год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Уважаемые коллеги, примите от имени Министерства финансов Российской Федерации и Главного управления федерального казначейства приветствие участникам Всероссийского совещания. Не буду повторять оценку значимости данного мероприятия, которую высказали предыдущие выступающие, но скажу вам, что знаю не понаслышке, что самый важный результат той встречи, которая сейчас проходит, - это возможность познакомиться друг с другом, обменяться опытом, да просто пообщаться с коллегами. Ведь практически все представленные здесь контрольные органы имеют сравнительно молодой возраст. Конечно, в период становления незаменимую помощь может оказать изучение любого практического опыта, и очень хорошо, что Счетная палата России дала вам эту возможность встретиться и познакомиться и пообщаться друг с другом.

Федеральное казначейство, несмотря на исторические корни, которые уходят тоже в глубокое прошлое с указа Екатерины (1775 г.), на самом деле является очень молодым органом и очень молодым элементом финансовой системы России. Я хочу сказать и, может быть, порадоваться, что сегодня наш день рождения, сегодня федеральному казначейству исполняется 8 лет. И несмотря на нашу молодость, нам есть чем поделиться и в вопросах создания эффективной системы учета государственных финансов, и в вопросах контроля за соблюдением бюджетного законодательства. Не останавливаясь на многих проблемных вопросах, связанных с процессом исполнения бюджета, в рамках отведенного мне времени остановлюсь только на вопросах контроля.

Всем известно, что самый эффективный контроль - это контроль, осуществляемый на стадии планирования. Это исторически и практически подтвержденный факт. Именно в этот момент появляется возможность детальной оценки всех запросов бюджетополучателей, расчетов эффективности тех или иных расходных направлений бюджета, глубокой оценки возможных плюсов или минусов от заложенной в бюджете бюджетной политики.

Какой смысл говорить о том, сколько процентов ВВП составляют расходы на образование, науку или национальную оборону, если никто не обосновал, почему нужно именно столько и какая эффективность этих расходов? В этой связи мне всегда вспоминается то общение, которое было у меня вместе с коллегами Счетной палаты России, с представителями Главного контрольного управления Соединенных Штатов Америки. Мы очень долго и внимательно изучали практику и опыт аудита коллег из США, и лично я была потрясена той степенью скрупулезности, с которой они изучали, например, вопрос об эффективности расходования средств бюджета США, запрашиваемых Пентагоном на содержание военных госпиталей. Знаете, каким было аудиторское заключение? Краткий смысл заключался в том, что Пентагон не представил необходимых обоснований в необходимости такого числа госпиталей, а также четких ответов на вопрос: почему военнослужащие не должны пользоваться общедоступной сетью медицинских учреждений? Все, вердикт вынесен, Парламент не может санкционировать расходы на содержание этих госпиталей.

Что же происходит у нас? Даже относительно этого конкретного примера вы знаете лучше меня, поскольку в любом центре субъекта Российской Федерации будет несколько госпиталей различных ведомств, несколько санаториев, несколько ремонтных заводов каждого военного и силового ведомства, поликлиники, дома отдыха и т.д. И у каждого ведомства свое. Как нужны были бы здесь компетентность и профессионализм аудиторов в сфере государственных финансов. Знаю, действительно, и сейчас из выступления Председателя Счетной палаты, что именно в этом направлении и руководство Счетной палаты, и аудиторский корпус, Коллегия Счетной палаты видят свое основное направление в дальнейшей работе.

Кроме того, анализ представленных в Минфин бюджетов субъектов Российской Федерации показывает, что практически все бюджеты характеризуются низким качеством составления; проверка бюджетов на предмет полноты и качества отражения параметров бюджетных расходов, доходов и дефицита показала, что около 40% бюджетов субъектов не соответствуют Положению и требованиям Бюджетного кодекса, то, что текущие расходы не могут превышать общий объем доходов бюджета. То есть текущие расходы больше доходов бюджета у 40% субъектов Российской Федерации - это грубейшее нарушение бюджетного законодательства.

