год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Проблема контроля за исполнением федерального бюджета, возложенная на Счетную палату, в настоящее время приобретает особую важность. Масштабность данной задачи определяется многообразием деятельности государства, осуществляемой через систему государственных органов.

С первых дней своей деятельности Счетная палата сделала основной акцент на обеспечение контрольной деятельности путем проведения ревизий и проверок. Однако постоянные изменения законодательства, достаточно стремительные изменения, происходящие в масштабах всего государства, недостаточное внимание к экспертно-аналитической работе, как на этапе подготовки, так и во время обработки результатов проверок не позволяют обеспечить их необходимый уровень контроля за расходованием бюджетных средств.

Организация эффективного государственного финансового контроля - задача, решаемая в нашей стране впервые, поэтому методология, формы и технологии этого процесса еще очень далеки от совершенства и нуждаются в постоянном и качественном развитии. Поэтому поиск эффективных способов финансового контроля - одна из наиболее актуальных и наукоемких задач сегодняшнего дня. “Новые условия обуславливают, естественно, и новые подходы к вопросам финансового контроля”.

Последовательная реализация системного подхода к построению концепции государственного финансового контроля предполагает предварительное рассмотрение более общей системы , в которую одним из звеньев входит государственный финансовый контроль. “Что предполагает системный подход к проблеме государственного финансового контроля? Прежде всего, поиск механизмов целостности, путей взаимодействия контрольно-счетных органов различных уровней, законодательное обеспечение их организации и функционирования, четкое закрепление координационных и субординационных связей между ними, единую методологию совместной деятельности.”

Существующая система функционирования любых экономических субъектов состоит из технологических этапов: первичный учет, первичная отчетность, бухгалтерский учет, бухгалтерская отчетность, оценка достоверности (аудит, ревизия), анализ, поддержка принятия решения, информационное звено. И если обычный аудит можно рассматривать лишь как инструмент измерения достоверности бухгалтерской отчетности по дискретной (почти бинарной) шкале: достоверна (без оговорок или с оговорками) - недостоверна, то для Счетной палаты одним из ключевых звеньев, если не основным, должна быть оперативная экспертно-аналитическая оценка результатов аудита. Важную роль в осуществлении государственного финансового контроля играет уровень организации финансового учета в стране. Главными объектами финансового контроля должны стать не только отчетная документация, но в большей степени и все платежные документы, подтверждающие движение средств, то есть первичные учетные документы, документальная информация по операциям с ценными бумагами, с имуществом, интеллектуальной собственностью и т.д. “И по закону, и по здравому смыслу, да и по совести, заботясь о высокой результативности мы должны овладеть искусством глубокого анализа контрольных мероприятий, научиться искать причины, обобщать последствия выявленных отклонений и нарушений, оценивать, насколько эффективно используются бюджетные средства. Простой арифметический пересчет не решает проблем оценки эффективности и целесообразности расходов государственных средств”.

Очевидно, что многофакторный анализ, который тесно связан с учётом и контролем, невозможен без накопления данных, получаемых с помощью развитой информационной системы.

Государственный финансовый контроль развитых стран, таких как, США, Италия, Великобритания, Франция, как правило, включает три уровня:

• сбор и обработка (с использованием современных информационных технологий) информации обо всех финансовых операциях, требующих повышенного внимания;
• накапливание сведений в специальном банке данных для последующего анализа и распределения информации между контрольными, надзорными и правоохранительными органами;
• задержка исполнения финансовой операции для более глубокого изучения её правомерности и лиц, стоящих за этой операцией.

Актуальность создания современной системы государственного финансового контроля подчеркнута в докладе Председателя Счетной Палаты : “Нужна цельная и стройная система всеобъемлющего государственного финансового контроля, в рамках которой контрольно-счетные органы федерального и регионального уровней займут подобающее им место”.

Становится очевидным, что дальнейшее совершенствование государственного финансового контроля и его эффективность полностью зависят от процесса совершенствования законодательной базы, использования современных информационных технологий, и сроков начала работ по этим направлениям.

