год 2010-й - более 30.000.000 обращений

3. Особенности и основные характеристики проекта федерального бюджета

3.1. Характерной особенностью бюджетной политики, реализуемой при формировании проекта федерального бюджета на 2002 год, является необходимость достижения бюджетной сбалансированности в 2002 году и на среднесрочную перспективу в условиях увеличения затрат на практически одновременное реформирование по существу всех жизненно важных сфер и высокого уровня долговых обязательств Российской Федерации. Расходы федерального бюджета на обслуживание и погашение государственного долга в соответствии с оригинальными графиками платежей с учетом достигнутых договоренностей в 2001 году ожидаются в объеме 563,2** млрд. рублей (6,36% к ВВП), в 2002 году прогнозируются в размере 647 млрд. рублей (6,1% к ВВП), в 2003 году - 867,7 млрд. рублей** (7,24% к ВВП).

3.2. Бюджетным посланием поставлена задача обеспечить бездефицитность федерального бюджета, защитить его от воздействия изменения мировых цен на российские экспортные товары посредством формирования федерального бюджета из двух частей (первая должна строиться, исходя из пессимистической оценки значений цен на товары российского экспорта, и обеспечивать финансирование государственных расходов независимо от влияния внешнеэкономической конъюнктуры, вторая - за счет дополнительных доходов, получаемых в условиях более высоких экспортных цен).

Важнейшей задачей бюджетной политики в 2002 году и на долгосрочную перспективу является поддержание макроэкономической сбалансированности.

Ставятся задачи снижения налоговой нагрузки на экономику при одновременном расширении налогооблагаемой базы, упорядочения и оптимизации бюджетных расходов, концентрации финансовых ресурсов на решении приоритетных задач, уменьшения уровня государственного долга, создания эффективной системы межбюджетных отношений и управления государственными финансами.

Решение основных задач бюджетной политики, осуществляемой в 2002 году, должно способствовать поддержанию устойчивых темпов экономического роста, снижению социального неравенства, достижению высокой эффективности государственных расходов.

3.3. Проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" сформирован исходя из стратегических направлений и первоочередных задач, поставленных Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании.

Мобилизация внутренних резервов для уменьшения зависимости бюджетной системы от внешних источников и, прежде всего, существенное повышение уровня собираемости налоговых доходов, совмещены с реформированием налогового законодательства, суть которого заключается в уменьшении налогового бремени и повышении эффективности налоговой системы.

Доходы проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" в объеме 1998,4 млрд. рублей (18,85% к ВВП) сформированы, исходя из прогнозируемого сохранения положительной ценовой ситуации на внешних рынках для российских экспортеров и, прежде всего, цены на нефть в пределах среднегодового уровня в размере 23,5 долларов США за баррель и оценки ВВП в объеме 10600 млрд. рублей. Доходы федерального бюджета без учета поступлений от взимания единого социального налога (257,5 млрд. рублей) составят 1740,9 млрд. рублей* или 16,42% к ВВП.

Расходы, предлагаемые в законопроекте федерального бюджета, определены в размере 1871,9 млрд. рублей (1614,3 млрд. рублей без учета расходов федерального бюджета, перечисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации в счет поступлений от единого социального налога в сумме 257,5 млрд. рублей).

Объем расходов федерального бюджета рассчитывался на основе консервативного макроэкономического прогноза, предполагающего снижение мировых цен на нефть до 18,5 долларов США за баррель и объем ВВП в размере 10400 млрд. рублей, и должен был бы соответствовать расчетному консервативному уровню доходов. При этом непроцентные расходы должны были бы составить 12,23% к ВВП. Однако Правительством Российской Федерации было принято решение об увеличении расходов, не приводящих к росту обязательств федерального бюджета в среднесрочной перспективе, на 0,26% к ВВП или на 27,5 млрд. рублей. В связи с этим общий объем непроцентных расходов федерального бюджета составит 1582,2 млрд. рублей (14,93% к ВВП), а без расходов федерального бюджета, перечисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации в счет поступлений от единого социального налога (257,5 млрд. рублей), - 1324,7 млрд. рублей или 12,5% к ВВП. Таким образом, расходы федерального бюджета не полностью соответствуют консервативному макроэкономическому прогнозу на 2002 год, а также параметрам непроцентных расходов, установленным Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) в размере 12 процентов.

Превышение доходов над расходами составит 126,5 млрд. рублей (1,19% к ВВП). Из этой суммы 68,6 млрд. рублей предполагается направить на выплаты, сокращающие долговые обязательства федерального бюджета, а 57,9 млрд. рублей - на образование в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета финансового резерва.

Привлечение источников финансирования дефицита федерального бюджета (без изменения остатков на счетах по учету средств федерального бюджета) составит 288,7 млрд. рублей, погашение - 357,3 млрд. рублей.

