год 2010-й - более 30.000.000 обращений

2. Параметры прогноза исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета

2.1. Складывающиеся макроэкономические условия реализации федерального бюджета текущего финансового года характеризуются более положительной динамикой экономического роста, чем это предусматривалось при составлении проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год", относительным укреплением рубля, ростом золотовалютных резервов страны.

На динамику основных экономических показателей существенное влияние оказывают сложившаяся конъюнктура мировых цен на товары традиционного российского экспорта, прежде всего на нефть (24 доллара США за баррель против 21,2 доллара США за баррель, учтенных при составлении проекта федерального бюджета на 2001 год), более высокий уровень инфляции, а также меры, принимаемые Правительством Российской Федерации по преодолению негативных тенденций в экономике.

Ожидаемый объем ВВП в 2001 году оценивается в размере 8850 млрд. рублей против 7750 млрд. рублей, прогнозируемых при составлении проекта федерального бюджета на 2001 год, темп роста ВВП - 105% против 104%, индекс-дефлятор ВВП - 119,3% против 115,5%, индекс потребительских цен (декабрь 2001 года к декабрю 2000 года) - 118% против 112% соответственно.

Вместе с тем складывающаяся макроэкономическая ситуация характерна исчерпанием преимуществ, возникших вследствие девальвации рубля, и переходом к более низким темпам экономического роста. Темпы прироста ВВП в 2001 году по сравнению с 2000 годом сократятся на 3,3 процентных пункта, промышленного производства - на 6,9 процентных пункта, инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования - на 11,4 процентных пункта, соответственно. На фоне относительного укрепления рубля до конца 2001 года ожидается дальнейшее сокращение внутреннего спроса на продукцию отечественных товаропроизводителей, снижение прибыли предприятий реального сектора экономики, прежде всего, экспортоориентированных отраслей, рост издержек производства.

При сохранении положительного сальдо внешнеторгового оборота объем экспорта останется на уровне 2000 года, а импорта увеличится на 12,5%, что является ключевым элементом в оценке ожидаемых итогов социально-экономического развития за 2001 год - экономика страны уже реагирует на расширение конечного спроса домашних хозяйств не только ростом потребления российских товаров и ростом объемов производства, а расширением импорта.

2.2. Прогноз параметров основных макроэкономических показателей социально-экономического развития Российской Федерации, являющихся исходными для составления проекта федерального бюджета на 2002 год, основан на экономическом курсе Правительства Российской Федерации, который предполагает создание условий для благоприятного инвестиционного климата, стимулирования внутреннего платежеспособного спроса населения на основе роста его реальных доходов, проведение сдержанной политики укрепления рубля, ограничение инфляции и государственных расходов.

Объем ВВП в 2002 году прогнозируется в размере 10600 млрд. рублей, или 104,3% к ожидаемому объему ВВП в 2001 году, что на 0,7 процентных пункта меньше ожидаемого темпа роста ВВП в 2001 году. Индекс-дефлятор ВВП прогнозируется на уровне 114,8%, индекс потребительских цен (декабрь 2002 года к декабрю 2001 года) - 111-113%. В то же время в сопоставимых ценах объем ВВП в 2002 году должен составить 120% к уровню 1997 года и 65% к уровню 1990 года.

Анализ прогнозируемой структуры используемого ВВП в 2002 году позволяет сделать вывод об усилении тенденций расширения внутреннего спроса и ослаблении внешнего спроса. Доля внутреннего спроса в использовании ВВП составит 87,5% против ожидаемой оценки 2001 года в 85,1%. Причем расширение внутреннего спроса произойдет как за счет увеличения доли расходов на конечное потребление материальных благ и услуг (67,6% в 2002 году против 65,9% в 2001 году), так и за счет увеличения доли валового накопления (19,8% против 19,2% соответственно). При этом доля расходов на конечное потребление государственных учреждений (14,4%) не увеличится, что соответствует курсу Правительства Российской Федерации на ограничение непроцентных расходов федерального бюджета.

Доля чистого экспорта в ВВП в 2002 году составит 12,5% против 14,9% в 2001 году. Сальдо счета текущих операций платежного баланса Российской Федерации уменьшится с 38,9 млрд. долларов США в 2001 году до 36,8 млрд. долларов США в 2002 году. Рост экспорта в стоимостном выражении прогнозируется на уровне 3 млрд. долларов США, или на 2,8% по сравнению с 2001 годом, объем импорта возрастет на 5,4 млрд. долл. США, или на 10,7%, вследствие чего положительное сальдо торгового баланса сократится с 55 млрд. долларов США в 2001 году до 52,6 млрд. долларов США в 2002 году.