Самое большое несоответствие между доходами и текущими расходами сложилось в Ульяновской и Псковской областях. Около 15% бюджетов субъектов Российской Федерации нарушают Бюджетный кодекс в части предельного размера дефицита бюджета субъекта, особенно отличаются опять Ульяновская, Псковская, Костромская, Кемеровская области. С предельными размерами долгов субъектов Российской Федерации нужно вообще очень тщательно разбираться, поскольку практически во многих законах о бюджете на текущий финансовый год предельный объем долга не утвержден либо утвержден без указаний обязательств по гарантиям.

Серьезные нарушения установлены в Министерстве финансов в момент поступления в Минфин заявления субъектов на регистрацию условий эмиссии ценных бумаг субъектов. Нередкий случай, когда программу внутренних заимствований утверждает не законодательный орган в составе Закона о бюджете, а высшее должностное лицо, например, распоряжением главы администрации. Перечисление примеров и конкретных субъектов Российской Федерации, в которых нарушаются положения Бюджетного кодекса в части основных параметров бюджета, заняло бы очень много времени. А вы понимаете, что происходит, когда в бюджете не показывается объем гарантированных обязательств; что происходит, когда бюджет начинает исполняться, когда бюджет завален исковыми требованиями, когда законодатель даже не представлял, что, санкционируя средства на какие-то непроцентные расходы, фактически это не может быть произведено, потому что счет будет заблокирован возникшими обязательствами бюджета.

Теперь несколько слов о контроле за соблюдением законодательства в процессе исполнения бюджета, прежде всего о доходах. Остановлюсь на одном направлении контроля. Контроль за соблюдением нормативов распределения доходов между разными уровнями бюджетной системы. В этом вопросе законодатель провел четкую границу между налоговым и бюджетным законодательством. Бюджетный кодекс закрепляет за соответствующим бюджетом доходы, но не регулирующие налоги. Такого понятия, как регулирующие налоги, вообще не существует. Налоговое законодательство не содержит норм, обязывающих налогоплательщика исчислять и уплачивать налоги в конкретный уровень бюджетов, соблюдая при этом нормы бюджетного законодательства, поскольку налогоплательщик вообще не является субъектом бюджетных правоотношений. Он является субъектом только налоговых правоотношений.

Таким образом, если соответствующим законом о том или ином налоге и сборе прямо не предусмотрены ставки федерального налога и сбора для уплаты в бюджеты другого уровня, то у плательщика нет и основания для его исчисления и уплаты в разные уровни бюджета. Что же на самом деле происходит? Мы в течение, наверное, двух лет пытаемся наладить систему учета, соответствующую налоговому и бюджетному законодательству. На самом деле происходит следующее. Налоговые органы ведут налоговый учет по одному налоговому обязательству, которое возникает в соответствии с налоговым законодательством, например, налог на добавленную стоимость, вот ведут учет сразу по трем лицевым карточкам: та часть налога, которая должна идти в федеральный бюджет, региональный, местный, вовлекая тем самым налогоплательщика вообще в проблему межбюджетных отношений, потому что распределение доходов между уровнями бюджетов, это вопросы межбюджетного регулирования, но не налогового.

Создав такую систему учета, дальше принимаются меры, потому что, создав систему, грех ею не воспользоваться. Когда налогу предоставляются льготы по одному и тому же налогу в части региональной, местной доли доходов бюджетов, тем самым уже администрации и руководители субъектов Российской Федерации вовлекаются в этот процесс межбюджетного регулирования, грубейшим образом нарушая бюджетное законодательство.

Вот, казалось бы, пустяковая проблема, но она показывает, что неточное положение правил учета приводит к полной неразберихе в бюджетной и налоговой отчетности, недостоверности такого учета. Если вы сравните сейчас учет, который представляет Налоговая служба, и учет, который представляет Казначейство, у вас он никогда не сойдется, потому что Налоговая служба перебрасывает с карточки на карточку, с налога на налог, проводя зачет, не информируя при этом орган, который ведет учет исполнения бюджета о производимых операциях вот таких перебросок. Это действительно серьезнейшая проблема с точки зрения достоверности учета сектора государственных финансов.

Еще одна проблема, возникающая в области учета доходов бюджетов, о которой я пыталась уже кратко сказать, - это вторжение органов власти в сферу компетенции федеральных органов власти. Это происходит в тот момент, когда субъектами Российской Федерации принимаются решения по представлению налоговых льгот, отсрочек, рассрочек по федеральным налогам, доходы от уплаты которых являются регулирующими. Подчеркиваю все время, потому что это разные вещи.

