|
Начатые в СССР и продолженные затем в России преобразования в экономике страны проходили в условиях усиления роли рыночных отношений. Многогранная проблема внедрения новых механизмов хозяйствования в российскую экономику до сих пор обсуждается и анализируется экономистами, юристами и политиками. Особенно много споров вызывают результаты экономических преобразований.
В данной статье мы обратимся к проблеме, которая с середины 90-х годов приобрела особую актуальность. Это проблема государственного финансового контроля, оптимизация которого в значительной мере могла бы обеспечить оздоровление и дать положительный импульс развитию отечественной экономики.
К концу 90-х годов стало ясно, что экспериментальная проверка некоторых гипотез, которые выдвигались на начальном этапе российских реформ их идеологами, оказались несостоятельными. Рассредоточение правоохранительных функций между многочисленными ныне силовыми и контрольными ведомствами не привело к эффективной борьбе с преступностью и обеспечению необходимого уровня национальной безопасности.
Противоречиво складывалось формирование налоговой системы Российской Федерации. В начале 90-х она претерпела ряд существенных изменений, в результате чего, в дальнейшем, создавалась практически с нуля. Результаты этого имели негативную окраску. Достаточно сказать, что имевшие место в начале реформ положительные оценки роли теневой экономики, провозглашение лозунгов о том, что её финансовые возможности пойдут во благо реформ оказались попросту губительными. Неотъемлемыми элементами российской экономики конца 90-х годов стали: утечка бюджетных средств, уклонение от уплаты налогов, незаконный вывоз капитала за границу, отмывание доходов, полученных преступным путем и прочие признаки экономики государства с ослабленной вертикалью власти. В связи с чем, назрела необходимость организации эффективного противодействия этим крайне негативным явлениям, что влечет за собой постановку вопроса о скорейшем осуществлении правовых и организационных мер, которые придали бы законному противодействию упорядоченный характер.
Решение этих проблем лежит в укреплении вертикали государственной власти и совершенствовании финансового контроля. Если в первом случае мы уже видим конкретные, ощутимые и понятные результаты, то меры по усилению государственного финансового контроля необходимо принимать немедленно. Для этого государство должно располагать соответствующими структурами, которые занимали бы подобающее место в системе государственных органов и имели бы надлежащее внутреннее устройство.
Рассмотрим организационный аспект проблемы. Следует отметить, что опыт стран, где доминирует рыночная экономика, указывает на то, что подобного рода государственные органы (структуры) должны иметь разноплановый по содержанию статус, и в ходе своего функционирования дополнять возможности друг друга, гарантируя в итоге достижение желаемого результата.
Система таких органов предполагает, прежде всего, существование национального организационного звена, которое опиралось бы на информационно-аналитические технологии, и распознавала симптоматику финансовых правоотношений. Такой структурный компонент системы финансового контроля традиционно имеет статус гражданского ведомства и оперирует специальными методиками, такими, как компьютерный, экспертный и иной финансовый анализ, которые не предполагают раскрытие информации об исследуемых объектах. Проще говоря, анализу подвергается поток цифровых данных, а не конкретные физические или юридические лица.
Целью этой деятельности является выявление расхождений в данных о финансовых потоках, получаемых из различных источников. Такое ведомство обычно завершает свою работу составлением досье или меморандума, который подлежит передаче в силовые структуры. Последние являются вторым базовым компонентом системы финансового контроля, их специфика заключается в том, что обеспечение экономической безопасности государства, осуществляется не только финансовыми, но и силовыми методами, в которых задействованы оперативно-розыскные и уголовно-процессуальные функции национальной системы безопасности.
Если проецировать эту модель на отечественные реалии, то, прежде всего, бросается в глаза наличие комплекса отраслевых оперативных служб МВД (ВБЭП, ГУБОП), ФСБ (ДЭБ), а также самостоятельного федерального ведомства в виде ФСНП РФ, которые принимают активные оперативные меры по добыванию информации в комплексе с аналитическими методами, когда объектом изучения являются документы, представляющие оперативный интерес, анализ которых позволяет диагностировать признаки тайного, маскируемого противоправного поведения.
