год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Значение Конституционного суда в построении государственно-политической системы страны состоит не только в предназначенной ему роли арбитра в спорах между ветвями власти и органами власти разного уровня, хотя и ее трудно переоценить. Не менее важно, что в ситуациях, когда законодательная власть отстает с принятием базовых законов, на Конституционный суд ложится обязанность не только толкователя, но и создателя важнейших юридических норм. Кроме того, изучение его работы важно потому, что именно здесь проявляются самые насущные юридические и стоящие за ним политические противоречия, в том числе в области федеративного устройства.

На ранних этапах, когда российская политическая система только складывалась, еще до своего реформирования Конституционный суд пытался играть активную роль в отношениях Центра с регионами. Впрочем, если его решения шли вразрез с позицией исполнительной власти в Центре или на местах, они просто игнорировались, как это было в случае с референдумом в Татарстане (решение суда здесь проигнорировали республиканские власти) или с губернаторскими выборами в Челябинской области (здесь решение суда проигнорировал президент).

Второй всплеск активности Конституционного суда в отношении регионов пришелся на 1995-1996 гг. и был связан с борьбой между ветвями региональной власти по поводу уставов (табл. 32). В 1996-1997 он рассмотрел несколько дел, связанных с местным самоуправлением: "удмуртское" (Госсовет республики пытался там вернуться от избрания глав городов и районов к назначению), "бурятское" (Конституционный суд принял решение, согласно которому представительный орган власти региона может прекращать полномочия избранного главы местного самоуправления и назначать новые выборы в случае установленных в судебном порядке нарушений федерального и местного законодательства со стороны последнего), "тульское" (было подтверждено право Центра назначать своей властью выборы глав и органов местного самоуправления в городах и районах при отсутствии специальных решений местных законодателей на этот счет), "тамбовское" (в ответ на обращение президента относительно неконституционности некоторых статей Устава области Конституционный суд поправил тамбовских законодателей, несмотря на то, что бывший их глава, нынешний губернатор области, письменно заверил суд в отсутствии у него каких бы то ни было претензий к местной Думе).

Неоднократно Конституционный суд рассматривал одну из наиболее сложных проблем федеративного устройства страны - вопрос об отношениях юга Тюменской области и двух северотюменских округов. Решения были разными и при этом половинчатыми.

К проблемам прописки в той или иной форме Конституционный суд обращался уже четырежды и вновь сделал это в январе 1998 г. Поводом к рассмотрению стал запрос администрации Нижегородской области относительно несоответствия действующих с 1995 г. правил регистрации и снятия граждан с учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах страны, утвержденных постановлением правительства, закону "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Дважды рассматривался вопрос о незаконной "московской прописке" или вводимых некоторыми администрациями поборах за регистрацию. Конституционный суд эти поборы определял как нарушающие конституционные права граждан, на что московский мэр заявлял тут же, что городу ограничения в регистрации нужны и на место отменяемых будут просто вводиться в других формах аналогичные.

Конституционный суд как инструмент, регулирующий взаимоотношения Центра и регионов, довольно слаб в силу нескольких причин: недостаточных собственного веса, независимости и самостоятельности, долгой процедуры рассмотрения дел (большая очередь). а также низкой оперативности и невозможности самому инициировать рассмотрение дел.

В позиции суда касательно отношений федеральных и региональных властей четко различаются периоды до и после принятия Конституции 1993 г. В первый период, особенно после принятия Федеративного договора, который был признан составной частью Конституции, суд часто принимал решения в пользу признания прав регионов в их отношениях с Центром. В этом ряду "мордовское дело" об упразднении поста президента республики и "челябинское дело" о назначении выборов главы администрации (рассматривались в июне 1993 г.); в обоих случаях суд встал на сторону региона, в первом признав право республики самостоятельно определять свою систему государственной власти, во втором - определив приоритет правовых актов субъекта Федерации над общероссийскими в вопросах, относящихся к их исключительному ведению (в данном случае - о назначении выборов). Показательно и решение по запросу советов Красноярского края и Иркутской области, которые оспаривали президентский указ о передаче находящихся на их территории электростанций в уставный фонд общероссийской энергетической компании: суд признал указ неконституционным, поскольку он был принят по предмету совместного ведения без предварительного согласования интересов с субъектом Федерации. Разумеется, суд охранял и федеральные полномочия: примерами служат "татарстанское дело", первое, связанное с региональным нормотворчеством, - тогда были признаны неконституционными положения о верховенстве республиканских законов над общероссийскими, о строительстве отношений республики с Россией на основе договорных отношений и о праве республики выступать субъектом международного права, а также решение по поводу закона Кабардино-Балкарии "О статусе судей", в котором были отмены нормы, установление которых относится к исключительной компетенции Федерации.

