год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Стратегия, направленная на преодоление разрыва уровня экономического развития России и ведущих стран, предполагает качественное повышение эффективности российской экономики. Достичь этого удастся только при осуществлении масштабных инвестиций в основной капитал при одновременном повышении эффективности капиталовложений.

Требуемые объемы и качество капиталовложений могут быть достигнуты только при опоре на частные инвестиции, которые чрезвычайно чувствительны к условиям ведения бизнеса. Поэтому кардинальное улучшение предпринимательского и инвестиционного климата в России является ключевой задачей предстоящего десятилетия, без решения которой модернизация и экономический рост будут невозможны.

Улучшение общих условий хозяйствования подразумевает:

• защиту прав собственности и совершенствование корпоративного управления;
• выравнивание условий конкуренции;
• дерегулирование экономики;
• улучшение информационного обеспечения бизнеса, реформирование бухгалтерского учета и статистики.

Необходимым атрибутом растущей экономики является наличие динамично развивающихся финансовых рынков и институтов. Ключевыми элементами построения финансовой системы, адекватной потребностям современной экономики, являются:

• реформирование банковского сектора;
• развитие фондового рынка и инвестиционных институтов;
• развитие рынка страховых услуг.

1.2.1. Защита прав собственности

1.2.1.1. Принципы защиты прав собственности.

Ключевым условием оживления экономики России является создание механизмов, обеспечивающих свободу экономической инициативы, в том числе за счет максимально свободной реализации имущественных прав и их защите. Формирование стабильных, прозрачных и защищенных механизмов, обеспечивающих реализацию прав собственности, перехода прав на имущество - гражданского оборота, равенство прав всех лиц, участвующих в имущественном обороте, независимо от формы собственности - это принципиальные условия модернизации экономики России.

Принципиально важным направлением развития институтов собственности в России является укрепление всего комплекса отношений собственности, связанных с переходом имущества. Государство должно усилить свою роль в защите добросовестных приобретателей ценных бумаг, недвижимости, иной собственности, совершенствовать механизмы государственной регистрации и регистрации иными лицами прав на отдельные виды имущества, определённые законодательством, создать надежные и эффективные системы регистрации перехода прав на имущество, бессрочного хранения информации о совершенных сделках и субъектах прав.

Установление равного правового режима для всех форм собственности требует:

• обеспечения правовой защиты собственников-резидентов и неприкосновенности их имущественных прав;
• поддержания недискриминационного правового режима собственности для нерезидентов, осуществляющих свои имущественные права в России;
• установления ограничений для собственников имущества исключительно на основе норм Конституции России при адекватности используемых мер общественным интересам;
• обеспечения равных условий участия в хозяйственном обороте физических лиц, частных и государственных юридических лиц;
• отмены ограничений для реализации прав частной собственности на недвижимость.

Особо следует выделить фундаментальные проблемы нормативно-правовой базы:

• фрагментарность законодательства;
• противоречие между имеющимися задачами государственного регулирования и полномочиями государства по их реализации;
• неэффективная практика исполнения существующего законодательства.

Основными принципами развития нормативной правовой базы укрепления институтов, обеспечивающих условия для нормальной хозяйственной деятельности и защиты прав собственности, должны стать:

• преемственность в развитии нормативной правовой базы;
• информирование субъектов гражданского оборота, собственников имущества о планируемых изменениях в правовом регулировании и обеспечение учета их мнения при любом изменении в законодательстве;
• преимущественное использование частноправовых способов защиты собственности, направленных на обеспечение правопорядка в сфере гражданского оборота не столько за счет превентивных ограничений, сколько за счет неотвратимости быстрой компенсации в полной мере любого причиненного ущерба законным правам и интересам собственников;
• установление и применение мер уголовной ответственности за деяния, носящие наиболее опасный характер и подрывающие основы функционирования рынка.

Одновременно существует значительная потребность в совершенствовании методов защиты прав собственности по конкретным объектам.

1.2.1.2. Защита прав акционеров (инвесторов).

Задачи защиты прав акционеров (инвесторов) и усиления мер воздействия на нарушителей в данной области приобретают особую актуальность. Требуется детальный анализ типовых корпоративных конфликтов и применявшихся способов их урегулирования. На этой основе должны быть, во-первых, внесены адекватные поправки в законодательство, во-вторых, выработаны типовые модели ответных реакций уполномоченных органов государственной власти и частных лиц.

Формирование российской модели корпоративного управления должно быть основано на:

• развитии российской правовой базы в целом, в частности, создании института обеспечения кредитов в реальный сектор на основе развития рынка земли и недвижимости, института ипотеки, а также укрепления правового положения кредиторов;
• введении законодательной и фактически реализуемой ответственности за нарушение прав акционеров (кредиторов), что обеспечит большую заинтересованность в инвестировании в предприятия;
• повышении открытости предприятий инвесторам (раскрытие информации, реформа бухгалтерского учета).

В области корпоративного права необходимо акцентировать внимание на:

• расширении сферы мониторинга за действиями управляющих предприятия и крупных акционеров со стороны совета директоров и мелких акционеров;
• ответственности за сделки совершаемые с использованием служебной информации;
• уточнении понятия "аффилированное лицо", усилении полномочий по применению мер ответственности за совершение сделок управляющими при наличии конфликта интересов;
• расширении требований раскрытия информации и ответственности за содержание раскрываемой информации;
• предотвращении "размывания" акционерного капитала;
• ограничении перекрестного владения акциями;
• ужесточении требований к ответственности независимых оценщиков в случаях их обязательного привлечения к оценке имущественных объектов;
• совершенствовании понятия "добросовестный приобретатель", оснований признания сделок недействительными, находя разумный баланс между восстановлением нарушенных прав собственников и стабильностью, интересами гражданского оборота;
• ужесточении принципа ответственности должностных лиц, директоров и контролирующих акционеров за причинение ущерба самому акционерному обществу либо отдельным акционерам .

Закон "Об акционерных обществах" нуждается в целом ряде изменений:

• установление преимущественного права всех акционеров на приобретение размещаемых дополнительных акций независимо от наличия указания об этом праве в уставе акционерного общества при размещении посредством как открытой, так и закрытой подписки;
• защита прав акционеров при реорганизации акционерных обществ (при разделении и выделении акции создаваемых обществ получают все акционеры, с те ми же правами, которые принадлежат им в разделяемом общества и обществе, из которого осуществляется выделение, и в количестве, пропорциональном количеству этих акций);
• возможность принятия решения о размещении дополнительных акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции, путем закрытой подписки только общим собранием акционеров;
• запрет на установление требования об оплате акций специфическим имуществом (такое требование означает превращение формально открытой подписки в фактически закрытую);
• предоставление совету директоров больших прав при осуществлении контроля за функционированием исполнительных органов общества (возможность приостановления полномочий исполнительных органов общества по решению совета директоров при одновременном создании временных исполнительных органов);
• уточнение правил созыва и проведения общего собрания акционеров;
• установление детального порядка совершения крупной сделки, связанной с размещением акций и иных ценных бумаг.

Указанные меры не означают, что необходима абсолютная и безоговорочная поддержка со стороны закона и государства исключительно мелких акционеров против крупных держателей. Речь идет о доминировании общего принципа защиты прав собственности. Принимаемые меры должны быть направлены на создание действующего в современных российских реалиях механизма контроля, который мог бы затруднять инсайдерам манипуляции с активами в ущерб как самому предприятию, так и остальным акционерам, кредиторам и государству.

Предоставляемые права в данном случае должны упростить мелкому акционеру процедуры реализации следующих возможностей:

• регламентированный доступ к информации и снижение издержек такого доступа;
• право инициирования обсуждения проблемных вопросов на общем собрании;
• право обращения в суд с исками о нанесенном ущербе.

Нарушения требований о раскрытии информации должны предотвращаться как по линии реализации норм законов "Об акционерных обществах", "О защите прав и законных интересов инвесторов", "О рынке ценных бумаг", так и посредством введения международных стандартов бухгалтерского учета, введения уголовной ответственности за нераскрытие информации. Необходимо законодательно закрепить возможность проведения аудиторских проверок финансово-хозяйственной деятельности эмитентов по инициативе акционеров за счет средств эмитента.

Проблемы вывода активов и трансфертного ценообразования в ущерб эмитенту, акционерам, кредиторам и государству должны решаться как в рамках норм закона "Об акционерных обществах", так и посредством практического применения норм Уголовного кодекса (ст. 165, 201, 204), совершенствования налогового законодательства и его правоприменения, совершенствования форм финансовой отчетности, по линии реформы трудового законодательства (упрощение процедуры увольнения генеральных директоров), усиления требований к порядку совершения крупных сделок и сделок заинтересованных лиц. В частности, необходимо правовое урегулирование противоречия между законом "Об акционерных обществах" и Кодексом законов о труде в части увольнения генерального директора АО.

Необходимы правовые средства, позволяющие снизить риск причинения ущерба в случаях использования подконтрольных лиц при совершении сделок. Для этого требуется обеспечить раскрытие информации об отношениях, предоставляющих реальные возможности контролировать действия на рынке.

Требуется принятие Закона "Об аффилированных лицах", в котором должны быть определены четкие критерии, виды возможных отношений наиболее очевидной подчиненности и установлен порядок раскрытия такой информации. В отношении иных видов возможной подконтрольности необходимо законом создать условия для возмещения полного ущерба и привлечения к ответственности, вплоть до уголовной, лиц, виновных в использовании подконтрольных структур. Следует законодательно определить наиболее общее понятие подконтрольности, зависимости и предоставить процессуальные права потерпевшим лицам для привлечения к ответственности виновных.