Таким образом, силовые правоохранительные органы имеют в своем составе аппараты, которые обеспечивают полный цикл работы с информацией о противоправном поведении в сфере экономической деятельности - от ее получения и оперативной проверки, до использования на правовом поле уголовного и налогового законодательства. Поскольку большая часть функций обеспечения экономической безопасности рассредоточена между этими ведомствами, то возникает вопрос об их взаимодействии и координации, поскольку существование параллельных структур со сходной компетенцией, действующих на одном и том же оперативном пространстве, добывающих информацию одного и того же характера и т.д. само по себе поднимает эту проблему, которая постоянно дискутируется и обсуждается, формируя различные варианты создания единого координирующего органа.
Это говорит о том, что ни одному ведомству не следует монополизировать хранение и использование информации о нарушениях в сфере экономики и финансов, а целесообразно наладить всё-таки взаимодействие между различными силовыми и контрольными органами, через единый центр обмена и анализа информации.
Если силовые ведомства, которые обеспечивают экономическую безопасность, хотя и в разрозненном виде имеются, функционируют, предпринимают попытки оптимизировать свое взаимодействие, то гражданского ведомства, которое бы структурно обеспечивало функцию государственного финансового контроля в интересах противодействия теневой экономике в Российской Федерации пока не существует, то есть ни одному ведомству ещё не переданы такие полномочия.
Подобного рода идея организации государственного финансового контроля до сих пор отвергалась, вероятно, по той причине, что её реализация станет настолько эффективной, что затронет интересы значительной массы людей, вовлечённых в мир теневой экономики. Вместе с тем, отвергать, как вначале 90-х годов, идею такой системы уже нельзя. Она требуется для оздоровления национальной экономики, которая страдает не только от отсутствия основных фондов, но и от теневого "бизнеса", оперирующего миллиардами долларов. Вопрос только в том, какую организационную форму она приобретёт.
Как известно из материалов СМИ, на эту тему высказываются различного рода гипотезы и предложения. Например, отстаивалась идея преобразования органов ФСНП в органы финансовой полиции с одновременным созданием в её составе органов финансовой разведки. Однако ФСНП РФ, как и иное, оперативно-розыскное ведомство в праве осуществлять операционно-аналитический поиск и использовать его результаты только по линии своей подследственности. Вопрос здесь в ином - в том, чтобы ФСНП получило доступ к информации, которой оперируют другие ведомства, связанные с осуществлением финансового контроля. Однако, здесь, как известно, существуют мощные межведомственные барьеры, преодолевать которые весьма сложно. Положительным моментом в борьбе с теневой экономикой ФСНП является то, что данное ведомство как бы могло приобрести характер центрального звена в системе экономической безопасности, но и здесь возникает проблема взаимодействия с отраслевыми оперативными службами: БЭП и ГУБОП - МВД РФ, ДЭБ - ФСБ РФ.
Периодически вносятся предположения передать эти функции иным федеральным ведомствам - Минфину или Центробанку. По этому поводу следует отметить, что данные ведомства подобного рода деятельностью ранее никогда не занимались. Здесь необходимо начинать "с нуля" - потребуется концепция организации, кадровое и материально-техническое обеспечение, создание соответствующих методик мониторинга и контроля. Снова возникает вопрос о координации, взаимодействии, порядке передачи информации и её использования. Можно представить, сколько бюджетных средств уйдёт на создание такой структуры...
Были предложения по созданию финансовой разведки, как самостоятельного финансово-аналитического центра. В связи с чем следует отметить, что наблюдавшееся в течение последнего десятилетия тенденция к организационному разобщению правоохранительных и контрольных ведомств положительных результатов не принесла, породив, в свою очередь проблемы с ресурсами, кадрами и, как результат,; нездоровую конкуренцию..