Сложность задач государственного финансового контроля, их масштабность и многогранность показывают, что в современных условиях только информационная система Счетной палаты, имеющая доступ к необходимым информационным ресурсам, построенная на основе современных средств вычислительной техники и средств связи с использованием достоверных и оперативных данных позволит оптимизировать подготовку и процедуру проведения государственного финансового контроля. В этой связи современная информационная технология должна обеспечить предоставление необходимых информационных продуктов, обладающих свойствами полноты, достоверности и надежности, актуальности и оперативности, простоты и удобства в эксплуатации.

Интеграция различных видов информации, необходимость многоаспектного информационного обслуживания различных групп пользователей в рамках одной распределенной системы ставит при проектировании информационной системы Счётной палаты ряд сложных технических задач, к основным из которых относятся: синтез структуры, как крупномасштабной развивающейся системы, решение задач оптимального управления информационными ресурсами в процессе развития информационной системы; разработка методов стандартизации и унификации технологии доступа к интересуемым информационным ресурсам; разработка методов планирования развития информационной системы, включая вопросы расширения контролируемых исполнительных органов, расширение круга решаемых задач, расширение состава пользователей и т.д.

Создание информационной системы Счетной палаты в условиях формирования законодательства и методологии государственного финансового контроля превращается в многоэтапный процесс, в котором, в первую очередь, создаются узловые внутренние информационные системы, расширяются их функциональные и технические возможности, реализуются вертикальные, а затем и горизонтальные информационные связи с внешними информационными ресурсами, постепенно образуя распределенную информационную систему Счетной палаты, а на определённом этапе Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Уже на первом этапе построения очень важно и необходимо выполнить ряд требований, реализация которых обеспечит “безболезненную” интеграцию существующих массивов информации и баз данных Счетной палаты с каждой частью создаваемой информационной системы.

Информационная система Счётной палаты Российской Федерации должна разрабатываться и реализоваться на основе следующих принципов:

• единство информационной базы системы;
• комплексное использование сетевых технологий сбора, обработки, хранения, передачи и выдачи информации;
• модульность построения и типизация проектных решений;
• полностью компьютеризированный документооборот;
• однократный ввод оперативных данных с возможностью многократного использования любых открытых их наборов, содержащихся в динамической информационной модели любого узла сети, всеми пользователями системы;
• минимальная избыточность за счет развитой системы идентификации содержания распределенной информационной базы и связей между ее узлами;
• физическая независимость данных, обеспечивающая возможность изменения способов физического хранения данных, а также замены внешних запоминающих устройств без значительной модификации программного и информационного обеспечения;
• логическая независимость данных, предусматривающая возможность добавления новых элементов данных и расширения общих логических структур распределенной информационной базы без существенной модификации программного обеспечения;
• простота использования распределенной базы данных, позволяющей применять языки запросов высокого уровня и системы разворачивающихся меню, которые обеспечивают возможность получения данных пользователями системы без необходимости разработки специальных программ;
• обеспечение максимальной скорости удовлетворения запросов внутренних и внешних пользователей на требуемые данные с помощью совершенных систем адресации, механизмов доступа и поиска данных, заданного уровня готовности, обеспечивающих быстрое получение пользователями этих данных при возникновении необходимости в них;
• переносимость основных средств программного обеспечения, что должно обеспечить возможность его функционирования в различных средах;
• обеспечение требуемого уровня достоверности и целостности хранимой и используемой информации;
• обеспечение необходимого уровня сохранности и защищенности данных от физического разрушения, несанкционированного доступа и использования, а также эффективного и своевременного восстановления работоспособности информационного обеспечения на сбоях и отказах;
• максимальное удовлетворение запросов и заявок пользователей на получение требуемых данных.

Основным требованием к информационной системе Счётной палаты является строгое соблюдение положений Доктрины информационной безопасности Российской Федерации . Для обеспечения требуемого уровня безопасности информационная система должна создаваться только на базе отечественных информационных технологий и систем управления базами данных.

Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что в сложившейся ситуации необходимыми условиями достижения высокой эффективности государственного финансового контроля являются:

• разработка концепции совершенствования государственного финансового контроля на базе новых информационных технологий в соответствии с потребностями и текущим состоянием информатизации органов исполнительной власти;
• инвентаризация информационных ресурсов органов исполнительной власти;
• разработка программно-технологических средств и требований Счетной палаты для всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций с целью осуществления доступа к информационным базам;
• создание на основе современных средств вычислительной техники, телекоммуникаций и новых технологий информационной системы Счетной палаты, имеющей доступ ко всем необходимым информационным ресурсам государственных учреждений;
• осуществление многофакторного экспертного анализа накапливаемой и получаемой информации.

