Эффективность государственного управления лесными ресурсами на примере Республики Карелия -- Современная Россия

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации", в числе важнейших задач Счетной палаты является определение эффективности государственного управления объектами федеральной собственности. Одним из наиболее значимых объектов федеральной собственности является государственный лесной фонд, значение которого не находит должной экономической оценки со стороны органов государственной власти Российской Федерации, что приводит к низкой эффективности государственного управления как на федеральном, так и на региональном уровне.

В Республике Карелия, одном из ведущих лесных регионов Европейской части Российской Федерации, накоплен значительный положительный опыт государственного управления в области использования, охраны и воспроизводства лесных ресурсов.

В связи с этим Счетной палатой изучено соответствующее законодательство и нормативные акты Российской Федерации и Республики Карелия, проведена комплексная ревизия полноты финансирования и целевого использования средств федерального бюджета, выделенных в 1999 году на охрану и воспроизводство лесных ресурсов в Республике Карелия, проанализированы финансово-экономические, банковские, бухгалтерские документы по указанному вопросу, представленные МПР России.

На основании выполненного объема контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической работы, в соответствии со ст. 9 Закона "О Счетной палате Российской Федерации", подготовлена настоящая информационно-аналитическая записка, в которой показано, какие принципы необходимо учитывать в вопросах сохранения и воспроизводства лесных ресурсов и формирования реальных доходов от использования лесных богатств не только на территории Республики Карелия, но и других многолесных регионов.

Осуществление предлагаемых мер будет способствовать обеспечению сбалансированности доходного и затратного механизмов в части воспроизводства лесных ресурсов, необходимого расчетного уровня финансирования расходов на мероприятия по охране и воспроизводству лесных ресурсов, сохранению на должном уровне материально-технической базы системы лесного хозяйства и природоохранного комплекса, оздоровлению окружающей среды и решению вопросов экологической безопасности в России. Перечень документов, изученных и использованных при написании аналитической записки, прилагается (приложение 1, приложение в Бюллетене не публикуется).

1.1. Общая характеристика лесного фонда Республика Карелия занимает площадь 180,5 тыс. кв. км с населением 794,2 тыс. человек. Плотность населения - 4,4 человека на один квадратный километр.

По данным государственного учета лесного фонда на 1 января 1998 г., общая площадь лесного фонда составляла 14,8 млн. га (82 % территории Республики), в том числе земли, покрытые лесом, - 9,3 млн. га (63 %). По группам лесов и категориям защитности леса лесной фонд распределяется следующим образом: 22 % представлены лесами первой группы, в составе которых наибольшие площади занимают запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов и запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб; 30 % представлены лесами второй группы и 48 % - лесами третьей группы.

Леса, возможные для эксплуатации, занимают 8,2 млн. га. Молодняки занимают 38 % покрытой лесом площади, средневозрастные насаждения - 21 %, приспевающие - 8 %, спелые -14 %, перестойные - 19 %, соответственно. По породному составу преобладают сосняки - 63 % покрытой лесом площади, ельники - 26 %, березняки - 10 %, прочие породы - 1 %, соответственно. Общий запас древесины в лесах - 919 млн. куб. м, в том числе спелых и перестойных - 436 млн. куб. м. Ежегодный средний прирост древесины - 13 млн. куб. м.

За последние 20 лет площадь покрытых лесной растительностью земель увеличилась на 1 млн. га.

За период с 1993 по 1998 год общая площадь лесного фонда сократилась на 14 тыс. га. Площадь земель, покрытых лесной растительностью, возросла на 284 тыс. га, из них площадь хвойных насаждений - на 218 тыс. га. Площадь земель, не покрытых лесной растительностью, сократилась на 247 тыс. га. Общий запас древесины увеличился на 70,6 млн. куб. м, или на 8 %, из них спелых и перестойных - на 5 процентов. Запас хвойных насаждений возрос на 6 процентов.

По состоянию на 1.01. 1999 г. в Республике Карелия выделено 168 особо охраняемых территорий общей площадью 955 тыс. га, в их составе 2 национальных парка: "Паанаярви" и "Водлозерский" площадью, соответственно, 104 тыс. га и 468 тыс. га, находящихся в ведении Комитета природных ресурсов по Республике Карелия, и 2 государственных заповедника: "Кивач" и "Костомукшский", площадью, соответственно, 11 тыс. га и 48 тыс. га, находящихся в ведении МПР России. Государственный заповедник "Костомукшский" имеет международный статус биосферного резервата, находится под юрисдикцией Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция), имеет диплом Совета Европы.

Специалистами Счетной палаты Российской Федерации подробно, с выездом на место, изучена деятельность национального парка "Водлозерский" (далее - национальный парк), - самого большого по площади, образованного на основании постановления Совета Министров РСФСР от 20 апреля 1991 г. № 224 "О создании национального парка "Водлозерский" Министерства лесного хозяйства РСФСР в Карельской АССР и Архангельской области" с целью сохранения уникального природного комплекса Водлозеро и бассейна реки Илекса, возрождения историко-культурного наследия Русского Севера, развития туризма и отдыха в естественных природных условиях.