Какие налоговые льготы можно давать на межбюджетные отношения? Главное управление федерального казначейства по мере возможности делает, конечно, проверки действующего законодательства субъектов Российской Федерации на предмет его соответствия федеральному законодательству. В случае обнаружения таких фактов применяются решения в соответствии со статьей 53 Федерального закона "О бюджете 2000 года", когда приостанавливается все финансирование, выделяемое на данный субъект Российской Федерации. Путем применения таких жестких норм были решены проблемы и отменены законы, которые были приняты в нарушение федерального законодательства в Республике Марий Эл, в Республике Алтай, в Республике Тыва, Усть-Ордынском Бурятском и Агинско-Бурятском округах.

По нашим данным, до сих пор действуют вопреки нашим напоминаниям и упреждениям региональные законы, которые действуют вопреки федеральному законодательству: в Омской области предоставляются льготы по акцизам, в Адыгее тоже предоставляются льготы по акцизам по федеральному налогу; в Республике Саха в соответствии с Законом "О налоговой политике Республики Саха на 2000 год", в котором в первых строчках написано: "установить, что на территории Республики Саха действуют следующие федеральные налоги и сборы". Так вот в этом же Законе установлены налоговые льготы по налогу на добавленную стоимость, акцизам, платежам за недра.

В Алтайском крае в соответствии с Законом "О государственной поддержке товаропроизводителей Алтайского края" даны освобождения практически по всем налогам. Интересно отметить, что объем льгот, который предоставляется субъектами Российской Федерации даже в соответствии с Налоговым законодательством, даже в пределах тех прав, которые им даны (например, по налогу на прибыль), потрясает. Например, Таймырский округ только за 6 месяцев предоставил льготы по налогу на прибыль в размере 2 млрд. руб., и в это же время этот же округ обращается за финансовой поддержкой на выплату заработной платы, на завоз на Север и т.д.

Кроме того, вызывает обеспокоенность существующая в настоящее время практика отражения в налоговой отчетности обязанности по уплате налогов различными формами безденежных расчетов, товарами, бартерная форма. При этом необходимо отметить, что 45 и 47 статьи Налогового кодекса Российской Федерации устанавливают, что обязанность по уплате налога считается исполненной только в момент списания средств со счета налогоплательщика, никаких других форм исполнения обязанности в настоящее время в Российской Федерации не существует. Поэтому мы вместе с Налоговой службой обратились ко всем субъектам Российской Федерации, территориальной Налоговой службе Министерства налогов и сборов с тем, чтобы немедленно пересмотреть все учетные операции, которые были проведены по лицевым карточкам налогоплательщиков, и четко проверить, чтобы любая операция в налоговой карточке соответствовала операции по расчетному счету налогоплательщика. Иного быть не может, любая другая бартерная форма может рассматриваться как гуманитарная поддержка со стороны налогоплательщика и никоим образом не должна учитываться как исполнение им налогового обязательства.

Скажите мне, многие ли контроль-ные органы серьезно занимаются такими проблемами? Я думаю, что нет, еще не совсем подошли, потому что мы не получаем такой информации с территорий, мы сами пытаемся каким-то образом вовлечь в эту контрольную работу и налоговые службы, и Казначейство. Конечно, в этом вопросе нужно наводить порядок, иначе мы никогда не выработаем эффективное решение в области межбюджетных отношений.

Вы знаете, можно много критиковать межбюджетные отношения, которые включают в себя и распределение доходов по уровням бюджетной системы, можно говорить, идет централизация, идет плохо, хорошо ли, какой уровень, какие нормативы соблюдаются, но нужно сначала хотя бы один раз, я говорю, выдержать эти нормативы, нужно четко провести исполнение бюджета в соответствии с этими заложенными нормативами, поскольку только за 1999 год в рамках нарушения нормативов перечисления доходов от уплаты федеральных налогов федеральный бюджет потерял 10 млрд. руб. То есть субъекты Российской Федерации оставили себе больше на 10 млрд. руб. Фактически получается так, что у нас говорят, что закон плохой, Закон не нужно исполнять, поскольку он плохой, но поскольку никто не знает, как же он реально исполняется, любые действия потом на исправление этих ошибок делаются наобум, и вновь допускаются ошибки.