Если говорить о финансовой разведке, как о самостоятельном федеральном ведомстве, то такая структура тоже будет испытывать сложности с получением необходимой для работы информации от других структур в силу межведомственных барьеров. Это связано с проблемами получения информации из Минфина, Центрального Банка России, МВД, ФСНП, других ведомств. Они возникнут и в случае вхождения финансовой разведки в систему любого отраслевого министерства (МВД, ФСНП и т.д.). Проблемы передачи информации из одного ведомства в другое связаны с внутренними ограничениями на её передачу другим организациям и структурам.
Поэтому подобного рода структура должна быть звеном ведомства, обладающего приоритетными полномочиями истребовать необходимые материалы от любого ведомства или непосредственно получать их в ходе своей деятельности. Подобного рода полномочиями и статусом обладает Счётная палата Российской Федерации, в число задач которой в частности входят:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объёмам, структуре и целевому назначению;
- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использование федеральной собственности;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансового - кредитных учреждениях Российской Федерации.
Как было отмечено выше, основная цель образования Счетной палаты состоит в том, что бы через нее осуществлялась реализация права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан [2].
Государственный финансовый контроль - основная функция Счетной палаты. Она контролирует не только поступление и расходование федеральных государственных средств, с точки зрения полноты, своевременности, эффективности, законности, но и деятельность всех органов власти, участвующих в реализации государственной политики.
Полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения, а также на негосударственные учреждения и организации в случае,
если они распоряжаются федеральными государственными средствами, используют федеральное, -государственное имущество, имеют налоговые, таможенные или иные. льготы.
По своему статусу и законным полномочиям Счетная палата является "высшим" органом государственного финансового контроля. По международной терминологии Счетная палата является органом "внешнего" контроля, оценивающим эффективность и целесообразность расходования государственных средств, в том числе, и на государственное управление, а следовательно, и на деятельность органов исполнительной власти. Более того, Счетная палата по Закону вправе привлекать к проведению своих контрольных мероприятий государственные контролирующие органы и их отдельных специалистов [4].
Конституция Российской Федерации определила порядок формирования Счетной палаты и положила в основу ее организации, формирования и деятельности принцип сочетания коллегиальности и единоначалия. Следует отметить, что коллегиальность Счетной палаты отличается от коллегиальности Правительства. Решения, принятые Правительством, распространяются, как правило, на министерства и ведомства, отвечающие перед ними за свою работу. Решения, принятые на коллегии Счетной палаты, по вопросам ее основной деятельности, распространяются на все органы государственной власти и хозяйственные субъекты.
Здесь можно сделать ещё один важный вывод: финансовая разведка должна создаваться на базе ведомства, обладающего, прежде всего, приоритетными полномочиями и статусом такие органы в России сегодня являются - Счетная палата РФ.
Сложность задач государственного финансового контроля, их масштабность и многогранность показывают, что в современных условиях только организационная структура на базе Счетной палаты, имеющая доступ к необходимым информационным ресурсам, позволит специалистам финансовой разведки проводить оперативные аналитические исследования в общенациональном - государственном масштабе, а с помощью рабочих аппаратов силовых министерств и ведомств, входящих в общую структуру государственного финансового контроля в виде межведомственного центра бороться с правонарушениями в области экономики и финансов, осуществляя контроль как за юридическими, так и, при необходимости, за физическими лицами.
Правовой аспект вопроса заключается в том, что при действующем законодательстве сформировать Службу финансовой, разведки (СФР) при Счётной палате Российской Федерации можно уже сейчас. Однако полное организационное построение приведенной выше структуры государственного финансового контроля потребует принятия дополнительных правовых мер, то есть внесения изменений в существующие законодательные акты, а так же принятие новых законодательных актов, которые создадут надежную основу для эффективной работы в этой области.
Для того чтобы Счётная палата могла решать весь рассмотренный круг проблем и успешно координировать деятельность контрольных и правоохранительных органов в сфере экономики, в федеральный закон о ее статусе уже внесены необходимые поправки.