Для полного понимания необходимости реализации перечисленного выше нужно остановиться на текущем состоянии информатизации органов исполнительной власти.

В последние два десятилетия определяющим фактором экономического и социального развития государства стал переход от “индустриального” к “информационному” обществу. От того, как осуществляется сбор, хранение и распространение информации, от того как функционируют системы связи и передачи информации, зависит эффективность работы всего государственного механизма, а значит и благосостояние общества.

Начавшаяся в начале 90 годов перестройка государственного управления научно-техническим развитием привела к децентрализации управленческих процессов в сфере науки и техники.

Практически все министерства и ведомства проводили и продолжают проводить практически бесконтрольную “собственную политику” информатизации, направленную исключительно на решение внутриведомственных технологических задач, без учета общенациональных интересов, без анализа уже имеющихся наработок и отечественного опыта создания аналогичных систем, создавая “угрозу развитию отечественной индустрии информации” и безопасности России. Поскольку затраты бюджетных средств на информатизацию органов исполнительной власти с каждым годом возрастают, а результаты этой деятельности ни в коей мере не отвечают ни современным требованиям, ни интересам государства именно Счетная палата с помощью квалифицированного контроля, “согласованного законодательства и качественной финансово-экономической экспертизы должна перекрыть все поле, благоприятствующее хищениям.” и бесполезной трате бюджетных средств.

Очевидно, что для обеспечения квалифицированного контроля за созданием ведомственных информационных систем, а в итоге - за расходованием бюджетных средств на информатизацию, необходимо привлечение высококлассных специалистов с большим научно-практическим опытом создания больших систем, которые помогут Счетной палате контролировать выполнение федеральными органами Статьи 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации “Принцип[а] эффективности и экономности использования бюджетных средств” в части, касающейся информатизации, - “При составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств”.

Необходимо отметить, что в настоящее время разработаны и утверждены различные Концепции и целевые программы информатизации, созданы Комиссии и Координационные советы, наработаны рекомендации и т.д. Однако, на практике эффективность и результативность всех этих программ и комиссий близка к нулевой. Среди объективных условий, способствующих такому положению, следует отметить:

• возможность бесконтрольного осуществления закупок дорогостоящих программно-технических средств (в основном западного производства);
• отсутствие до настоящего времени в Счетной палате направления по контролю за расходованием бюджетных средств на информатизацию федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций”;
• отсутствие заинтересованности у руководства федеральных органов в сокращении бюджетного финансирования на информатизацию;
• отсутствие заинтересованности в предоставлении доступа внешних пользователей к накапливаемым банкам данных;
• достаточно частая смена руководителей (и их команд) в министерствах и ведомствах;
• несовершенная технология выполнения государственных и муниципальных контрактов на информатизацию;
• недостаточное внимание понятию “интеллектуальной собственность Российской Федерации”.
• К сожалению, помимо создания угроз развитию отечественной индустрии информации и бесконтрольному использованию бюджетных средств “стихийная информатизация” федеральных органов имеет целый ряд серьезных отрицательных последствий:
• значительное дублирование как прикладных, так и общесистемных разработок;
• создание информационных систем с использованием различных, часто несовместимых технологий и архитектур, на основе различных операционных систем и систем управления базами данных;
• использование несовместимых словарей, справочников и кодификаторов;
• аренда министерствами и ведомствами различных, в том числе коммерческих, телекоммуникационных каналов связи и отказ от использования при этом существующих государственных ресурсов;

В свою очередь, невозможность информационного взаимодействия банков данных различных министерств и ведомств, формирует устойчивое отрицательное мнение о компьютеризации исполнительных органов власти, приводит к значительным, необоснованным и искусственно раздутым затратам бюджетных средств на их развитие, эксплуатацию и интеграцию.

В подтверждение сказанного необходимо заметить, что до сих пор словосочетание “Единое информационное пространство органов власти Российской Федерации” справедливо можно отнести к области фантастики, что нашло свое отражение в докладе Председателя счётной палаты на Всероссийском совещании контрольно-счетных органов 8-9 декабря 2000 г. - “Неудовлетворителен информационный обмен Счетной палаты с внешними организациями. Отсутствуют согласованные межведомственные классификаторы форм документов и т.д.”.

