год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Происходящие в стране изменения затронули все сферы общественной жизни. В ходе реформы государственного аппарата практически была уничтожена существовавшая система финансового контроля. В результате сложилась крайне сложная ситуация по исполнению бюджетов различных уровней.

Не последняя роль в ее возникновении принадлежит получившим распространение фактам нецелевого использования бюджетных средств. Так, одним из комитетов администрации Волгоградской области не по целевому назначению израсходовано 12200 млн. руб. Допущен перерасход средств на содержание аппарата управления на сумму 131,8 млн. руб. В 1996 г. администрация области выдала ссуды, не предусмотренные бюджетом, на сумму 197,5 млрд. руб.

Существующая система санкций за подобного рода деяния малоэффективна. Полномочиями применять финансовые санкции обладают органы федерального казначейства. Реально производить взыскания вправе только органы государственной налоговой службы. Однако отсутствие денежных средств на счету организации приводит к тому, что предписания органов федерального казначейства остаются без исполнения. Действенного механизма обращения взыскания на имущество юридических лиц пока не разработано.

Нет ожидаемого эффекта и от мер гражданско-правового характера. Так, в рамках реализации государственной программы "Обеспечение жильем военнослужащих" из федерального бюджета выделено 1058 млн. руб. На эти средства построен 30-квартирный дом, однако жилье распределено между работниками ТОО "Совхоз Кузьмичевский" Городищенского района Волгоградской области. Выселение этих лиц в соответствии со ст. ст. 48 и 100 ЖК РСФСР возможно только с предоставлением другого жилья. Поскольку свободного жилищного фонда у администрации Городищенского района не было, военнослужащие остались без квартир.

Нецелевое использование бюджетных средств причиняет вред наиболее важным конституционным правам и свободам граждан (на жилье, на бесплатное медицинское обслуживание в государственных и муниципальных учреждениях).

Описанные деяния создают благоприятную почву для коррупции и расхищения государственных средств. В течение 1995-1996 гг. ОАО "Волгоградская агропромышленная финансовая корпорация" (ВАФК) на формирование продовольственного фонда было выделено средств из областного бюджета, размер которых по состоянию на 1 января 1997 г. составил 1257,8 млрд. руб. Однако по вине руководителей ОАО "ВАФК" они использовались не по целевому назначению, расходовались в целях извлечения выгоды для определенного круга лиц. Например, отвлекались на оплату взносов в уставные капиталы и погашение задолженности организациями за своих учредителей (1052,3 млн. руб.), оказание финансовой помощи коммерческим структурам (более 3 млрд. руб.). Не имея собственных средств, ОАО "ВАФК" растрачивала денежные средства на приобретение легковых автомобилей, офисной мебели и др.

В 1995-1996 гг. руководство Волгоградского территориального фонда обязательного медицинского страхования неоднократно допускало факты нецелевого использования средств фонда. Денежные средства использовались на оплату обучения штатных работников и их детей в учебных заведениях, выплату командировочных расходов лицам, не являющимся сотрудниками территориального фонда, и другие цели, не связанные с обязательным медицинским страхованием граждан, вследствие чего не по целевому назначению израсходовано 1380 млн. руб. Заместитель главного бухгалтера К., используя право подписи денежных документов, путем оплаты недостоверных первичных документов провела в расход по кассе 4,2 млн. руб. Большая часть этих денег перешла наличными к К., другая - к руководителям филиалов фонда.

К сожалению, законодатель в рамках УК РФ не уделил должного внимания вопросам ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. По субъекту эти деяния можно поделить на совершаемые должностными лицами и совершаемые лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих и иных организациях.

Самостоятельной статьи, устанавливающей ответственность должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств, нет. Следовательно, привлечение к уголовной ответственности в данном случае возможно только на основе ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями).

Один из наиболее сложных вопросов при квалификации таких действий - определение преступных последствий. Закон определяет их как "существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства". Содержание указанных признаков в законе не раскрывается, что может породить проблемы толкования на практике.

Анализ материалов проверок, проведенных контролирующими и правоохранительными органами области, позволяет выявить наиболее типичные последствия нецелевого использования бюджетных средств должностными лицами. Существенное нарушение прав и законных интересов граждан может выражаться в многомесячных задержках выплаты заработной платы, детских пособий, пенсий, стипендий. Например, Ольховским районным управлением сельского хозяйства и продовольствия из средств, полученных на выплату заработной платы из районного бюджета, 4,3 млн. руб. истрачено на хозяйственные нужды.

