год 2010-й - более 30.000.000 обращений

7. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами других уровней

7.1. В 2002 году начинается новый этап развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, основные направления и содержание которого сформулированы в утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 года "Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года". В результате реализации программы должна быть сформирована более четкая и прозрачная система финансовой помощи бюджетам других уровней на основе дальнейшего уточнения как бюджетных полномочий бюджетов различных уровней, так и источников их доходов, а также сформированы условия для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов) при одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов. Финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации должна осуществляться по пяти каналам - за счет средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее - ФФПР), Фонда компенсаций, Фонда софинансирования социальных расходов, Фонда регионального развития, Фонда реформирования региональных финансов.

7.2. Общий объем финансовой помощи бюджетам других уровней в 2002 году должен составить 245,4 млрд. рублей или 15,2% общих расходов федерального бюджета, против 14,6%, утвержденных в федеральном законе "О федеральном бюджете на 2001 год". В сопоставимых ценах проектируемые в 2002 году расходы на финансовую помощь бюджетам других уровней должны возрасти почти на 22,7% по сравнению с расходами на эти цели, предусмотренные Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год".

При этом, доля ФФПР должна составить 62% от общих затрат федерального бюджета на финансовую помощь бюджетам других уровней. За счет средств ФФПР, который предусматривается в размере 147,49 млрд. рублей, должны финансироваться дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (135,93 млрд. рублей или 92% средств ФФПР), а также субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения (8,96 млрд. рублей), предоставляться субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области. При этом имеется ввиду, что государственная финансовая поддержка досрочного завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов должна осуществляться также за счет средств региональных фондов государственной финансовой поддержки досрочного завоза товаров на Север.

В проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" не предусмотрены средства на погашение образовавшейся задолженности федерального бюджета субъектам Российской Федерации за 1999 года в размере 7 млрд. рублей. В связи с этим при рассмотрении проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" необходимо дополнительно рассмотреть вопрос о погашении указанной задолженности.

Фонд компенсаций проектируется образовать в размере 40,75 млрд. руб., или 16,6% общего объема затрат федерального бюджета на поддержку бюджетов других уровней. В соответствии с принципами утвержденной Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, средства указанного Фонда будут предоставляться в виде целевой финансовой помощи (субвенций и субсидий) вне зависимости от их бюджетной обеспеченности, для финансирования социальных обязательств (социальных пособий и льгот), возложенных на бюджеты субъектов Российской Федерации федеральными законами ("федеральными мандатами"), прежде всего на реализацию двух наиболее социально значимых федеральных законов: "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" в размере 24,0 млрд. рублей и "О защите инвалидов в Российской Федерации" в размере 11,84 млрд. рублей, а также федеральных законов "О статусе военнослужащих", "О милиции", "О федеральных органах налоговой полиции" и ряда других.

Кроме того, средства Фонда компенсаций в размере 1,0 млрд. рублей предусмотрено направить на финансирование расходов на возмещение льгот по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства, связи и транспорта гражданам, подвергшимся радиационному воздействию на Чернобыльской АЭС, ПО "Маяк" и Семипалатинском полигоне; реализацию Федерального закона "О реабилитации жертв политических репрессий" в размере 1,26 млрд. рублей.

Расходы на реализацию федеральных полномочий по льготам, установленным Федеральным законом "О ветеранах", исключены из раздела финансовой помощи бюджетам других уровней и перенесены в состав расходов Минтруда России в сумме 5,0 млрд. рублей, что на 25% выше плановых назначений 2001 года.

Запланированные в федеральном бюджете средства по линии Фонда компенсаций позволяют обеспечить полномасштабное финансирование основных "федеральных мандатов". Вместе с тем нуждается в уточнении размер средств, необходимых для полномасштабного финансирования расходов на возмещение льгот по оплате услуг жилищно-коммунального хозяйства, связи и транспорта гражданам, подвергшимся радиационному воздействию на Чернобыльской АЭС, ПО "Маяк" и Семипалатинском полигоне.

В соответствии с утвержденной Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года в целях поддержки приоритетных, социально значимых расходов в составе раздела впервые создается Фонд софинансирования социальных расходов (далее - ФССР) в размере 5 млрд. рублей. Средства ФССР предлагается направить на частичное возмещение на долевой основе расходов консолидированных бюджетов Российской Федерации на предоставление жилищных субсидий населению по оплате жилья и коммунальных услуг, что должно способствовать проведению реформы жилищно-коммунального хозяйства.

