год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Уважаемые коллеги!

Позвольте еще раз поблагодарить вас за то, что откликнулись на наше приглашение, что с пониманием отнеслись к инициативе собраться вместе и обсудить вопросы расширения и углубления сотрудничества в области государственного финансового контроля!

Актуальность этих вопросов как для Содружества в целом, так и для каждого из государств участников СНГ очевидна.

Во-первых, с экономической точки зрения. Бурное развитие внешнеэкономических связей, переход к рыночным отношениям, доставшаяся в наследство от прошлой жизни общая производственная инфраструктура обуславливают необходимость тесного хозяйственного взаимодействия в рамках Содружества. Но, увы, дезинтеграционные процессы порой сильнее наших благих пожеланий и намерений. Причин тому много: и несинхронность процессов реформирования национальных экономик, и недостаточная разработанность системы платежно-расчетных отношений внутри Содружества, и отсутствие опыта оказания международной правовой помощи в розыске и аресте денежных средств и имущества, нажитых преступным путем, и многое другое. Отнюдь не способствует созданию общего экономического пространства и то, что в структуре Содружества как не было, так и нет до сих пор единых стандартов и механизмов контроля в области государственной собственности и финансов.

Во-вторых, политическая значимость первой в истории Содружества встречи руководителей высших контрольно-ревизионных органов государств участников СНГ настолько велика, что, как мне представляется, нет необходимости пространно говорить об этом. Сегодня многие политики понимают стоящую перед нами дилемму: либо серьезные масштабные перемены в рамках СНГ станут наконец реальностью и позволят создать сильное евразийское сообщество, либо сила инерции, необязательность в исполнении собственных решений окажутся столь велики, что разведут нас далеко друг от друга. И может случиться, навсегда.

Разумеется, выбор у нас только один, завещанный историей, идти вместе, сообща решать вопросы обустройства всей нашей жизни.

Наконец, не могу не сказать и о морально-этической (увы, часто забываемой) стороне нашего общего дела. Одна из народных пословиц, собранных Владимиром Далем, гласит: “Казенное добро страхом огорожено”. С незапамятных времен исчез куда-то страх по отношению к казенной, или, по-современному говоря, государственной собственности.

А вместе с ним стали пропадать и совесть, и стыд, и все то, что можно было бы образно назвать нравственными обручами, скрепляющими общество. И, может быть, именно здесь находится первопричина больной экономики, разгула преступности, социальной обездоленности и многого того, что не позволяет пока жить достойно миллионам наших соотечественников.

Как преодолеть кризис правосознания и нравственности, приостановить падение дисциплины и индивидуальной ответственности? Глобальная это проблема, стоящая перед государственными мужами. Чтобы решить ее, одних усилий контрольно-ревизионных органов, разумеется, недостаточно. Но, думаю, вы согласитесь с такой постановкой вопроса: все названные проблемы будут неразрешимыми, если бюджетная сфера деятельности государств Содружества окажется вне зоны контроля. Контроля жесткого, опирающегося на силу закона! Контроля с учетом национальных особенностей государств Содружества и апробированного практикой мирового опыта!

Такой контроль с неба не свалится и святым духом не явится. Его нужно создавать кропотливо и последовательно. И непременно коллективными усилиями. Вот почему мы, руководители высших контрольно-ревизионных органов государств участников Содружества Независимых Государств, после многочисленных переговоров и консультаций собрались наконец вместе.

Как принято, начнем со знакомства. Позвольте мне, Председателю Счетной палаты Российской Федерации, представить вам в обобщенном виде постоянно действующий орган государственного финансового контроля, созданный в соответствии с Конституцией и Федеральным законом “О Счетной палате Российской Федерации”. Кстати, замечу, что Счетная палата России единственный государственный орган финансового контроля на федеральном уровне, статус, задачи и порядок деятельности которого определены отдельным законом. Наличие такого закона существенно облегчает и упорядочивает нашу работу. Но жизнь не стоит на месте, и уже сегодня для нас очевидна необходимость вносить изменения и дополнения в действующий закон.

