Уважаемый Сергей Вадимович!
Спасибо за интересный, содержательный доклад. Он станет у нас настольным документом.
Уважаемые участники!
Счетной палатой РФ и контрольно-счетными палатами субъектов РФ абсолютно своевременно поставлен вопрос о реформировании, развитии и единстве контрольно-счетных палат и органов финансового контроля.
Государственный контроль во всех его проявлениях является неотъемлемым атрибутом государственной власти, более того, государственный контроль - это одна из форм существования власти. При этом государственный контроль в любой сфере однозначно требует системного подхода к решению поставленных перед ним задач. Существующая система государственного финансового контроля в РФ имеет достаточно сложную многоуровневую структуру. В качестве критерия классификации органов государственного финансового контроля можно использовать уровень бюджетных отношений (Российская Федерация, субъекты РФ, органы местного самоуправления) и принадлежность органов государственного финансового контроля к различным ветвям власти (законодательной, исполнительной)
и т.д.
Значительная часть органов государственного финансового контроля традиционно находится в ведении исполнительной власти. Это так называемый ведомственный контроль. Спецификой ведомственного контроля (вне зависимости от его уровня) является то, что информация, получаемая в результате проверок, направляется исключительно своей вышестоящей организации. В силу прямого подчинения ведомственного органа финансового контроля нарушения, допущенные вышестоящей организацией и выявленные ими в ходе проверок, как правило, не становятся известными другой вышестоящей организации. Органу исполнительной власти любого уровня, распорядителю бюджетных ассигнований нецелесообразно заявлять об имеющихся у него нарушениях бюджетного законодательства публично, и они благополучно замалчиваются.
Развитие нового направления государственного финансового контроля связано с появлением контрольно-счетных палат, создаваемых органами законодательной власти. В настоящее время контрольно-счетные палаты созданы на федеральном уровне (Счетная палата РФ) и в большинстве субъектов РФ. Основными отличиями контрольно-счетных палат от органов ведомственного контроля являются:
1. независимость контрольно-счетных палат,
2. гласность их деятельности.
Согласно ст. 36 Бюджетного кодекса принцип гласности помимо всего прочего означает полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджета, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления. Считаю, что такую информацию должны получать не только органы государственной власти; каждый потенциальный потребитель такой информации (за исключением секретной) должен иметь реальную возможность ознакомиться с результатами контрольно-ревизионных мероприятий контрольно-счетных палат любых уровней. Только в этом случае мы сможем говорить о прозрачности бюджета и реальной оценке эффективности бюджетного контроля. В этой связи совершенно необходимо создание мощной централизованной информационной базы с использованием компьютерных технологий, обеспечивающей потенциальных потребителей полной и достоверной информацией о ходе исполнения бюджетов различных уровней, соблюдении бюджетного законодательства и т.п. Создание таких информационных баз, в том числе в субъектах РФ, а также иная информационная поддержка входят в число задач создаваемой Ассоциации контрольно-счетных органов РФ.
В целях повышения эффективности деятельности региональных контрольно-счетных палат должна быть решена проблема их независимости. Проблема независимости имеет несколько аспектов:
институциональный: по нашему мнению, контрольно-счетная палата должна быть в обязательном порядке юридическим лицом, а не структурным подразделением органов власти;
финансовый: существующая у органов исполнительной власти возможность влиять на принимаемые контрольно-счетными органами решения с помощью "финансового рычага" не способствует взаимопониманию сторон. Необходимо решить эту проблему путем финансирования региональных КСП через федеральное казначейство;
профессиональный: обучение кадров для системы государственного финансового контроля должно осуществляться по специальной централизованной программе;
организационный: необходим единый законодательный подход в вопросе о полномочиях органов государственной власти в сфере государственного финансового контроля, в том числе при назначении должностных лиц контрольно-счетных палат и их законных прав.