Общая площадь национального парка, в соответствии с указанным выше постановлением, составляет 405 тыс. га, тогда как, согласно проекта организации и ведения лесного хозяйства на период с 1996 года по 2005 год, разработанного Центральным государственным лесоустроительным предприятием, общая площадь - 469 тыс. га.

Во исполнение указанного постановления Совета Министров РСФСР решением Архангельского областного Совета народных депутатов от 30.09.91 г. № 96 "О создании государст-венного природного национального парка "Водлозерский" на территории Онежского района Архангельской области" произведено уточнение и перераспределение границ между владельцами лесного фонда в сторону увеличения площади национального парка на 64 тыс. га. Согласования Рослесхоза по указанному вопросу в национальном парке не имеется. В границы национального парка включены также земли других собственников, владельцев и пользователей общей площадью 471 га, без изъятия из хозяйственной эксплуатации. Режим пользования этих земель, в соответствии с пунктом 4 статьи 15 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", не определен.

Охранная зона с ограниченным режимом природопользования, в соответствии с требованиями пункта 7 статьи 12 указанного Закона, вокруг национального парка не создана.

Таким образом, несмотря на то, что национальный парк существует с 1991 года, площадь его земель до сих пор не определена.

В соответствии с основными целями создания национального парка на его территории проводится большая работа по возрождению историко-культурного наследия Русского Севера, развития туризма и отдыха в естественных природных условиях. Однако руководство национального парка уделяет недостаточное внимание осуществлению лесохозяйственной деятельности, штатная численность работников лесной службы национального парка составляет лишь 36 % от общей численности работников аппарата. Лесопользование носит ограниченный характер с учетом потребностей в древесине местного населения, не выполняется проект организации и ведения лесного хозяйства на период с 1996 года по 2005 год, разработанный Центральным государственным лесоустроительным предприятием. Одной из причин незначительных объемов выполнения работ по лесохозяйственной деятельности является крайне низкий объем финансирования из федерального бюджета.

2. Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов

2.1. Органы, осуществляющие государственное управление

В соответствии со статьей 50 Лесного кодекса Российской Федерации, основными принципами государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов являются: устойчивое развитие (сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей природной среды); рациональное, непрерывное, неистощительное использование лесного фонда в интересах Российской Федерации и Республики Карелия; несовместимость реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины.

На территории Республики Карелия расположен комплекс лесохозяйственных учреждений, находящихся в ведении МПР России, осуществляющих функции государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а именно: Комитет природных ресурсов по Республике Карелия, в состав которого входят 28 лесхозов; 2 национальных парка - "Паанаярви" и "Водлозерский"; Карельский проектный селекционно-семеноводческий центр, а также другие организации и учреждения в области охраны окружающей природной среды, расположенные на территории Республики Карелия. Проведение лесоустройства осуществляет Карельское государственное лесоустроительное предприятие. Охраной лесов от пожаров занимается Северо-Западная база авиационной охраны лесов.

Состав кадров руководящего звена Комитета укомплектован на 98 процентов. На 100 % укомплектованы должности директоров, главных лесничих, главных бухгалтеров и бухгалтеров, лесничих и инженеров всех категорий. Высшее образование имеют 79 % директоров, 80 % главных лесничих, 31 % лесничих, 13 % мастеров леса, 58 % инженеров, 23 % помощников лесничих. Двенадцать процентов лесников имеют высшее и среднее специальное образование. В вузах и техникумах обучается 69 человек. В лесном хозяйстве Республики работает 2 заслуженных лесовода России, заслуженные лесоводы Республики Карелия. Вопросы распоряжения лесными ресурсами постоянно находятся в центре внимания органов государственной власти Республики Карелия. Правительство Республики считает, что положения статей 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, а также о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации не соответствуют Конституции Российской Федерации, что послужило поводом для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г. № 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" положения о лесном фонде, содержащиеся в статьях Лесного кодекса Российской Федерации, признаны соответствующими Конституции Российской Федерации.

Кроме того, Законодательным Собранием Республики Карелия внесен в Государственную Думу Российской Федерации проект федерального закона "О внесении изменений в статью 107 Лесного кодекса Российской Федерации" в части расширения перечня лиц, которые освобождаются от платежей за пользование лесным фондом, отклоненный Государственной Думой Российской Федерации 18.01. 2001 г.

Лесной фонд Республики является основой ее экономики и играет ведущую роль в поддержании качества окружающей среды. Особенностью Республики, существенно сказывающейся на лесопользовании, является ее положение на границе с Финляндией, где уровень корневых цен на древесину на порядок выше. Поэтому имеет место большой удельный вес экспорта древесины в круглом виде, тогда как российские лесоперерабатывающие предприятия работают не на полную мощность.