Иллюстрацией размеров затрат на информатизацию министерств и ведомств может служить тот факт, что финансовые вложения в сферу информационных технологий и услуг в ряде стран превысили по объемам вложения в развитие энергетики.

Президентом Российской Федерации в Доктрине информационной безопасности особо отмечается, что “Угрозами развитию отечественной индустрии информации, включая индустрию средств информатизации, телекоммуникации и связи, а также обеспечению накопления, сохранности и эффективного использования отечественных информационных ресурсов могут являться:

• закупка органами государственной власти импортных средств информатизации, телекоммуникации и связи при наличии отечественных аналогов, не уступающих по своим характеристикам зарубежным образцам;
• противодействие доступу Российской Федерации к новейшим информационным технологиям, взаимовыгодному и равноправному участию российских производителей в мировом разделении труда в индустрии информационных услуг, средств информатизации, телекоммуникации и связи, информационных продуктов, а также создание условий для усиления технологической зависимости России в области современных информационных технологий;
• вытеснение с отечественного рынка российских производителей средств информатизации, телекоммуникации и связи.”.

Необходимо обратить внимание, что развитые страны отказываются от использования информационных технологий зарубежного производства и несмотря на значительные затраты, разрабатывают собственные программно-технологические средства обработки информации. Так, например, Франция в 1986 году приступила к разработке собственного языка программирования LTR-3. Аналогичные действия предприняты партнёрами США по НАТО - Германией и Великобританией.

Очевидно, что в сложившейся ситуации выполнение Статьи 2 Федерального Закона “О Счетной Палате” в части, касающейся информатизации, приобретает особую важность. Для решения данной задачи Председателем Счетной палаты утверждено новое направление вновь созданного Экспертно-консультативного Совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации - “Контроль за расходованием бюджетных средств на информатизацию федеральных органов власти, предприятий, учреждений и организаций”. Новое направление позволит специалистам Экспертно-консультативного Совета и Счётной палаты квалифицированно решать вопросы определения эффективности, целесообразности и оценки обоснованности расходов государственных средств на информатизацию, что в итоге и позволит в полной мере реализовать концепцию совершенствования государственного финансового контроля с использованием новых информационных технологий.

Выводы.

1. В современных условиях совершенствование государственного финансового контроля возможно путем создания информационной системы Счетной палаты, имеющей доступ к необходимым информационным ресурсам федеральных органов.
2. Формы, методы и технологии финансового контроля еще очень далеки от совершенства и нуждаются в их постоянном развитии. Возможность такого развития заложена в Статье 14. Федерального Закона “О Счетной палате Российской Федерации” - “В целях обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для контроля за исполнением федерального бюджета, в Российской Федерации вводится обязательная для всех органов исполнительной власти финансовая, статистическая и иная отчетность. Решение о введении, формах, порядке и сроках представления данной отчетности принимается Счетной палатой”.
3. Информационная система Счетной палаты позволит специалистам проводить “аналитические обобщения общенационального государственного масштаба, и с помощью этих обобщений диагностировать финансово-экономическое состояние страны, выявлять опасные тенденции, узкие места в бюджетной сфере государства .”
4. Результаты многолетней “стихийной информатизации” органов исполнительной власти таковы, что на сегодняшний день практически ни одно министерство или ведомство не способно обеспечить специалистов Счетной палаты оперативной, достоверной и актуальной информацией для проведения многофакторного анализа.
5. Многомиллиардные неконтролируемые затраты на информатизацию федеральных органов власти, производимые за счет бюджета и не соблюдение Доктрины информационной безопасности Российской Федерации обусловили необходимость утверждения Председателем Счетной палаты отдельного направления деятельности Экспертно-консультативного совета - “Контроль за расходованием бюджетных средств на информатизацию федеральных органов власти, предприятий, учреждений и организаций”.

Во исполнение Статьи 22. Федерального Закона “О Счетной палате Российской Федерации”, Счетная палата Российской Федерации должна выступить не только главным контролером, но и единым координатором работ по формированию единой информационной политики и единого информационного пространства федеральных органов власти Российской Федерации.

