год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Уважаемые коллеги!

Мы с вами являемся коллегами в полном смысле слова, так как Счетная палата Российской Федерации занимается налоговой проблематикой с самого начала своего создания. Как вы знаете, в составе Счетной палаты имеется специальное направление по контролю за формированием доходов федерального бюджета, налогового законодательства и налоговой политики, которое возглавляет аудитор Пансков Владимир Георгиевич. Конечно, для Счетной палаты налоговая проблематика не единственное, хотя и очень важное направление деятельности. Безусловно, методы нашей работы отличаются от тех, которыми пользуются сотрудники налоговых органов и федеральных органов налоговой полиции. Но мы, без сомнения, решаем во многом схожие задачи. Наши взаимоотношения имеют и свою специфику, связанную с тем, что Счетная палата нередко выполняет контролирующие функции в отношении налоговых органов.

Сегодня я хотел бы остановиться на основных проблемах налогового процесса, выявленных Счетной палатой в ходе контрольных мероприятий, и на наших предложениях по их разрешению. Кроме того, хотелось бы дать нашу оценку деятельности налоговых органов, обозначить проблемы и перспективы взаимного сотрудничества Счетной палаты с ними.

За последние несколько лет налоговые органы провели большую работу по формированию доходной базы федерального бюджета. Ими проделана значительная работа по отмене нормативных актов и решений по вопросам налогообложения и налоговой политики, принятых органами власти субъектов Российской Федерации с нарушением действующего федерального законодательства. Больше внимания стало уделяться контрольно-ревизионной работе.

Территориальные налоговые органы стали теснее взаимодействовать со Счетной палатой, особенно в вопросах совершенствования налогового законодательства. Более результативной и адекватной стала реакция налоговых органов на представления Счетной палаты. Ранее ответы на наши замечания и требования носили в основном оправдательный характер.

Улучшение налогового администрирования позволило в истекшем году значительно увеличить поступление налогов в государственную казну. Этот факт Счетная палата отмечала и при подготовке заключения на проект бюджета 2001 года и при рассмотрении в Государственной Думе итогов исполнения бюджета за январь-сентябрь 2000 года.

Вместе с тем в сфере налогообложения остается большое число острых проблем, часть которых приобрела уже хронический характер. Сохраняется значительная задолженность по налоговым платежам. На начало 2001 года недоимка по платежам в федеральный бюджет составила 225 млрд. рублей, или 20% к общей сумме налоговых доходов, учтенных в бюджете на 2001 год. С учетом задолженности по уплате налоговых санкций и пеней долги налогоплательщиков федеральному бюджету достигли 519 млрд. рублей.

До половины всех зарегистрированных юридических лиц не встают на налоговый учет или не представляют отчетность о своей деятельности. Многие представляют так называемую нулевую отчетность, скрывая свои доходы и по существу выпадая из сферы контроля налоговых органов. В результате ежегодные потери бюджетов всех уровней составляют, по самым скромным экспертным оценкам, свыше 10 млрд. рублей в год. В девяти субъектах Российской Федерации, где в 1999-2000 годах Счетной палатой проверялись эти вопросы, и где было зарегистрировано почти 290 тыс. предприятий и организаций, задолженность по уплате налогов предприятий и организаций, не представляющими отчетность или представляющими "нулевые" балансы, составила свыше 2 млрд. рублей.

Большие потери несет бюджет из-за неупорядоченности контроля за оборотом наличных денег. Так, банки, на которые возложен контроль за соблюдением порядка работы с денежной наличностью, не заинтересованы в осуществлении такого контроля за своими клиентами. Материалы проводимых ими проверок зачастую в налоговые органы не направляются и соответственно меры финансовой ответственности к нарушителям не применяются.

Проверки, проведенные Счетной палатой, показывают, что предприятия-недоимщики зачастую располагают немалыми денежными средствами, однако налоги не платят. Недобросовестные налогоплательщики открывают счета в заведомо неплатежеспособных банках. В результате, по состоянию на 1 января 2001 года, в бюджеты всех уровней не поступило 31,5 млрд. рублей. Очевидно, что это делается часто путем сговора коммерческого банка и налогоплательщика. Налоговые органы недостаточно отслеживают движение денежных средств по счетам проблемных налогоплательщиков в проблемных банках. Обычно работники налоговых органов объясняют это недостаточностью предоставленных им прав. В то же время по аналогичным материалам наших проверок, направленных в Федеральную службу налоговой полиции, уголовные дела возбуждены были (Ульяновская область, Краснодарский край, Республика Карелия и др.).