В то же время в предлагаемом законопроекте не решена проблема погашения задолженности федерального бюджета перед субъектами Российской Федерации по финансированию расходов по содержанию объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, переданных в ведение местных органов самоуправления (по состоянию на 1 января 2002 года такая задолженность оценивается в размере 12,3 млрд. рублей). На погашение этой задолженности проектируется направить из федерального бюджета в 2002 году 7,0 млрд. рублей.

Начиная с 2002 года, капитальные расходы, финансируемые по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней", выделяются в самостоятельный подраздел Фонд регионального развития (далее - ФРР) в размере 16,7 млрд. руб., объединяющий финансирование федеральных целевых программ пяти крупных экономических районов, а также регионов, имеющих геополитическое значение (Калининградской области, Дальнего Востока и Забайкалья, Курильских островов, Северного Кавказа) в размере 2,9 млрд. рублей. Кроме того, в состав ФРР включена федеральная целевая программа "Социально-экономическое развитие республики Татарстан", в размере 12,6 млрд. рублей, включая подпрограмму "Сохранение и развитие исторического центра г. Казани", а также программу восстановления экономики и социальной сферы Чеченской республики -1,6 млрд. рублей и программу "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)" - 0,8 млрд. рублей.

В соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, Фонд развития региональных финансов предлагается переименовать в Фонд реформирования региональных финансов, размер которого определен в 1,2 млрд. рублей за счет средств займа МБРР. Средства Фонда должны распределяться на конкурсной основе между 10 субъектами Российской Федерации под заявленные программы реформирования региональных финансов, при условии выполнения таких программ.

Помимо отмеченных фондов, по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней" в 2002 году предусмотрено выделение дотаций и субвенций бюджетам нижних уровней в размере 30,7 млрд. рублей, в том числе бюджетам ЗАТО, включая содержание инфраструктуры г. Байконур - 12,37 млрд. рублей; Республики Башкортостан - 6,8 млрд. рублей, дотации городу-курорту Сочи - 600 млн. рублей; дотации на возмещение расходов по содержанию объектов ЖКХ и социальной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления -7,0 млрд. рублей; субвенции на реализацию программы развития городов-наукоградов - 280 млн. рублей, на премирование победителей Всероссийского конкурса "Самый благополучный город России" - 100 млн. рублей, Московскому НПО "Радон" - 560 млн. рублей. В то же время в законопроекте не предусмотрено выделение субвенций г. Москве в 2002 году для осуществления функций столицы Российской Федерации, что противоречит статье 70 Конституции Российской Федерации и статье 6 Закона Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации".

Следует отметить, что предложенная в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" система поддержки бюджетов субъектов Российской Федерации позволяет обеспечить более четкое и прозрачное выделение и движение средств из федерального бюджета. Однако, само по себе, такое достаточное важное улучшение бюджетного процесса не решает накопившихся принципиальных проблем дальнейшего развития бюджетного федерализма, как процесса рационального разделения и сочетания бюджетных полномочий и доходной базы бюджетов различного уровня.

7.4. В 2002 году не удалось приостановить наблюдаемую с 1998 года устойчивую тенденцию снижения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в совокупных доходах консолидированного бюджета. Так, в 1997 году эта доля составляла 60,3%, в 1998 году - 60%; в 1999 году - 50%; в 2000 году - 48,1%; в 2001 году - 49%; в 2002 .г - 45,2%. Доля налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в общих налоговых доходах консолидированного бюджета 2002 года составляет лишь 37,8%, что противоречит статье 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составлять не менее 50 процентов от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. Таким образом, несмотря на цели и подходы, заявленные в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года и в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год", предусматривается дальнейшее перераспределение доходов консолидированного бюджета в пользу федерального, что в свою очередь приводит к необходимости постоянно увеличивать размер финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.

Налоговая нагрузка от проводимых федеральным центром налоговых реформ ложится преимущественно на бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Предлагаемые в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" изменения доходной базы бюджетной системы Российской Федерации в связи с принятыми налоговыми новациями, включая изменения распределения налога на добычу полезных ископаемых, показывают, что все эти изменения обернутся для консолидированного бюджета потерями в размере 30,61 млрд. рублей, а для бюджетов субъектов Российской Федерации - 76,6 млрд. рублей.