Необходимо, например, законодательно закрепить создание территориальных структур Счетной палаты Российской Федерации, более четко определить статус контрольно-счетных органов субъектов Федерации, а также предоставить Счетной палате право при защите государственных интересов обращаться в суды, в том числе в арбитражные, привлекать к административной ответственности нарушителей бюджетного процесса, проводить проверку финансово-хозяйственной деятельности Центрального банка и т.д.

Несмотря на то что история государственного финансового контроля России берет свое начало еще с 1654 года с момента учреждения Счетного приказа Алексея Михайловича Романова, мы еще сравнительно молоды в этом году отметили свое пятилетие. Но и за этот исторически непродолжительный срок Счетная палата Российской Федерации сумела многое сделать: сформировалась как дееспособная структура, провела свыше полутора тысяч контрольных мероприятий, охватив при этом около тысячи объектов. Выявленный ущерб (в эквивалентном исчислении) составил примерно 246 млрд. рублей. Согласитесь, сумма немалая, но вот в бюджет возвращено всего 24 млрд. рублей менее 10 процентов от суммы выявленных нарушений. И это не вина наша, а беда. Но, кстати, только эта сумма в 120 раз больше, чем годовые расходы на все содержание Счетной палаты, число сотрудников которой 780 человек. Так что, как видите, свой хлеб мы едим не напрасно.

О недостаточно высокой эффективности проводимых до сих пор проверок свидетельствует и тот факт, что за пять лет по нашим материалам было возбуждено лишь 65 уголовных дел это примерно 17 процентов от числа предписаний и представлений, направленных Счетной палатой в Генпрокуратуру. Ничтожно мал удельный вес уголовных дел, доведенных до конца, 2 процента.

Причин такого ненормального, скажем прямо, положения много: и несовершенство действующего законодательства, и отсутствие функционально структурированной системы (именно системы!) контрольных органов, каждый элемент которой имел бы строго определенный статус и объем полномочий, и многое другое. Но мы не ждем, как говорится, у моря погоды, а начинаем активно действовать с тем, чтобы свести к минимуму помехи и препятствия, снижающие эффективность работы Счетной палаты. Инициировали ряд законодательных поправок, заключили соглашение о взаимодействии с Генеральной прокуратурой и планируем в дальнейшем проведение совместных проверок, наполняем конкретным содержанием сотрудничество с ФСБ, МВД, Прокуратурой и другими силовыми структурами, стремимся более четко и правильно, с учетом государственных интересов, выстроить свои отношения с Президентом, исполнительной и законодательной властью.

По-новому стремимся поставить и решить вопрос о методологическом обеспечении контрольных мероприятий. При планировании работы Счетной палаты пытаемся уйти от мелкотемья, параллелизма, несогласованности. Больше внимания стали уделять аналитической деятельности, обобщению результатов проводимых контрольных мероприятий, в выработке предложений по эффективности расходования бюджетных средств.

Принципиально важным для нас является вопрос о взаимодействии с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации. Сожалеем, но на сегодняшний день в Российской Федерации нет строгой иерархии контрольных органов подобной той контрольной вертикали, которая существовала в советское время. Нужна стройная система государственного финансового контроля, которая способна была бы успешно функционировать в новых экономических условиях, в рамках правового демократического государства. Мы пытаемся определить параметры такой системы. Работаем над проектом базового (рамочного) Федерального закона “О фи-нансовом контроле”. А пока заключили двусторонние соглашения более чем с половиной контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. С целью координации усилий в декабре планируем провести Всероссийское совещание руководителей всех счетных палат России, на котором намерены создать Ассоциацию контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Как видите, наша внутренняя жизнь и деятельность является далеко небезоблачной и небеспроблемной. Но важно то, что мы видим свои проблемы и стремимся найти оптимальные пути их решения.

В качестве одного из важных факторов, призванных содействовать решению назревших проблем повышения эффективности государственного финансового контроля, мы рассматриваем международную деятельность Счетной палаты. Ее главный смысл и предназначение видим в изучении, обобщении и использовании приемлемого для российских условий опыта международных организаций высших контрольных органов и национальных контрольно-ревизионных органов в осуществлении государственного финансового контроля.

