год 2010-й - более 30.000.000 обращений

1.Анализ имеющихся материалов.

1.1. Письмо от 15.11.2000 г. на имя М.М. Касьянова от депутата ГД А.Н. Грешневикова.

Письмо обусловлено отсутствием в проекте закона "О федеральном бюджете на 2001 год" целевых бюджетных фондов, в том числе Федерального экологического фонда (далее "ФЭФ"). Предлагает рассмотреть вопрос о сохранении ФЭФ как инструмента экономического механизма рационального природопользования.

1.2. Письмо от 16.11.2000 г. на имя М.М. Касьянова от С.Ю. Глазьева.

Упразднение целевых бюджетных фондов будет означать ликвидацию системы платежей за загрязнение окружающей среды, которые аккумулируются в соответствии с законом "Об охране окружающей природной среды” в ФЭФ.

Экологический налог в 2001 г. взиматься не будет из-за отсутствия соответствующей главы НК.

Прекратиться финансирование экологических программ, завязанных на ФЭФ. Субъекты Федерации, основываясь на проекте закона о бюджете, планируют упразднить экологические фонды.

Просит вернуться к вопросу о сохранении ФЭФ.

1.3. Письмо от 16.11.2000 г. на имя А.Л. Кудрина от председателя комитета ГД по экологии В.А Грачева.

Просит сохранить ФЭФ. Комитет принял соответствующее решение. Обоснования те же.

1.4. Протокол совещания в МНС, прошедшего 17.11.2000 г. Проводил зам министра В.В. Тихомиров. Присутствовал исполнительный директор ФЭФ С.М. Алексеев.

Цель осуществляемых преобразований в системе охраны окружающей среды - слияние функций по природопользованию в Минприроды. При этом важно не допустить ухудшения экологической ситуации.

В связи с этим:

проблема № 1 - сокращение численности и кадрового состава структур по контролю за природопользованием, перешедших от Госкомэкологии к Минприроды, не обеспечит должного состояния контроля за соблюдением природопользователями установленных нормативов вредного воздействия на окружающую среду, что приведет к необоснованному занижению последними в первичной документации и в различных формах государственной статистической отчетности объемных показателей по выбросам, сбросам загрязняющих веществ и размещению расходов. А это, в свою очередь, приведет к сокращению платежей за загрязнение природной среды.

Предложение - сохранить эти структуры , в том числе и структуры ФЭФ;

проблема № 2 - изменения в бюджетном и налоговом законодательстве диктуют необходимость разработки новых правовых условий функционирования экономического механизма регулирования природоохранной деятельности и его интеграции в общие бюджетные и налоговые процессы.

Решено образовать совместную с ФЭФ рабочую группу для этого. Привлечь к ней Минприроды;

проблема № 3 - переработать главу 37 НК "Экологический налог" и назвать его "Налог за загрязнение и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду".

1.5. Письмо от 24.11.2000 г. в Минфин от замминистра МНС В.В. Тихомирова.

До принятия главы 37 НК сохраниться действующая система платы за загрязнение природной среды. Ее ликвидации в связи с принятием закона о бюджете на 2001 год не произойдет. Однако резкое сокращение структурных подразделений МПР и их состава региональные органы МПР могут не обеспечить контроль за соблюдением нормативов вредного воздействия на природную среду, что приведет к занижению показателей по выбросам и соответственно сокращению платежей.

Считают целесообразным сохранить возможности и структуру ФЭФ.

1.6. Письмо от 29.11.2000 г. в Минфин от В.В.Тихомирова.

Подтвердили свою позицию, выраженную в письме от 24.11.

1.7. Письмо Минприроды от 28.11.2000 года в Минфин.

Констатируется, что проектом закона о бюджете на 2001 год не предусмотрено финансирование ФЭФ. Бюджетный кодекс (ст.13) не относит к числу внебюджетных фондов ФЭФ и региональные экологические фонды. В то же время ст. 17 кодекса предусматривает наличие в составе бюджетов различных уровней целевых бюджетных фондов, средства которых образуются за счет доходов целевого назначения и не могут использоваться на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

Констатируется наличие необходимой законодательной базы и целесообразность деятельности ФЭФ.