Опережающее наращивание импорта по сравнению с экспортом свидетельствует, с одной стороны, об ослаблении тенденции перераспределения ресурсов Российской Федерации в пользу экономик других стран, с другой стороны, о дальнейшем усилении тенденции на сужение российского рынка для отечественных товаропроизводителей и возможном ухудшении условий воспроизводства национальной экономики.

Дополнительные стимулы для роста импорта создаст относительное укрепление курса рубля, среднегодовой обменный курс которого (31,5 рубля за 1 доллар США) будет снижаться медленнее темпов инфляции.

Между тем предложенный Правительством Российской Федерации сценарий экономического развития предполагает, что расширение внутреннего спроса будет в большей степени удовлетворяться за счет продукции отечественных производителей и способствовать оживлению инвестиционной активности в экономике, а рост импорта, главным образом, будет происходить за счет продукции инвестиционного назначения.

Прогнозируется, что темп роста инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования увеличится в 2002 году по сравнению с ожидаемыми в 2001 году на 2 процентных пункта и составит 108%. При этом удельный вес государственных капитальных вложений в процентах к ВВП сохранится практически на уровне 2001 года и составит в общем объеме инвестиций всего лишь 2,2%.

Прогнозируемое восстановление возрастающей динамики инвестиций в основной капитал в 2002 году, при крайне низкой инвестиционной деятельности государства, связывается с мерами по стимулированию инвестиционной активности хозяйствующих субъектов, улучшению инвестиционного климата и снижению рисков инвестиций в стране, как для внутренних, так и для зарубежных инвесторов, что напрямую зависит от реализации на практике принятых изменений в законодательстве, результатов осуществляемой экономической политики, а также от объема свободных финансовых ресурсов у потенциальных инвесторов. Вместе с тем одобренная Правительством Российской Федерации среднесрочная экономическая программа не предлагает каких-либо новых инструментов оживления инвестиционной активности, что делает вероятность ее реализации недостаточно надежной.

Кроме того, основные показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2002 год не соответствуют основным параметрам программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р. Темпы прироста ВВП в 2002 году прогнозом предусмотрены в размере 4,3%, программой - 3,5%, темп прироста продукции промышленности соответственно - 4 и 3%, продукции сельского хозяйства - 3 и 2%, инвестиций в основной капитал - 8 и 6%, темпы прироста объемов иностранных инвестиций - 6 и 5 млрд. долл. США, экспорта - 108,5 и 96,1 млрд. долл. США, импорта - 55,9 и 53,1 млрд. долл. США соответственно.

2.3. На точность представляемых оценок важнейших макроэкономических показателей существенное влияние оказывает сохраняющаяся зависимость российской экономики от динамики цен на нефть и другие важнейшие товары отечественного экспорта.

Счетная палата Российской Федерации неоднократно отмечала в своих заключениях на проекты бюджетов последних лет на недостаточный учет конъюнктуры мировых цен на товары традиционного российского экспорта и на необходимость дополнительного обоснования прогнозируемого уровня экспортной цены на нефть. На протяжении последних лет, в ходе формирования проекта федерального бюджета и его фактического исполнения, наблюдалось несоответствие прогнозируемых и фактически сложившихся цен за нефть. На 1999 год она прогнозировалась в размере 12 долларов США за баррель, хотя фактически составила 20 долларов США за баррель, на 2000 год прогнозировалась в размере 16,4 доллара США за баррель, фактически составила 27,5 доллара США за баррель, на 2001 год прогнозировалась 21,2 доллара США за баррель, оценка 2001 года составляет 24 доллара США за баррель.