В целом можно было бы положительно оценить результаты деятельности Счетной палаты в этой области, особенно с учетом того, что международные связи пришлось устанавливать и развивать практически с чистого листа.

Процессу становления Счетной палаты как независимого органа государственного финансового контроля, несомненно, способствовало вступление Счетной палаты в качестве полноправного члена в Международную, Европейскую и Азиатскую организации высших контрольных органов (соответственно ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ и АЗОСАИ), а также в Международный консорциум по государственному финансовому управлению.

Творческое осмысление опыта этих организаций в области государственного финансового контроля, активное участие наших представителей в работе конгрессов ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ и АЗОСАИ, комитетов и групп ИНТОСАИ по контролю за государственным долгом, приватизации, внутреннему контролю, окружающей среде и применению информационных технологий позволило нам по-новому подойти к решению целого ряда практических задач, стоящих перед Счетной палатой. Так, с учетом международных ревизионных стандартов, принятых ИНТОСАИ, ведется разработка ревизионных стандартов Счетной палаты. На базе документа, одобренного Конгрессом ИНТОСАИ, мы готовим Этический кодекс дело совершенно новое и принципиально важное. На основе материалов АЗОСАИ работаем над методологией проверок эффективности использования государственных средств.

Что еще? С использованием международного опыта в Счетной палате совершенствуется практика планирования работы, подготовки отчетов и заключений, применения средств электронной обработки данных в деятельности различных подразделений, переподготовки кадров.

Кстати, мы не делаем большой тайны из своих новаций и разработок готовы по-дружески поделиться с вами благоприобретенным опытом. И ждем от вас взаимности.

По мере накопления собственного опыта мы стремимся к тому, чтобы и Счетная палата России становилась притягательным центром международного сотрудничества. Так, в 1998 и 1999 гг.
в Москве состоялись международные семинары по вопросам взаимодействия между высшими федеральными и местными контрольно-ревизионными органами. В них приняли участие делегации высших контрольных органов Белоруссии, Великобритании, Германии, Индии, Киргизии, Китая, Молдовы, США и Украины. В 1998 году Счетная палата была организатором заседания Комитета ИНТОСАИ по государственному долгу, в котором приняли участие делегации Аргентины, Великобритании, Габона, Канады, Литвы, Мексики, Португалии и США.

На первой конференции стран членов ЕВРОСАИ и ОЛАСЕФС (Организации высших контрольных органов стран Латинской Америки и Карибского бассейна) был заслушан доклад Счетной палаты Российской Федерации на тему: “Переход от закрытой к открытой системе контроля: опыт России”.

Вам, видимо, известно, что, учитывая активное участие Счетной палаты в международном сотрудничестве в области финансового контроля, ЕВРОСАИ оказала нам большое доверие, приняв решение о проведении очередного конгресса этой организации в Москве в
2002 году. В соответствии с Уставом
ЕВРОСАИ Председатель Счетной палаты Российской Федерации в период с 1999 по 2002 год занимает пост Первого вице-президента ЕВРОСАИ, а в течение четырех лет после проведения конгресса Председателя этой международной организации.

На этом конгрессе, основной темой которого будет контроль за исполнением государственного бюджета, мы надеемся привлечь внимание к специфическим проблемам стран с переходной экономикой. Как говорится, сам Бог нам велит готовиться сообща к этому международному форуму.

Развивая многостороннее сотрудничество, Счетная палата России придает особое значение и двустороннему взаимодействию с высшими контрольно-ревизионными органами зарубежных стран. Взаимодействие развивается как на договорно-правовой основе (с Украиной, Киргизией, Китаем, Монголией, Перу, Болгарией и Вьетнамом), так и в соответствии с согласованными программами сотрудничества (с США, Великобританией, Германией, Францией, Индией, Венгрией и Польшей).