Текст статьи 9 предложено изложить в следующей редакции:
"В процессе реализации задач, изложенный в статье 2 настоящего Федерального Закона, Счётная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспортно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов"
Текст статьи 13 предложено изложить в новой редакции:
"Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления. Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, и их должностные лица, а также лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, обязаны предоставлять по запросам Счётной палаты информацию, необходимую для реализации её задач, изложенных в статье 2 настоящего Федерального закона, а также обеспечить специалистам Счетной палаты и финансовой разведки доступ в реальном масштабе времени к необходимым банкам данных, в части, касающейся использования бюджетных средств, других государственных и местных ресурсов.
При проведении ревизий и проверок Счётная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений необходимую документацию и информацию по вопросам, связанным с использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею.
По требованию Счётной палаты Центральный банк Российской Федерации, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые подтверждения операций, связанных с использованием средств федерального бюджета.
Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций, а также лиц выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счётной палаты, а также предоставление ложной информации влечёт за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации."
Текст статьи 14 предлагается сформулировать следующим образом:
"В целях обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для контроля за исполнением федерального бюджета, в Российской Федерации вводится обязательная для всех органов исполнительной власти финансовая, статистическая и иная отчетность. Решение о сроках введения, формах, порядке, технологии и сроках представления данной отчетности принимается Счетной палатой.
В статью 19 также внесены изменения, которые предложено изложить в редакции.
"Счётная палата осуществляет контроль за:
- деятельностью Центрального банка Российской Федерации, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета;
- деятельностью Центрального банка Российской Федерации по обслуживанию государственного долга Российской Федерации;
- формированием и перечислением прибыли Центрального банка Российской Федерации, собственными расходами Центрального банка Российской Федерации, а также управлением федеральной собственностью, находящейся во владении, использовании, распоряжении или управлении Центрального банка Российской федерации.
Счётная палата проводит проверки финансово-хозяйственной деятельности, а также осуществляет отдельные тематические проверки Центрального банка Российской Федерации.
Счётная палата даёт заключение на годовой отчёт Центрального банка России-
Предлагается внести поправки и в статью 20 по Федеральному Закону "О Счетной палате РФ".
Текст статьи 20 изложить в следующей редакции:
"Счётная палата проводит экспертизу и даёт заключения по вопросам, входящим в её компетенцию, на основании поручений Президента Российской Федерации."
А статью 22 часть первую изложить в следующей редакции: .
"В целях успешного выполнения стоящих перед ней задач, Счетная палата организует разработку единой политики в области государственного финансового контроля, осуществляет координацию деятельности всех контролирующих органов по вопросам планирования, осуществления и подведения итогов контрольных мероприятий за исполнением федерального бюджета".
"Контрольные органы Президента Российской Федерации и Правительства РФ, федеральные органы безопасности, правоохранительные органы, контрольные органы субъектов Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и его Контрольно-ревизионные органы, Министерство финансов Российской Федерации и его контрольно-ревизионные подразделения, государственные налоговый органы, органы налоговой полиции, органы внутреннего контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счётной палаты, предоставлять по её запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок."
Дополнить статью новой частью второй следующего содержания:
"Материалы, содержащие государственную и иную охраняемую законом тайну, передаются в Счётную палату с соблюдением процедур, обеспечивающих их сохранность".
Экономический аспект вопроса создания Службы финансовой разведки (СФР) на базе Счётной палаты Российской Федерации прост и очевиден.
Создание службы на базе Счётной палаты не потребует привлечения значительных материальных ресурсов - аппарат сотрудников этого ведомства может составлять всего несколько десятков человек, а в межведомственный центр при СФР войдут представители контрольных и правоохранительных органов, находящиеся в числе действующих аппаратов своих ведомств. Затраты на построение информационной системы ограничатся модернизацией существующей, с учётом адаптации к обмену информацией с участниками межведомственного центра. Таким образом, будут сэкономлены значительные материальные ресурсы из средств федерального бюджета, что невозможно обеспечить при других формах организации.
В заключение можно сказать, что правильная и своевременная организация Службы финансовой разведки.
При Счетной Палате РФ позволит создать стройную систему государственного финансового контроля, которая способно эффективно противодействовать негативным тенденциям в экономическом развитии, сохранение и возвратие государственных бюджетных средств.
|
Власть