Принятие Закона "Об ответственности за совершение сделок с использованием служебной информации" ("Об инсайдерских сделках") необходимо в целях установления ответственности лиц, располагающих служебной информацией, за совершение сделок с использованием такой информации в своих интересах (с получением незаконного дохода) или передавших такую информацию для совершения сделок третьими лицами. В этом законе должны присутствовать нормы, определяющие круг лиц, располагающих служебной информацией; нормы, устанавливающие запрет на использование ими такой информации для заключения сделок и передачу ее для совершения сделок третьим лицам; санкции и методы контроля со стороны государства.

Целесообразно учреждение института, по функциям сходного с третейским судом для рассмотрения корпоративных конфликтов, который станет важнейшим элементом выработки норм корпоративной культуры и промежуточной инстанцией перед арбитражным или уголовным судебным процессом.

1.2.1.3. Защита прав кредиторов

Защита прав кредиторов имеет принципиальное значение для восстановления инвестиционной активности российских и зарубежных инвесторов. Эта проблема должна решаться комплексно в рамках существующих способов защиты имущественных прав, корпоративного права, деятельности судебной системы и исполнительного производства, процедур банкротства.

Основными направлениями государственной политики в данной сфере должны быть:

• создание правовых и экономических условий, обеспечивающих надлежащую защиту прав кредиторов преимущественно путем повышения эффективности применения механизмов залогового права и законодательства об исполнительном производстве;
• формирование прогрессивного правового режима в сфере банкротства; такой режим должен позволять, с одной стороны, обеспечить эффективную защиту интересов кредиторов, с другой стороны, оградить собственника (инвестора) от рисков утраты контроля над своей собственностью в результате недобросовестного применения процедур банкротства по отношению к ней;
• создание правовых основ для использования так называемых процедур "культурных банкротств", распространенных и популярных в целом ряде развитых стран, предусматривающих широкие возможности для урегулирования проблем между должником и его кредиторами на добровольных началах вне рамок судебных процедур, в том числе с использованием механизмов мирового соглашения, реструктуризации (рекапитализации) долга и проч.;
• создание условий для существенного повышения качества антикризисного управления, в первую очередь - за счет стимулирования формирования профессиональных антикризисных компаний, специализирующихся на финансовом оздоровлении неплатежеспособных организаций, создания системы гарантирования и (или) страхования рисков в этой сфере, разработки и введения в действие профессионально-этического кодекса антикризисных управляющих;
• обеспечение консолидации действий всех кредиторов, представляющих государственные интересы;
• пересмотр действующего порядка очередности удовлетворения требований кредиторов при банкротстве организаций в пользу так называемых "обеспеченных" кредиторов; создание новой системы социальных гарантий для работников организаций - банкротов, позволяющей избежать негативных социальных последствий в результате этих изменений.

Для реализации указанной программы действий потребуется принять, ввести в действие и обеспечить практическую реализацию Федерального закона "О финансовом оздоровлении организаций", новой редакции Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", поправок к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях, поправок к Федеральному закону "Об исполнительном производстве" и целого ряда иных нормативных правовых актов.

Кроме того, потребуется провести существенную доработку действующего корпоративного права с целью исключения возможности использования различных форм преобразования юридических лиц, а также отчуждения, замещения или обременения обязательствами их активов, для мошенничества, ущемления интересов кредиторов или уклонения от уплаты обязательных платежей. Это, в первую очередь, относится к необходимости принятия Федерального закона "О реорганизации и ликвидации юридических лиц", а также внесения изменений и дополнений в законодательные акты, регулирующие деятельность организаций соответствующих организационно-правовых форм.

1.2.1.4. Право собственности на землю

Право собственности на землю является важнейшим и неотъемлемым элементом защиты всей системы отношений собственности. Предстоит утвердить законодательные основы права частной собственности в сфере земли и иной недвижимости, законодательно закрепить принципы функционирования недвижимости в рыночном обороте.

Основными направлениями государственной политики в сфере рынка недвижимости будут:

• развитие нормативно-правовой базы рынка путем принятия, введения в действие и практической реализации актов: главы 17 Гражданского кодекса РФ "Право собственности и другие вещные права на землю", Федеральных законов "О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", "Об ипотеке", "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", а также необходимых для принятия законов "Об управлении государственной и муниципальной недвижимостью", "О государственных и муниципальных землях", "О кадастровом учёте недвижимости", "О землеустройстве", "О правовом зонировании" и др.;
• развитие государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в направлении защиты прав добросовестного правоприобретателя, создания гарантийных фондов для финансового возмещения лицам, потерпевшим ущерб;
• создание системы кадастрового учёта единых объектов недвижимости;
• применение правового зонирования, при котором права и обязанности владельцев недвижимости по использованию и строительному изменению недвижимости вводятся правовыми актами на уровне муниципальных образований;
• формирование системы оценки недвижимого имущества для различных целей;
• обеспечение конкурсной продажи государственной и муниципальной недвижимости (вместе с земельными участками), включая незастроенные участки;
• разработка механизма налогообложения недвижимости на основе ее рыночной стоимости;
• усиление государственного контроля над соблюдением условий лицензирования при осуществлении профессиональной деятельности на рынке недвижимости, повышение требований к лицензированию деятельности профессиональных участников рынка; повышение ответственности профессиональных участников рынка недвижимости и роли саморегулируемых общественных организаций - участников рынка в разработке требований к лицензированию, обеспечивающих высокий уровень квалификации, и в контроле за соблюдением этих требований;
• введение административной, финансовой и уголовной ответственности за правонарушения на рынке недвижимости и совершенствование частноправовых способов защиты прав и интересов профессиональных участников рынка недвижимости.

Принципиальным моментом при формировании рынка недвижимости должно стать завершение приватизации объектов недвижимости путём передачи в собственность предприятий и домовладельцев земельных участков, на которых расположены принадлежащие им объекты недвижимости, то есть формирование единых объектов недвижимости с реальными правами собственности.

Задаче повышения эффективности использования недвижимости будет подчинено разграничение собственности на землю: к собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны быть отнесены участки, необходимые для выполнения государственных функций, а к собственности муниципальных образований - все участки в пределах границ муниципального образования, не отнесённые к государственной собственности и не находящиеся в собственности иных лиц.

1.2.1.5. Защита прав на интеллектуальную собственность

Право интеллектуальной собственности, как в отношении промышленной собственности, так и авторских прав, должно отражать баланс между частным правом творца (изобретателя) на защиту своей интеллектуальной собственности и правом общества на пользование достижениями в любой области искусства и науки. В этой сфере законодательная защита исключительных прав на результат творческой деятельности должна обеспечиваться посредством развития систем патентной охраны (регистрации) изобретений, товарных знаков и промышленных образцов и авторско-правовой защиты.

После отмены системы авторских свидетельств и принятия системы патентной охраны из сферы государственной защиты и контроля выпали научно-технические изобретения стратегического оборонного характера, которые относятся к разряду секретных. Возникший правовой "вакуум" наносит прямой ущерб интересам авторов и государства. В этой связи целесообразно принять федеральный закон о секретных изобретениях, разработать систему мер по восстановлению государственного контроля в данной области, определить процедуры правовой охраны и коммерциализации секретных изобретений.

Сложившийся подход правоохранительных органов к преступлениям против интеллектуальной собственности как ко второстепенным для общества неприемлем. Особое значение необходимо уделять защите против недобросовестной конкуренции, подделки продукции и ущемления других прав, относящихся к интеллектуальной деятельности в производственной, научной, литературной и художественной областях. Должны быть приняты поправки в закон "О товарных знаках", вводящие понятие общеизвестного товарного знака. Необходима разработка жесткой системы правоохранительных мер в рамках государственной политики защиты авторских прав, прежде всего на аудио- и видеорынках и в области программных средств.

1.2.1.6. Право собственности и общественные интересы

Цивилизованное государство имеет право контроля над использованием имущества в соответствии с общими интересами. Это право должно быть неотъемлемой частью самого института государственного управления. Гарантией от произвола со стороны государства должны быть четкие законодательные нормы, исключающие возможность произвольного и некомпенсируемого изъятия имущества.

В настоящее время необходимы жесткая и обоснованная декларация о намерениях со стороны правительства, а также принятие закона "О национализации в РФ" с указанием принципиальных процедур и описанием мер защиты интересов любого собственника, инвестора (процедуры принятия решения, определения размера компенсации и порядка ее выплаты).

Государство должно также отказаться от каких-либо прямых или косвенных мер в области деприватизации, кроме законодательно установленных. При этом необходимо закрепление двойственного подхода к рассмотрению имевших место нарушений законодательства при уже состоявшихся приватизационных сделках: (1) бессрочное применение наказаний (в том числе уголовного характера) за выявленные и доказанные правонарушения должностных лиц; (2) обеспечение абсолютного "принципа неприкосновенности" собственности для лиц, не имеющих отношения к нарушениям, послуживших основанием для постановки вопроса. Необходимо также законодательно закрепить и сократить срок предъявления иска о применении последствий недействительности ничтожной сделки в области приватизации, а в случаях, когда такое нарушение произошло по вине государственного чиновника, вообще отказаться от применения последствий недействительности сделки, так как компенсация в результате может причинить государству намного больший ущерб.

1.2.1.7. Правоприменение (инфорсмент).

Формирование современных отношений частной собственности требует развития специальной экономической и правовой инфраструктуры, обеспечивающей ее эффективное функционирование. Одним из неотъемлемых элементов такой инфраструктуры является система и механизмы объединения интересов лиц, чьи права нарушены, и специализация деятельности по защите таких прав в судебном порядке, гарантирующая компенсацию причиненного ущерба. Важная дисциплинирующая роль будет принадлежать реформированной судебной системе и системе исполнения судебных решений, задачей которых должно стать формирование в деловой среде цивилизованной "культуры контракта".