В законопроекте Правительством Российской Федерации предусматривается решить эту проблему путем расчета расходной и доходной части федерального бюджета исходя из экспортной цены на нефть в размере 18,5 доллара США за баррель и 23,5 доллара США за баррель нефти по марке "Юралс" соответственно. Цена в размере 18,5 долларов США за баррель нефти составляет среднюю мировую цену на нефть за последние 10 лет. Что касается оценки мировой цены на нефть по марке "Юралс" в 23,5 доллара США за баррель нефти (в настоящее время мировая цена на нефть по этой марке составляет 25-26 долларов США за баррель), то она представляется излишне оптимистичной и в условиях складывающейся мировой экономической конъюнктуры вряд ли следует ориентироваться на уровень цен, превышающий нижнюю границу ценового коридора ОПЕК (22 доллара США за баррель нефти). Поскольку среднегодовая цена нефти по марке "Брент" на 1-2 доллара выше, чем цена на корзину ОПЕК, то она может составить 23-24 доллара США за баррель нефти. Цена на российскую нефть, как известно, ниже цены нефти по марке "Брент" на 1,5-2 доллара США за баррель.

2.4. Необходимо повысить точность и достоверность прогноза параметров макроэкономических показателей социально-экономического развития Российской Федерации, являющихся исходными для составления проекта федерального бюджета.

Анализ соответствия прогнозируемых и фактических исходных макроэкономических показателей

Анализ прогнозируемых и фактических объемов ВВП за ряд последних лет свидетельствует о недостаточно глубокой проработке значений данного показателя, оказывающего важнейшее влияние на формирование основных характеристик федерального бюджета. В связи с этим прогнозируемые на 2002 год объем ВВП в размере 10600 млрд. рублей и темпы его роста в 104,3% нуждаются в дополнительном уточнении.

В предлагаемом прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации недостаточно учтены как факторы, сдерживающие рост объема ВВП, связанные в основном с излишне оптимистичной оценкой усиления инвестиционной составляющей экономического роста и недооценкой последствий реагирования экономики на ограничение денежного предложения и расширение импорта, так и факторы, стимулирующие рост его номинального объема, связанные с накоплением инфляционного потенциала.

2.5. Для оценки ВВП в качестве источника доходного потенциала бюджетной системы важное значение имеет оценка масштабов "теневого оборота", включаемого в номинальный объем прогнозируемого ВВП на очередной бюджетный год. Укрупненный анализ структуры прогнозного ВВП, рассчитанного как сумма амортизации, доходов населения, прибыли от всех видов деятельности и очищенных от повторного счета доходов консолидированного бюджета, показывает уменьшение в 2002 году нераспределенной части ВВП, по сравнению с прогнозными значениями бюджета на 2001 год, соответственно с 20 до 10 процентов, что соответствует прогнозируемой тенденции повышения уровня собираемости налоговых доходов и свидетельствует о повышении качества прогнозных расчетов.

Таким образом, размеры неучитываемого доходного потенциала консолидированного бюджета, заложенные в объеме ВВП, могут быть оценены примерно в 1060 млрд. рублей. Это означает, что при сохранении заложенного в проекте закона уровня мобилизации доходов в консолидированный бюджет 30% (без учета единого социального налога) его потенциальные потери составляют порядка 318 млрд. рублей, из которых на потери федерального бюджета приходится 174 млрд. рублей. Поступление таких средств в консолидированный бюджет обеспечило бы повышение общего уровня мобилизации доходов в бюджетную систему страны с 30 до 33% к ВВП, в том числе в федеральный бюджет - с 16,4 до 18,1% к ВВП.

2.6. Прогнозируемые на 2002 год темпы инфляции в 111-113% нуждаются в уточнении и дополнительном обосновании. На 2002 год предполагается снижение темпов роста инфляции на 5-7 процентных пунктов по сравнению с оценкой 2001 года.

В текущем году в ряде секторов экономики Российской Федерации происходит накопление инфляционного потенциала. Темпы роста цен на продукцию сельского хозяйства (121%), в строительстве (125%), на платные услуги населения (134%) растут более высокими темпами, чем темпы инфляции (118%). Важным фактором, влияющим на темпы инфляции в стране в 2002 году, будут уровень цен и тарифов на услуги естественных монополий.