Правам и законным интересам граждан может быть нанесен вред в результате нарушения нормальной работы организаций, оказывающих услуги населению, предоставления льгот лицам, не имеющим на это права, в ущерб льготникам и т.д.

Причинение вреда правоохраняемым интересам организаций чаще всего выражается в непредставлении причитающихся кредитных средств.

Нанесение существенного вреда интересам общества и государства происходит в результате нецелевого использования денежных средств, предназначенных для реализации определенных государственных программ.

Весьма сложно на практике установить корыстную или иную личную заинтересованность. Существование этих признаков субъективной стороны состава преступления, предусмотренного ст. 285 УК, приводит к тому, что, несмотря на большое количество данных о нецелевом использовании бюджетных средств, огромный ущерб правоохраняемым интересам, практически нет уголовных дел такой категории. Это обстоятельство позволяет выразить сомнение в обоснованности решения вопроса о привлечении к уголовной ответственности должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств на базе ст. 285 УК РФ. Представляется, что для этого в главу 30 УК РФ следует ввести норму, предусматривающую ответственность должностных лиц за нецелевое использование бюджетных средств, примерно в следующей редакции: "Нецелевое использование бюджетных средств, совершенное должностным лицом, повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается...".

Не меньший интерес представляет нецелевое использование бюджетных средств, совершаемое лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих и иных организациях, или индивидуальными предпринимателями. Можно условно выделить три наиболее типичные формы подобных деяний.

Прежде всего, это нецелевое использование государственных кредитов. Контрольно-ревизионным управлением МФ РФ по Волгоградской области при проверке 153 крестьянских хозяйств в 23 выявлены факты нецелевого использования государственных кредитов на общую сумму 1422,6 млн. руб. Описанные деяния подпадают под признаки преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 176 УК (незаконное получение кредита).

Несколько подробнее необходимо остановиться на трактовке преступных последствий этого состава преступления: причинение крупного ущерба гражданам, организациям или государству. Особенности диспозиции ч. 2 ст. 176 УК позволяют сделать вывод, что названные последствия носят имущественный характер, поскольку использование кредитных средств возможно только через инвестирование в ту или иную сферу экономики. Исходя из этого, можно говорить о стоимостном выражении последствий преступления. Изучение материалов проверок, проведенных контрольно-ревизионным управлением МФ РФ по Волгоградской области, показывает, что в 15% случаев размер ущерба превышал пятьсот минимальных размеров оплаты труда. Полагаем, что этот критерий применим при трактовке понятия крупного ущерба в рамках ч. 2 ст. 176 УК РФ.

Другой типичной формой нецелевого использования бюджетных средств можно считать несвоевременное перечисление банками различных платежей в бюджет. В соответствии с ч. 2 ст. 849 ГК РФ банк обязан по распоряжению клиента перечислять со счета денежные средства клиента не позже дня, следующего за днем поступления в банк соответствующего платежного документа. Однако при проверках выявлены случаи задержки перечисления налоговых платежей в бюджет от 2 до 30 дней. При этом денежные средства использовались банками для собственных нужд.

В соответствии с действующим Уголовным кодексом подобные деяния не образуют состава преступления. Часть 2 ст. 176 УК не может быть применена, поскольку банк не является заемщиком. Подобные действия не образуют состава преступления, предусмотренного ст. 201 УК (злоупотребление полномочиями), так как деяние совершается не вопреки интересам собственной организации, как требует диспозиция названной статьи.

Третья форма - нецелевое использование денежных средств, выделенных для выплаты детских пособий. Например, в одном из районов Волгограда средства, перечисленные на выплату детских пособий ПЖЭП, были списаны сбербанком в счет погашения задолженности пенсионному фонду, на уплату налогов и во внебюджетные фонды.

Для устранения пробелов в законе следовало бы в ст. 176 УК предусмотреть часть третью, в которой будет установлена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. Ее редакция может быть примерно следующей: "Нецелевое использование бюджетных средств, совершенное лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческой или иной организации, либо индивидуальными предпринимателями, причинившее крупный ущерб гражданам, организациям, обществу или государству, наказывается...".

Прокурор отдела по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов прокуратуры Волгоградской области С. ГОРДЕЙЧИК