При возобновлении работы суда после принятия новой Конституции его решения стали очевидно склоняться в пользу централизованной модели. Таковы результаты рассмотрения запросов по законам о судебной системе, об основах налоговой системы, о рекламе, по Лесному кодексу и др. В практике суда после возобновления работы были и дела, по которым регионам удавалось добиться отмены федерального нормативного акта, но это скорее подтверждало общую тенденцию: логика принятия этих решений, как правило, не подразумевала расширения прав регионов. Например, по запросу Законодательного собрания Красноярского края было отменено постановление правительства, устанавливавшее сборы с производства электроэнергии, но отменено из-за нарушений "по горизонтали" (вторжение исполнительной власти в полномочия федерального законодателя), а не "по вертикали".

Конституционный суд занимается и разрешением споров между субъектами Федерации. Чаще всего (трижды) в суде рассматривались осетино-ингушские противоречия, причем заявителем неизменно выступала Ингушетия: в сентябре 1993 г. суд отказался рассматривать нормативные акты, связанные с административной принадлежностью Владикавказа и Пригородного района, и отменил положения постановления Верховного суда Северной Осетии "О программе комплексного решения проблемы беженцев и вынужденных переселенцев", утверждавшие невозможность совместного проживания осетин и ингушей, в 1995 г. суд рассматривал закон о выборах в парламент Северной Осетии, ущемлявший права ингушских беженцев. Дважды Конституционный суд обращался к проблеме отношений Тюменской области с входящими в нее северными округами: в июле 1996 г. он отказался рассматривать конституционность положений Устава области, предложив сторонам использовать договорные процедуры, а в 1997 г. по запросу всех трех регионов дал развернутое толкование статей Конституции, связанных с вхождением округа в состав области. Еще раньше, в мае 1993 г., суд рассматривал запрос Магаданской области, оспаривавшей выход из ее состава Чукотского автономного округа. Характер спора между регионами частично носило "дело о прописке" в мае 1996 г., когда в числе инициаторов запроса о проверке нормативных актов Москвы, Московской и Воронежской областей и Ставропольского края выступал глава Коми - для этой республики, как и для других северных регионов, важно обеспечить права ее жителей, переселяющихся на юг. Запрос администраций Москвы и С.-Петербурга по поводу закона "О Дорожном фонде" фактически представлял собой спор двух столичных субъектов Федерации против остальных.

В большинстве случаев, когда судьям предстояло делать выбор между централизованной и децентрализованной моделями федерации, между единообразием законодательства и правами регионов, судьи решали в пользу централизации и единообразия. Мнение суда при этом, правда, не было единодушным: с особым мнением, трактующим ту или иную проблему в сторону более широких юридических прав регионов, нередко выступает судья Н. Витрук. Кроме того, со временем соотношение сил в суде может измениться: судьи Конституционного суда назначаются Советом Федерации, а составляющие верхнюю палату региональные руководители понимают, насколько важно иметь удобный состав судей. Среди последних назначений - "представитель регионов" судья Конституционного суда Карелии Л. Жаркова (июнь 1997 г.) и хорошо известный сенаторам представитель президента в Совете Федерации А. Слива (октябрь 1998 г.).