В текущем году с целью создания новых условий контроля за соблюдением бюджетного законодательства в Законе "О федеральном бюджете на 2001 год", принятом пока в третьем чтении, записано, что "все налоги и сборы, включая региональные, местные, уплачиваются сначала на распределительные счета федерального казначейства, а только затем перечисляются по соответствующим бюджетам. Эта норма пока не распространяется в соответствии с Законом на бюджеты-доноры, но в принципе это новая схема контроля за соблюдением налогового и бюджетного законодательства, получения информации об общем консолидированном бюджете.

В отношении расходной части межбюджетных отношений можно заметить, что федеральный бюджет все заметнее уходит от всеохватывающей практики выделения финансовой помощи в виде дотации трансфертов и переходит на целевое финансирование в виде субсидий и субвенций. В 2001 году к таким целевым расходам, как субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию, субвенции на капитальное вложение субъектам Российской Федерации, субвенции на отселение, северный завоз, добавились еще и такие субвенции, как на выполнение Закона "О государственных пособиях семьям, имеющим детей" и Закона "О социальной защите инвалидов".

Все эти целевые расходы из федерального бюджета будут проходить только через лицевые счета субъектов Российской Федерации, открытые в органах федерального казначейства. Поскольку это единственный способ обеспечить предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета. В федеральном бюджете стоит целевая статья, и мы обязаны найти механизм, чтобы обеспечить целевое использование средств.

Сложнее будут обстоять дела, я это уже чувствую, с выполнением Закона

"О ветеранах". Как вы знаете, во втором чтении было принято решение, когда часть подоходного налога сначала централизованно на федеральном уровне была передана субъектам Российской Федерации вместе с полномочиями по финансированию расходов Закона "О ветеранах". И здесь, конечно, мы ожидаем, что (несколько лет назад мы встречались с этим) практически невозможно проконтролировать целевое использование таких средств.

Вообще при построении бюджета с точки зрения последующего контроля очень важны точность формулировок и корректность механизмов, посредством которых реализуются те или иные положения закона. Вот, например, проблема завоза на Север. Уже несколько лет подряд средства федерального бюджета на эти цели, выделенные в 1994-1995 гг., передаются в управление субъектам Российской Федерации. А что такое передать в управление, ведь собственность-то все равно остается федеральной, а нецелевое использование осуществляют субъекты Российской Федерации? Кто несет за это ответственность в конечном счете, четко не определено. А нецелевое использование, здесь у меня много примеров, я только назову субъекты Российской Федерации: Ханты-Мансийский округ, Республика Бурятия, Республика Тыва, администрация Амурской области, отдельные факты нарушения субъектами Российской Федерации правил использования и перечисления в федеральный бюджет средств, полученных в рамках гуманитарной помощи. Здесь у нас и Коми, и Кемерово, и Саха, и Магаданская область, и т.д. Серьезные нарушения установлены в Московской и Новосибирской областях.

Уважаемые коллеги, на что хотелось бы еще раз обратить внимание, - это на требования, вытекающие из положений Бюджетного кодекса. Несмотря на некоторую противоречивость, он создает необходимый каркас для бюджетной системы. Бюджетным кодексом введена казначейская система исполнения бюджета. При казначейской системе появляются новые объекты учета. Ассигнования - это те предельные объемы расходов, которые утверждены в законах о бюджетах любых уровней бюджетной системы.

Это лимиты бюджетных обязательств. Это объем прав, который доводится конкретным ведомством до своего конкретного бюджетополучателя, в рамках которых это конкретное бюджетное учреждение может принимать на себя договора, принимать обязательства от имени государства не больше, чем то, что доведено. Дальше объем финансирования. Это объем прав на оплату уже принятых обязательств в рамках доведенных лимитов. И кассовый расход - это непосредственно списание со счета казны в другой сектор народного хозяйства.