В лесном комплексе занято более половины трудоспособного населения Республики. Лесозаготовки и переработку древесины осуществляют 439 лесозаготовительных предприятий, 58 из них являются крупными и средними, они дают около 91 % объема лесозаготовок; переработкой занимаются 11 лесопильных и деревообрабатывающих предприятий, среди которых гиганты - ОАО "Кондопога", "Сегежабумпром" и другие. Лесопромышленный комплекс обеспечивает 30 % доходов республиканского бюджета.

Размер лесопользования регулируется расчетной лесосекой, которая определяется при лесоустройстве по каждому лесхозу федерального органа управления лесным хозяйством раздельно по хозяйствам, исходя из принципов рационального, непрерывного и неистощительного пользования лесным фондом, утверждается в порядке, установленном в соответствии со статьей 62 Лесного кодекса Российской Федерации, и уточняется в связи с происходящими изменениями в лесном фонде. Приказом Рослесхоза от 5.08.98 г. № 127 расчетная лесосека по главному пользованию утверждена в размере 9,5 млн. куб. м, в том числе по хвойному хозяйству - 7,5 млн. куб. м. За последние три года объемы фактической заготовки древесины по главному пользованию возросли. Если фактическая заготовка по главному пользованию составила в 1997 году 5,7 млн. куб. м, то в 1998 году - 6,2 млн. куб. м, а в 1999 году - 6,8 млн. куб. м.

Кроме того, в 1999 году при проведении рубок ухода заготовлено 0,4 млн. куб. м древесины. Уход за молодняками проведен на площади 20 тыс. гектаров, прореживание - на 37, проходные рубки - на 2740, рубки обновления и переформирования - на 351 га.

В целях упорядочения организации лесопользования постановлением Председателя Правительства Республики Карелия от 12 октября 1998 г. № 69 образована комиссия по рассмотрению вопросов лесопользования. Наиболее полно используется расчетная лесосека в следующих лесхозах: Лахденпохском (95 %), Костомукшском (83 %), Олонецком (83 %), Питкярантском (95 %), Пряжинском (86 %), Сортавальском (99 %), Суоярвском (96 %), Шуйско-Виданском (95 %), Муезерском (95 %).

По состоянию на 1.01. 2000 г. действовало 20 договоров аренды с ежегодным объемом лесопользования 2 млн. куб. м. В ноябре - декабре 1999 г. принято 31 постановление Правительства Республики Карелия о передаче дополнительно участков лесного фонда в аренду лесозаготовительным предприятиям с ежегодным объемом заготовки 3,8 млн. куб. м. На участках лесного фонда, переданных в аренду, заготовлено 1,6 млн. куб. м. Недоиспользован лесосечный фонд, выделенный в Пряжинском, Сосновецком, Ковалевском лесхозах акционерным обществам "Шуялес", "Диал", "Ухтуа". Существенным недостатком работы лесозаготовительных предприятий является ориентация значительного их числа на экспорт необработанной древесины. Из-за неудовлетворительного финансового состояния ряда лесопромышленных предприятий слабо внедряются рыночные отношения, а лесосечный фонд эти предприятия в 1999 году получали, в основном, по лимитам Правительства Республики Карелия, выделяемым на основе рекомендаций комиссии по рассмотрению вопросов лесопользования при Председателе Правительства Республики Карелия, что противоречит Лесному кодексу Российской Федерации. С 2000 года отпуск древесины на корню осуществляется в соответствии с требованиями Лесного кодекса Российской Федерации.

По данным, полученным Счетной палатой Российской Федерации в результате проведения контрольных мероприятий в МПР России, недостатком в организации лесопользования является малочисленность лесной охраны и большой удельный вес при лесоустройстве метода камерального дешифрирования аэрофотоснимков в сочетании с актуализацией таксационных показателей на естественный рост по математическим моделям (53 % от всего объема лесоустроительных работ). Поэтому в 30 % случаев не обеспечивается нормативная точность таксации и материально-денежной оценки лесосек рубок главного пользования, платежи от которых являются основой лесного дохода. Отмечались случаи, когда на арендованных участках лесного фонда, где арендаторы осуществляют бесплатную заготовку древесины в порядке рубок ухода, не всегда на должном уровне качество их лесоустроительного проектирования, недостаточна лесоводственная эффективность.

В Республике ежегодно выделяется лесосечный фонд под инвестиционные программы с целью получения финансовых средств для социальных и коммунальных нужд, что приводит к увеличению числа непрофессиональных лесозаготовителей. Следует отметить, что эти объемы ежегодно сокращаются (с 1,8 млн. куб. м в 1998 году до 0,43 млн. куб. м в 2000 году). Оформляется это постановлением Правительства Республики Карелия, с одновременным указанием ответственных лиц за отвод и передачу лесосечного фонда, реализацию заготовленной древесины; возложением на них функций контроля за поступлением и эффективным использованием средств. Постановлением Председателя Правительства Республики Карелия от 13.03. 2000 г. № 60-П под инвестиционные программы на 2000 год предусматривалось выделение 430 тыс. куб. м, лесорубочные билеты по состоянию на 1.09. 2000 г. были выписаны на 73 тыс. куб. м.

