год 2010-й - более 30.000.000 обращений

В 2000 г. Счетная палата Российской Федерации провела ряд тематических проверок в области внешних долговых обязательств России, эффективности использования привлеченных внешних кредитов, законности и целевого использования таких заимствований. В сферу интереса аудиторов Счетной палаты попали как управление внешней задолженностью Российской Федерации, осуществляемое Правительством РФ и его агентами, так и эффективность использования зарубежных кредитов в России на отраслевом и даже на проектном уровне.

Перечислим тематику указанных проверок, среди них:

• Проверка достоверности и полноты учета государственных внешних заимствований, включая долг бывшего СССР и долг Российской Федерации. Объекты: Министерство финансов РФ, Внешэкономбанк СССР (встречная проверка).
• Проверка эффективности использования связанных кредитов правительств иностранных государств, коммерческих банков и фирм, привлеченных под гарантии Правительства Российской Федерации для МПС России, включая расчеты с федеральным бюджетом пользователя заемных средств. Объекты: МПС, Минфин и Внешэкономбанк.
• Тематическая проверка законности, эффективности и целевого расходования средств займа Международного банка реконструкции и развития на финансирование проекта "Бюро экономического анализа".

Материалы проверки свидетельствуют об огромной работе, проведенной аудиторами Счетной палаты, их высокой профессиональной подготовке в столь специфической для нашего аудита области, какой является проблема государственных внешних заимствований. Эти материалы, безусловно, представляют большой практический интерес для депутатов Государственной Думы РФ, руководителей и специалистов министерств и ведомств, по долгу службы сталкивающихся с международными финансовыми отношениями.

Представляется, однако, что значение этих материалов этим не ограничивается. Написанные доступным языком и изданные открытой печатью в "Бюллетене Счетной палаты Российской Федерации" материалы проверок дают целый блок новой информации для исследователей и аналитиков, вовлеченных в процесс внешнего кредитования России. Материалы прокладывают "мостик" от конкретной долговой практики российских ведомств и предприятий к более широким обобщениям в исторических судьбах России, в контексте ее долговых проблем вчера, сегодня и завтра.

Здесь возникает первый важный вопрос, который мы собираемся рассмотреть, а именно: не было ли согласие России принять на себя задолженность бывшего Советского Союза серьезной ошибкой, повлекшей долгосрочный ущерб нашим национальным интересам.

Переоценка этого решения российского Правительства начала 90-х годов серьезно никогда не обсуждалась на официальном уровне.

По данным на начало 2000 г. совокупная внешняя задолженность Российской Федерации составила 158,4 млрд. долларов. В категорию долга бывшего СССР включаются все долги бывшего Советского Союза, в том числе и бывших союзных республик, внешнюю задолженность которых добровольно приняла на себя Российская Федерация. Объем этого долга на начало 2000 г. составил 103,6 млрд. долларов, а общая задолженность самой России, сформировавшаяся после 1991 г., на начало 2000 г. составила лишь 54,8 млрд. долларов. Т.е. реальные кредитные ресурсы, полученные Российской Федерации из различных источников внешнего финансирования, составляют приблизительно одну треть того долгового бремени, который она взвалила на себя, признав себя правопреемником по долгам бывшего СССР. Нелепость ситуации сегодня бросается в глаза.

Вспомним, в каких условиях принимались столь важные решения.

Калейдоскоп событий 1991 года, апофеозом которых стал конец великой советской империи и образование на ее пространстве политически независимых государств, привел к необходимости по возможности бескровного раздела экономического и финансового достояния СССР. Одновременно возникла и менее приятная проблема, связанная с распределением по бывшим союзным республикам огромной внешней задолженности Союза.

Изначальная договоренность между главами новых государств сводилась к фиксации доли каждой страны СНГ во внешней задолженности СССР пропорционально ее экономическому потенциалу. По этому показателю на долю Российской Федерации отошло 62% советского внешнего долга, на Украину - 16% и т.д. Договоренности, однако, эти просуществовали недолго.

Западных кредиторов не устраивало дробление внешнего долга бывшего СССР по странам СНГ, что, по их мнению, усложняло переговорный процесс, разбивало ответственность за него между многочисленными и не очень состоятельными должниками. Были приложены усилия, и руководство РФ удалось убедить добровольно принять на себя всю задолженность бывшего СССР, включая ее процентное обслуживание и в перспективе - погашение.

В историческом аспекте такое решение абсолютно беспрецедентно. Сохранить консолидированный внешний долг распавшегося государства за одной (пусть даже самой крупной) его частью еще никому и никогда не удавалось.

Россия превратилась во вторую, после Бразилии, страну - должника в мире. Главы СНГ охотно поддержали такой вариант.