1.8. Письмо от 1.12.2000 г. в Минприроды из Минфина.

На основании бюджетного послания Президента в проекте федерального бюджета на 2001 год упраздняется ряд целевых бюджетных фондов, в том числе ФЭФ.

Текущие расходы на природоохранные мероприятия, ранее финансируемые за счет экологических фондов, сохранены в бюджетной классификации. Главный распределитель средств - Минприроды.

В письме ничего не говорится о проблеме взимания платежей за загрязнение окружающей среды и обеспечение целевого расходования собираемых средств.

2. Анализ действующего законодательства.

2.1. Закон РФ от 19.12.91 г. № 2060-1 "Об охране окружающей природной среды".

2.1.1. Статья 6 гласит, что Правительство РФ устанавливает порядок образования и использования федерального внебюджетного экологического фонда, а также порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, определения размеров платы за загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредного воздействия.

2.1.2.Статьей 20 устанавливается, что плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов перечисляется организациями в бесспорном порядке: 90 процентов - на специальные счета внебюджетных государственных экологических фондов, 10 процентов - в доход республиканского бюджета Российской Федерации для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды.

Определение порядка исчисления и применения нормативов платы за использование природных ресурсов законом отнесено к компетенции Правительства.

2.1.3. В соответствии со статьей 21 решение природоохранных задач возлагается на систему внебюджетных государственных экологических фондов, состоящую из федерального экологического фонда, республиканских, краевых, областных и местных фондов.

Средства фондов образуются за счет платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнения; сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения и др. поступлений и распределяются в следующем порядке:

60 процентов - на реализацию природоохранных мероприятий местного (городского, районного) значения;

30 процентов - на реализацию природоохранных мероприятий республиканского, краевого, областного значения;

10 процентов - на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения.

Законом (п.5 ст.21) запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью.

2.2. Постановление Правительства РФ от 28.08.92 г. № 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов и другие виды вредного воздействия".

Устанавливается порядок определения размеров платы за загрязнение окружающей среды и повторяется положения вышеназванного закона о порядке перечисления этой платы.

2.3. Постановление Правительства РФ от 29.06.92 г. № 442 "О Федеральном экологическом фонде РФ и экологических фондах на территории РФ". Этим постановлением утверждено Положение о Федеральном экологическом фонде.

2.3.1. Устанавливается, что 10 % от средств платы за загрязнение окружающей среды, подлежащих перечислению в государственные экологические фонды, отчисляются в Федеральный экологический фонд.

2.3.2. Согласно Положению о ФЭФ, последний является государственным внебюджетным учреждением (п.2) и находится в ведении Минприроды (п.4.).

Далее на основе общих положений Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" идет более детальная регламентация решаемых задач и функций ФЭФ, порядка образования и использования его средств.

2.3.2. Определено, что руководство фондом осуществляет правление, образуемое Минприроды, а исполнительным органом фонда является исполнительная дирекция во главе с исполнительным директором, которого назначает правление.

2.4. Федеральный закон от 15.08.96 г. "О бюджетной классификации РФ" (в редакции Федерального закона от 05.08.2000 года №115-ФЗ)

Законом в классификациях доходов и расходов бюджетов РФ предусмотрены отдельной строкой в качестве целевых бюджетных фондов экологические фонды с разбивкой на ФЭФ РФ и территориальные экологические фонды.

2.5. Бюджетный кодекс РФ. Введен в действие Федеральным законом от 31.07.98 г. № 145-ФЗ.

Согласно статье 17 целевой бюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.

2.6. Федеральный закон от 31.12.99 г. № 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год".

Данным законом (ст. 8), как и аналогичными законами за предыдущие годы, установлено, что средства ФЭФ как целевого внебюджетного фонда включаются в федеральный бюджет. Здесь же (ст.ст. 29 и 82) определена сумма доходов ФЭФ в 2000 году, порядок их формирования, а также смета целевого использования доходов фонда.

2.7. Гражданский кодекс РФ.

Согласно статье 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

В соответствии со статьей 296 ГК учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляют права владения, пользования и распоряжения.

3. Исследовательская часть.