Основным принципом в воспроизводстве лесов Республики остается обязательное лесо-восстановление вырубок и содействие естественному возобновлению лесов на непокрытых лесом площадях.

По данным учета лесного фонда, на 1 января 1998 г. непокрытые лесом земли в лесном фонде составили 240 тыс. га.

Учитывая необходимость восстановления лесов на гарях, вырубках прошлых лет, на площадях погибших лесных культур и ускорения процесса воспроизводства лесов, лесовосста-новление в целом по Республике Карелия на 1999-2000 годы проектировалось в объеме 54 тыс. га, в том числе посадка и посев - 36 % от общего объема лесовосстановления.

Специалистами Счетной палаты Российской Федерации сделан подробный анализ проведения работ по лесовосстановлению по Республике Карелия за 1999 год. Лесовосстановительные работы выполнены на площади 30 тыс. га, в том числе посевом и посадкой - на площади 10 тыс. га. Созданы лесные культуры посадкой сеянцев с улучшенными наследственными свойствами на площади 964 га, лесные культуры посадкой сеянцев с закрытой корневой системой - на площади 1242 га. Приживаемость лесных культур первого года составила 85,6 %, третьего года - 80,6 процента. Сохранность пятилетних лесных культур составила 99 процентов. Ввод молодняков в категорию ценных древесных пород выполнен на площади 65801 га, в том числе переведено лесных культур в покрытые лесной растительностью земли на площади 23504 га.

В посевных отделениях питомников выращено 29 млн. штук сеянцев, из них в теплицах - 7 млн. штук, в том числе с закрытой корневой системой и из улучшенных семян - 4 млн. штук. Заготовлено 5383 кг семян хвойных пород, в том числе с улучшенными свойствами - 191 кг.

Таким образом, республиканская программа "Леса Карелии" на период до 2005 года", утвержденная постановлением Правительства Республики Карелия от 8.08. 1999 г. № 39-П "Об утверждении республиканской программы "Леса Карелии" на период до 2005 года", в основном выполняется. Вместе с тем не всегда соблюдается принцип породного состава по лесорастительным условиям, велик удельный вес посева и содействия естественному возобновлению.

2.4. Государственный контроль, охрана и защита леса Организацию и осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, воспроизводством лесов и соблюдением лесного законодательства осуществляет отдел госконтроля, охраны и защиты леса, имеющийся в структуре Комитета, также специалисты отдела лесного хозяйства и аренды лесного фонда и отдела лесовосстановления. Работа по осуществлению государственного контроля ведется на основании ежеквартальных планов. Контролируется деятельность 28 лесхозов и 2 национальных парков. Помимо этого, контролю подлежат более 400 лесопользователей и других организаций, ведущих работы и имеющих объекты на территории гослесфонда.

В 1999 году инспекторами Комитета проверено 84 лесосеки, отведенные под рубки главного пользования и рубки ухода, на общей площади 2125 га и выявлено 27 случаев нарушений технологии разработки на площади 812 га. Контрольное освидетельствование мест рубок проведено на 50 % проверенных лесосек. Проведена проверка качества технической приемки лесных культур на 32 участках площадью 280 га, контрольная инвентаризация лесных культур - на 84 участках площадью 728 га, проведено 18 проверок соблюдения технологии выращивания посадочного материала в 9 базисных питомниках. Нарушений не выявлено. Лесхозами в порядке перекрестных проверок на 20 лесосеках главного пользования (278 га) было проверено качество отводов. В двух случаях (13 га) оно было признано неудовлетворительным. Постоянный контроль велся за качеством текущей разработки лесосек. По результатам проверок оформлялись предписания об устранении недостатков и нарушений, виновные в нарушении правил пожарной безопасности в лесах привлекались к административной ответственности, в необходимых случаях ставился вопрос о приостановке работ по заготовке древесины.

В 1999 году специалистами лесхозов проверено качество отводов и таксации 477 лесосек главного пользования, проведено контрольное освидетельствование 550 лесосек, проверено состояние 1140 км созданных минерализованных полос и другие виды работ. В установленные сроки в плановом объеме проведена техническая приемка лесных культур.

По результатам освидетельствования мест рубок, проведенного лесхозами в 1999 году, начислена неустойка в размере 24156 тыс. рублей. Комитетом и лесхозами проводится необходимая работа по взысканию начисленных неустоек. Часть неустоек оплачивается добровольно, в том числе взаимозачетом. В соответствии с пунктами 64, 66 Правил отпуска древесины на корню, лесхозами направляются претензионные письма и оформляются иски в арбитражные суды. Но эффективность указанной работы недостаточна вследствие неплатежеспособности и банкротства крупных лесопользователей (бывших леспромхозов), ликвидации мелких лесопользователей к моменту наступления ответственности.