Мы придерживаемся мнения, что двустороннее сотрудничество с высшими контрольно-ревизионными органами государств участников Содружества было бы целесообразно осуществлять преимущественно на договорно-правовой основе. Заключая по обоюдному согласию договоры, соглашения или протоколы о сотрудничестве, которые отражали бы приоритетные вопросы партнерских отношений, Счетная палата Российской Федерации готова пойти настолько далеко, насколько к этому готова другая сторона.

Уважаемые коллеги! Что нас более всего тревожит в вопросах международного сотрудничества? Прежде всего то, что на общем фоне довольно разветвленных и интенсивных контактов с финансово-контрольными структурами дальнего зарубежья взаимодействие с высшими контрольно-ревизионными органами государств участников Содружества Независимых Государств отошло как бы на второй план и носит, к сожалению, несистемный характер. Лишь со Счетными палатами Украины и Киргизской Республики сотрудничество развивается на договорно-правовой основе. Из года в год оно наполняется конкретным содержанием, вплоть, как в случае со Счетной палатой Украины, до проведения совместных контрольно-ревизионных мероприятий. Взаимодействие с высшими контрольно-ревизионными органами других государств участников Содружества зачастую сводится к контактам на форумах международных организаций контрольных органов.

А уж с нашими ближайшими соседями из Прибалтики мы видимся гораздо реже, чем с финансовыми контролерами из Америки или Юго-Восточной Азии.

Такое положение, по нашему мнению, является ненормальным, оно неоправданно ни с какой точки зрения и требует коренного пересмотра. Ни в коей мере не умаляя важности сотрудничества высших контрольно-ревизионных органов государств участников СНГ с партнерскими организациями западных и других стран, мы убеждены в приоритетной актуальности, взаимной заинтересованности и полезности добровольного взаимодействия высших контрольно-ревизионных органов государств участников Содружества Независимых Государств.

Думаю, вы согласитесь, что к настоящему времени мы находимся на такой стадии, когда особенно остро ощущается необходимость сообща обсудить назревшие проблемы развития государственного финансового контроля, сопоставить подходы к их решению, обменяться накопленным опытом. Ведь, несмотря на неоспоримую специфику правового статуса, форм и методов деятельности высшего контрольно-ревизионного органа в каждом отдельно взятом государстве участнике Содружества, не менее очевидно значительное сходство проблем, характерных для государств с переходной экономикой.

Задумаемся: что препятствует нашему единению? Что мешает нам по-деловому, в интересах и Содружества в целом, и каждого из государств участников поставить и решить вопрос о сотрудничестве высших контрольно-ревизионных органов в рамках СНГ?

Часто приходится слышать дискуссии специалистов по поводу международной правосубъектности СНГ. Действительно, сложилась ли к сегодняшнему дню необходимая и достаточная правовая база для нашего сотрудничества?

В сфере правовой негусто, конечно, но мы не склонны пессимистически оценивать возможности и перспективы сотрудничества высших контрольно-ревизионных органов государств Содружества. Напомню, что в Алма-Атинской Декларации (1991 г.) государства участники СНГ подтвердили, что СНГ не является “ни государством, ни надгосударственным образованием”. С позиции современного международного права СНГ является международной межгосударственной организацией (таким, как Организация американских государств, Лига арабских государств и др.). Учредительными документами СНГ предусматривается “совместная деятельность”, реализуемая через “общие координирующие органы”. СНГ располагает достаточно разветвленной системой координирующих органов по основным направлениям совместной деятельности, установленным учредительным соглашением. К сожалению, эффективность деятельности этих органов не всегда высока, но это особый вопрос.

Нельзя не признать и то, что Содружество по интенсивности переговорного процесса за несколько лет своего существования превзошло все сопоставимые международные органы. В труднейших условиях кризиса и экономического спада в СНГ создана договорно-правовая база сотрудничества. В его рамках подписаны сотни межгосударственных документов, договоров, соглашений, конвенций, меморандумов. Другое дело, что многие из них не работают в полную силу, некоторые действуют формально. Это, думается, обусловливалось прежде всего тем, что принятие политических решений нередко опережало создание для них необходимых экономических предпосылок. И все-таки можно с полным основанием сделать вывод о том, что в рамках СНГ создан международный механизм сотрудничества и учета национальных экономических интересов.