Заложенная в прогноз социально-экономического развития оптимизация тарифной политики исходит из постепенного доведения уровня цен и тарифов в естественных монополиях до мирового уровня, на основе опережающего роста по отношению к инфляции в промышленности. Так, в 2002 году такое опережение должно составлять в электроэнергетике - 1,11-1,13 раза, оптовых цен на газ - 1,06-1,08 раза. Предусматривается дальнейшее повышение общего тарифа на железнодорожном транспорте с учетом прекращения практики взимания платы за перевозки во внутрироссийском сообщении экспортно-импортных грузов по тарифам, применяемым в международном сообщении. Все это должно существенно стимулировать инфляционные ожидания. Вместе с тем, сохранение предусмотренных темпов опережения роста тарифов должно предусматривать повышение эффективности тарифного регулирования со стороны государства. Кроме того, регулирование издержек естественных монополий предполагает проведение согласованной ценовой политики и в основных базовых отраслях национального хозяйства, оказывающих влияние на уровень таких издержек.

Неучитываемые Правительством Российской Федерации факторы, влияющие на более высокий рост инфляции в 2002 году, по сравнению с прогнозируемым, приведут к тому, что рост потребительских цен может превысить прогнозируемый уровень инфляции в 111-113%. В этой связи предлагаемые в прогнозе темпы инфляции представляются недостаточно обоснованными. В рамках предлагаемого сценария экономической политики темпы инфляции могут оказаться выше прогнозируемых, что в свою очередь повлияет на увеличение индекса-дефлятора ВВП (114,8%) и номинального объема ВВП (10600 млрд. рублей). Однако такое увеличение может быть нивелировано снижением объема ВВП за счет более низких темпов экономического роста, которые более реально оцениваются в консервативном варианте прогноза.

2.7. Несоответствие фактических и прогнозных макроэкономических показателей оказывает негативное влияние на процесс исполнения федерального бюджета. Завышение их прогнозируемых параметров ведет к завышению его номинальной доходной базы и к существенному недофинансированию фактических расходов федерального бюджета. Занижение прогнозируемых параметров основных макроэкономических показателей ведет к получению дополнительных доходов в ходе исполнения федерального бюджета, неучтенных в федеральном законе о федеральном бюджете.

Превышение реальных темпов инфляции над прогнозируемыми приводит не только к увеличению инфляционных доходов федерального бюджета, но и к значительному сокращению бюджетных расходов в реальном измерении.

Анализ соответствия утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете и фактически исполненных основных характеристик федерального бюджета.

2.8. Решение проблемы повышения надежности прогноза основных макроэкономических показателей требует существенного улучшения качества всей системы прогнозирования социально-экономического развития как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой Российской Федерации, позволяют сделать вывод о том, что прогноз социально-экономического развития страны в определенной степени является экстраполяцией сложившихся тенденций. Его консервативный и оптимистический варианты отличаются лишь разной оценкой цены на экспортируемую нефть.

Существенным недостатком сложившейся системы экономического прогнозирования является отсутствие комплексных методических указаний по составлению краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных прогнозов социально-экономического развития страны.

Существующая система прогнозирования не инициирует субъекты Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти на поиск резервов интенсификации и повышения эффективности использования имеющихся и привлекаемых ресурсов. Задача органического сочетания федерального, регионального и отраслевого прогнозирования в должной мере не решена.

Требуют качественного улучшения экономико-статистические методы прогнозирования основных макроэкономических показателей, порядок и сроки подготовки, разработки и представления статистических данных по валовому внутреннему продукту. Сценарные условия функционирования экономики страны, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2002 год и основные характеристики проекта федерального бюджета на 2002 год, рассмотренные на заседаниях Правительства Российской Федерации 19 апреля и 7 июня 2001 года, разработаны на основе оперативных данных Госкомстата России. Более точная оценка ВВП в 2001 году будет представлена только в ноябре месяце.

2.9. Правительству Российской Федерации необходимо принять все необходимые меры, позволяющие обеспечить достаточный уровень системы социально-экономического прогнозирования. Настоятельно необходимо в кратчайшие сроки разработать методические указания по составлению годовых, среднесрочных и долгосрочных прогнозов, улучшить экономико-статистические методы прогнозирования, скорректировать порядок и сроки подготовки разработки и представления статистических данных по валовому внутреннему продукту с целью своевременного представления более достоверной и точной информации по параметрам исходных макроэкономических показателей, являющихся исходными для составления проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

2.10. Необходимо зафиксировать в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" прогнозируемые объем и темп роста ВВП, уровень инфляции (декабрь 2002 года к декабрю 2001 года). В соответствии со статьей 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации данные макроэкономические показатели являются исходными для составления проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

Целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в статью 183 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающих расширение перечня исходных макроэкономических показателей, утверждаемых в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.