3.1. До настоящего времени ФЭФ, созданный Правительством в форме государственного учреждения, осуществлял свою деятельность в качестве целевого бюджетного фонда в точном соответствии с бюджетным законодательством и законодательством об охране окружающей среды..

Анализ представленных материалов свидетельствует о том, что Правительство, основываясь на положениях бюджетного послания Президента РФ о необходимости обеспечения прозрачности бюджетов и бюджетных процедур, в проекте Федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год” в целях максимальной консолидации в бюджете расходов внебюджетных и целевых бюджетных фондов упразднило ряд целевых бюджетных фондов, в том числе ФЭФ. Все текущие расходы на природоохранные мероприятия, которые ранее осуществлялись экологическими фондами, переданы в ведение Минприроды, которое и будет главным распорядителем средств на природоохранные мероприятия.

3.2. Не повторяя имеющихся в материалах многочисленных доводов о необдуманности подобного шага и негативных последствиях, к которым он приведет в деле защиты окружающей природной среды, остановимся на юридической корректности данного изменения бюджетного законодательства.

3.2.1. Как уже отмечалось, целевые бюджетные фонды предусмотрены Бюджетным кодексом РФ, а в Федеральном законе “О бюджетной классификации РФ” в качестве таковых названы экологические фонды с разбивкой на федеральный и территориальные экологические фонды.

В связи с этим упразднение последних требует, по крайней мере, внесения соответствующих изменений в Федеральный закон “О бюджетной классификации”.

3.2.2. ФЭФ, помимо того, что представляет собой целевой бюджетный фонд, является еще и государственным учреждением, то есть юридическим лицом, образованным государством. Для его упразднения нельзя ограничиться лишь исключением из бюджетного процесса. Следующий за этим шаг принятие решения о его ликвидации или реорганизации.

3.2.3. Возникает серьезная проблема с исполнением Закона РФ “Об охране окружающей природной среды” и принятых во исполнение этого закона подзаконных нормативных актов Правительства. Закон возлагает решение неотложных природоохранных задач на систему государственных экологических фондов, объединяющую ФЭФ и территориальные экологические фонды (статья 21) и определяет, что финансирование экологических программ и мероприятий по охране окружающей природной среды производится, в том числе за счет федерального и территориальных экологических фондов (статья 17), средства которых образуются за счет платы организаций за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, другие виды загрязнения, штрафов за экологические правонарушения и сумм возмещения вреда (статья 21).

В связи с этим встает ряд вопросов. Как быть с законодательно установленными правилами и нормативами распределения средств экологических фондов, с требованием о запрете расходования средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью, не говоря уже о том, что эти же правила, нормативы и требования в более конкретизированном виде изложены в действующих нормативных актах Правительства ?

Где гарантии того, что, собираемые от организаций средства, будучи консолидированы по соответствующим показателям бюджета, будут израсходованы на природоохранные мероприятия?

Как, наконец, быть предприятиям, обязанным осуществлять платежи за загрязнение окружающей среды ? Всякое отступление от законодательно установленных требований по таким платежам именно в экологические фонды будет нарушением закона.

3.3. Видимо Правительство предпринимает шаги по упразднению экологических фондов и передаче налоговым органам функций по сбору платежей за загрязнение окружающей природной среды по аналогии с уже осуществленными шагами по консолидации в единый социальный налог взносов, уплачиваемых в государственные внебюджетные фонды. Однако, если единый социальный налог в настоящее время законодательно оформлен в виде отдельной уже принятой главы части 2 Налогового кодекса РФ, то глава об экологическом налоге, который, по мысли разработчиков части 2 Налогового кодекса, должен заменить собой платежи за загрязнение окружающей природной среды, существует только в проекте. Поскольку данную главу Государственная Дума еще не рассматривала, совершенно очевидно, что она не будет принята в ближайшее время, и в 2001 году должна сохраниться действующая система экологических платежей, то есть через экологические фонды и под их контролем. Вопрос о соотношении понятий налога и платежей за загрязнение окружающей природной среды оставим в стороне, учитывая “проектный” характер экологического налога.

3.4. Представляется также, что реорганизации каких-либо структур сложившейся системы бюджетного процесса должен предшествовать глубокий анализ этих структур. Необходимо показать слабую эффективность действующей системы, объективную необходимость ее замены новой, более совершенной системой.