В 1999 году проведено 1203 плановых, 108 контрольных, 103 внеплановых и внезапных ревизий обходов. В ходе ревизий выявлен ряд нарушений, в т. ч. незаконные рубки в объеме 340 куб. м с ущербом в размере 136 тыс. рублей. По итогам ревизий привлечено к дисциплинарной ответственности 67 лесников, поощрено за хорошие показатели 63 лесника. Всего зафиксировано 536 случаев незаконных рубок леса с общим объемом 15,5 тыс. куб. м. Причинен ущерб в объеме 9,5 млн. рублей. По 310 случаям дела передавались в следственные органы. По ряду дел виновные в самовольных рубках не установлены, 64 виновника самовольных рубок привлечены к уголовной ответственности, 78 - понесли ответственность в административном порядке.

Анализ результатов освидетельствования мест рубок за 1999 год, произведенный инспекторами Счетной палаты Российской Федерации, показывает, что в результате деятельности лесной охраны происходит снижение количества нарушений Правил отпуска древесины на корню по некоторым видам нарушений. Так, в сравнении с предыдущим годом сократились площади лесосек с уничтоженным подростом, площади лесосек с неудовлетворительной очисткой. В то же время более чем в 2 раза увеличился объем рубки за пределами отведенных лесосек. Отчасти это объясняется повсеместным привлечением для производства работ финских подрядчиков, высокопроизводительная техника которых позволяет произвести незаконную рубку в значительных объемах в короткие сроки. Значительные объемы отпущенного лесосечного фонда недоиспользуются лесопользователями. Оставляется в недорубах тонкомерная древесина и древесина на участках, трудных для освоения, с незначительным запасом. На лесосеках остается значительное количество не вывезенной в установленные сроки древесины, в том числе брошенной у пня. Часть заготовленной древесины осины не вывозится, т. к., по расчетам лесопользователей, ее вывозка экономически невыгодна.

Действующая система контроля обеспечивает Комитет информацией о состоянии дел в сфере лесопользования, воспроизводства лесов и о нарушениях лесного законодательства на территории Республики.

3. Экономические механизмы регулирования рационального лесопользования: плата за пользование лесными ресурсами Республики Карелия и источники покрытия расходов на охрану и воспроизводство лесных ресурсов Проведение сравнительного анализа сводной бюджетной заявки на 1999 год по финансированию деятельности по охране и финансированию расходов на государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также ведения лесного хозяйства, согласно статьям 106 и 108 Лесного кодекса Российской Федерации, осуществляется за счет средств федерального и республиканского бюджетов и денежных средств, полученных в виде платежей за пользование лесным фондом, от распоряжения государственным имуществом и управления объектами федеральной собственности (собственные средства лесхозов).

В соответствии со ст. 13 ч. 1 Налогового кодекса Российской Федерации, лесной налог относится к федеральным налогам и сборам, и, следовательно, нормы, определяющие порядок зачисления лесного дохода в бюджеты различных уровней, регулируются федеральным законодательством.

В соответствии со статьями 103 и 106 Лесного кодекса Российской Федерации, 40 % лесных податей и арендной платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, должны поступать в федеральный бюджет, 60 % - в бюджеты субъектов Российской Федерации. Часть платежей в виде разницы между минимальными ставками и размерами ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, с учетом повышающих коэффициентов должна поступать на счета лесхозов, приравнивается к бюджетным средствам и используется для нужд лесного хозяйства.

В ст. 106 Лесного кодекса Российской Федерации не указано, к средствам бюджета какого уровня приравниваются денежные средства от платежей в виде разницы между минимальными ставками и размерами ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, с учетом повышающих коэффициентов.

Генеральным разрешением на открытие счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной, приносящей доход, деятельности, от 19.07.99 г. № 142014 (срок действия разрешения - с 14.07.99 г. по 31.12.99 г.) Минфин России разрешил Рослесхозу и подведомственным ему организациям открывать в учреждениях Банка России или кредитных организациях счета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной, приносящей доход, деятельности, включая лесные подати и арендную плату сверх минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, поступающую лесхозам, и расходовать указанные средства по всем статьям расходов на ведение лесного хозяйства, включая государственное управление, производственные, общепроизводственные расходы, социальные нужды, а также капитальные расходы.

Собственные средства лесхозов формируются за счет сумм, поступающих от реализации лесхозами и лесничествами лесопродукции, семян, посадочного материала, а также выручки за оказываемые услуги, лесных податей и арендной платы и зачисляются на счета лесхозов "Суммы по поручениям".

В соответствии со статьей 108 Лесного кодекса Российской Федерации, расходы на воспроизводство лесов финансируются за счет средств субъектов Российской Федерации. Лесной кодекс Российской Федерации, другие законодательные и иные нормативные акты не определяют понятие расходов на воспроизводство лесных ресурсов.

