинговых, специальных защитных и компенсационных мер позволит обеспечить "избирательную" защиту интересов национальных производителей в случаях нарушения нормальной конкурентной ситуации из-за наносящего ущерб импорта. Процедуры введения таких мер должны быть простыми и основанными на ясных и хорошо известных критериях. Применение других нетарифных мер регулирования импорта, таких, как стандарты, требования к упаковке, маркировке и аналогичных им должно быть связано исключительно с требованиями безопасности, защиты жизни и здоровья. Должны быть четко разделены функции разработки торговой политики и функции применения мер, включая меры на таможенной границе (и некоторых других административных решений).

Необходимо стремится к транспарентности, гласности и предсказуемости. применения мер внешнеэкономической политики России. Поэтому целесообразно создать механизм специального судебного (или административного) разрешения споров, которые могут возникнуть между экономическими операторами и органами исполнительной власти в связи с решениями, затрагивающими интересы бизнеса в области внешнеэкономических связей. Одновременно административные меры регулирования необходимо свести к минимуму, обеспечивающему разумный контроль государства за осуществлением экономической деятельности.

Принцип взаимности в рамках общепризнанных норм и правил международной торговли - еще один инструмент реализации внешнеэкономической политики, который должен активно использоваться. Наилучшие условия доступа в Россию должны прежде всего получать те страны, которые в свою очередь предоставляют России сопоставимые по обьему и экономическому эффекту условия для доступа на свои рынки. С этой точки зрения очевидна необходимость пересмотра подходов к формированию и развитию договорно-правовой базы внешнеэкономических отношений с третьими странами и интеграционными организациями.

Необходимо поставить цель добиться вступления России в ВТО не более, чем за 2 года (до начала 2003 года). При этом необходимы изменения существующего и разработки нового законодательства, чтобы привести законодательную базу внешнеэкономической деятельности в России в соответствие с требованиями ВТО.

Работа предполагает сквозной анализ действующего федерального законодательства и всех проектов, направляемых на рассмотрение Государственной думы.

Необходимо задействовать механизмы регулированию торговли услугами, выработав единые подходы. Введение национального классификатора услуг, определение категории услуги как особого предмета экономических обменов позволит упорядочить экономические отношения в этом важнейшем секторе российской экономики, включая налоговые аспекты. Внешнеэкономическая политика России в этом секторе должны быть направлена на поэтапное формирование нормальной конкурентной среды. Одновременно, может обеспечиваться защита секторов услуг, находящихся в стадии становления и развития, на временный период, необходимый для выравнивания конкурентных возможностей отечественных и иностранных компаний. Открытие наиболее привлекательных сегментов рынка услуг России для иностранных поставщиков будет проводиться с учетом встречных уступок со стороны торговых партнеров России, рынки товаров и услуг которых пока остаются закрытыми для отечественных поставщиков.

Осуществление активной внешнеэкономической политики предполагает формирование системы контроля за обеспечением прав России, вытекающих из двухсторонних и многосторонних международных торговых соглашений. Этот инструмент необходим для адекватной реакции на любые случаи нарушения таких прав, дискриминации российских компаний, их товаров и услуг на внешних рынках. Российские экономические операторы должны получить равные возможности защиты своих интересов.

Целесообразно активизировать механизм ограничения доступа для иностранной рабочей силы только теми категориями рабочих и специалистов, которые имеют уникальный опыт и знания. Как общее правило, разрешение на работу иностранному гражданину должно выдаваться только тогда, когда соответствующая вакансия не может быть занята российским гражданином, или когда такое разрешение приведет к созданию нескольких новых рабочих мест для россиян.

Точечная поддержка структурных изменений российского экспорта должна быть сконцентрирована на тех секторах экономики, которые обладают реальной или потенциальной конкурентоспособностью. В настоящее время к ним можно отнести авиастроение, услуги по коммерческим космическим запускам, а также некоторые другие науко- и капиталоемкие производства. Такая поддержка должна осуществляться в формах, которые исключают возможность легального применения протекционистских инструментов со стороны торговых партнеров.