год 2010-й - более 30.000.000 обращений

8. Программная часть проекта федерального бюджета

8.1. Исходя из задач, определенных Бюджетным посланием федеральные целевые программы должны базироваться на четко определенных критериях, ясных индикаторах, увязанных с их ресурсным обеспечением.

Проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" предусмотрено существенное сокращение количества программ. Это произошло как по причине приостановления финансирования на 2002 год отдельных программ, так и, в определенной мере, за счет объединения ранее действующих программ (2001 год - 147 программ и 22 подпрограммы, проект 2002 года - 56 программ и 77 подпрограмм). Удельный вес программной части в общих расходах проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" составит 6,1% против 5,0% в 2001 году.

При этом в Перечень федеральных целевых программ включены федеральные целевые программы и программы развития ряда субъектов Российской Федерации, еще не утвержденные постановлениями Правительства Российской Федерации, такие как "Развитие судебной системы", "Развитие налоговых органов", "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов" и другие - всего 24 программы на общую сумму 90844,9 млн. рублей, или 79,8% общих расходов на программы, из них 3 - программы развития регионов на общую сумму 19195,3 млн. рублей, или 89,5% объема предполагаемого финансирования блока "Региональный паритет", что свидетельствует о возможных значительных изменениях в их составе.

В нарушение статьи 197 Бюджетного кодекса Российской Федерации не во всех проектах федеральных целевых программ, впервые предлагаемых для утверждения и финансирования за счет средств федерального бюджета, представлены технико-экономические обоснования необходимости утверждения проектов указанных программ и целесообразности их финансирования за счет средств федерального бюджета, распределение объемов финансирования на последующие годы. В программах, финансирование которых из средств федерального бюджета предлагается прекратить с начала очередного финансового года, не указаны объемы финансирования за предшествующие годы, за текущий финансовый год, а также объемы финансирования на финансовые годы, следующие за очередным финансовым годом, согласно расписанию, принятому при утверждении каждой программы.

8.2. Федеральная адресная инвестиционная программа, выступая одним из основных инструментов осуществления государственной инвестиционной политики в рамках системы бюджетного планирования, отражает цели и приоритетные направления социально-экономического развития страны.

Предполагаемые законопроектом расходы федерального бюджета на реализацию федеральной адресной инвестиционной программы предусмотрены в сумме 36,46 млрд. рублей, что составляет 1,9% от общего объема расходов федерального бюджета и выше бюджетных ассигнований 2001 года в сопоставимых ценах на 33,3 процента. Программная часть Федеральной инвестиционной программы составляет 22,2 млрд. рублей, или 60,9% ее общего объема. Однако ограниченность объемов государственных инвестиций и распыление выделяемого финансирования (2001 год - 1320 объектов, 2002 год - 1200 объектов) не позволят обеспечить решение важнейших задач социально-экономического развития страны, осуществить в необходимых объемах поддержку решения жилищной проблемы по таким направлениям, как переселение граждан из ветхого и аварийного жилищного фондов и ряда других категорий граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также оказать более весомую поддержку строительству дорогостоящих объектов коммунального хозяйства. Не решается задача финансирования в первоочередном порядке переходящих (не завершенных строительством) объектов с высокой степенью готовности, а также объектов, по которым денежные обязательства бюджета оказались невыполненными по причине недостаточности объемов финансирования.

В целом в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" по сравнению с 2001 годом удельный вес расходов на социальный комплекс в общих расходах Федеральной адресной инвестиционной программы уменьшился с 70,7% до 61,2%, в том числе на жилищное и коммунальное строительство с 31,1% до 27,3 процента. Удельный вес расходов на культуру, образование, здравоохранение и науку остался на прежнем уровне, а на метростроение - уменьшился с 5,9% до 2,9% к общим расходам.

Предлагаемое Правительством Российской Федерации финансирование федеральных целевых программ в 2002 году в рамках первоочередных мероприятий и пусковых объектов в укрупненном виде приведет к остаточному принципу финансирования других важнейших программ.

В 2000 году Федеральной адресной инвестиционной программой предусматривалось выделение государственных инвестиций на осуществление 1051 стройки. Из 454 строек, предусмотренных к вводу в 2000 году, сданы в эксплуатацию 62 (11,5%), в том числе 36 - на полную мощность и 26 - частично.

Фактически в 2000 году на каждой 6 стройке, предусмотренной инвестиционной программой, строительство не велось. Техническая готовность большинства строек по состоянию на 1 января 2001 года составила менее 50 процентов, при этом вообще не финансировалось 450 строек (42,8%).

В результате не начато строительство противотуберкулезных диспансеров в городах Владимир, Палана Корякского автономного округа, поселке Агинское Агинско-Бурятского автономного округа; строительство Бурейской ГЭС продолжается уже 24 года при нормативной продолжительности ее строительства - 15 лет; завершение строительства атомного ледокола "50 лет Победы" перенесено с 1999 года на 2004 год; с 1993 года по настоящее время не была сдана в эксплуатацию ни одна станция и не построен ни один перегон метрополитена в г. Нижнем Новгороде.

Из года в год хроническим недостатком бюджетного финансирования является неравномерное, непропорциональное выделение бюджетных средств. Финансирование большинства программ начинается во втором полугодии, при этом на декабрь месяц приходилось до 50 и более процентов годовых бюджетных назначений. Так в 2000 году не были освоены в полном объеме государственные инвестиции на строительство сиротских учреждений образования в городах Каргополе Архангельской области, Дзержинске Нижегородской области, в поселке Малые Родники Ставропольского края и на многих других объектах. Аналогичная ситуация прослеживается и в 2001 году.