Для эффективной защиты прав собственности необходимо введение института групповых (коллективных) исков для защиты прав неопределенного круга инвесторов. Необходимо расширение практики косвенных (производных) исков, которыми защищаются права не только группы акционеров, но и корпорации в целом.

Неотъемлемым элементом эффективной системы исполнения законодательства в сфере защиты прав собственности должно быть безоговорочное привлечение к ответственности должностных лиц органов государственной власти, недобросовестные действия которых нанесли прямой ущерб субъекту собственности (инвестору) или стали причиной иных нарушений его прав.

Необходимо также совершенствование работы по следующим направлениям:

• устранение зависимости регистраторов от эмитентов или крупных акционеров; ужесточения требований к деятельности регистраторов;
• укрупнение регистраторов; введения ограничений на участие в уставном капитале регистратора для любого акционера и одновременно с ним - запрещения акционерам регистратора владеть пакетом акций эмитента, чей реестр ведет данный регистратор, в размере, превышающем эти ограничения;
• повышение требований к собственному капиталу регистраторов и структуре их баланса с тем, чтобы обеспечить регистратору возможность повысить уровень своей ответственности за ошибки перед третьими лицами и обеспечить регистратору возможность страхования своей финансовой ответственности.

Необходимо совершенствовать порядок исполнительного производства: как по линии развития норм закона "Об исполнительном производстве", так и по конкретным процедурам, обязанностям, вознаграждению, защите и ответственности судебных приставов (закон "О судебных приставах").

Успешная борьба со многими правонарушениями возможна только при помощи конкретных мер административной и уголовной ответственности с соответствующими изменениями в Гражданском кодексе РФ, Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, Гражданско-процессуальном кодексе РСФСР, Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР. Необходимо принятие законов "О коррупции", "О противодействии легализации (отмыванию) средств, полученных незаконным путем", "Об организованной преступности".

Важнейшими условиями эффективного правоприменения в России должны стать реформирование институтов государственной власти, обеспечение реальной независимости судебных органов от влияния исполнительных властей, решение комплекса задач по укреплению позиций федерального центра по отношению к субъектам Федерации, судебная реформа.

1.2.1.8. Этапы реализации

Необходимо ориентироваться на два стратегических этапа реализации институциональных преобразований в рассматриваемой области. Первый этап должен базироваться на:

• активизации и ужесточении государственного регулирования (централизация регулирующих и контрольных функций, законодательное расширение правомочий регулятивных органов, реформа системы правоприменения);
• доминировании коллективных и публично-правовых форм защиты прав собственности.

Необходимо максимально эффективно использовать существующий инструментарий защиты прав собственников, однако наряду с этим требуется ужесточение контроля и исполнения законодательства. Одновременно должна быть осуществлена систематизация и модификация законодательной базы и методов защиты прав собственности.

Итогом должно стать формирование целостной и гибкой системы контроля и правоприменения, состоящей из следующих компонентов:

• системы регулятивных, правоохранительных и судебных органов с четко описанными правомочиями и обязанностями по осуществлению функций защиты прав собственности, критериями взаимоотношений с участниками имущественного оборота, прозрачной иерархией взаимоотношений между собой;
• детального описания стандартов деятельности, прав и способов защиты собственников (инвесторов), мониторинг и пресечение новых типов правонарушений;
• диверсифицированной системы применяемых санкций, где меры ответственности варьируются от наиболее мягких (административных) до самых жестких (уголовных);
• системы обеспечения информационной прозрачности, которую следует понимать двояко: как часть безусловных и детальных стандартов деятельности участников имущественного оборота и как разъясняющее дополнение к системе санкций.

На втором этапе необходимы:

• постепенная либерализация системы государственного регулирования в пользу саморегулируемых организаций участников имущественного оборота (при сохранении базовых контрольных функций за регулятивными органами - передача саморегулируемым организациям ряда функций по лицензированию, выработке стандартов деятельности, контролю);
• усиление роли негосударственных форм защиты прав собственности и интересов инвесторов (страховые и гарантийные фонды, третейские суды на основе норм корпоративной и профессиональной этики).

1.2.2. Выравнивание условий конкуренции

1.2.2.1. Цели конкурентной политики и меры их реализации

Целью конкурентной политики является создание среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию.

Достижение цели антимонопольной политики предполагает:

1. Обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации посредством пресечения и недопущения его фрагментации путем установления административных барьеров (запреты и ограничения как на вывоз, так и на ввоз товаров, избыточное лицензирование и т.п.)

2. Обеспечение "прозрачности" процессов, связанных с созданием, слиянием и присоединением коммерческих организаций, приобретением крупных пакетов акций, основных производственных средств и нематериальных активов, а также прав, которые дают возможность определять условия деятельности предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке. Выполнение поставленной задачи требует законодательного ограничения приобретения прав собственности "безымянными" покупателями с использованием подставных лиц (юридических, в частности оффшорных компаний, или физических). Кроме того, должно быть повышено качество применения существующих норм, относящихся к регламентации процессов экономической концентрации. В частности, статья 19 закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" должна применяться не только в качестве санкции, то есть пресечения нарушения, но и в качестве средства предотвращения нарушений.

3. Снижение барьеров входа на товарные рынки и обеспечение более эффективного контроля над поведением хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, посредством мониторинга процесса ценообразования и изъятия доходов, полученных в результате нарушения антимонопольного законодательства. В целях ограничения возможностей злоупотребления доминирующим положением, а также антиконкурентных сговоров целесообразно развитие организованных рынков в форме бирж. Биржевой механизм должен обеспечивать формирование такой цены, которая давала бы возможность блокировать ценообразование во внебиржевой торговле, позволяющее извлекать монопольную прибыль.

4. Создание эффективных правовых механизмов, обеспечивающих соблюдение запрета на занятие предпринимательской деятельностью представителями органов власти, в том числе через использование государственных и муниципальных унитарных предприятий как инструментов совмещения органами власти хозяйственных и властных полномочий.

5. Активизация работы по профилактике и пресечению недобросовестной конкуренции на товарных рынках. Особое внимание при этом предполагается уделять нарушениям прав интеллектуальной собственности. С этой целью должна быть также разработана методическая база оценки объектов интеллектуальной собственности для более эффективного применения судебных процедур, а также обеспечение эффективной координации правоохранительных органов с целью пресечения нарушений прав интеллектуальной собственности.

6. Упорядочение оказания государственной помощи .

7. Создание условий для развития производительной деятельности малых предприятий, в том числе за счет устранения административных барьеров входа, упрощения и стабилизации режима налогообложения, возможности пополнения оборотных средств.

8. Организация антимонопольного контроля на финансовом рынке. Необходимо разработать процедуры определения продуктовых и географических границ рынка, доминирующего положения финансовых организаций, системы и порядка применения санкций к нарушителям. Повышение качества и объемов предоставляемых финансовых услуг как результат эффективной антимонопольной политики будет важнейшим фактором привлечения средств населения для финансирования инвестиционных проектов.

9. Организация систематического наблюдения за основными товарными рынками федерального и регионального уровня. С этой целью необходимо совершенствовать взаимодействие с органами государственной статистики, а также разрабатывать ведомственную статистику, отвечающую запросам и соответствующую специфике задач, поставленных перед антимонопольным органом.

1.2.2.2. Развитие нормативно-правовой базы

Федеральные законы

• Новые редакции законов "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и "О рекламе"
• Принятие Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях"".
• Принятие новой редакции Федерального закона "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации".
• Принятие федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности".
• Принятие федерального закона "О биржах и биржевой деятельности".
• Принятие федерального закона "О государственной помощи".
• Принятие новой редакции федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг".
• Принятие изменений и дополнений в федеральные законы "Об авторском праве и смежных правах", "О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров" (для выравнивания условий конкуренции)
• Принятие федерального закона, регулирующего порядок регистрации и использования фирменных наименований юридических лиц.
• Принятие федерального закона "Об условиях выпуска в обращение депозитарных расписок".

1.2.3. Снижение административного регулирования хозяйственной деятельности

Важнейшим условием создания благоприятного предпринимательского климата в России является коррекция форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо.

Основная задача, которую призвано решить дерегулирование экономики - ослабление бюрократического давления на бизнес, повышение уровня экономической свободы для всех участников хозяйственной деятельности. Решение этой задачи предполагает принятие следующих ключевых мер:

• снижение барьеров входа на рынок;
• устранение излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности;
• обеспечение согласованности действий федеральных и региональных органов власти.

Для устранения барьеров входа на рынок необходимо:

1. Упростить процедуру регистрации юридических лиц.
   Процедура государственной регистрации должна преследовать цели учета, сбора и распространения информации о юридических лицах, основываться на принципе "одного окна" и уведомительного характера (но с введением обязательной ответственности учредителей за несоблюдение федерального законодательства о регистрации). Необходимо сформировать реестр юридических лиц, информация из которого должна быть общедоступной и может быть получена в любой точке страны.

2. Резко сократить перечень лицензируемых видов деятельности, сделать его исчерпывающим.
   Новая редакция Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" должна содержать единый перечень всех видов деятельности, подлежащих лицензированию. Лицензирование целесообразно замещать, где только возможно, стандартизацией, аккредитацией и аттестацией, независимой потребительской экспертизой.

3. Ввести единый порядок лицензирования на территории РФ. Унифицировать объем и формы документации, представляемой в местные и региональные инстанции при регистрации, лицензировании видов бизнеса и контроле качества поставляемых товаров и услуг, утвердив их соответствующими актами Правительства.