Сегодня вполне очевидно, что в этом механизме должен быть создан орган, координирующий совместную деятельность в области государственного финансового контроля. Вынуждены констатировать с сожалением и то, что правовой базы для координации деятельности высших контрольно-ревизионных органов государств Содружества пока нет.

Создание в рамках СНГ организации, в которой будут представлены высшие органы государственного финансового контроля стран Содружества, потребует разработки ряда международно-правовых актов. В этом важном деле Содружеству, в отличие от ЕС, предстоит не столько унификация уже действующих, сколько согласованное принятие новой системы законов, соответствующих принципам международного права. Базой для таких документов могут послужить документы, принятые в рамках ООН, ЕС, ИНТОСАИ, ЕВРОСАИ, АЗОСАИ и др.

Как бы ни были противоречивы и разнонаправлены национальные экономические интересы, важны готовность к объединению, совместной деятельности, поиск компромиссов, необходимых “развязок” противоречий.

Таким образом, уважаемые коллеги, сотрудничество между нами представляется делом исключительной исторической важности. Если вы согласны с таким заключением, то давайте задумаемся над вопросом: каким образом наладить это сотрудничество? В каких взаимоприемлемых формах возможно обеспечение конструктивного взаимодействия высших контрольно-ревизионных органов государств участников СНГ?

Не побоимся упреков в консерватизме (кстати, разумный консерватизм предполагает сохранение всего того, что жизнеспособно, апробировано практикой) и предложим такую форму сотрудничества, как Совет.

Совет руководителей высших контрольно-ревизионных органов государств участников СНГ.

Совет, учрежденный по взаимному согласию сторон! Совет равноправных участников, где нет начальников и подчиненных, старших и младших!

Совет как добровольное объединение руководителей высших контрольно-ревизионных органов государств участников СНГ, ставящих перед собой цель наладить регулярный обмен опытом, координировать свою деятельность в интересах как отдельно взятых государств, так и Содружества в целом!

Важнейшие функции Совета видятся в следующем:

Во-первых, обеспечение взаимодействия высших контрольно-ревизионных органов по актуальным, диктуемым потребностями практики, вопросам государственного финансового контроля. Формы сотрудничества и взаимодействия могут быть самыми различными. Это и согласование планов контрольных мероприятий по вопросам, представляющим взаимный интерес, и проведение рабочих встреч, совместных расширенных заседаний Коллегий. На мой взгляд, уже сегодня никто не мешает нам поставить и решить вопрос о проведении совместных контрольных мероприятий, например, с тем, чтобы подвергнуть квалифицированной экспертизе такие проблемы, как:

защита и охрана окружающей среды;

эффективность управления финансами и государственной собственностью;

производство и предпринимательство там, где имеет место долевое участие государства;

долги и льготы, предоставленные государством;

таможенные, налоговые и другие обязательства.

Во-вторых, взаимное информирование, придание системного характера обмену идеями и опытом в деле совершенствования методологии и методики финансового контроля. С этой целью целесообразно было бы придать планомерный характер совместным семинарам, научно-практическим конференциям и другим подобного рода меро-приятиям.

В-третьих, весьма важным представляется идти в ногу со временем и использовать передовые информационные технологии, автоматизированные системы управления. Счетная палата располагает хорошим опытом в этом деле. Наш доклад на тему “Подготовка и проведение контроля за исполнением бюджета на базе информационных технологий” заслушивался дважды на заседании Комитета ИНТОСАИ. Создаваемый Совет мог бы взять на себя функцию накопления и распространения данного опыта.

В-четвертых, назову проблему, которая нас особо беспокоит. Впрочем, думаю, что не только нас, но и всех участников совещания. Это проблема коррупции. Проблема приобрела интернациональный характер и представляет реальную угрозу основам конституционного строя, национальной безопасности, правам и свободам человека. Россия делает лишь первые шаги по интеграции в общемировую систему институтов, призванных бороться с коррупцией. В частности, в январе прошлого года мне, будучи тогда Министром внутренних дел, по поручению Президента Российской Федерации довелось подписать “Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию”, разработанную Советом Европы. К сожалению, конвенция до сих пор не ратифицирована.