Менялась и позиция представителя президентской стороны в суде. Занимавший этот пост в 1996-1998 гг. С. Шахрай провозгласил курс на "конструктивное взаимодействие" с региональными лидерами и достижение компромисса до суда. Наглядным примером "нового курса" стал отзыв осенью 1996 г. обращения президента по поводу грубых нарушений в избирательном законодательстве Калмыкии - со ссылкой на внесение необходимых изменений в соответствующий закон, но без учета того, что по неконституционному закону уже был избран президент К. Илюмжинов. Через считанные месяцы президент использовал Конституционный суд, чтобы показательно наказать власти Удмуртии и тем обозначить свое стремление более твердо контролировать и пресекать возможные нарушения, допускаемые региональными руководителями. В дальнейшем позиция президентской стороны склонялась то к большей жесткости, то к большей гибкости и сговорчивости в зависимости от ситуации и расклада сил.

Позиции палат Федерального собрания, наоборот, в общем оставались довольно стабильными и теми же все последние годы: Госдума независимо от менявшейся партийной окраски выражала тенденцию к усилению полномочий федерального Центра, к унификации правового регулирования, Совет Федерации всегда стремился отстаивать права и полномочия региональных властей.

В 1999 г. тема федеративных отношений, конфликтов федеральных и региональных властей звучала куда тише и приглушенней по сравнению с другими годами. Прошедшие через суд "региональные" дела заканчивались не постановлениями, а определениями - это означает, что дело было "проходным" (определений Конституционный суд принимает на порядок больше, чем постановлений) и не ставило новую правовую проблему, оказавшись аналогичным рассмотренным раньше. Из этого нельзя делать вывод, что региональные проблемы и федеративные отношения не могут поставить новых и интересных правовых вопросов, исчерпали себя (в практике 2000 г. опять появились постановления по "региональным" делам - по Уставу Республики Алтай, закону о выборах в Законодательное собрание Оренбургской области и др.), скорее следует говорить о годе затишья.

Одной из главных тем оставались отношения между государственной властью регионов, особенно республик, и местным самоуправлением. "Удмуртское дело" 1997 г. и дело о законе об органах исполнительной власти в Коми 1998 г., в которых Конституционный суд определил свою позицию по этой проблеме [1], теперь использовались как прецеденты при разрешении других похожих конфликтов.

В феврале 1999 г. рассматривался запрос Верховного суда Хакасии по поводу положений республиканской Конституции и законов, регулирующих деятельность органов власти городов и районов. Запрос возник после рассмотрения Верховным судом заявления Верховного совета республики по поводу деятельности главы администрации Саяногорска А. Бондаренко, вызванного затяжным конфликтом между республиканскими и городскими властями, но касался организации городской и районной власти в целом.

Главы администраций городов и районов, городские и районные советы были избраны в 1994 г. как органы государственной власти, такой их статус был закреплен Конституцией Хакасии, принятой в 1995 г. Конституционность создания органов государственной власти на уровне административно-территориальных единиц была установлена судом в "удмуртском деле", как и нормы, гласящие, что руководство деятельностью органов исполнительной власти городов и районов осуществляет правительство республики (оба эти положения были оспорены Верховным судом Хакасии). Неконституционным, тоже в соответствии с "удмуртским делом", было признано право правительства выражать недоверие главам городских и районных администраций.

В деле по законодательству Коми был установлен принцип, согласно которому органы государственной власти в городах и районах не могут осуществлять полномочия, отнесенные к ведению местного самоуправления. В Конституция Хакасии содержались положения, нарушавшие этот принцип: в полномочия городских и районных органов власти входило установление местных налогов и сборов, владение и распоряжение муниципальной собственностью, местными природными ресурсами. Но к моменту, когда Конституционный суд рассматривал заявление, в Конституцию Хакасии уже были внесены поправки, устранявшие нарушения. Города республиканского подчинения были признаны муниципальными образованиями, управляемыми органами местного самоуправления, органы власти в районах остались государственными, но их полномочия были скорректированы: теперь они принимают не местные бюджеты, а бюджеты районов, являющиеся частью республиканского бюджета и не затрагивающие местное самоуправление, и вводят не местные налоги и сборы, а предусмотренные законодательством республики. Конституционный суд удовлетворился внесенными поправками и прекратил дело. Между тем давший повод к началу разбирательства А. Бондаренко уже в марте 1999 г. проиграл выборы главы администрации и сложил полномочия.

