год 2010-й - более 30.000.000 обращений

6. Государственный долг, обслуживание и погашение долговых обязательств, государственные заимствования

6.1. Государственный долг Российской Федерации на 1 января 2001 года составил 4479,7 млрд. рублей (63,4% к объему ВВП), в том числе внутренний долг - 557,4 млрд. руб. (7,9% к ВВП) и внешний долг - 144,5 млрд. долл. США (3922,3 млрд. руб., или 55,5% к ВВП).

Высокий уровень внешней задолженности в структуре государственного долга в значительной степени обусловлен падением долларовой стоимости российского валового внутреннего продукта в результате резкого обесценивания рубля по отношению к иностранным валютам осенью 1998 года.

В среднесрочном периоде предполагаемая динамика государственного долга по отношению к ВВП имеет понижающуюся направленность, что связано, прежде всего, с ограничительной политикой заимствований в целях рефинансирования государственного долга в условиях относительно благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Согласно прогнозу, к началу 2003 года совокупный размер государственного долга составит порядка 50% ВВП, что почти вдвое ниже уровня начала 2000 года.

6.1.1. Верхний предел государственного внутреннего долга на 1 января 2003 года достигнет 652,1 млрд. рублей и увеличится за 2002 год на 47,2 млрд. рублей.

В структуре внутреннего государственного долга основную долю (81,5%) занимают обязательства, оформленные облигациями федерального займа.

Основной прирост правительственных обязательств предусмотрен в секторе облигаций федеральных займов с фиксированным купонным доходом - 39,5 млрд. рублей. Объем государственного долга, оформленного краткосрочными облигациями, увеличится за 2002 год на 5,2 млрд. рублей. Заметно возрастут в 2002 году государственные гарантийные обязательства - с 0,8 до 6,6 млрд. рублей.

Проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" учтены расходы на компенсацию выплат владельцам вкладов, предусмотренную федеральным законом "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации". В то же время общая сумма указанной задолженности в структуре государственного внутреннего долга отсутствует.

В связи с изложенным, объем и структура государственного внутреннего долга не является достоверной и требует уточнения.

6.1.2. Объем государственного внешнего долга за 2002 год снизится на 4,6 млрд. долларов США и составит к началу 2003 года 142 млрд. долларов США.

Вместе с тем, подтвердить объем и структуру внешнего долга без предоставления дополнительных обоснований не представляется возможным. До настоящего времени полностью не подтвержден в документальной форме объем коммерческой задолженности, заявленный Правительством Российской Федерации. Соответственно задолженность в части государственных ценных бумаг, а именно еврооблигаций, по состоянию на 1 января 2003 года ввиду предполагаемого переоформления части коммерческой задолженности также требует уточнения. Значительной неопределенностью характеризуются отражаемые в структуре государственного внешнего долга объемы резерва на изменение процентных ставок и валютных курсов (5,2 млрд. долларов США - на 1.01.2002 г., 7,3 млрд. долларов США - на 1.01.2003 г.), а также гарантий (4,4 и 2,8 млрд. долларов США - соответственно). При этом объем государственных гарантий, включаемых в состав государственного внешнего долга отдельной строкой, отражает объем потенциальных обязательств по государственным заимствованиям, которые могут быть осуществлены после 2002 года. Гарантийные обязательства по реально осуществленным заимствованиям учитываются в объеме государственного внешнего долга по соответствующим позициям в разрезе кредиторов.

6.2. Проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" предусмотрены платежи по погашению государственного внешнего долга в размере 6,8 млрд. долларов США и государственного внутреннего долга в размере 141,7 млрд. рублей.

Без учета источников финансирования дефицита федерального бюджета финансовый разрыв составляет 288,7 млрд. рублей. Требуемую сумму предполагается привлечь на внешнем рынке заимствований - 2,875 млрд. долларов США и за счет внутренних источников - 198,2 млрд. рублей.