Основным каналом такого перераспределения должно стать уменьшение доли бюджетов субъектов Российской Федерации по налогу на добычу полезных ископаемых в размере 67,9 млрд. рублей, которое не компенсируются перераспределением в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации дополнительных поступлений от отмены налоговых льгот на прибыль предприятий и организаций и не позволяет обеспечить финансирование в полном объеме всех "федеральных мандатов". В тоже время бюджетам субъектов Российской Федерации необходимо не менее 100 млрд. рублей для увеличения заработной платы работникам бюджетной сферы, оплачиваемых по единой тарифной сетке. По предварительным оценкам определенная часть субъектов Российской Федерации (около 20) не имеет необходимых источников финансирования указанных расходов.

Следует отметить, что сокращение в 2002 году доходной базы субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации предполагается осуществить при одновременном уменьшении доли расходов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете. Удельный вес расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в общих расходах консолидированного бюджета составит в 2002 году 46,1%, против 47,8% в 2001 году и 46,1% в 2000 году. Таким образом, на практике продолжает реализовываться тенденция на усиление централизации бюджетной системы, что не совпадает с общими установками на развитие бюджетного федерализма, создает трудности в сбалансированности бюджетов разных уровней и особенно бюджетов органов местного самоуправления.

Устойчивая тенденция на повышение доли федерального бюджета в доходах и расходах консолидированного бюджета до сих пор не основывается на четком разделении предметов ведения федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, законодательно утвержденных минимальных государственных социальных стандартах и нормативах финансовых затрат на предоставление законодательно закрепленного набора государственных услуг, а, следовательно, и обоснованных нормативах минимальной бюджетной обеспеченности.

Недостаточно обоснованы и не закреплены в законодательных и иных нормативных правовых актах расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы, не проведена достоверная оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации, не задействованы механизмы, стимулирующие рост собственных доходов. Усиление перераспределительных функций в бюджетном процессе, в условиях незавершенности разграничения бюджетных полномочий, не способствует минимизации встречных финансовых потоков. Концентрация финансовых ресурсов в федеральном бюджете за счет уменьшения доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации по-прежнему не предусматривает адекватного перераспределения ответственности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за финансирование социально значимых расходов.

7.5. Предлагаемая к утверждению приложением к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" основная часть методики распределения средств ФФПР не содержит существенных изменений по сравнению с методикой, применявшейся в расчетах на 2001 год, что создает определенную стабильность в методических подходах. Средства ФФПР должны распределяться на основе сопоставления реальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации - удельного (в расчете на душу населения) налогового потенциала соответствующих субъектов Российской Федерации, скорректированных на относительную стоимость (с учетом региональных условий) одного и того же набора бюджетных услуг. При этом первая большая часть средств ФФПР (80%) распределяется между субъектами Российской Федерации пропорционально отставанию реальной бюджетной обеспеченности от среднероссийского уровня, а вторая часть ФФПР распределяется таким образом, чтобы гарантировать наименее развитым субъектам Российской Федерации минимальный уровень реальной бюджетной обеспеченности. При этом основными нововведениями, предлагаемыми в 2002 году в части расчетов индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов, являются использование при оценке налогового потенциала субъектов Российской Федерации средних данных об объеме валового регионального продукта; расширение числа поправочных коэффициентов, отражающих особенности отраслевой структуры экономики субъектов Российской Федерации, использование федеральных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг для каждого субъекта Российской Федерации с учетом корректировки территориальных различий в стоимости энергоресурсов и коммунальных услуг, включение в нормативные расходы адресных жилищных субсидий малообеспеченным слоям населения. Однако предлагаемые уточнения не устраняют базовых недостатков методики - недостаточной надежности оценок налогового потенциала регионов на основе данных об объеме валового регионального продукта, и отсутствие стандартов по всему кругу бюджетных услуг для различных типов регионов страны.

Ежегодные изменения и уточнения методических подходов формирования ФФПР, разработка новой редакции методики распределения средств Фонда компенсаций, не меняют по существу сложившуюся за последние пять лет систему межбюджетных отношений, основанную на распределении трансфертов, а не на укреплении собственной доходной базы субъектов Российской Федерации. Отдельные, ежегодно предлагаемые Правительством Российской Федерации, новации не стали основой целостной и стабильной системы межбюджетных отношений, не решают главную задачу - снижение числа дотационных регионов.