В ходе комплексной ревизии, проведенной Счетной палатой Российской Федерации, установлено, что в доход государства от использования лесных ресурсов в Республике Карелия поступило 201680 тыс. рублей лесного дохода, в том числе в федеральный бюджет - 19 % от общей суммы лесного дохода, в бюджет Республики Карелия - 81 процент. Фактически, профинансированы затраты на охрану и воспроизводство лесов, включая капитальные расходы, по всем организациям-бюджетополучателям, находившимся в системе бывшего Рос-лесхоза на территории Республики Карелия, в объеме 255625 тыс. рублей, из них за счет средств федерального бюджета - 20 %, средств республиканского бюджета - 27 %, собственных средств лесхозов и других источников финансирования - 53 процента.

Финансирование Комитета и подведомственных ему организаций, Авиабазы и Кареллес-проекта из федерального бюджета осуществлялось по разделам и подразделам 0902 БК РФ "Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия", 0707 БК РФ "Промышленность, энергетика и строительство" в рамках федеральных целевых программ "Леса России", "Охрана лесов от пожаров", "Государственная поддержка государственных заповедников и национальных парков".

Фактически, профинансированы в 1999 году затраты Комитета и подведомственных ему организаций на охрану и воспроизводство лесов, включая капитальные расходы, в объеме 220916 тыс. рублей, из них за счет средств федерального бюджета - 12 %, средств республиканского бюджета - 31 %, собственных средств лесхозов - 57 процентов. На оплату труда с начислениями направлено 94 % средств, полученных из федерального бюджета.

Среднесписочная численность работников Комитета и подведомственных организаций - 2216 человек, фонд оплаты труда - 35809 тыс. рублей, средняя заработная плата одного работающего - 1347 рублей в месяц, одного работника аппарата Государственного комитета -3162 рубля в месяц. Производственные затраты составили 71 % от общих затрат на лесное хозяйство, затраты на содержание лесохозяйственного аппарата - 26 %, в том числе на содержание аппарата Государственного комитета, соответственно, 3 процента. Необходимо отметить, что указанная структура затрат, сложившаяся в системе лесного хозяйства Республики Карелия, является оптимальной для осуществления функций государственного управления лесными ресурсами, тогда как в других регионах, по данным проверок Счетной палаты Российской Федерации, затраты на содержание лесохозяйственного аппарата составляют более 50 % общих затрат на лесное хозяйство, расходы на содержание аппарата территориального органа управления лесным хозяйством составляют, как правило, около 10 % общих затрат. Экспертная оценка выполнения работ по выращиванию посадочного материала с закрытой корневой системой, созданию лесных культур и проведению рубок ухода за лесом, рубок обновления в хвойных лесонасаждениях, объектов и работ, связанных с рекреационной деятельностью, подтвердила целесообразность затрат на их проведение.

За счет всех источников финансирования капитальных вложений, включая средства федерального и республиканского бюджетов, а также собственные средства лесхозов, в 1999 году освоено 31693 тыс. рублей. Средства федерального бюджета составили 1 % от указанного объема финансирования капитальных затрат, средства республиканского бюджета - 22 %, собственные средства лесхозов - 77 процентов. Обновление основных средств произведено на 25 %, что свидетельствует о целенаправленной работе по улучшению материально-технической базы. По данным контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации, в других регионах производственная база лесного хозяйства обновляется чрезвычайно плохо.

Источниками покрытия расходов национального парка "Водлозерский" в 1999 году являлись средства федерального бюджета в размере 2642 тыс. рублей, или 53 % от общего объема финансирования, собственные средства национального парка и привлеченные источники в объеме 2338 тыс. рублей, или, соответственно, 47 процентов. Треть от общего объема финансирования составили целевые поступления денежных средств на проведение эколого-просветительской и научной деятельности по международным экологическим проектам.

Финансирование деятельности национального парка за счет средств федерального бюджета составило 41 % от расчетной потребности.

Финансирование капитальных вложений по программе "Охрана лесов от пожаров" в объеме 82 тыс. рублей составило 39 % от расчетной потребности. Государственные инвестиции на реализацию программы "Государственная поддержка государственных заповедников и национальных парков" федеральным бюджетом на 1999 год не были предусмотрены.

Источниками покрытия расходов Кареллеспроекта в 1999 году являлись средства федерального бюджета в объеме 2326 тыс. рублей, или 62 % от общего объема финансирования, и средства от хозрасчетной деятельности в объеме 1443 тыс. рублей.

Источниками покрытия расходов Авиабазы являлись средства федерального бюджета в объеме 18351 тыс. рублей и собственные средства Авиабазы в объеме 6708 тыс. рублей, из них на капитальные расходы - 838 тыс. рублей.

В пожароопасном сезоне 1999 года на территории, контролируемой Авиабазой, возникло 1904 лесных пожара, выгоревшая площадь составила 11 тыс. га, что в 2,5 раза превысило средние показатели за последнее пятилетие. Фактическая кратность патрулирования авиасудов в 5 раз меньше расчетной.

Обеспечение деятельности, связанной с охраной лесов и тушением лесных пожаров, в соответствии с расчетными параметрами авиационной и лесопожарной службы, сдерживалось отсутствием необходимого объема финансирования из федерального бюджета, низким техническим состоянием имеющихся основных средств.