По большому счету, если бы все участники бюджетного процесса соблюдали эту нехитрую последовательность, то проблем уменьшилось бы просто наполовину. И сегодня на самом деле как раз наоборот - бюджет своей жизнью живет, а сектор государственных финансов, который порождает обязательства государства, живет абсолютно своей жизнью, порождая различного рода несанкционированные задолженности. И здесь абсолютно четко было сказано в выступлении Председателя Счетной палаты самое главное, что нам необходимо сделать и с точки зрения контроля, и вообще с точки зрения жизни, - нужно четко определить и понять, где же находятся границы, разделяющие государственный сектор и остальные сектора экономики.

Что же у нас происходит с точки зрения точности границ секторов экономики? В историческом прошлом их практически не было. Но и сейчас после 7 лет действия Конституции они очень размыты. Этому есть и объяснение. В частности, в неготовности общества рассматривать все отношения в экономической сфере только с точки зрения собственности и существующей коллизии, которая есть на самом деле сейчас в гражданском и бюджетном законодательстве. Но без четкости границ секторов и четкого понимания ответственности за обязательства, возникающие как в области публично-правовых, так и в области гражданско-правовых отношений, именно ситуации с отсутствием понимания по объемам обязательств, которые возникают в секторе государственного управления, являются сейчас самой серьезной проблемой, граничащей с вопросами экономической безопасности государства.

Ни для кого не секрет, что бы ни делало Федеральное правительство, объемы кредиторской задолженности, несмотря на все усилия, растут, казна завалена судебными исками, объемы инкассовых списаний увеличиваются почти в геометрической прогрессии. Если в прошлом году весь объем инкассовых списаний составил около 360 млн. рублей, то за 9 месяцев текущего года только инкассовыми списаниями уже произведено 3 млрд. рублей из федеральной казны.

Что же происходит, в чем причина столь плачевного состояния в расчетах сектора государственного управления? Ответ ясен. Нет четких границ с сектором, нет контроля за обязательствами, которые принимаются от имени государственного управления, нет механизма реализации субсидарной ответственности за обязательства, принимаемого от имени государства в рамках 120-й статьи Бюджетного кодекса. Пока мы не создадим систему контроля за обязательствами, ситуация, я уверена, не улучшится.

В этой связи в самое ближайшее время Правительство Российской Федерации намерено провести полную инвентаризацию всех бюджетополучателей с распределением их на две категории. Первая - это бюджетные учреждения с вытекающими правами и ограничениями, с финансированием по смете доходов и расходов и с полной субсидарной ответственностью государства за все обязательства, принимаемые бюджетным учреждением. Вторая - другие бюджетополучатели, отношения государства с которыми строятся на основе договоров или посредством выделения субсидий и субвенций. И здесь, естественно, сразу же будет решен вопрос о том, что по этим бюджетополучателям по тем обязательствам, которые возникают у них, государство не может и не должно нести субсидарной ответственности.

Уважаемые коллеги, это лишь малая толика того, с чем хотелось бы поделиться. На самом деле у меня очень большой подробный анализ существующих методик контроля и существующих проблем в области учета государственных финансов. Можно было бы продолжать и продолжать, обсуждая и методы контроля, и значимость подхода в аудите бюджетного процесса, и методологию в области учета, и т.д. Я точно знаю, что у нас с вами общая задача, направленная на создание прочной финансовой системы России. Я не могу согласиться с тем, что говорят сейчас в прессе, что Счетная палата выбрала новую концепцию - концепцию силового органа. Я не могу с этим согласиться, поскольку уверена, если будет такая концепция, то нет будущего у этого элемента финансовой системы. Только аудит, только экономисты, высококлассное аудиторское заключение должны быть главным условием работы подобного рода. Приведу один пример. Если в структуре Министерства обороны до сих пор существуют военные колхозы и совхозы, которые финансируются по смете, и военные птицефабрики, то вы хоть у каждой курицы по два милиционера поставьте, все равно каждая вторая будет на рынке. Это закон рынка. Невозможно создавать условия контроля, нужно ликвидировать фундамент, ликвидировать ту базу, при которой возможно создание такого рода решений. Уверена, что здесь именно такая аудитория находится. Я имею в виду экономистов-профессионалов.

Желаю совещанию много хорошего, успехов в работе создаваемой Ассоциации. Я буду надеяться на то, что к работе в Ассоциации будут привлекаться и специалисты Министерства финансов. Мы можем ругаться, можем критиковать друг друга, но совместную работу нужно делать сообща.

Спасибо большое.