6.3. Программы государственных внутренних и внешних заимствований на 2002 год сформированы в соответствии с требованиями статьи 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Привлечение средств из источников финансирования дефицита федерального бюджета для покрытия расходов федерального бюджета в предстоящем бюджетном году предусматривается только в пределах затрат на погашение долга.

6.3.1. В сфере внутренних заимствований проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год", учитывая необходимость значительного объема погашения государственного внешнего долга в условиях отказа от привлечения кредитов МВФ, предусматривает некоторое превышение заимствований на внутреннем рынке государственного долга над объемами погашения внутренних обязательств. Сальдо внутренних заимствований составит в следующем году 9,8 млрд. рублей.

6.3.2. Проектом программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2002 год предусматриваются привлечение целевых иностранных кредитов в размере 0,685 млрд. долларов США, а также несвязанных (финансовых) займов на сумму 2,19 млрд. долларов США.

По результатам проведенных проверок Счетная палата Российской Федерации неоднократно отмечала, что Правительство Российской Федерации не создало систему, позволяющую обеспечить привлечение иностранных кредитов на решение действительно жизненно важных проблем социально-экономического развития страны, а также систему действенного контроля за целевым использованием и своевременным возвратом российскими предприятиями и организациями предоставленных займов.

Бюджетным посланием Президента Российской Федерации была также поставлена задача об окончательном отказе от доказавшей свою неэффективность практики привлечения под государственные гарантии иностранных связанных кредитов. В связи с этим Правительством Российской Федерации в 2002 году не предусматривается привлечение новых кредитов. В очередной финансовом году будет продолжено использование только тех кредитов, которые были включены в Программу внешних заимствований Российской Федерации на 2001 год.

Следует отметить, что проект программы государственных внешних заимствований на 2002 года в части целевых займов международных финансовых организаций по ряду крупных проектов ("Поддержка предприятий", "Жилищный проект" и других) не содержит сведений о конечных получателях кредитов, что не способствует повышению степени прозрачности бюджетного процесса.

В целом задолженность Российской Федерации перед международными финансовыми организациями сократится за 2002 год на 1,6 млрд. долларов США. Заметное снижение государственного внешнего долга в 2002 году произойдет в секторе обязательств по кредитам правительств иностранных государств - на 4,1 млрд. долларов США, в том числе задолженность Российской Федерации официальным кредиторам Парижского клуба сократится на 2,5 млрд. долларов США.

6.4. Отсутствие единой системы управления государственным внутренним и внешним долгом в предыдущие годы в сочетании с произошедшей девальвацией рубля привели к довольно высокой долговой нагрузке на федеральный бюджет. Расходы федерального бюджета на обслуживание и погашение государственного внутреннего и внешнего долга будут и в дальнейшем занимать доминирующее положение в бюджетных расходах и оказывать негативное влияние на экономическую политику страны.

Вместе с тем, позитивные тенденции в развитии экономики, профицитная бюджетная политика государства, более эффективное управление государственными активами и пассивами заметно снижают остроту долговой проблемы. Динамика относительных затрат на обслуживание и погашение государственного долга свидетельствует, что ежегодные платежи по долговым обязательствам в процентах к ВВП сократятся за период 1999-2004 годы практически в 2 раза - с 10,8 до 5,6 процента, соответственно значительно снизится долговая нагрузка на федеральный бюджет.

6.4.1. В соответствии с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" расходы на погашение и обслуживание государственного долга увеличатся с 563,2 млрд. рублей (ожидаемое исполнение 2001 года) до 647 млрд. рублей. Пик платежей по государственному долгу придется на 2003 год (867,7 млрд. рублей), что связано со значительным ростом в данный период выплат по внешним долговым обязательствам (18,8 млрд. долларов США).

В представленных одновременно с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" материалах отсутствует информация о планируемом погашении долговых обязательств в 2003 году. Перспективный финансовый план, представленный на заседании Правительства Российской Федерации 7 июня 2001 года, не содержал сведений об источниках финансирования дефицита федерального бюджета в 2003 году.