Задачу внешнего финансирования в 1991-94 гг. бывшие союзные республики решали с помощью бесконтрольной рублевой кредитно-денежной эмиссии республиканских центральных банков (прежде всего, крупнейшего эмитента - Центрального Банка Украины). Создалась уникальная экономическая ситуация, когда страны ближайшего зарубежья сами обеспечивали себя "техническими" рублевыми кредитами со стороны России. Это устраняло необходимость обращаться к другим источникам внешнего финансирования и, прежде всего, МВФ.

В обмен на выплату их части внешнего долга остальные государства СНГ передали России свои права на активы бывшего Союза, включая долги его бывших друзей и союзников, и советскую зарубежную собственность.

Реальная стоимость этих российских приобретений до сих пор не ясна и нуждается в детальном исследовании.

Россия, обремененная консолидированным внешним долгом бывшего СССР, вынуждена была форсировать сближение с международными кредиторами.

Уже 1992 г. Россия вступила в Международный Валютный Фонд и Мировой Банк.

С этого времени начинается история собственно российской задолженности, которая прирастала, прежде всего, кредитами этих международных организаций и в первую очередь - усилиями Международного Валютного Фонда.

Одновременно проводились многочисленные консультации с различными группами кредиторов по реструктуризации долга бывшего СССР.

При этом обращают на себя внимание некоторые особенности в подходе к реструктуризации советских долгов основных кредиторов, входящих в Парижский и Лондонский клубы в период с 1992 г.

Кредиторы довольно легко и неоднократно шли на предоставление отсрочек и льготных периодов по обслуживанию задолженности бывшего Союза все 90-е годы. Однако на Россию не была распространена практика хотя бы частичного списания старых долгов, существовавшая в отношениях Парижского и Лондонского клуба с другими странами - должниками (Польша, Египет, Венесуэла и др.).

Обострение проблемы внешнего долга России приходится на 1998 г. Дефолт по внутреннему долгу, который стал основным проявлением августовского кризиса в Росси, по существу, лишил ее возможности привлекать средства на весьма мобильных западных финансовых рынках и предопределил ухудшение ситуации с внешней задолженностью в будущем. Расчет на рефинансирование долговых платежей за счет неналоговых внутренних и внешних заимствований не оправдался. С 1999 г. у России остался один реальный источник обслуживания громадного внешнего долга - доходы федерального бюджета.

Необходимость внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет на 2001 год с целью увеличить выплаты по обслуживанию задолженности Парижскому клубу кредиторов явилась наглядной иллюстрацией возросшего беремени внешней задолженности РФ, которое становится угрозой для экономической безопасности страны.

Здесь не спасут и половинчатые договоренности между Россией и Лондонским клубом, достигнутые в 2000 г. В соответствии с ее условиями облигации Внешэкономбанка обмениваются на внешние облигации РФ со списанием 37,5% суммы долга. Это соглашение, выдаваемое Правительством за блестящую победу российской финансовой дипломатии, далеко от идеала. По мнению ряда специалистов, в действиях российских переговорщиков прослеживалась торопливость, иначе условия могли быть и лучше.

К тому же, долги Лондонскому клубу переоформлены из облигаций Внешэкономбанка в еврооблигации РФ, т.е. из долгов банка в суверенный долг.

Правительство РФ исходило до последнего времени из того, что вышеописанная договоренность станет прецедентом для решения вопроса о реструктуризации долгов бывшего СССР Парижскому клубу кредиторов, на который приходится большая часть советского долга. Результат оказался прямо противоположный.

Но дело не только в отказе Парижского клуба последовать примеру Лондонского. Это ведь решение тактического порядка. "Парижане" могут и передумать.

Речь сейчас идет об осмыслении принципиальных подходов к проблеме внешней задолженности России и, прежде всего, долгов бывшего СССР.

Десятилетняя история участия России в международных долговых отношениях показывает, что бремя внешней задолженности бывшего Советского Союза оказалось чрезмерным для экономики и финансов России. Приняв на себя все долги СССР, Россия на деле не получила никакой реальной компенсации ни от западных кредиторов, ни от стран СНГ, освободившихся благодаря решению России от бремени долгов.

Переданная в ведение России вся дебиторская задолженность бывшего СССР на деле оказалась весьма низкого качества. Многие государства - должники Советского Союза привыкли рассматривать кредиты последнего как политические и не закладывали в свои бюджеты обслуживание, а тем более, погашение советских кредитов. Отрицательные последствия имело в этой области и вступление России в Парижский клуб в 1998 г.

В качестве кредитора Парижского клуба Россия вынуждена была следовать сложившимся там подходам и списывать до 80% внешней задолженности со своих должников из числа менее развитых стран, в том время как другие страны - кредиторы продолжали получать от этих должников регулярные выплаты.

Очень мало пользы принесло пока России зарубежное имущество бывшего Советского Союза. В начале 90-х годов считалось, что реализация зарубежной собственности бывшего СССР позволит России на 50-60% решить проблемы внешнего долга СССР. Увы, все оказалось сложнее. До сих пор не существует единой системы учета и реестра федеральной заграничной собственности, не завершена работа по оформлению прав собственности РФ на имущество бывшего СССР за рубежом. Этот процесс сдерживается в связи с претензиями на часть указанной собственности Республики Украина, которая еще в 1992 г. направила в зарубежные страны соответствующие ноты.