Для проведения комплексных проверок использования средств бюджетов различных уровней необходимо создание единой методической базы проведения контрольно-ревизионных мероприятий. При условии единства подходов к проведению проверок вполне реальным становится делегирование полномочий одного контрольно-счетного органа другому. Этот вопрос можно попытаться решить в рамках создаваемой ассоциации на договорной либо другой правовой основе.
Хотелось бы несколько слов сказать о взаимоотношениях с правоохранительными органами. Деятельность региональных контрольно-счетных палат и правоохранительных органов достаточно часто пересекается, однако не следует их отождествлять друг с другом. Контрольно-счетные палаты часто вынуждены прибегать к помощи правоохранительных органов для обеспечения своей деятельности в случаях непредставления необходимой документации, при отказе в доступе на проверяемый объект и т.п. Однако подобные ситуации для правоохранительных органов, скажем прямо, не представляют особого интереса. С другой стороны, проведение бухгалтерских и финансово-хозяйственных экспертиз, в которых заинтересованы правоохранительные органы, обычно выходит за рамки полномочий контрольно-счетных палат (они полномочны только в части бюджетных средств). Привлечение сотрудников контрольно-счетных палат для проведения бухгалтерских и других экспертиз на договорной основе в настоящее время также невозможно в силу законодательного запрета аудиторам заниматься любой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Но мы по мере предоставленных нам законодательством возможностей стараемся идти навстречу правоохранительным органам.
В целом существующая система контрольно-счетных палат далека от совершенства. Это неоднократно отмечалось на третьей Всероссийской научно-практической конференции органов государственного финансового контроля РФ, проходившей 28-29 ноября 2000 года в г. Тюмени. В итоговом документе конференции прямо указывается на необходимость реформирования существующей системы государственного финансового контроля в РФ. На сегодняшний день у нас отсутствуют единые законы, стандарты и методические рекомендации по осуществлению контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, единые квалификационные требования к аудиторскому и инспекторскому составу, взаимодействия между контрольно-счетными палатами ограничиваются обменом документацией и информацией о проведенных контрольно-ревизионных мероприятиях, а также методологической помощью.
Предложенный проект декларации и регламента создаваемой Ассоциации контрольно-счетных органов РФ предусматривает развитие взаимоотношений контрольно-счетных палат именно в этом направлении. Однако существует возможность кардинальным образом решить целый ряд проблем, стоящих перед контрольно-ревизионными органами, путем принятия федерального закона о высшем органе государственного финансового контроля. При создании этого законопроекта необходимо использовать весь имеющийся у контрольно-счетных палат опыт контрольно-ревизионной, экспертно-аналитической деятельности, опыт работы с органами законодательной власти и т.п.
По нашему мнению, закон должен образовать своего рода вертикаль, основанную на обязательном законодательно закрепленном предоставлении высшему органу государственного финансового контроля всей полноты власти и необходимой информации по результатам контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, а также, возможно, и на прямом подчинении одних органов государственного финансового контроля другим.
Нелишним будет отметить, что принимать закон о высшем органе государственного финансового контроля необходимо только в пакете с изменениями, внесенными в Уголовный кодекс, Бюджетный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях и т.п. В противном случае мы можем вновь столкнуться с проблемой отсутствия адекватных санкций за нарушение закона о высшем органе государственного финансового контроля. Считаю, что деятельность Ассоциации контрольно-счетных органов РФ с момента ее образования нужно сосредоточить именно на этом направлении. Особая роль здесь, безусловно, должна отводиться Счетной палате РФ как высшему органу государственного финансового контроля.
В заключение хотелось бы отметить, что создание Ассоциации контрольно-счетных органов РФ - это всего лишь первый шаг на пути к созданию эффективной системы государственного финансового контроля в стране. Надеюсь, что за этим шагом последуют и другие шаги в направлении укрепления позиций контрольно-счетных органов, как федеральных, так и региональных.
Шерегов Сергей Александрович
Счетная палата РФ
22 мая 2001 года
|
Власть