4. Упростить процедуру согласования инвестиционной документации (экспертизы). Необходимо законодательно ввести процедуру, базирующуюся на принципе "одного окна": инвестор подает документы в территориальное управление единой экспертно-согласующей инстанции, которая подготавливает полный пакет документов, занимается перепиской и получением согласований со всеми специализированными согласующими органами. Срок согласования (включая проведения всех необходимых по закону экспертиз) должен ограничиваться шестью месяцами. Законодательно должно быть подтверждено право инвестора на возмещение по суду ущерба, понесенного вследствие нарушения законного порядка проведения экспертизы (например, невыдачи заключения в установленный срок). Введение принципа "одного окна" необходимо также для регистрация сделок с недвижимостью.

Для устранения излишнего и неэффективного административного регулирования предпринимательской деятельности требуется принять следующие меры:

1. Значительно упростить систему формальных административных требований к участникам хозяйственной деятельности;

2. Радикально сократить число органов, имеющих право осуществлять проверку деятельности фирм и применять против них санкции внесудебного характера;

3. Упорядочить работу контрольных и регулирующих органов. Необходимо исключить практику дублирования проверок (путем нормативного сокращения уполномоченных органов, процессуального упрощения отстаивания прав физических и юридических лиц в суде против органов государственной власти и управления, а также с помощью особых организационных механизмов);

4. Ограничить ведомственное нормотворчество.

Для институционального (административного) обеспечения программы дерегулирования предлагается:

1. Формирование координационного межведомственного института по дерегулированию и дерегламентации хозяйственной деятельности на федеральном уровне (Правительственная комиссия по устранению административных барьеров на пути развития предпринимательства);

2. Создание механизмов представления интересов граждан и организаций на федеральном и местном уровнях, в т.ч. через механизм саморегулируемых профессиональных ассоциаций, обеспечение открытого доступа граждан и организаций к информации о готовящихся к принятию законодательных и нормативных актах;

3. Проведение ревизии существующих нормативных актов, регламентирущих хозяйственную деятельность. В частности, предлагается в ходе ревизии таких нормативных актов специально проверять их на возможность принятия ответственными лицами произвольных решений; также необходима проверка положений нормативных актов, предоставляющих возможность закрытия бизнеса.

4. Переведение порядка проведения проверок, определение полномочий надзорных и контрольных органов с ведомственного на уровень закона с четким определением прав хозяйствующих субъектов по обжалованию процедуры проведения и результатов проверок;

5. Максимальное разделение функции регулирующих и надзорных органов. Деятельность, контроль над которой осуществляется соответствующими государственными органами иными средствами, не должна подлежать лицензированию, что позволит избежать двойного регулирования;

6. Проведение анализа практики лицензионной деятельности министерств и ведомств на предмет наличия при них лицензионных, экспертно-лицензионных и иных центров, являющихся фактически внебюджетными фондами и аккумулирующими дополнительно взимаемые с соискателей лицензии средства. Установление в законодательном порядке для органов, финансируемых за счет соответствующих бюджетов, обязательность осуществления контрольных и надзорных процедур на безвозмездной основе, в том числе для целей лицензирования.

Фундаментом политики дерегулирования, естественным и жестким пределом избыточной активности должностных лиц и органов государственной власти могло бы стать введение в Конституцию нормы, закрепляющей правовой принцип: для государственного органа, организации, должностного лица все, что не предусмотрено законом, запрещено.

1.2.4. Улучшение информационного обеспечения бизнеса, реформирование бухгалтерского учета и статистики.

Улучшение информационного обеспечения участников хозяйственной деятельности подразумевает:

• увеличение достоверной, оперативной и общедоступной статистической информации о состоянии экономики в целом;
• активизацию работы государственных структур по связям с общественностью для разъяснения своих действий и формирования у потенциальных инвесторов стабильных положительных оценок инвестиционного климата в России;
• повышение финансовой и организационной прозрачности предприятий.

Для повышения уровня и качества общедоступной информации необходимо:

• интегрировать информационные ресурсы государственных органов;
• создать федеральную информационную сеть и упростить процедуры обмена информацией между различными ведомствами, используя современные информационные технологии. Произвести сравнение форматов данных, предоставляемых экономическими агентами различным контрольным службам. Обязать все органы исполнительной власти оперативно размещать публично доступную информацию в сети Интернет;
• наладить специальную информационную деятельность по подготовке субъектов хозяйственной деятельности и органов исполнительной власти к предстоящим переменам, поскольку в противном случае адаптация к новым правовым условиям будет более длительной.

Реформирование государственной статистики должно быть направлено на:

• получение объективной, своевременной и общедоступной официальной статистической информации, необходимой для управления экономической и социальной сферой и отражающей новые быстро меняющиеся явления в экономике и обществе;
• разработку и совершенствование научно обоснованной методологии проведения государственных статистических наблюдений и формирование статистических показателей, обеспечивающих соответствие официальной статистической методологии в Российской Федерации международным стандартам;
• радикальное изменение в методах сбора, обработки, хранения и обмена информации, в первую очередь - на основе расширения применения выборочных методов наблюдения в статистической практике при оптимальном их сочетании со сплошными обследованиями для улучшения охвата, надежности и своевременности официальной статистической информации;
• реорганизацию и модернизацию системы распространения статистических данных, ее ориентацию на максимально полное удовлетворение информационных потребностей общества.

С целью поддержания доверия к официальной статистике в ходе ее реформирования должны быть обеспечены:

• доступность открытых статистических данных и прозрачность методологии их формирования для всех заинтересованных пользователей, увеличение объема бесплатной информации, размещаемой в сети Интернет;
• профессионализм, научный подход, использование международных статистических стандартов и классификаций при определении системы статистических показателей и методов их формирования;
• оптимальный выбор источников статистической информации с учетом обеспечения ее своевременности и качества, а также необходимости экономии ресурсов и снижения нагрузки на респондентов статистики;
• конфиденциальность собираемых индивидуальных статистических данных от физических и юридических лиц, их использование исключительно в целях формирования агрегированных статистических показателей в целом по стране, отдельным регионам и секторам экономики.

Статистическое наблюдение за состоянием экономики страны и отдельных ее секторов должно базироваться на проведении раз в 5-10 лет экономических переписей, в промежутках между которыми должны осуществляться периодические выборочные обследования по широкому спектру проблем. В этой связи будет проведено сплошное обследование (перепись) субъектов малого предпринимательства, запланирована Всероссийская сельскохозяйственная перепись, предстоит разработать принципиальные подходы к организации экономической переписи всех хозяйствующих на территории Российской Федерации субъектов.

Законодательной основой государственной статистической деятельности в стране, реализации намеченных мероприятий по ее совершенствованию должно стать скорейшее принятие федеральных законов "Об официальном статистическом учете в Российской Федерации" и "О Всероссийской переписи населения 2002 года".

Повышение финансовой и организационной прозрачности предприятий связано с реформированием системы бухгалтерского учета.

Реформа бухгалтерского учета должна быть направлена на внедрение новых национальных стандартов, отвечающих современным требованиям учета в условиях рыночной экономики и совместимых с международными стандартами.

При разработке стандартов бухгалтерского учета должны быть реализованы такие подходы к составлению бухгалтерской отчетности, которые обеспечат формирование отчетной финансовой информации исходя из приоритета экономического содержания фактов хозяйственной деятельности перед их формой. Это предполагает, что информация финансовой отчетности жестко не привязана к нормам гражданского, налогового и другого законодательства.

Должно быть завершено создание модели взаимодействия системы бухгалтерского учета с системой налогообложения. При этом предполагается, что базой определения налоговых обязательств хозяйствующих субъектов являются данные, формирующиеся в бухгалтерском учете, а переход из одной системы показателей в другую осуществляется путем минимально необходимых, понятных и относительно легко реализуемых на практике корректировок вне системы бухгалтерского учета.

Потребуется ужесточить государственный контроль над процессом раскрытия информации, которую предприятия обязаны предоставлять в соответствии с действующим законодательством. Одновременно необходимо осуществить комплекс мер по повышению эффективности негосударственной проверки подлинности раскрываемой информации. В этой связи требуется ужесточение контроля за деятельностью аудиторов.

1.3.1. Реформирование банковской системы России.

Положение банковской системы России отражает существующие проблемы национальной экономики и финансов страны. Финансовый кризис 1998 г. еще больше усугубил проблемы банковской системы, резко ухудшил условия ее развития.

Состояние банковской системы требует ее последовательного реформирования в интересах восстановления и развития национальной экономики, повышения роли банков как основных финансовых посредников в трансмиссионном механизме.

1.3.1.1. Цели и задачи реформирования банковской системы.

Основной целью реформирования банковской системы России является улучшение состояния банковского обслуживания экономики, прежде всего депозитно-кредитного и расчетного, на базе укрепления устойчивости банков и развития конкуренции в финансовом секторе.

Требование повышения устойчивости банков является основным для достижения цели реформирования банковской системы. Системная устойчивость банков обеспечит рост доверия к ним и на этой основе увеличение инвестиций в банковский сектор и расширение ресурсной базы кредитных организаций. Развитие конкуренции создаст предпосылки для снижения стоимости, повышения качества банковских услуг и роста спроса на них со стороны реального сектора экономики.

Правительство Российской Федерации и Банк России будут активно содействовать полноценной реализации в банковской сфере конституционных норм, в том числе гарантий единства экономического пространства и свободного перемещения услуг и финансовых средств.

