|
В настоящее время наиболее остро стоит проблема платежей за загрязнение окружающей природной среды в части их существования в рамках бюджетного и налогового законодательства. В соответствии с законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" платежи за загрязнение окружающей среды исполняют не только фискальную, но и стимулирующую функцию, носят компенсационный характер за негативное воздействие и должны использоваться на ликвидацию конкретного нанесенного вреда или предотвращение будущего загрязнения окружающей среде. По своей сути платежи за загрязнение окружающей среды призваны служить реальной альтернативой затратам на предотвращение негативного воздействия на природную среду. То есть, предприятиям-природопользователям должно быть экономически выгоднее осуществлять природоохранные мероприятия, нежели платить за загрязнение окружающей среды. Плата за вредное воздействие основана на выдаче каждому природопользователю нормативов допустимого воздействия на водные объекты, атмосферу, лимитов размещения отходов и осуществления постоянного контроля за загрязнением регионов в результате деятельности каждого из природопользователей. Необходимо совершенствование законодательных и правовых нормативных актов для обеспечения персональной ответственности за целевое, эффективное использование собираемых с природопользователей средств в федеральный и региональные бюджеты. Повсеместно налоговые органы не допускают корректировки (уменьшения) платежей природопользователей в бюджеты субъектов Российской Федерации на величину согласованных и осуществленных ими первоочередных природоохранных мероприятий, что предусмотрено постановлением Правительства "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" от 28.08.92 № 632. За последние годы, ввиду необоснованно заниженных базовых ставок платежей, экологические платежи утратили свою первоначальную стимулирующую функцию. Таким образом, полностью утрачивается стимулирующая роль платежей и их целевой характер.
Кроме того, в условиях коренного преобразования всей эколого-экономической системы в нашей стране встал вопрос о введении экологического налога на производство и использование экологически вредной продукции и экологически опасных технологий, и причастности к понятию "экологический налог" платежей за загрязнение окружающей среды.
Социально-экономическая сущность любого налога определяется экономическими условиями и задачами, стоящими перед государством. К основным способам формирования доходной части бюджета относятся как налоги, так и неналоговые платежи к которым до настоящего времени относились и платежи за загрязнение окружающей среды.
Существует проблема четкого разграничения понятий "налог" (включая экологический налог, предусмотренный ст. 24 Федерального закона "Об охране окружающей природной среды") и неналоговый платеж (в т.ч. платежи за загрязнение окружающей среды). Эти два понятия имеют много общих черт: установленные законодательством порядок и условия взимания, обязательность уплаты, принудительный характер изъятия, связь платежа с бюджетом. Вместе с тем отождествлять данные понятия в настоящее время в соответствии с действующим налоговым законодательством нельзя. С одной стороны, принципы построения и взимания платежей за загрязнение окружающей среды носят элементы налога, но с другой - экологические платежи, ввиду своей природной универсальности и разнообразности, не могут иметь признак абстрактности, присущий любому налогу. Так налог не имеет целью покрыть какую-либо конкретную статью расхода бюджета, напротив платежи за загрязнение окружающей среды должны расходоваться строго на природоохранные цели - мероприятия, предусмотренные федеральными и региональными экологическими программами. Для взыскания с природопользователей платежей за загрязнение из бюджета как федерального, так и региональных должно осуществляться финансирование контроля за состоянием окружающей среды (в части оплаты государственных контролеров и материально-технического обеспечения на современном уровне). Увеличение доходной части бюджета за счет штрафных санкций, поступления платежей за сверхнормативное (непланируемое) загрязнение окружающей среды возможно только при выделении дополнительных средств из бюджета на контрольно-инспекционную деятельность. В связи с этим при включении платежей за загрязнение окружающей среды в налоговую систему Российской Федерации следует непременно учитывать их целевое назначение, что возможно осуществлять через систему государственных экологических фондов.
Следует отметить, что для законодательного установления "экологического налога", а также для введения платежей за загрязнение окружающей среды в налоговую систему огромное значение имеет определение элементов налогового производства.
В общем виде в соответствии с нормами Налогового кодекса РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налога к которым относятся: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты. В ряде случаев могут быть предусмотрены налоговые льготы и основания для их использования.
Учитывая вышеизложенное, становится ясно, что понятие "экологический налог" не может подразумевать и налог на производство и использование экологически вредной продукции и продукцию, выпускаемую с применением экологически опасных технологий, и платежи за загрязнение окружающей среды.
Следует отметить, что налог на производство и использование экологически вредной продукции и экологически опасных технологий, и платежи за загрязнение окружающей среды не могут строиться и организовываться на единых принципах взимания налогов, так как элементы налога (такие как налоговая база, налоговая ставка, порядок исчисления налога), имеющие универсальное значение, будут значительно различаться.
Таким образом при введении в Налоговый кодекс Российской Федерации экологического налога необходимо разработать две самостоятельные главы.
Если в Налоговом кодексе Российской Федерации под экологическим налогом понимать не только налог на производство и использование экологически вредной продукции и экологически опасных технологий, но и плату за загрязнение окружающей природной среды, практически исчезает не только система экологических фондов, но и отдельные экологические фонды. Налоги не предполагают целевого использования. Поскольку экологический налог является федеральным, его распределение между бюджетами разного уровня должно регламентироваться законом "О федеральном бюджете на соответствующий год". Тем самым бюджеты субъектов Российской Федерации могут лишиться поступлений от платежей за загрязнение окружающей среды и будет искажена суть платежей за загрязнение, которые должны расходоваться в основном там, где осуществлено вредное воздействие для скорейшей ликвидации нанесенного вреда.