8.3. Перечень федеральных целевых программ и подпрограмм, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета в 2002 году, сократится по сравнению с 2001 годом со 138 программ и 22 подпрограмм до 49 программ и 76 подпрограмм. Доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" составит, как и в 2001 году, 4,9 процента.

В проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" не предусмотрено кардинальное изменение структуры финансирования федеральных целевых программ по видам финансирования в части сокращения расходов на прочие нужды. Затраты на прочие нужды в общих расходах на федеральные целевые программы возрастают по сравнению с 2001 годом с 59,5% до 65,5%, при одновременном снижении удельного веса государственных инвестиций с 23,3% до 22,9% и НИОКР - с 17,2% до 11,6%.

В соответствии с Бюджетным посланием по вопросу реформы и развития судебной системы в законопроект включена федеральная целевая программа "Развитие судебной системы". Проектом программы предусмотрено увеличение расходов на реализацию указанных мероприятий в размере 6,2 млрд. рублей (32,7% общих расходов, предусмотренных по разделу "Судебная власть"), из них 3,68 млрд. рублей - на индексацию в 1,6 раза заработной платы судей и пожизненное содержание судей (включая военных судей), находящихся в отставке (59,6% расходов, предусмотренных на реформирование судебной системы). Указанные затраты включены в расходы на прочие нужды, которые составили 77,2% в общих расходах программы.

В предлагаемом законопроекте прослеживается тенденция распыления средств, так в перечень включены программы и подпрограммы с годовыми объемами финансирования от 0,2 до 2,0 млн. рублей, что говорит о незначительности решаемой проблемы и превращает программу лишь в дополнительный источник финансирования.

Ежегодно устанавливаемый федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год общий объем финансирования федеральных целевых программ в полном объеме не исполняется. В 2000 году ни по одной из федеральных целевых программ и подпрограмм не обеспечена реализация всех запланированных мероприятий.

Низкое бюджетное финансирование программы "Реструктуризация и конверсия оборонной промышленности" явилось причиной невыполнения программных мероприятий по реструктуризации оборонно-промышленного комплекса, что в ряде случаев привело к омертвлению ранее вложенных средств. С 1996 года остались незавершенными начатые конверсионные программы 134 организаций. Не завершено строительство объекта по уничтожению химического оружия в п. Горный, по программе "Дети Севера" не реализовано ни одно из 16 мероприятий, предусмотренных к выполнению, по программе "Социально-экологическая реабилитация территории и охрана здоровья населения г. Чапаевска Самарской области" выполнено лишь одно мероприятие.

Из отчетов федеральных органов исполнительной власти за 1 полугодие 2001 года следует, что сложившееся отставание в финансировании программ пока преодолеть не удается.

8.4. Число федеральных программ и подпрограмм, включенных в блок "Региональный паритет" и принятых к финансированию из федерального бюджета, Правительством Российской Федерации предлагается сократить с 41 в 2001 году до 7 программ и 1 подпрограммы в 2002 году. При этом бюджетные ассигнования на их финансирование в целом выросли за счет включения в перечень новых программ "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан" и "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики" с большими объемами финансирования. Без учета этих программ удельный вес расходов на региональные программы в общих расходах на федеральные целевые программы снизился с 5,2% до 2,7 процентов.

8.5. В проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" впервые предусмотрено выделение в бюджетной классификации признака федеральных целевых программ, на что неоднократно указывала Счетная палата Российской Федерации в своих заключениях на проекты федеральных законов о федеральных бюджетах на соответствующие годы. Однако, по государственным капитальным вложениям (целевая статья 313) изменение бюджетной классификации представляется некорректным. Признак федеральной целевой программы введен на уровне целевой статьи (630 и далее). Таким образом, капитальные вложения федеральных целевых программ уже не относятся к целевой статье 313, несущей данный признак, и не входят в сумму государственных капитальных вложений, отражаемых по данной статье, а в бюджете в целом отсутствует общая сумма государственных капитальных вложений.

Кроме того, по тем федеральным целевым программам, в состав которых входят подпрограммы, признак последних отражается в виде расходов. Там же, где подпрограмм нет, используется вид расходов 198 "Государственные капитальные вложения на безвозвратной основе". В результате по подпрограммам утерян признак, содержащийся в виде расходов 198, и, следовательно, по подпрограммам данные расходы не могут быть отнесены к государственным капитальным вложениям на безвозвратной основе.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, необходимо признак федеральных целевых программ вынести на предметные статьи, либо признак государственных капитальных вложений перенести в подраздел, введя для этой цели новый.

8.6. По мнению Счетной палаты Российской Федерации, целесообразно, в ходе рассмотрения проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" Федеральным Собранием Российской Федерации, предложить Правительству Российской Федерации дополнительно обосновать критерии отбора объектов строительства при формировании федеральной адресной инвестиционной программы, увязав их финансирование с приоритетами структурной политики государства, предусмотреть завершение финансирования строительства объектов с высокой степенью готовности.

Необходимо внести дополнения и изменения в действующие законодательные и нормативные правовые акты, регулирующие вопросы формирования и организации выполнения программ; предусмотреть меры по совершенствованию форм и методов организации управления программами; восстановить систему обязательной отчетности государственных заказчиков и исполнителей перед органами исполнительной власти об использовании средств федерального бюджета и выполненных объемах работ государственными заказчиками и заказчиками-застройщиками, а также продолжить работу по оценке целесообразности и эффективности федеральных целевых программ в соответствии с задачами, определенными Бюджетным посланием Президента Российской Федерации.