Правительство Российской федерации и Банк России предпримут меры по созданию равных условий для ведения бизнеса всеми банками вне зависимости от источников капитала и величины банка, формированию предпосылок для реализации принципов независимости и коммерческой целесообразности при принятии банками хозяйственных решений. Будут также созданы равные условия для банков, привлекающих вклады населения, в целях развития конкуренции в этом секторе банковских услуг.

Будет предпринят комплекс мер, направленных на улучшение инвестиционного климата в целях привлечения в банковский сектор дополнительного капитала, в том числе иностранного. Указанные меры будут в качестве одного из компонентов включать формирование системы страхования инвестиционных рисков.

В рамках реформирования банковской системы Правительство внесет в Федеральное Собрание проекты законов, обеспечивающих:

• создание необходимых правовых условий для проведения эффективных процедур ликвидации нежизнеспособных банков;
• совершенствование системы налогообложения кредитных организаций;
• развитие требований к руководителям и владельцам банков, повышение их ответственности за качество управления и финансовое состояние банков;
• условия для полноценной реализации международных принципов эффективного банковского надзора, включая вопросы надзора на консолидированной основе и большей открытости банковского бизнеса;
• формирование системы гарантирования вкладов;
• создание благоприятных условий для перевода кредитных организаций на международные стандарты бухгалтерского учета и отчетности, включая публикуемую отчетность.

Важную роль будет играть Межведомственный координационный комитет содействия развитию банковского дела в России, созданный при Банке России в целях концентрации усилий российских органов государственной власти и международных организаций по преобразованию банковской системы страны.

1.3.1.2. Практические мероприятия

В 2000-2001 годах будут предприняты следующие меры по реализации основных задач реформирования банковской системы:

• повышение качества банковского надзора (включая вопросы надзора на консолидированной основе и большей открытости банковского бизнеса);
• принятие мер по ликвидации нежизнеспособных кредитных организаций; упорядочение процедур банкротства кредитных учреждений и введение соответствующей специализации в действия судов, упрощение взыскания залогов и реализации залогового имущества
• совершенствование системы налогообложения кредитных организаций, включая: установление ставки налога на прибыль кредитных организаций на общем для всех предприятий и организаций уровне; изменение порядка определения налогооблагаемой базы кредитных организаций таким образом, чтобы сделать возможным применение принципа начислений при расчете доходов и расходов банков и полный перевод российской банковской системы на международные стандарты учета и отчетности; расширение состава затрат, снижающих налогооблагаемую базу кредитных организаций при расчете налога на прибыль, в том числе на часть расходов по созданию банковской инфраструктуры, на сумму положительной переоценки валютной составляющей уставного капитала, на сумму резервов, создаваемых банками под возможные потери по ссудам и другие;
• создание законодательной базы для предоставления синдицированных банковских кредитов;
• представление банкам возможности отсрочить изъятие вклада до истечения срока, предусмотренного в договоре, при наличии прямого указания на эту возможность в договоре банковского вклада;
• устранение жесткой привязки объема выпускаемых банками облигаций к капиталу;
• предоставление Банку России, как надзорному органу, возможности в одностороннем порядке по итогам проверки финансового состояния банка уменьшать его капитал, используемый для расчета нормативов банковской деятельности, до реального;
• расширение условий для осуществления надзора за деятельностью групп и холдингов, имеющих в своем составе кредитные организации, на консолидированной основе;
• создание системы гарантирования банковских вкладов;
• упрощение порядка обращения взыскания на заложенное имущество, в том числе на недвижимость;
• формирование стратегии деятельности банков с государственным участием, предусмотрев в том числе последовательное сокращение этого участия;
• создание защитных механизмов, обеспечивающих недопустимость пересмотра принятых Банком России обоснованных решений об отзыве у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций.

1.3.2. Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов

1.3.2.1. Современное состояние фондового рынка

В результате финансового кризиса 1998 года особенно остро выявились недостатки отечественного рынка ценных бумаг:

• ориентация участников рынка на получение спекулятивного дохода и отсутствие заинтересованности в долгосрочных вложениях;
• отсутствие на рынке российских институциональных инвесторов и крайне незначительные масштабы участия индивидуальных инвесторов;
• концентрация операций в Москве (здесь совершается более 90% всех сделок с ценными бумагами на территории РФ) и за рубежом (рынок депозитарных расписок на российские акции за рубежом в несколько раз превосходит объем российского рынка акций);
• узкий круг эмитентов, чьи бумаги котируются на рынке;
• слабая координация деятельности государственных органов регулирования фондового рынка;
• существенные пробелы и противоречия в нормативно-правовой базе функционирования фондового рынка.

Эти недостатки были связаны, прежде всего, с кризисным состоянием российской экономики, низкой конкурентоспособностью промышленности, длительным оттоком инвестиционных ресурсов из страны. Сами акционеры и менеджеры в ущерб политике, направленной на поиск и консолидацию капиталов, ориентированы на меры по размыванию капитала и нарушению прав миноритарных акционеров. В деятельности регулирующих органов наблюдался конфликт по поводу базисных принципов формирования законодательства и системы регулирующих мер в отношении фондового рынка. Это заметно снижало доверие инвесторов к российскому рынку и затягивало процесс формирования необходимой законодательной базы.

Существенным недостатком фондового рынка является отсутствие возможности снижения рисков инвестиций путем совершения срочных сделок. В настоящее время объем фьючерсного рынка ценных бумаг незначителен. Внебиржевой срочный рынок несет высокую степень риска неисполнения сделок и не позволяет рассчитывать на судебную защиту. Рынок высоко монополизирован - примерно 5-10% профессиональных участников обслуживает до 80 % оборота на рынке ценных бумаг. Судебная система и система исполнения судебных решений не только не защищает, но и сама создает определенные риски для инвесторов. Неясности процессуального законодательства используются в борьбе за влияние на акционерные общества.

1.3.2.2. Цель и задачи развития фондового рынка

Основной целью является формирование модели фондового рынка, которая сможет выполнять роль эффективного механизма привлечения и перераспределения капитала в российской экономике, стимулировать инвестиционную активность, усилить позиции страны на мировом рынке капитала. Для реализации данной цели требуется решение ряда принципиально важных задач:

• обеспечение индивидуальным инвесторам и юридическим лицам широкого выбора посредников на фондовом рынке. Для этого необходимы меры по развитию институциональных инвесторов, таких как негосударственные пенсионные фонды и институты коллективного инвестирования (акционерные и паевые инвестиционные фонды). Должны быть выработаны новые механизмы привлечения сбережений на рынок корпоративных бумаг, созданы адекватные условия развития брокерской деятельности и деятельности по доверительному управлению ценными бумагами, стимулирующие работу профессиональных участников рынка ценных бумаг не только с крупными, но и с мелкими инвестициями;
• законодательное и судебное обеспечение защиты прав инвесторов;
• увеличение числа финансовых инструментов на фондовом рынке в целях расширения объектов инвестирования и привлечения новых инвесторов, ориентированных на долгосрочные вложения, снижение рисков инвестирования;
• устранение административных и налоговых барьеров в целях стимулирования предложения корпоративных бумаг;
• развитие инфраструктуры фондового рынка, которая должна обеспечить мобильность и перелив капитала, снижение стоимости инвестиционных ресурсов;
• совершенствование механизмов регулирования фондового рынка, устранение дублирования в этой сфере.

1.3.2.3. Практические мероприятия

1) Защита прав акционеров

Радикальный сдвиг в отношении к акционерам возможен только после того, как на фондовом рынке развернется конкуренция эмитентов за инвестиции. Роль государства должна заключаться в правовом обеспечении цивилизованных правил борьбы за контроль в компаниях и преследовании за нарушение этих правил. Российское законодательство не отличается ясностью, что позволяет использовать его недостатки в ущерб инвесторам. В ближайшее время особое значение будут иметь правила, носящие процедурный характер.

В течение 2000 г. ФЗ "Об акционерных обществах" должны быть внесены изменения, связанные с порядком проведения общего собрания акционеров (формирования его повестки, сроков и форм сообщения о его проведении, предоставление материалов, приостановление, заочное голосование, подведение и оглашение итогов), деятельностью совета директоров (его состав, срок полномочий, переизбрание, передача права голоса) и исполнительных органов, осуществлением эмиссии дополнительных акций и ценных бумаг, конвертируемых в акции (орган, полномочный принимать решение, преимущественное право акционеров), совершением крупных и заинтересованных сделок, реорганизацией акционерных обществ.

Законодательно должен быть решен вопрос об ответственности руководителей предприятий. Российское трудовое законодательство до сих пор препятствует возложению на них имущественной ответственности за злоупотребления своими полномочиями, а также досрочному прекращению полномочий руководителей. С этой целью в течение 2000 - 2001 г. в КзоТ РФ должны быть внесены изменения, учитывающие особый статус руководителей предприятий.

Законодательно будут введены санкции к руководителям, нарушившим законодательство об акционерных обществах и ценных бумагах.

В целях стимулирования вложения сбережений в ценные бумаги российских эмитентов необходимо обеспечить защиту прав владельцев ценных бумаг на получение информации и участие в управлении, от хищений ценных бумаг и прочих противоправных действий. С этой целью требуется усилить в течение 2000 - 2001 г.г. административную ответственность за нарушения прав владельцев ценных бумаг, для чего внести в КоАП составы правонарушений на рынке ценных бумаг и установить значительные штрафы за их совершение.

2) Развитие системы институциональных инвесторов, деятельность брокеров и доверительных управляющих ценными бумагами, создание новых механизмов привлечения сбережений населения

Учитывая необходимость привлечения сбережений мелких отечественных инвесторов, задача создания условий для развития институциональных инвесторов должна иметь приоритетное значение. В ближайшие два-три года институциональные инвесторы могут сыграть ключевую роль в мобилизации сбережений населения.