Еще два внебюджетных источника погашения внешнего долга Правительство РФ видит в средствах от очередного этапа приватизации, заключающегося в продаже госпакетов акций предприятий ТЭКа, и в поступлениях от реализации запасов драгкамней и драгметаллов.

На наш взгляд, оба этих дополнительных источника не могут быть регулярными, а потому мало подходят для непрерывного процесса обслуживания внешнего долга России.

Главным источником средств обслуживания внешнего долга остается государственный бюджет России. Ежегодный размер выплат кредиторам составляют около 14,5 млрд. долларов, что, безусловно, является чрезмерным показателем для России.

В этих условиях у Правительства России не просматривается серьезная программа действий по урегулированию обостряющейся проблемы внешней задолженности. Необходимо отметить, что информация о проводимых Правительством и его агентами переговоров по вопросам внешних долгов и активов необоснованно замалчивалась и была недоступна даже для представителей законодательного корпуса. Это затрудняло контроль за подобными операциями и не исключало злоупотреблений.

Здесь уместно вернуться к некоторым материалам проверок Счетной палаты Российской Федерации.

В течение 1991-96 гг. Внешэкономбанком и Консорциумом немецких банков АКА были подписаны кредитные соглашения на сумму 2,8 немецких марок для финансирования контрактов на поставку железнодорожного оборудования для Министерства путей сообщения. Кредиты предоставлялись под гарантию Правительства РФ, сроком на 10 лет с началом погашения основного долга через 36 месяцев с даты поставки оборудования. Процентная ставка - плавающая (порядка 10,5-11% годовых). МПС России выдало гарантийные обязательства выплатить в федеральный бюджет рублевое возмещение за поставляемое оборудование по курсу ЦБ России на дату оформления платежей по импорту.

На деле при расчете задолженности МПС с госбюжетом был применен заниженный курс немецкой марки к рублю, а задолженность МПС по договоренности с Минфином России была определена в фиксированном размере в неденоминированных рублях, что привело к уменьшению доли оплачиваемого МПС оборудования до 2,9% контрактной стоимости, а в связи с последующим падением курса рубля до 0,7% контрактной стоимости.

Таким образом, в результате действий Минфина и МПС практически все поставки железнодорожного оборудования для МПС России оплачиваются за счет средств федерального бюджета. И это - не отдельный негативный эпизод, а широко сложившаяся практика российских министерств и ведомств в отношении внешних заимствований.

Еще недавно Россия рассматривалась как страна с низким душевым доходом и со средней внешней задолженностью. В настоящее время коэффициенты по внешнему долгу приближаются к критическому уровню: внешний долг к ВВП - 85-95%, внешний долг к экспорту - 250-275%, обслуживание внешнего долга к экспорту - 30%, выплата процентов по внешнему долгу к экспорту - 20%. В этих условиях устоявшаяся схема обслуживания Россией задолженности становится контрпродуктивной и ведет ее к финансовому и экономическому кризису.

При умелом ведении переговоров и использовании геополитической ситуации для России вполне осуществимы варианты облегчения долгового бремени и, прежде всего, полное списание внешней задолженности бывшего СССР. Откладывать "на потом" практические действия в этом направлении просто опасно.

А ведь последствия обострения проблемы внешнего долга, как показывает мировой опыт, способно породить серьезное напряжение в обществе, особенно, в условиях постоянного замалчивания тех реальных трудностей, которые уже возникли и будут нарастать в ближайшем будущем вокруг долговых проблем страны. Аргументы Правительства, стремящегося успокоить общественное мнение, по меньшей мере, не убедительны.

Как, например, объяснить находящемуся в здравом уме россиянину, что в начале 2001 г. его Правительству выкручивают руки в связи с задолженностью бывшего СССР бывшей ГДР, а это около 6 млрд. долларов.

Известны результаты проверки достоверности и полноты учета государственных внешних заимствований, включая долг бывшего СССР и долг Российской Федерации, проведенной Счетной палатой РФ в декабре 2000 г. Они не могут не настораживать. Законом установлена единая система учета и регистрации государственных внешних заимствований, которая должна находиться в ведении Минфина России. В законе разделены два таких понятия, как учет и регистрация.

Проверка Счетной палаты показала, что Минфин России частично выполняет только одну из двух функций - регистрацию внешних заимствований в Государственной книге внешнего долга, и то, не должным образом.

Представляется целесообразным передать функции управления внешним долгом страны в ведение независимого государственного органа, т.к. эти функции не могут в полной мере выполнять ни Минфин России, ни Банк России. Занятые бюджетной работой и поддержанием курса рубля эти ведомства плохо справляются с оперативным, а главное, стратегическим управлением государственным внешним долгом.