Это правило не было учтено в случае с экологическими фондами. Об этом свидетельствуют хотя бы следующие факты.

В письмах законодателей, адресованных в Минфин, содержится тревога за судьбу природоохранной деятельности в связи с упразднением экологических фондов, выстроивших за прошедшие годы стройную систему контроля платежей за загрязнением окружающей природной среды и финансирования актуальных экологических программ, создавших необходимую для этого материально-техническую базу и собравших в свои структуры высококлассных специалистов-экологов. Озабоченность и тревогу высказывают главы регионов, где экологическая ситуация особенно остра. Все они выступают за сохранение деятельности экологических фондов.

В немалой степени обусловлено это видимо тем обстоятельством, что ничего взамен наработанного экологическими фондами не предлагается. Это косвенно подтверждается позицией того органа, которому и передаются функции по распоряжению средствами на природоохранные мероприятия, а именно - Минприроды. Данное министерство также констатирует необходимость сохранения государственных экологических фондов.

Наконец, Министерство РФ по налогам и сборам, призванное в будущем осуществлять контроль за уплатой предприятиями экологического налога, выражает озабоченность по поводу грядущего сокращения платежей за загрязнение окружающей природной среды, обусловленного сокращением численности и кадрового состава структур по природопользованию, действующих в системе экологических фондов.

3.5. Учитывая изложенное выше, представляется, что шаги Правительства по реорганизации финансирования государственной системы охраны окружающей среды, достойны внимания органов государственного контроля, в частности Счетной Палаты РФ, задачами которой являются оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств, финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета.

4. Выводы.

4.1. Предпринятые Правительством меры по упразднению ФЭФ не представляют собой целостной системы мер по реорганизации финансирования деятельности по охране окружающей среды, поскольку предусматривают лишь изменение бюджетного процесса в этой сфере, не затрагивая таких составляющих данной деятельности, как ее законодательная и материальная базы, организационная структура. В такой ситуации вполне очевидны и обоснованны ожидания вредных последствий предпринятого шага: развал сложившегося и показавшего свою эффективность механизма охраны природопользования через систему экологических фондов, уход из системы квалифицированных специалистов, снижение уровня контроля за природопользованием и, как следствие, сокращение платежей за загрязнение природной среды, поступающих в бюджет, нецелевое и неэффективное расходование собранных средств, ухудшение экологической обстановки.

4.2. Изменение системы финансирования природоохранной деятельности ограничено лишь частичными изменениями бюджетного законодательства при том, что оно требует серьезных изменений всего действующего законодательства, регламентирующего эту деятельность. Если ограничиться только предпринятыми шагами, неизбежно возникнут противоречия между законами и подзаконными нормативными актами и, как следствие, правовая неопределенность для субъектов, интересы которых затрагивают эти законы и акты.

4.3. Анализируемые меры Правительства не имеют под собой необходимой правовой и организационной базы и, в силу этого, представляются преждевременными и необоснованными. Поскольку в оставшееся до 2001 года время подготовить и осуществить необходимые действия правового и организационного характера не представляется возможным, необходимо сохранить в следующем году действующую систему финансирования природоохранных мероприятий, то есть через экологические фонды.

4.4. Необходим глубокий системный анализ состояния природоохранной деятельности в России, включающий также и всесторонний анализ деятельности экологических фондов за прошедшее с момента их образования время для оценки эффективности сложившейся системы предпринимаемых мер в области обеспечения экологической безопасности страны. Только выводы, сделанные на основе такого анализа, могут свидетельствовать о необходимости изменения указанной системы, в том числе и в части, касающейся бюджетного финансирования.

4.5. Правовые нестыковки, сопровождающие упразднение системы экологических фондов, последующие за этим вероятные потери бюджетных средств, реальная возможность ухудшения экологической обстановки в стране, серьезная озабоченность по этому поводу, высказываемая депутатами Государственной Думы, главами субъектов Федерации, чиновниками министерств и ведомств, представляются достаточными основаниями для осуществления соответствующих законодательно определенных функций со стороны государственных контрольных органов.