Развитие негосударственных пенсионных фондов также должно стать объектом пристального внимания. По сравнению с социальной функцией, роль НПФ как инвесторов недооценивалась. Кроме того, на практике с НПФ связаны многочисленные злоупотребления, что стало следствием неэффективного регулирования и контроля за их деятельностью. Для укрепления роли НПФ в качестве инвесторов необходимо:

• внести в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" изменения, предусматривающие запрет на самостоятельное размещение пенсионных резервов, ограничения на инвестирование в ценные бумаги лиц, являющихся их учредителями и вкладчиками НФП, а также усиление контроля за инвестиционной деятельностью, в том числе со стороны специализированных депозитариев. Такие изменения должны быть внесены не позднее 1 квартала 2001 г.;
• создание для НПФ налогового режима, который поощрял бы инвестирование средств предприятиями и гражданами; налоговое законодательство должно предусматривать освобождение от обложения подоходным налогом и налогом на прибыль определенной, не превышающей законодательно установленной суммы взноса в негосударственные пенсионные фонды.

Развитие институтов коллективного инвестирования. В России уже функционируют корпоративные (акционерные инвестиционные фонды) и договорные (паевые инвестиционные фонды) институты коллективного инвестирования. Они предлагают для мелких инвесторов наилучший с точки зрения профессионализма, снижения издержек и рисков, способ инвестирования в ценные бумаги и иные активы. Важнейшим препятствием для их дальнейшего развития является отсутствие адекватной законодательной базы. В этой связи до 2001 г. необходимо принять ФЗ "Об инвестиционных фондах".

Эффективность деятельности паевых инвестиционных фондов во многом объясняется отсутствием "двойного налогообложения" их участников. В случае оптимизации налогообложения прибыли акционерных инвестиционных фондов можно ожидать значительного расширения их деятельности.

В налоговом законодательстве должно быть предусмотрено освобождение от налогообложения той части прибыли акционерных инвестиционных фондов, которая направляется на выплату дивидендов акционерам при условии, что эта доля составляет не менее 90 % прибыли фондов. Подобная мера, традиционная для всех стран, где существуют институты коллективного инвестирования, аналогичные российским акционерным инвестиционным фондам, направлена на устранение двойного налогообложения доходов акционеров. Подобное преимущество делает инвестиционные фонды привлекательным способом аккумулирования средств инвесторов. В отсутствие такого режима налогообложения статус инвестиционного фонда характеризуется одними ограничениями (лицензирование, контроль со стороны специализированного депозитария, ограничения на инвестиции), которые дестимулируют их развитие.

Должен быть сохранен безналоговый статус паевых инвестиционных фондов.

Указанные изменения налогового режима должны быть введены в действие не позднее 1 квартала 2001 г., для чего необходимо внести соответствующие поправки в законодательство.

Создание новых механизмов привлечения средств на рынок ценных бумаг. Одним из важнейших механизмов, который должен быть создан в России в целях привлечения сбережений населения на фондовый рынок, являются инвестиционные счета. Такие счета, открываемые специально уполномоченными управляющими, позволят гражданам, имеющим сбережения, инвестировать их в ценные бумаги и некоторые другие инструменты. В отличие от институтов коллективного инвестирования, механизм инвестиционных счетов позволяет в значительной мере учесть индивидуальные инвестиционные цели владельцев инвестиционных счетов, в частности, инвестировать их сбережения в более доходные, но вместе с тем и более рискованные ценные бумаги.

С целью введения инвестиционных счетов, в том числе индивидуальных пенсионных счетов, необходимо не позднее 1 квартала 2001 г. принять Федеральный закон "Об инвестиционных счетах", а также внести соответствующие поправки в налоговое законодательство.

Обязательным условием эффективности инвестиционных счетов является создание благоприятного налогового режима. Налоговым законодательством до 1 квартала 2001 г. должен быть установлен максимальный размер средств, вносимых гражданами на инвестиционный счет, который не подлежит обложению подоходным налогом. Доходы от операций с ценными бумагами, приобретенными за счет средств на инвестиционных счетах, и доходы (дивиденды, проценты) от таких ценных бумаг, зачисляемые на инвестиционные счета, не должны облагаться подоходным налогом. При снятии средств со счета они должны облагаться по ставкам, которые уменьшаются в зависимости от продолжительности срока инвестирования в ценные бумаги. Законодательство должно предусматривать инвестирование в ценные бумаги российских эмитентов определенной доли средств на инвестиционных счетах. Другая часть может быть использована для страхования жизни.

Развитие специальных безналоговых счетов граждан является одной из распространенных и эффективных мер стимулирования активности граждан по инвестированию сбережений в ценные бумаги. Эта мера может также сделать привлекательной работу со средствами населения и способствовать увеличению числа участников рынка ценных бумаг, которые будут открывать такие счета.

Необходимо обеспечить условия для расширения деятельности таких посредников на рынке ценных бумаг, как брокеры и доверительные управляющие. В краткосрочной перспективе соответствующие меры могут привести к увеличению привлекаемых при их посредничестве средств средних инвесторов, а в долгосрочной - средств мелких инвесторов.

В целях развития брокерской деятельности законодательно должны быть решены вопросы о клиентских счетах. Эта мера даст возможность предотвратить целый ряд злоупотреблений, и тем самым снизит риск несанкционированного клиентами использования их средств и ценных бумаг брокерами, защитит эти средства и ценные бумаги от обращения на них взыскания по долгам брокеров.

Необходимо усилить финансовые требования и требования к рискам брокеров и доверительных управляющих, принять меры по развитию конкуренции на рынке посреднических услуг. Сочетание таких мер приведет к снижению в долгосрочной перспективе трансакционных издержек на рынке ценных бумаг, удешевит доступ инвесторов на рынок для совершения самостоятельных сделок. Соответствующие поправки в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" должны быть сделаны до конца 2001 г. В тот же срок должны быть уточнены подзаконные акты, регулирующие деятельность брокеров и доверительных управляющих.

Для развития деятельности профессиональных посредников на рынке ценных бумаг должен быть решен ряд вопросов, направленных на оптимизацию их налогообложения.

В нормативных актах в течение 2000 - 2001 г.г. следует предусмотреть возможность использования отрицательных разниц по операциям купли-продажи ценных бумаг для уменьшения налогооблагаемой базы (сальдирование прибылей и убытков, полученных по операциям с ценными бумагами), определить порядок переоценки ценных бумаг и порядка учета результатов переоценки ценных бумаг при расчете налогооблагаемой базы, уточнить порядок переноса убытков по операциям с ценными бумагами на будущее.

3) Использование инструментов на рынке ценных бумаг

Российский фондовый рынок предлагает ограниченный выбор корпоративных ценных бумаг. В первую очередь, это акции. Рынок корпоративных облигаций весьма мал, хотя объемы вексельного рынка свидетельствуют о потребностях предприятий в долговом финансировании. Серьезным препятствием для привлечения капитала на рынке ценных бумаг являются сложные правовые процедуры, с которыми сопряжена эмиссия ценных бумаг. Особенно это касается выпуска облигаций. Правила регистрации заметно усложняют эмиссию ценных бумаг, значительно повышают связанные с ней издержки. Это препятствует не только прямым инвестициям в небольшие закрытые акционерные общества, но и в ряде случаев в открытые акционерные общества. Процедура регистрации выпусков ценных бумаг должна быть упрощена, в особенности процедура регистрации ценных бумаг, не предназначенных для свободного обращения на рынке. В связи с этим в ФЗ "О рынке ценных бумаг" до конца 2001 должны быть внесены изменения, упрощающие эмиссию ценных бумаг.

Российское законодательство устанавливает целый ряд необоснованных ограничений на выпуск ценных бумаг. Это касается запрета на выпуск акций в погашение долга акционерного общества, а также ограничение срока и объема выпуска облигаций. Подобные ограничения, содержащиеся как в Гражданском кодексе, так и в специальных законах должны быть отменены в течение 2000 - 2001 г.г.

Требует своего решения и задача законодательного регулирования новых видов ценных бумаг. С этой целью в течение 2001 г. необходимо принять ФЗ "О двойных и простых складских свидетельствах", и "Об эмиссионных ипотечных ценных бумагах".

Необходимо принять меры по совершенствованию регулирования срочного рынка, что позволит снизить риски на фондовом рынке. Путем внесения изменений в ГК необходимо отказаться от правовых норм, позволяющих признавать срочные сделки сделками "пари" и на этом основании отказывать им в судебной защите.

Должен быть отменен налог на операции с ценными бумагами и предусмотрен общий для эмиссии любых ценных бумаг сбор за регистрацию. Это позволит устранить одно из основных препятствий для эмиссии краткосрочных корпоративных облигаций. Соответствующее изменение должно быть внесено в Федеральный закон "О налоге на операции с ценными бумагами".

4) Развитие инфраструктуры фондового рынка

Эта задача предполагает реализацию целого комплекса мер, направленных на то, чтобы сделать рынок ценных бумаг доступным для инвесторов. Существующая инфраструктура фондового рынка вполне удовлетворительна с качественной точки зрения и выполнит свои задачи и при росте объема рынка. Однако Россия может реально столкнуться, а в ряде случаев уже сталкивается, с конкуренцией иностранных организованных рынков за российские финансовые инструменты. Развитие инфраструктуры российского фондового рынка должно обеспечить ее конкурентоспособность, создать условия для возможности организации обращения иностранных финансовых инструментов, по крайней мере, участников СНГ. Необходимо законодательно закрепить возможность обращения в России иностранных ценных бумаг или депозитарных расписок на них. На первом этапе целесообразно ограничить участие иностранных эмитентов на российском рынке условием допуска российских эмитентов на соответствующие национальные рынки.