Вполне очевидно, что интеграция усилий и обмен опытом высших контрольных органов государств Содружества в вопросах борьбы с коррупцией является сегодня делом исключительной государственной важности. Объединив усилия, мы могли бы провести комплексное исследование по изучению международного опыта и разработать практические рекомендации, концепцию нормативного обеспечения борьбы с коррупцией в бюджетной сфере. В России, например, давно назрел вопрос экспертной оценки финансового законодательства с точки зрения наличия в нем норм, создающих условия для коррупции. Думается, что правовые проблемы, способствующие распространению коррупции и мошенничества по отношению к государственной собственности, имеют место не только в России. Так что давайте объединять усилия. Это дело исключительной государственной важности!

Пятая важнейшая функция предполагаемого Совета видится в организации профессионального обучения, стажировок и повышения квалификации кадров контрольно-ревизионных органов. Кадры поистине решают все! Острую потребность в высокопрофессиональных инспекторских кадрах, судя по информации из регионов, испытывают сегодня практически все счетные палаты Российской Федерации. На Всероссийском совещании руководителей контрольно-счетных органов, о котором я уже говорил, мы будем обсуждать и такую проблему, как создание института подготовки и переподготовки государственных финансовых контролеров. Думается, что по своему статусу предполагаемый институт должен быть международным. Он вполне мог бы строиться и функционировать с учетом интересов и финансово-контрольных функций государств участников Содружества. Местонахождением института не обязательно должна быть Москва. Почему бы, например, не разместить институт в Киеве или Минске, где имеется прекрасная научная и методическая база?

Шестая (по счету, а не по степени важности) проблема, которую хочу особо выделить, это международное сотрудничество в деле розыска, ареста и возврата денежных средств, полученных преступным путем и вывезенных за рубеж. В этом, я думаю, заинтересованы сегодня все: страны СНГ, прибалтийские государства и другие наши соседи. Обращения за международной помощью по таким вопросам пока еще носят спонтанный характер. И, насколько мне известно, ни у одного из контрольно-ревизионных органов государств Содружества нет должных полномочий для взаимодействия в этом исключительно важном деле. Не обладает ими (пока еще) и Счетная палата России. Да, многое нужно менять в действующем законодательстве! Но нельзя игнорировать то, что к сегодняшнему дню в рамках мирового сообщества накоплен большой опыт правовой помощи и сотрудничества в деле поиска и возврата денежных средств, нажитых преступным путем. Законодательством большинства стран мира, во многих международных договорах закреплены единые, апробированные практикой принципиальные положения по оказанию взаимной правовой помощи по розыску, аресту и возврату незаконных средств.

Пора и нам, объединенным в Содружество, не только изучить этот опыт, но и воплотить его на практике.

Позвольте не останавливаться подробно на других возможных направлениях сотрудничества между нами они перечислены в проектах Положения и Регламента Совета руководителей высших контрольно-ревизионных органов государств участников СНГ. Я надеюсь, что в своих выступлениях и при обсуждении этих документов вы значительно расширите перечень актуальных проблем и возможных путей их решения.

Надеюсь также, что идея создания Совета найдет у вас понимание и поддержку. Мы не ставим перед Советом сверхзадач и не рассматриваем его создание в качестве панацеи. Мы убеждены лишь в том, что объединение и координация усилий высших контрольно-ревизионных органов государств Содружества вызваны самой жизнью и диктуются потребностями практики разумного обустройства огромнейшего геополитического пространства по-разному именуемого на различных этапах истории. И дело не в названии, а в том, что общежитие наше и сотрудничество не прихоть, не субъективное намерение, а объективное веление времени. Уместно, думаю, вспомнить Льва Николаевича Толстого: “Если сила плохих людей в том, что они вместе, то хорошим людям, чтобы стать силой, надо сделать то же самое”.

Давайте попытаемся это сделать!

Благодарю вас за внимание!