Другим продолжением мотивов "удмуртского дела" стало рассмотрение в марте 1999 г. жалобы гражданина Р. Кагирова на положения закона Башкирии о местном государственном управлении, что главы администраций городов и районов назначаются президентом и входят в единую систему исполнительной власти республики. Посчитав, что назначение глав районных администраций нарушает его избирательные права, Р. Кагиров обратился в Верховный суд Башкирии с просьбой назначить выборы главы администрации в Калтасинском районе, где он проживает, но суд в июне 1998 г. отклонил его иск на том основании, что двусторонний договор 1994 г. между Российской Федерацией и Башкирией относит порядок организации органов государственной власти к ведению республики, в чьей Конституции закреплено назначение глав районных и городских администраций президентом. Верховный суд России в августе 1998 г. оставил в силе решение республиканского суда.

Конституционный суд еще раз подтвердил, что органы государственной власти республики могут создаваться на уровне городов и районов, но действовать они должны только в рамках компетенции государственной власти. Между тем в оспоренном законе за районными и городскими органами было закреплено решение вопросов, отнесенных Конституцией России к ведению местного самоуправления: распоряжение муниципальной собственностью, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и др. Такое положение должно быть признано неконституционным как нарушающее право на местное самоуправление. Кроме того, само назначение руководителей органов государственного управления городов и районов признано противоречащим положениям Конституции России о разграничении полномочий между органами власти разного уровня и о самостоятельности властей разного уровня в пределах их компетенции (ст. 5, 10).

Конституционный суд не согласился с доводами республиканского и федерального верховных судов. Положения двустороннего договора о разграничении полномочий противоречат Конституции России, относящей установление общих принципов организации государственной власти к совместному ведению Федерации и ее субъектов, что предполагает приоритет федерального законодательства, а в таком случае должны действовать нормы последнего. Верховные суды не приняли ссылку Р. Кагирова на "удмуртское дело", заявив, что решение было принято по конкретному делу и не распространяется на Башкирию. Конституционный суд указал, что его решения обязательны на всей территории России; а признание какой-либо нормы неконституционной распространяется не только на акт, бывший предметом рассмотрения, но является основанием для отмены аналогичных норм в других документах.

В мае 1999 г. суд разбирал спор администрации С.-Петербурга с городским Законодательным собранием по поводу городского закона о порядке регистрации уставов муниципальных образований С.-Петербурга, принятого в декабре 1997 г. Закон определяет, что уставы муниципальных образований регистрируются Законодательным собранием. По мнению городской администрации, такая норма нарушает принцип разделения властей, так как регистрация является административной и исполнительно-распорядительной деятельностью. Суд определил, что установление порядка регистрации находится в исключительном ведении субъекта Федерации, поэтому не относится к компетенции Конституционного суда. Суд мог бы приступить к рассмотрению дела, если бы оспариваемый закон нарушал чьи-либо конституционные права, поэтому администрация C.-Петербурга приводила довод, что передача полномочий по регистрации законодательному органу, коллегиальному и защищенному депутатской неприкосновенностью, затруднит местному самоуправлению возможность судебной защиты своих интересов, - но речь в заявлении шла только о возможных нарушениях, на практике жалоб, связанных с этим законом, не было, поэтому оснований для рассмотрения дела Конституционный суд не обнаружил.

В июне 1999 г. рассматривался запрос Волгоградской областной Думы по поводу Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий, принятых указом президента в июле 1994 г. Основные положения устанавливали максимальную стоимость недвижимости (при выкупе) и земельных участков (при продаже), находящихся в собственности муниципальных образований. По мнению заявителя, таким образом были нарушены права местного самоуправления самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью. Суд отметил, что принятие федеральных программ в области экономического развития и установление правовых основ единого рынка относятся к ведению федеральных властей. Президент имел право издать указы, регулирующие приватизацию на региональном и местном уровне, поскольку к июлю 1994 г. не было соответствующих федеральных законов.