Весь объем финансовых ресурсов, направляемых на обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации в 2002 году, составит 647 млрд. рублей (6,1% к ВВП), это 32,8% от общего объема всех выплат из федерального бюджета (без расходов федерального бюджета, перечисляемых в Пенсионный фонд Российской Федерации в счет поступлений от единого социального налога, и объемов предоставления средств на возвратной основе) и 31,9% от проектируемого объема поступлений в федеральный бюджет (без единого социального налога, направляемого в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой трудовой пенсии, и объемов поступления ранее предоставленных средств на возвратной основе).

3.4. Вместе с тем, задача, определенная Президентом Российской Федерации в Бюджетном послании, о защите в максимальной степени федерального бюджета от внешних воздействий и его формировании из двух частей, в достаточной степени не реализована. Правительством Российской Федерации по существу предложены два варианта одного и того же сценария формирования доходной и расходной частей федерального бюджета, основанных на разной прогнозной оценке экспортной цены на нефть. Вторая часть федерального бюджета, формируемая за счет дополнительных доходов, получаемых в условиях более высоких экспортных цен, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и Счетной палате Российской Федерации не представлена.

Ограничение расходов федерального бюджета определенным процентным уровнем по отношению к ВВП, формирование финансового резерва в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета путем расчета объема расходов федерального бюджета на 2002 год на основе консервативного макроэкономического прогноза, а проектировок доходной части федерального бюджета на основе сохранения положительной ценовой ситуации на внешних рынках для российских экспортеров требует адекватных изменений Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Противоречит пункту 4 статьи 143 Бюджетного кодекса Российской Федерации и не соответствует принципу общего (совокупного) покрытия расходов, определенного статьей 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации, консолидация в федеральном бюджете части поступлений от единого социального налога в размере 257,5 млрд. рублей или 2,43% ВВП, направляемых в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату базовой части трудовой пенсии. Искажает структуру федерального бюджета отражение в соответствующих разделах расходов федерального бюджета в сальдированном виде объемов предоставления и возврата государственных кредитов, предоставленных правительствам иностранных государств и государств-участников СНГ, кредитов, полученных от правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций и предоставленных предприятиям и организациям внутри страны, учитываемых по разделу "Международная деятельность", а также бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, учитываемых по разделу "Прочие расходы" функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Предлагаемое дальнейшее снижение удельного веса налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов консолидированного бюджета до 45,2%, а в объеме налоговых доходов консолидированного бюджета до 37,8% не соответствует требованиям статьи 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3.5. Прогнозируемое превышение доходов федерального бюджета над его расходами в 2003 году в объеме 160,7 млрд. рублей не позволяет гарантировать все выплаты по долговым обязательствам на этот год в полном объеме.

В то же время Правительством Российской Федерации не представлены расчеты, учитывающие возможности увеличения ресурсной части федерального бюджета за счет привлечения части остатков средств федерального бюджета (246,4 млрд. рублей по состоянию на 1 июля 2001 года), налоговой недоимки предприятий перед федеральным бюджетом (224,7 млрд. рублей по состоянию на 1 января 2001 года), дебиторской задолженности в федеральный бюджет прошлых лет главных распорядителей и распорядителей средств федерального бюджета (61,8 млрд. рублей по состоянию на 1 января 2001 года), недостаточно учтены возможности расширения налогооблагаемой базы вследствие реализации ранее принятых решений, позволяющих сократить налоговое бремя, не представлены расчеты иных возможных резервов дополнительной мобилизации финансовых ресурсов в федеральный бюджет, в том числе за счет учета в балансе бюджета поступлений, предусматриваемых текстовыми статьями проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год".

3.6. Поддерживая меры, направленные на сокращение налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков, Счетная палата Российской Федерации полагает, что ежегодно планируемое снижение ресурсной части федерального бюджета и бюджета расширенного правительства в целом (с 37,6% к ВВП в 2000 году до 35,4% к ВВП в 2002 году) недостаточно проработано и существенно затруднит одновременное решение задач обеспечения сокращения государственного долга и осуществления неотложных расходов государства.

Предложенный законопроект не способствует в необходимой степени решению задачи увеличения инвестиционной составляющей в платежеспособном спросе государства и населения, решению проблемы занятости, защиты позиций страны на внутреннем и внешнем рынках. Механизмы, использованные при формировании основных характеристик проекта федерального бюджета, в основном сориентированы на его фискальные интересы. Профицит федерального бюджета в значительной степени достигнут за счет перераспределения доходной базы консолидированного бюджета в пользу федерального, а также жесткого ограничения важнейших расходов государства, прежде всего инвестиционных, стимулирующее воздействие которых на экономику и формирование ресурсного потенциала бюджетной системы учтено недостаточно.

Таким образом, сформулированная в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" и материалах к нему бюджетная политика Правительства Российской Федерации, нацелена, в основном, на решение проблемы фискальной самодостаточности федерального бюджета, обслуживания и погашения государственного долга и существенное сокращение государственного спроса. При этом недоучитываются как реальные масштабы и причины сокрытия реальных предпринимательских и личных доходов граждан, так и причины глубокого воспроизводственного кризиса в национальной экономике.