Существенные усилия должны быть направлены на развитие организованных рынков ценных бумаг, учитывая тенденцию формирования так называемых альтернативных торговых систем. В течение 2001 -2002 г.г. в России должен быть сформирован административно-правовой режим, предполагающий создание различных торговых систем.

Одновременно должно развиваться законодательство, защищающее от недобросовестных операций на рынке ценных бумаг. В течение 2001 - 2004 г.г. необходимо принять Федеральный закон "О сделках со служебной информацией", поправки в административное и уголовное законодательство, делающие возможным преследование за совершение сделок на основе использования служебной информации и манипулирования ценами.

В России до сих пор нет ряда институтов, которые способствовали бы развитию рынка ценных бумаг. Так, законодательство не упоминает в числе профессиональных участников рынка инвестиционных консультантов, которые могли бы выполнять роль консультантов и розничных продавцов ценных бумаг для населения, консультировать эмитентов по вопросам размещения и обращения их ценных бумаг, а также консультировать предприятия, не являющиеся профессиональными инвесторами. Для устранения этого пробела в течение 2001 г. должен быть принят закон "Об инвестиционных консультантах".

Российский рынок ценных бумаг несет в себе высокий риск злоупотреблений, которые могут задеть интересы сразу многих участников рынка ценных бумаг. С учетом этого должна быть создана система постоянного мониторинга организованных рынков ценных бумаг, а также финансового состояния профессиональных участников рынка. Эта система призвана обеспечить выявление фактов манипулирования ценами на рынке и оперативное предотвращение или ослабление негативных последствий таких нарушений. Система позволит на ранней стадии обнаруживать опасность возникновения кризиса и даст сигнал о необходимости принятия соответствующих мер. Система мониторинга должна быть создана в течение 2001 -2002 гг.

1.3.3. Развитие рынка страховых услуг

1.3.3.1. Состояние страхового дела в России.

В течение последнего десятилетия в России были созданы и получили заметное развитие негосударственные страховые организации, сформировались основы страхового надзора и страхового законодательства. Для России сложилась критически низкая степень защищенности по основным рискам - как в экономике, так и в социальной сфере. Степень развития страхового рынка отражает такой критерий как отношение совокупной страховой премии к ВВП. В России эта величина по итогам 1999 г. не превышала 2,2 %, в то время как в развитых странах доля совокупной страховой премии в ВВП составляет 8-10 %. По экспертным оценкам, все инструменты снижения рисков (страхование, социальные программы, формирование резервных и чрезвычайных фондов предприятий) покрывают не более 10% рисков, которые обычно страхуются в развитых странах. Незащищенность по основным группам рисков влечет за собой значительные бюджетные затраты по ликвидации последствий стихийных бедствий, катастроф, по оказанию социальной поддержки гражданам, ухудшает инвестиционный климат и общие условия экономической деятельности.

Капитализация российского страхового рынка (объем собственных средств у страховых компаний) находится на крайне низком уровне. Это является одним из главных препятствий для повышения емкости рынка и причиной оттока значительных финансовых средств за рубеж по каналам перестрахования.

Долгосрочное страхование жизни, как важнейший источник долгосрочных инвестиционных ресурсов (равно как и механизм социальной защиты населения), не только мал по объему для такой страны как Россия, но и во многом представляет собой поле для реализации зарплатных страховых схем, имеющих целью уход предприятий от налогообложения фонда заработной платы. Реальное долгосрочное страхование жизни на сегодняшний день по объему ничтожно. Существующие правовые рамки проведения страхования не обеспечивают достаточных стимулов для того, чтобы расширять масштабы долгосрочного страхования жизни, а низкое доверие населения к отечественным финансовым институтам, особенно когда речь идет о долгосрочных вложениях, не позволяет рассчитывать на скорое расширение емкости этого рынка.

1.3.3.2. Цель и задачи развития национальной системы страхования

Главной целью экономической политики в области развития страхования является формирование национальной системы, способной выполнять следующие социально-экономические функции: защита от потенциальных рисков, необходимая для эффективного функционирования рыночной экономики и являющаяся фактором ее стабильности и стимулом расширения предпринимательской деятельности; аккумуляция долгосрочных инвестиционных ресурсов для развития экономики.

В числе основных задач, решение которых является критически важным для формирования эффективной системы страхования, следует отметить следующие:

1. Формирование адекватной законодательной базы, что является необходимым условием развития института страхования и его максимального вовлечения в содействие экономическому развитию и росту экономики;

2. Создание эффективного механизма государственного регулирования и надзора за страховой деятельностью, что особенно важно на этапе становления национальной системы страхования;

3. Развитие форм трансформации сбережений населения в долгосрочные инвестиции с использованием механизмов долгосрочного страхования жизни;

4. Поэтапная интеграция национальной системы в международный страховой рынок, который характеризуется углублением взаимозависимости отдельных национальных рынков .

Для достижения поставленных целей и задач должна быть реализована следующая стратегия развития страхового рынка.

На первом этапе приоритет отдается развитию национальных страховых компаний, созданию налоговых стимулов и инвестиционных инструментов, формированию сектора обязательного страхования, а также системы государственного регулирования и надзора.

Второй этап характеризуется ростом капитализации рынка, усилением контроля за надлежащим использованием созданных стимулов, постепенной либерализацией условий деятельности иностранного капитала на национальном рынке.

Третий этап предполагает интеграцию в мировую экономику, предоставление иностранным страховым компаниям национального режима.

1.3.3.3. Практические мероприятия по развитию страхового дела в России.

Практические мероприятия должны быть направлены на стимулирование развития систем обязательного и добровольного страхования.

Система обязательного и обязательного государственного страхования должна предусматривать защиту имущественных интересов граждан и юридических лиц, которым причинен ущерб, в следующих случаях:

• в результате воздействия источников повышенной опасности (транспорта, опасных производственных объектов, источников радиоактивного и ионизирующего излучения и других);
• вследствие недостатков отдельных категорий товаров, работ и услуг;
• при исполнении работниками (государственными служащими) своих трудовых (служебных) обязанностей (по отдельным категориям государственных служащих).

В целом, приоритетными направлениями государственного страхования должны быть виды обязательного страхования гражданской ответственности. При этом базовые принципы обязательного страхования должны включать в себя:

• соразмерность страхового тарифа и величины страхового риска;
• реализацию предусмотренных законодательством мер регулирования страховых тарифов с целью их минимизации для страхователей;
• повышенные требования к страховщикам по обеспечению финансовой устойчивости;
• формирование финансовых механизмов, позволяющих обеспечить защиту в случаях, когда обязательное страхование не осуществлено;
• укрепление государственного надзора за осуществлением обязательного страхования;
• введение системы конкурсов и тендеров для страховых компаний, желающих принять участие в государственных программах обязательного страхования;
• исключение необоснованного введения дополнительных видов обязательного страхования, связанного с созданием новых внебюджетных ведомственных фондов.

К добровольному страхованию целесообразно отнести:

• долгосрочное и пенсионное страхование жизни;
• страхования жилых помещений граждан;
• медицинское страхование;
• страхование от несчастных случаев.

С этой целью необходима реализация государственной программы, включающей:

• меры по совершенствованию правового режима указанных видов страхования, в частности их гражданско-правовых основ и особенностей налогового режима;
• создание низкорискованных долгосрочных инвестиционных инструментов.

Государственное воздействие на структуру страхового рынка должно осуществляться по следующим направлениям:

• разграничение операций по страхованию жизни и по иным видам страхования;
• дальнейшее повышение минимального размера уставного капитала страховых организаций и реализация государством мер по стимулированию капитализации страхового рынка;
• определение порядка организации системы обязательного страхования.

Необходимо проведение комплекса мер, направленных на корректировку системы страхования в разрезе осуществляемых видов страховой деятельности. Адекватная классификация по видам страховой деятельности имеет важное значение для формирования информационно прозрачного страхового рынка, создает необходимую основу для оперативного мониторинга за финансовым состоянием страховых организаций и формирования соответствующей системы учета и отчетности, является базой для международного сотрудничества по каналам перестрахования, а также для внедрения передовых страховых технологий. При этом важно ориентироваться на международные стандарты классификации по видам страхования.

Решение задачи вовлечения сбережений граждан в инвестиционный процесс через страхование предполагает систематические и последовательные действия государства в двух основных направлениях:

• создание системы стимулов для развития долгосрочного страхования жизни, включая пенсионное страхование;
• формирование механизма размещения резервов в инвестиционные инструменты, удовлетворяющие требованиям страховщиков с точки зрения доходности, надежности и ликвидности.

В рамках этих направлений необходимы изменения в режиме налогообложения страховых операций и создание в стране стабильного и надежного долгового и фондового рынков.

Режим налогообложения операций по долгосрочному страхованию должен в конечном счете соответствовать налоговому режиму, применяемому к инвестиционным затратам домашних хозяйств и предприятий, и являться стимулом для предприятий и граждан, побуждающим их формировать эффективную защиту от наиболее значимых рисков. При этом такой режим может быть введен только после перекрытия всех легальных возможностей по использованию зарплатных страховых схем, практикуемых в настоящее время, и восстановления доверия к стабильности финансовой системы страны, развития полноценного рынка государственных ценных бумаг и фондового рынка.