Среднесписочная численность работников Авиабазы в 1999 году составила 414 человек, фонд оплаты труда - 7648 тыс. рублей, средняя заработная плата, с учётом социальных выплат и северных надбавок, в расчете на 1 работающего - 1528 рублей в месяц.

Согласно постановлению Председателя Правительства Республики Карелия от 30.07.98 г. № 493, было принято в государственную собственность Республики Карелия имущество государственного предприятия "Петрозаводское авиационное предприятие" и передано Северо-Западной авиабазе в безвозмездное пользование, без включения в конкурсную массу, на условиях выполнения на договорной основе следующих видов авиационных работ с нулевым уровнем рентабельности: грузо-пассажирские перевозки, санитарные рейсы, аварийно- и поисково-спасательные работы, содержание авиационной техники в исправном состоянии. Стоимость переданного имущества - 39534 тыс. рублей, износ - от 77 % до 95 процентов. На ремонт воздушных судов и аэропортов, приобретение складов горюче-смазочных материалов израсходовано 7 млн. рублей, или 39 % средств, выделенных из федерального бюджета на финансирование лесоохранных мероприятий и тушение лесных пожаров.

Указанное выше постановление Председателя Правительства Республики Карелия противоречит постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации. Договор безвозмездного пользования, заключенный между Мингоссобственности Республики Карелия и Авиабазой, не согласован с главными распорядителями кредитов со стороны ссудополучателя, которыми являются Рослесхоз и Авиалесоохрана.

В соответствии с законом Республики Карелия "О республиканском бюджете на 1999 год" и законом Республики Карелия "О внесении изменений в закон Республики Карелия "О республиканском бюджете на 1999 год", предусмотрено поступление лесного дохода в республиканский бюджет в объеме 106985 тыс. рублей. В нарушение 106 статьи Лесного кодекса Российской Федерации в состав доходов республиканского бюджета включены платежи в виде разницы между минимальными ставками и размерами ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, с учетом повышающих коэффициентов в размере 41822 тыс. рублей. Расходы на охрану окружающей среды и природных ресурсов в части лесных ресурсов -62127 тыс. рублей, в том числе за счет доходов от платежей в виде разницы между минимальными ставками и размерами ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, с учетом повышающих коэффициентов платежей - 41822 тыс. рублей.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. № 1199 "О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню", средняя минимальная ставка лесных податей на 1 обезличенный куб. м по Республике Карелия составила 16,6 рубля. Стоимость 1 куб. м отпускаемой на корню древесины, установленная Правительством Республики Карелия в результате применения повышающих коэффициентов к минимальной ставке, в соответствии с постановлением Республики Карелия от 31.12.98 г. № 909 "Об установлении повышающих коэффициентов к минимальным ставкам платы за древесину, отпускаемую на корню, в лесах Республики Карелия", и формирующая лесной доход, составила 30,3 рубля.

Из полученных в виде лесных доходов средств республиканского бюджета направлено на охрану лесных ресурсов 69588 тыс. рублей, в том числе 49797 тыс. рублей - за счет доходов от платежей, включенных в состав доходов республиканского бюджета в нарушение ст. 106 Лесного кодекса Российской Федерации. Из республиканского бюджета фактически профинансированы текущие расходы на охрану лесных ресурсов в объеме 40417 тыс. рублей и капитальные расходы в объеме 29171 тыс. рублей. Если исключить из расходной статьи сумму незаконно включенных доходов, то финансирование на охрану лесных ресурсов составит 19791 тыс. рублей. Фактические затраты на воспроизводство лесных ресурсов составили 77703 тыс. рублей.

Таким образом, указанные законы Республики Карелия, а также закон Республики Карелия "О республиканском бюджете на 2000 год" вступают в противоречие со статьями 103, 106, 108 Лесного кодекса Российской Федерации. В нарушение статей 106, 108 Лесного кодекса Российской Федерации не профинансированы расходы на воспроизводство лесов в размере 48532 тыс. рублей, несмотря на наличие необходимого объема источников финансирования в виде лесного дохода.

Наиболее эффективной формой реализации леса на корню является лесной аукцион, однако, в Республике Карелия эта форма применяется весьма ограниченно. Общий объем продаж леса на корню с аукционов составил всего 312 тыс. куб. м, или 3 % от общего объема отпуска древесины. Аукционная цена за 1 обезличенный куб. м составила 100 рублей, дополнительно получены финансовые средства на ведение лесного хозяйства в объеме 26 млн. рублей. Результаты проведения аукционов свидетельствуют об эффективности и высокой доходности указанного мероприятия, кроме того, обеспечивается оперативное поступление финансовых ресурсов во все уровни бюджетов и на счета лесхозов в течение 20 дней с момента проведения аукциона.