С учетом данной ситуации можно сформулировать следующие основные проблемы, которые возникнут по рассматриваемым налогам и платежам :
- будет утрачен механизм контроля за целевым использованием этих платежей ( т.е. по сути они растворятся в общих доходах бюджетов, что резко обострит ситуацию с финансированием различных федеральных и региональных природоохранных мероприятий и программ);
- предстоит отработать механизм установлением новых лимитов и нормативов на загрязнение природной среды;
- необходимо определить порядок внесения платежей организациями, которые зарегистрированы в одном субъекте федерации, а осуществляют загрязнение в другом.
Кроме того, введение платежей за загрязнение окружающей среды в налоговую систему подразумевает, что экологические платежи должны выполнять фискальную функцию, т.е. обеспечивать формирование доходов бюджетной системы (и/или государственных экологических фондов), распределительную функцию, т.е. через государственный бюджет (и/или государственные экологические фонды) осуществлять финансирование первоочередных природоохранных мероприятий и стимулирующую функцию, которая в значительной мере является производной первых двух функций.
В общем виде любой налог, в т.ч. и платежи за загрязнение окружающей среды введенные в налоговую систему, будут дестимулировать облагаемые виды деятельности и стимулировать необлагаемые виды деятельности.
В отношении платежей за загрязнение окружающей среды стимулировать предприятия к проведению природоохранных мероприятий можно через принятую в налоговом законодательстве систему налоговых льгот и преференций по категориям платежей за загрязнение окружающей среды в рамках отдельных налогов.
Например, действующие льготы по налогообложению прибыли предприятий должны быть направлены на стимулирование финансирования затрат в природоохранной сфере, т.е. облагаемая прибыль при фактически произведенных затратах и расходах за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия уменьшается на суммы, направленные на финансирование природоохранных мероприятий, а также на суммы взносов в экологические фонды.
Кроме того, предприятия и организации, относящиеся к субъектам малого предпринимательства занятые строительством (включая ремонтно-строительные работы) объектов природоохранного назначения могут получать режим налоговых каникул в соответствии с условиями действующего налогового законодательства. Считаем экономически не обоснованным трансформацию пратежей за загрязнение сверх установленных нормативов, относимых на прибыль производимой природопользователями продукции, не подлежащих планированию и имеющих штрафной характер. При таком подходе к определению понятия "экологический налог" совершенствование деятельности системы экологических фондов предполагает помимо экономического механизма стимулирования и контроля природоохранной деятельности, имеющей компенсационную направленность, и подразумевающей индивидуальный подход, систему льгот и меры по улучшению производственной базы предприятий, гибкую систему нормирования.
Функции экологических фондов должны изменяться в соответствии с новыми условиями переходного периода для комплексного решения широкого круга экологических проблем на различных уровнях управления.
Экологические фонды также должны реагировать на изменение экономической ситуации в переходный период. Они играют важную роль в формировании экологической политики и реализации природоохранной стратегии страны. В частности, можно наметить шесть стратегических направлений работы фондов.
1) Сотрудничество с министерствами охраны природы. Экологические фонды могут оказать содействие в реализации национальной экологической политики, выраженной, например, в Национальных планах действий по охране природы, в достижении кратко-, средне- и долгосрочных целей. Фонды могут разрабатывать и реализовать финансовую стратегию или критерии отбора, которые поддерживали бы работу министерств по разработке национальной экологической стратегии, через проведение политических реформ, организационное усиление процессов природоохранного регулирования и мониторинга его обеспечения.
2) Стратегическое взаимодействие с национальными, региональными и местными органами по охране природы в целях распространения новых природоохранных методов и технологий. Экологические фонды могут способствовать преодолению инерции во внедрении новых методов и инструментов природоохранной политики. Кроме того, благодаря использованию критериев для отбора проектов, экологические фонды могут стимулировать проекты, направленные на внедрение в жизнь новых инициатив министерства по охране природы.
3) Сотрудничество с иностранными донорами. Экологические фонды могут установить тесный контакт с иностранными донорами для того, чтобы лучше понять их критерии финансирования и требования к разработке и подаче проектов. Тесное сотрудничество может привести к разработке и использованию новых методов финансирования и новых способов разработки пакетов проектов или структурированию доходной и расходной частей проектов. 4) Стимулирование комплексного экологического планирования на уровне предприятия. Даже в тех случаях, когда осуществляемое фондом финансирование представляет собой лишь небольшую часть затрат предприятия на снижение уровня загрязнения, экологические фонды могут способствовать проведению на предприятии экологического аудита, и предложить ему разработать общий план природоохранной деятельности предприятия с использованием также и полученных инвестиций.
5) Мониторинг экологических результатов реализации проектов, финансируемых фондами. Фонды могут стимулировать предприятия к осуществлению самостоятельного наблюдения и оценки экологических последствий реализации проектов, финансируемых экологическим фондом, через требование по отчетности об уровнях загрязнения после завершения проекта. Если в проектных предложениях, поступивших в фонд, записаны ожидаемые улучшения в области экологии, они должны быть определяемы и проверяемы. Стимулирование совершенствования оборудования и технологий мониторинга состояния окружающей среды позволит более эффективно использовать средства, направляемые на обеспечение соблюдения природоохранного законодательства.
6) Совершенствование процессов разработки и оценки проекта. Очень сложно заранее определить, верно ли выбрана та или иная технология для конкретного проекта с технической и экономической точек зрения. Анализируя результаты проектов, фонды могут повысить свою квалификацию в оценке предлагаемых технических решении на будущее. Такой анализ, а также данные из других источников, также помогут предприятиям при выборе технических решений для выполнения природоохранных требований.
Счетная Палата
| 
Власть