Для объективной оценки обслуживания и погашения государственного долга в среднесрочной перспективе Счетная палата Российской Федерации полагает необходимым внести дополнение в статью 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусматривающее включение перспективного финансового плана в перечень документов и материалов, представляемых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Кроме того, необходимо внести изменения в статью 174 Бюджетного кодекса Российской Федерации, конкретизирующие состав показателей перспективного финансового плана в части источников финансирования дефицита федерального бюджета.

По расчетам Счетной палаты Российской Федерации с учетом предполагаемого профицита в 2003 году, а также потенциально возможных объемов привлечения средств на внутреннем и внешнем финансовых рынках, финансовый разрыв в средствах на погашение внешнего долга в 2003 году может составить около 5 млрд. долларов США. В качестве дополнительного источника финансирования дефицита федерального бюджета предусматривается использование средств создаваемого в 2002 году финансового резерва, аккумулирующего в соответствии со статьей 1 проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" часть профицита федерального бюджета 2002 года, свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 года, а также дополнительные доходы федерального бюджета, за исключением средств единого социального налога. Однако представленные к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" материалы не содержат сведений о прогнозируемых остатках средств федерального бюджета, что затрудняет прогнозирование размера финансового резерва на начало 2003 года.

Ожидаемое состояние платежного баланса в 2003 году подтверждает наличие у Российской Федерации потенциальных возможностей платить по долгам. Активное сальдо счета текущих операций, даже исходя из предположения о существенном ухудшении ценовой конъюнктуры на мировом рынке нефти, останется достаточно высоким. Предполагается, что сокращение иностранных обязательств государственного сектора будет нейтрализовано значительным снижением масштабов вывоза частного капитала в связи с предполагаемым Правительством Российской Федерации улучшением инвестиционного климата в Российской Федерации. Не исключено при этом, что осуществление крупных выплат по внешнему долгу приведет к некоторому сокращению объема золотовалютных резервов страны, но ввиду довольно высокого их уровня это не должно иметь угрожающих последствий для проведения валютной и денежно-кредитной политики.

6.4.2. В представленном на рассмотрение проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" статьей 1 устанавливается направление части профицита (57,95 млрд. рублей) на образование финансового резерва в составе источников финансирования дефицита бюджета.

Вместе с тем, образование в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета финансового резерва не предусмотрено Бюджетным кодексом. Принятие решения о формировании указанного резерва требует его законодательного оформления. Кроме того, порядок использования средств финансового резерва необходимо установить проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год". При этом необходимо иметь в виду, что решение проблемы государственного долга требует взвешенного подхода и должно учитывать необходимость создания предпосылок обеспечения платежеспособности государства в будущем.

6.4.3. Правительству Российской Федерации необходимо активизировать работу по созданию единой системы управления государственным долгом Российской Федерации, включающей всеобъемлющую систему учета как внешних, так и внутренних государственных долговых обязательств, а также единую стратегию управления государственным долгом.

В ходе проведения Счетной палатой Российской Федерации проверок соответствия программ государственных внешних заимствований Российской Федерации решению приоритетных социально-экономических задач выявлены многочисленные нарушения и недостатки в действующем механизме управления государственным внешним долгом и формировании основных параметров программ государственных внешних заимствований Российской Федерации.

Из-за отсутствия единой стратегии привлечения и использования внешних заимствований сложилось бессистемное использование иностранных кредитов (займов) для решения проблем в различных отраслях народного хозяйства, отсутствует утвержденный порядок оценки эффективности проектов. Нет ни одного инвестиционного проекта, завершившегося в сроки, первоначально установленные в соответствии с заключенными соглашениями.

Не разработан действенный механизм по включению в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации конкретных получателей заемных средств и их гарантов. В результате в программу включались уже недействующие или неплатежеспособные предприятия (организации), отражались гарантии, которые никем не предоставлялись. В этой связи Правительству Российской Федерации следует активизировать работу по разработке и утверждению методики оценки эффективности проектов, финансируемых за счет внешних займов, повысить ответственность групп реализации проектов, управляющих средствами займов.