Такие законы были приняты в последующие годы. В ноябре 1994 г. Гражданский кодекс (первая часть) определил, что федеральный законодатель не вправе определять перечень объектов муниципальной собственности, подлежащих приватизации, но может устанавливать процедуру, формы и способы приватизации. По закону "Об общих принципах организации местного самоуправления" (август 1995 г.), порядок приватизации муниципальной собственности определяется представительными органами местного самоуправления или непосредственно населением, закон "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества" (июль 1997 г.) тоже не регулирует определение стоимости муниципального имущества при выкупе и, следовательно, оставляет этот вопрос на усмотрение муниципальных образований. В результате к середине 1999 г., когда рассматривался запрос, указ президента сохранял действие только для муниципальных образований, не определивших для себя порядок и условия приватизации: именно такая область применения указа 1994 г. была подтверждена указом "Об особенностях применения Основных положений государственной программы приватизации...", изданном в мае 1999 г. (уже после того, как запрос поступил в Конституционный суд). Таким образом, суд определил, что нормативное содержание оспариваемых положений изменилось, поэтому запрос не может быть принят к рассмотрению.

В октябре 1999 г. были оспорены нормы закона о выборах Народного собрания - Парламента Ингушетии. Заявителями выступали кандидаты на выборах в Народное собрание в феврале 1999 г., не зарегистрированные из-за применения этих норм: М. Зурабов, выдвинутый собранием избирателей менее чем в 200 человек, требуемых законом, и Б. Оздоев, представивший меньше необходимых по закону 1,5 тыс. подписей.

Конституционный суд уже рассматривал аналогичные вопросы при проверке закона о выборах Госсобрания Башкирии в 1996 г. Право избирать и быть избранным, относящееся к основным правам и свободам граждан, регулируется федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме", согласно которому число подписей, необходимых для регистрации кандидата в округе, не может превышать 2% числа избирателей, деленного на число мандатов в округе (выборы в Ингушетии проводились по многомандатным округам), а требования к численности собраний по выдвижению кандидата вообще не должны устанавливаться - в обоих случаях республиканский закон о выборах нарушал требования федерального закона. Следовательно, по мнению Конституционного суда, эти положения закона о выборах не должны были применяться на практике, и пострадавшие кандидаты должны были обжаловать их применение в суде общей юрисдикции начиная с районного уровня. Ингушский закон о выборах устанавливал другой порядок: по нему действия избирательных комиссий могли быть оспорены только в Верховном суде республики, чье решение признавалось окончательным и не подлежащим обжалованию. Заявители М. Зурабов и Б. Оздоев оспаривали и это положение республиканского закона, но Конституционный суд решил, что этот вопрос не относится к его компетенции и должен быть решен судом общей юрисдикции.

Более результативным, если судить по количеству судебных постановлений, было решение споров между федеральными властями, затрагивавшими и "палату регионов", Совет Федерации.

Особенно громкие и затяжные конфликты были связаны с делами по поводу закона о реституции ("О культурных ценностях, перемещенных в СССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации") и отстранения генерального прокурора.

Постановление по запросу президента о законе "О культурных ценностях..." было принято в июле 1999 г. Спор по содержанию закона затрагивал прежде всего нормы международного и гражданского права: к теме этой статьи относится разве что утверждение заявителя, что объявление в законе перемещенных культурных ценностей федеральной собственностью нарушает права собственности субъектов Федерации, муниципальных образований, организаций и частных лиц (суд на это ответил, что действие закона не распространяется на культурные ценности, находящиеся в чьей-либо собственности на законных основаниях, и не препятствует защите собственности, в том числе в судебном порядке).

Но суду кроме норм закона пришлось заниматься и порядком его принятия обеими законодательными палатами. Претензии к Госдуме были связаны с голосованием за отсутствующих депутатов. В голосовании, которым Госдума преодолела вето президента на этот закон, "участвовали" не менее двух десятков депутатов, которых в тот день не было на заседании, - за вычетом этих "мертвых душ" необходимые триста голосов не набиралось, поэтому, по мнению президентской стороны, закон фактически не был одобрен нижней палатой. В Совете Федерации по закону дважды проводились поименные голосования [2], причем второй раз - через опрос подписными листами. Президентская сторона посчитала голосование подписными листами, фактически заочное, не отвечающим Конституции, требующей, чтобы решения палат Федерального собрания принимались только на заседаниях.