За 1999 год, в соответствии с распоряжениями Правительства Российской Федерации и постановлениями Председателя Правительства Республики Карелия, переведено лесных земель в нелесные 238 га, в том числе в лесах I группы -155 га. Цели перевода - строительство автодорог, линейных сооружений, карьеров и прочее. Денежные средства в виде платы, направляемой на возмещение потерь лесного хозяйства, в соответствии с требованиями ст. 63 Лесного кодекса Российской Федерации, не взимались, порядок поступления и размер платы органами государственной власти Республики Карелия не установлены. Кадастровая оценка участков лесного фонда отсутствует. Из вышеизложенного можно сделать вывод, что органы государственной власти Республики Карелия не заинтересованы и не принимают необходимых мер по повышению доходности от использования лесных ресурсов, а также в обеспечении финансирования работ по их охране и воспроизводству.

Подтверждением тому является письмо от 26.12. 2000 г. № 3-8-9, направленное первым заместителем Председателя Правительства Республики Карелия в ответ на представление Счетной палаты Российской Федерации по итогам комплексной ревизии полноты финансирования и целевого использования средств федерального бюджета, выделенных в 1999 году на охрану и воспроизводство лесных ресурсов в Республике Карелия. В письме указано, что постановлением Правительства Республики Карелия от 6.12. 2000 г. № 318-П отменены повышающие коэффициенты к минимальным ставкам платы за древесину, отпускаемую на корню в лесах Республики Карелия. Постановлением Правительства Республики Карелия от 30.12. 2000 г. № 313-П объем леса на корню, выделенный для реализации с лесных аукционов, составил 290 тыс. куб. м, или менее 3 % от общего объема отпуска древесины. Указанное письмо свидетельствует, что у Правительства Республики Карелия, вопреки международной и внутригосударственной практике проведения лесных аукционов, вызывает сомнение эффективность такой формы лесопользования.

1. На примере 1999 года затраты на охрану и воспроизводство лесов, включая капитальные расходы, по всем организациям-бюджетополучателям системы лесного хозяйства на территории Республики Карелия в объеме 255625 тыс. рублей в значительной степени приближены к доходу от использования лесных ресурсов в объеме 201680 тыс. рублей. Однако структуры затрат и доходов имеют существенные различия. В федеральный бюджет поступило 19 % от общей суммы лесного дохода, в бюджет Республики Карелия, соответственно, 81 процент. В структуре погашения расходов средства федерального бюджета составили 20 %, средства республиканского бюджета - 27 %, собственные средства лесхозов и другие источники финансирования - 53 процента. Третью часть от общего объема финансирования национального парка "Водлозерский" составили целевые поступления денежных средств на проведение эколого-просветительской и научной деятельности по международным экологическим проектам.

За счет всех источников финансирования освоено 31693 тыс. рублей капитальных вложений, из них средства федерального бюджета составили 1 %, средства республиканского бюджета - 22 %, собственные средства лесхозов - 77 процентов. Основные средства обновлены на 25 %, тогда как в других регионах Российской Федерации производственная база лесного хозяйства обновляется чрезвычайно медленно.

2. В сравнении с другими субъектами Российской Федерации в Республике Карелия накоплен значительный положительный опыт государственного управления в области использования, охраны и воспроизводства лесных ресурсов, в результате чего:

4. В пожароопасном сезоне 1999 года на территории Республики Карелия возникло лесных пожаров в 2,5 раза больше, чем за последнее пятилетие. Обеспечение деятельности, связанной с охраной лесов и тушением лесных пожаров в соответствии с расчетными параметрами авиационной и лесопожарной службы, сдерживалось отсутствием необходимого объема финансирования из федерального бюджета, низким техническим состоянием имеющихся основных средств. Фактическая кратность патрулирования воздушных судов в 5 раз ниже расчетной. Из средств, выделенных из федерального бюджета на финансирование лесоохранных мероприятий и тушение лесных пожаров, 39 % израсходовано на ремонт воздушных судов и аэропортов, приобретение складов горюче-смазочных материалов государственного предприятия "Петрозаводское авиационное предприятие". Указанное предприятие Правительством Республики Карелия передано Северо-Западной авиабазе в безвозмездное пользование на условиях выполнения на договорной основе грузо-пассажирских перевозок и других работ, в нарушение постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" и ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации.

5. В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации, по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации площадь особо охраняемых природных территорий увеличивается, но необходимый уровень финансирования на содержание этих территорий не обеспечивается ни из федерального бюджета, ни из бюджетов субъектов Российской Федерации. Имеют место нарушения Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" в части выделения охранных зон и режимов пользования землями, входящими в состав особо охраняемых природных территорий.

Для повышения эффективности и целесообразности расходования государственных средств на охрану и воспроизводство лесных ресурсов и использования лесных ресурсов как объекта федеральной собственности, учитывая как положительный, так и отрицательный опыт в вопросах государственного управления лесными ресурсами, сложившийся в Республике Карелия, необходимо принять следующие меры.

1. Правительству Российской Федерации совместно с руководителями органов государственной власти в субъектах Российской Федерации:

4. Руководителям органов государственной власти в субъектах Российской Федерации:

Информационно-аналитическая записка
Аудитор Счетной палаты
Российской Федерации
С. П. Опенышев