Скачать в ZIP архиве (1 319 Кб) версия для печати в формате PM5 (PageMaker). СКАЧАТЬ

{1} Председатель Счётной палаты Российской Федерации - Сергей Вадимович Степашин. “И по закону, и по здравому смыслу, да и по совести, заботясь о высокой результа-тивности мы дол-жны овладеть искус-ством глубокого ана-лиза контрольных ме-роприятий, научиться искать причины, обо-бщать последствия выявленных откло-нений и нарушений, оценивать, насколько эффективно исполь-зуются бюджетные средства. Простой арифметический пе-ресчет не решает про-блем оценки эффек-тивности и целесо-образности расходов государственных средств.”
{2} Ответственный секретарь Экспертно-консультативного совета Счётной палаты, доктор юридических наук-Коровников Александр Венидиктович. “... любая информационная система должна основываться на принципах строгого соблюдения положений Доктрины информационной безопасности Российской Федерации...”
{3} Координатор направления Экспертно-консультативного совета Счётной палаты, председатель постоянно действующей комиссии по безопасности в области научно-технической политики, информатики, наукоёмких технологий и защите интеллектуальной собственности Экспертно-консультативного совета по проблемам национальной безопасности при Председателе Государственной Думы Российской Федерации, доктор технических наук - Ковалевский Сергей Станиславович. “Во исполнение Статьи 22 Федерального Закона “О Счетной палате” Счетная палата должна выступить не только главным контролером, но и единым координатором работ по формированию Единого информационного пространства федеральных органов власти Российской Федерации.”
{4} Координатор направления Экспертно-консультативного совета Счётной палаты, директор Объединенного института ядерных исследований, профессор, академик РАН, доктор физико-математических наук -Кадышевский Владимир Георгиевич. “... осуществление реального государственного финансового контроля невозможно без применения последних достижений в области информационных технологий, созданных российскими учёными...”
{5} Координатор направления Экспертно-консультативного совета Счётной палаты, руководитель Фонда Социально-экономических исследований "Перспективные технологии", доктор экономических наук, профессор - Исправников Владимир Олегович. “Контроль за доходами от управления и распоряжения государственной собственностью, определение эффективности и целесообразности ее использования, невозможно без правильного проведения инвентаризации ресурсов, то есть возможности формирования реестров с достоверной информацией о движимом и недвижимом имуществе, интеллектуальной собственности и иных активах Российской Федерации...”
{6} Координатор направления Экспертно-консультативного совета Счётной палаты, генеральный директор общероссийского объединения "Российский авиа-фонд", доктор экономических наук - Есиповский Игорь Эдуардович. “Вопросы расходования средств федерального бюджета на оборонно-промышленный комплекс и военно-техническое сотрудничество с зарубежными странами требуют организации постоянного оперативного контроля...”
{7} Член Экспертно-консультативного совета Счётной палаты, директор департамента Внешнеэкономических связей Агентства специальных программ и инновационных технологий - Золотов Анатолий Борисович. “... государственный финансовый контроль в экономически развитых странах, осуществляется исключительно за счёт использования современных информационных систем и технологий...”
{8} Член Экспертно-консультативного совета Счётной палаты, председатель правления Национального Резервного фонда - Смирнов Андрей Сергеевич. “ ... мы уже имеем примеры надёжно работающих информационных систем оперативного финансового контроля, основанных на отечественных системах управления сверхбольшими базами данных, распределёнными по территории всей России.”
{9} Координатор направления Экспертно-консультативного совета Счётной палаты, председатель совета директоров Международного объединения по информации, исследованиям и инвестициям - Пучков Николай Анатолиевич.. “Дальнейшее государственное строительство невозможно без надёжного обеспечения оперативного государственного контроля за всей “цепочкой” движения бюджетных средств. Нужно быть готовыми к тому, что на это может уйти немало времени и очень много сил для преодоления сильнейшего противодействия со стороны тех, кто в этом не заинтересован ... в том числе и за пределами России...”

Литература:

1. А.Д.Соменков. Правовые основы организации деятельности Счетной палаты Российской Федерации. М,. 1998.
2. Доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации Степашина С.В. на Всероссийском совещании контрольно-счетных органов 8-9 декабря 2000 г.
3. Е.М.Гутцайт. Аудит: концепция, проблемы и стандарты. М., “Современная экономика и право”. 2000г.
4. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. Москва, 12 сентября 2000г.