В отношении Госдумы суд определил, что хотя регламент палаты не разрешает передачу голоса и голосование за отсутствующих депутатов, такие голосования не были единичными, а превратилась в устойчивую практику, которая не рассматривалась как нарушение (в том числе и президентом, который прежде не оспаривал законы по порядку принятия). Учитывая, что результаты голосования не ставились затем под сомнение отсутствовавшими депутатами и что признание закона "О культурных ценностях..." неконституционным по порядку принятия могло бы поставить под сомнение и другие ранее признанные законы, суд "засчитал" преодоление Госдумой президентского вето, предупредив, что в дальнейшем такое нарушение может уже стать основанием для признания закона неконституционным по порядку принятия.

У Совета Федерации суд нарушений не нашел: возможность голосования путем опроса подписными листами предусматривалась регламентом палаты, и такая норма вполне обоснована из-за особенностей деятельности Совета Федерации и специфики его состава, в силу которой члены палаты по объективным причинам не всегда могут участвовать его заседаниях.

Спор о компетенции между Советом Федерации и президентом о полномочиях временно отстранять от должности генерального прокурора, вызванный нашумевшим "делом Скуратова", был разрешен в декабре 1999 г. Представители Совета Федерации доказывали, что временное отстранение генпрокурора от должности должно происходить в том же порядке, что и его назначение и отставка, т. е. с согласия сенаторов. Суд не согласился с их доводами: временное отстранение генпрокурора прямо не отнесено к полномочиям Совета Федерации, а полномочия по его назначению и освобождению от должности сами по себе не предопределяют такой компетенции.

Совет Федерации рассматривает вопросы, которые предполагают возможность выбора и обоснование целесообразности того ли иного решения. Между тем временное отстранение генерального прокурора после возбуждения против него уголовного дела обязательно, оно предписано законом "О прокуратуре". Признание за Советом Федерации права не утверждать временное отстранение генпрокурора фактически привело бы к подмене Советом Федерации суда и прокуратуры, которые по закону должны проверять действия и акты органов расследования, и к признанию неприкосновенности генерального прокурора, не предусмотренной законом. Наоборот, президент, обязанный по должности издавать правовые акты, обеспечивающие исполнение Конституции, во всех случаях, когда отсутствуют иные механизмы, не только вправе, но и обязан издать акт о временном отстранении генпрокурора в связи с открытием уголовного дела против него. При этом суд признал право законодателя предусмотреть иные механизмы, регулирующие такую ситуацию, если они не противоречат высказанной в этом постановлении правовой позиции Конституционного суда.

Косвенно затрагивал Совет Федерации и рассмотренный в ноябре 1999 г. запрос Госдумы с просьбой истолковать положения Конституции, описывающие роспуск Госдумы президентом. Представители Госдумы утверждали, что из-за того, что Федеральное собрание названо в Конституции "постоянно действующим", а единственным основанием прекращения полномочий нижней палаты названо начало работы Госдумы следующего созыва, распущенная указом президента Госдума должна сохранять свои полномочия и продолжать работать до избрания и начала работы нижней палаты следующего созыва. Суд не согласился с этим и постановил, что смысл роспуска заключается именно в том, что после него Госдума не может принимать законы и осуществлять другие свои полномочия: акты, принятые Госдумой после ее роспуска, не имели бы легитимного характера. Постоянно действующий характер Федерального собрания обеспечивается, по мнению суда, тем, что президент обязан назначить дату новых выборов одновременно с роспуском Госдумы, а также невозможностью роспуска Совета Федерации. При этом суд постановил, что полномочия Госдумы после ее роспуска не могут осуществляться ни президентом, ни Советом Федерации (прежде не раз встречались рассуждения о практической возможности такой подмены - например, во время политического кризиса августа - сентября 1998 г.).