В рамках этого направления необходимо:

(1) принятие мер по восстановлению доверия населения к долгосрочному страхованию жизни, включая усиление пруденциального надзора за компаниями, специализирующимися на этих операциях, и выработки более жестких нормативных требований к их финансовой устойчивости;

(2) стимулирование спроса на страховые услуги в целях развития индивидуального долгосрочного страхования жизни путем принятия следующих мер:

- уменьшение совокупного годового дохода граждан на сумму страховых взносов, уплачиваемых ими по договорам долгосрочного страхования жизни;
- исключение выплат по договорам страхования на случай смерти из базы по обложению подоходным налогом выгодоприобретателя;
- разделение страховых организаций на специализирующиеся на страховании жизни и иных видах страхования.

Реализация поставленных целей требует и совершенствования государственного регулирования страхового рынка по следующим направлениям:

• повышение лицензионных требований к страховым организациям, в первую очередь на этапе их создания;
• увеличение минимального размера уставного капитала до эквивалента 1 млн. долл. США, повышение требований к ликвидности средств, за счет которых формируются уставные капиталы;
• распространение компетенции государственного надзора на всех профессиональных участников страхового рынка, осуществляющих страхование (перестрахование), посредническую, актуарную, аудиторскую деятельность в области страхования, оценку страхового риска;
• создание целостной системы последовательного контроля над деятельностью профессиональных участников страхового рынка, начиная с момента их регистрации в качестве юридических лиц и до момента ликвидации (в настоящее время контроль осуществляется с момента выдачи лицензии страховщику до ее отзыва);
• проверка статуса учредителей и квалификации руководства компаний;
• введение жестких санкции в отношении компаний, нарушающих надзорные предписания;
• сбор информации и проведение независимого анализа данных о состоянии рынка страхования;
• придание надзорному органу полномочий по установление обязательных правил и нормативов, касающихся структуры и минимального размера уставного капитала, платежеспособности и финансовой устойчивости страховщиков, принципов страхования, перестрахования, тарифной ставки в области обязательного страхования; выдачи займов и гарантий; передачи страхового портфеля от одного страховщика к другому;
• придание надзорному органу полномочий по наложению штрафов на профессиональных участников страхового рынка при нарушении ими страхового законодательства;
• придание надзорному органу полномочий по принятию процедур направленных на оздоровление финансового положения страховщика, введения временного управления;
• расширение полномочий надзорного органа по аккредитации профессиональных участников страхового рынка, не подлежащих лицензированию, и установлению квалификационных требований к руководителям и сотрудникам компаний - профессиональным участникам рынка.

1.3.3.4. Первоочередные меры по развитию страхования и этапы их реализации

А. Мероприятия, реализуемые федеральной исполнительной властью в рамках собственных полномочий:

1. Утверждение в течение 2000 г. Государственной программы развития социально-ориентированных видов страхования.

2. Начало в 2000 году работы по отзыву лицензий у страховых организаций, не соответствующих требованиям по уставному капиталу.

3. Разработка и утверждение до конца 2000 г. новой классификации по видам страховой деятельности, соответствующей международным стандартам.

4. Приведение до 1 июля 2001 г. норм бухгалтерского учета и финансовой отчетности, аудита страховых организаций в соответствие с международными стандартами.

5. Разработка до конца 2000 года Постановления Правительства Российской Федерации "О согласовании условий конкурсного отбора страховых организаций, осуществляющих обязательное государственное страхование".

Б. Совместные действия федеральной исполнительной и законодательной власти по изменению действующего законодательства:

1. В течение 2000 и 2001 гг. разрабатывается и принимается федеральный закон "О порядке осуществления обязательного страхования на территории Российской Федерации".

2. В течение 2000 и 2001 гг. разрабатывается и принимается Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Главу 48 "Страхование" Гражданского кодекса Российской Федерации", предусматривающий:
   • выделение гражданско-правовых особенностей при страховании предприятий и при страховании граждан, предусматривающих повышенную защиту интересов страхователей-граждан;
   • углубленное регулирование гражданско-правовых основ долгосрочного страхования жизни, медицинского страхования, страхования финансовых рисков, перестрахования;

3. В течение 2000 и 2001 гг. разрабатывается и принимается новая редакция Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации", предусматривающая:

4. дальнейшее повышение требований у минимальному размеру уставных капиталов страховых организаций и к ликвидности формирующих их средств;

5. запрет на одновременное осуществление страховыми организациями деятельности по страхованию жизни и по иным видам страхования;

6. повышенные по сравнению с ныне действующими требования к лицензированию страховых организаций, к квалификации руководителей и персонала страховых организаций;

7. закрепление эффективных правовых механизмов по мониторингу за финансовым состоянием страховых организаций, по их финансовому оздоровлению, реструктуризации и передаче страховых портфелей, а также по процедуре банкротства страховых организаций;

8. регламентация перестраховочной деятельности на территории РФ.

9. В течение 2000 и 2001 гг. формируется законодательная база обязательного страхования в России, что требует принятия следующих Федеральных законов:
   • "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств";
   • "Об обязательном страховании гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты" с одновременной отменой дублирующих положений законодательства в сфере страхования ответственности организаций, использующих объекты ядерной энергетики, опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения и т.п.;
   • "Об обязательном страховании ответственности производителей отдельных категорий товаров, работ и услуг" с одновременной отменой ныне действующих дублирующих положений законодательства;
   • "Об обязательном страховании ответственности работодателей за вред, причиненный жизни или здоровью работников на производстве" с одновременной отменой ныне действующих дублирующих положений законодательства.

10. Принятие Федерального закона "О страховом надзоре в Российской Федерации", включающим четкие процедуры ликвидации страховых организаций с передачей их портфеля и обязательств иным жизнеспособным организациям.

11. В течение 2000 г. закрепить инвестиционный принцип затрат на долгосрочное страхование жизни и адекватного ему режима налогообложения этого вида страховой деятельности (в рамках доработки и принятия Налогового кодекса Российской Федерации, часть вторая), увязав этот принцип с положениями Налогового кодекса Российской Федерации, препятствующими реализации зарплатных страховых схем.

12. Принятие в 2004-2005 гг. федерального закона "О банкротстве страховых организаций".

1.3.4 Развитие биржевого товарного рынка

Регулирующий в настоящее время биржевую деятельность Закон Российской Федерации "О товарных биржах и биржевой торговле", сыграл свою положительную роль в упорядочении биржевой деятельности в рамках гражданского законодательства, гарантировал свободное установление цен на биржевые товары и обеспечил правовые гарантии участников биржевой торговли.

За прошедшие восемь лет действия Закона как практика биржевой торговли, так и гражданское законодательство претерпели значительные изменения.

С принятием Гражданского кодекса Российской Федерации отпала необходимость в определении ряда понятий, использующихся в биржевом законодательстве. Некоторые статьи Закона не соответствуют, а в ряде случаев противоречат нормам Гражданского Кодекса Российской Федерации и ряду федеральных законов. Опыт реализации Закона выявил несовершенство его отдельных положений, допускающих двойное толкование. В результате государственное регулирование биржевой деятельности оказывается в некоторых случаях невозможным, а санкции, предусмотренные за нарушение законодательства - неэффективными.

Роль российских товарных бирж в настоящее время не соответствует их объективному месту в рыночной экономике. Важным направлением в развитии биржевой торговли является формирование фьючерсного рынка, который является новой ступенью развития биржевого движения.

Российский фьючерсный рынок начал развиваться как рынок, на котором совершались сделки со стандартными контрактами, базовым активом которых являлись валюта, индексы валют, ценные бумаги. Этот путь можно считать специфичным именно для России, поскольку в классическом варианте необходимость появления и основные принципы работы такого рынка были связаны с желанием участников рынка защитить свои прибыли и застраховаться от убытков.

Регулирование фьючерсного рынка несовершенно. Результатом этого можно считать возникновение ряда кризисных ситуаций на биржах, поставивших под угрозу существование самих бирж. Подобные кризисы серьезно влияют на формирование фьючерсного рынка в России и могут привести к исчезновению бирж как ценообразующего органа.

Для преодоления этой негативной тенденции необходимо повышение роли государственного регулирования биржевой торговли, поскольку биржевой рынок, как элемент инфраструктуры организованного рынка, складывается из рынка реального товара и рынка прав на товар (фьючерсного), и отсутствие хотя бы одного из этих элементов не позволит сформировать собственно биржевую инфраструктуру.

Для реализации этой цели необходимо решить ряд важнейших задач:

• создание биржевого рынка реального товара как базы для стабильного функционирования фьючерсного рынка;
• обеспечение равных возможностей присутствия на биржевом рынке не только спекулянтов, имеющих целью получение прибыли от игры на разнице в ценах купли-продажи биржевых товаров, но и производителей и потребителей товаров (хеджеров), цель которых - страхование рисков от неблагоприятного колебания цен на реальный товар. Роль хеджеров особенно велика, поскольку именно они позволяют создать насыщенный рынок реального товара, на базе которого функционирует фьючерсный рынок;
• разработка вариантов организации биржевого складского обслуживания, причем таких, которые могли бы быть использованы как биржами реального товара, так и фьючерсными биржами, поскольку при доведении сделки до исполнения клиент может потребовать реальной поставки товара, а в силу обезличенности сделки контрагент может не иметь в наличии биржевого товара, чтобы исполнить свои обязательства;
• обеспечение расчетного (клирингового) обслуживания, поскольку проблема расчетного обслуживания на биржах сегодня наиболее актуальна, так как практически все кризисы, произошедшие на фьючерсном рынке, связаны именно с обеспечением и организацией расчетного обслуживания;
• законодательное и судебное обеспечение защиты прав участников биржевого рынка.

В этих целях в течение 2000 г. - I кв. 2001 г. предполагается завершить работу над проектом федерального закона "О биржах и биржевой деятельности", прошедшим в Государственной Думе Российской Федерации первое чтение.