На полноту налоговых поступлений в бюджет отрицательное влияние также оказывает действующий порядок открытия счетов, позволяющий предприятиям и организациям открывать многочисленные счета в различных регионах. Счетной палатой установлены случаи, когда предприятия и организации, имеющие значительную задолженность по налоговым платежам, открывали до 100 и более счетов. Зачастую счета открываются для проведения одной операции, что позволяет уклоняться от уплаты налогов и снижает эффективность контроля за финансовыми потоками организаций-недоимщиков.

До настоящего времени все еще остается острым вопрос соответствия региональных и местных законов и других нормативных актов федеральному законодательству.

С принятием 5 августа 2000 года Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" федеральное законодательство не содержит норм, предусматривающих применение безденежных зачетных схем. Однако территориальные налоговые органы продолжают принимать в уплату налогов безденежные зачеты, проводимые администрациями регионов и муниципальных образований, завышая, таким образом, отчетные данные о поступлении доходов в бюджетную систему страны и соответственно занижая задолженность по налоговым платежам. Подобные случаи выявлены в ходе проверок Счетной палаты в Тамбовской области, Алтайском крае и некоторых других регионов.

Целый ряд проблем вызван, по нашему мнению, несовершенством налогового законодательства, в том числе и недавно принятого Налогового кодекса.

Так, в части первой Налогового кодекса все неясности налогового законодательства толкуются в пользу налогоплательщика. Таким образом, затрудняется выполнение задач, возложенных на налоговые органы, снижается возможность предъявления к налогоплательщикам-нарушителям штрафных санкций. Принятые главы второй части Налогового кодекса весьма отдаленно можно отнести к законам прямого действия. Так, прерогативу решения многих вопросов, которые должны решаться в самих законах, законодатели отдали на откуп исполнительной власти. Только в одной статье 149 главы 21 "Налог на добавленную стоимость", посвященной освобождению от налогообложения отдельных операций, предусмотрено шесть положений, предоставляющих Правительству право разрабатывать порядок и условия получения соответствующей льготы. Подобное относится и к другим главам второй части Кодекса.

В последнее время неоднократно увеличивались ставки акциза на водку и ликероводочные изделия. Подобное повышение установлено и в части второй Налогового кодекса. Повышая ставки акциза, мы вольно или невольно продолжаем подрывать легальный рынок алкоголя. Очевидно, что повышение акциза на эту продукцию не может привести к положительным результатам ни для бюджета, ни для пресечения нелегального производства водки.

Проверка, проведенная Счетной палатой в МНС России, показала, что Порядок проведения реструктуризации кредиторской задолженности, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 г. № 1002, не соответствует Налоговому кодексу. Этим Порядком предусматривается списание задолженности по пеням и штрафам при условии своевременного и полного внесения в федеральный бюджет текущих налоговых платежей, что противоречит как налоговому, так и бюджетному законодательству. Установленная указанным порядком рассрочка по погашению задолженности по пеням и штрафам составляет 10 лет, по погашению недоимки - 6 лет, тогда как по Налоговому кодексу рассрочка не должна превышать шести месяцев. Кроме того, Кодекс не предусматривает предоставление рассрочки по уплате штрафов

Такие противоречия требуют внесения МНС России соответствующих предложений в Правительство о приведении указанного Порядка в соответствие с законодательством.

Исходя из положений части первой Налогового кодекса не установлено правовых оснований по взиманию налогов в натуральной форме. Исключение сделано только для режима действия соглашения о разделе продукции. Между тем, закон "О недрах" предусматривает взимание платежей за пользование недрами в натуральной форме без заключения соглашений о разделе продукции. С этой проблемой мы столкнулись, когда проверяли "Газпром". Это Общество уплатило в 1999-2000 годах налоги в бюджет Ямало-Ненецкого автономного округа не деньгами, а поставкой 80 млрд. куб. метров природного газа. В результате коллизии законов получилось так, что ни "Газпром", ни Администрация Ямало-Ненецкого автономного округа не уплатили акциз в сумме более 800 млн. рублей.

Очень серьезные проблемы с налогами в сфере недропользования.

Так, до настоящего времени законодательством не определена ни налоговая база, ни принципы и порядок расчетов ставок бонусов при достижении определенных результатов, которые согласно закону "О соглашениях о разделе продукции" инвестор должен уплачивать государству за пользование недрами.

Число примеров несовершенства налогового законодательства можно продолжать, а со случаями нарушения самого этого законодательства вы сталкиваетесь буквально каждый день. К сожалению, сами налоговые органы не всегда могут служить примером соблюдения законодательства.

В ходе проведенных Счетной палатой проверок выявлены многочисленные факты нецелевого и неэффективного расходования средств, выделяемых на содержание аппарата МНС России и подведомственных ему органов.

Следует отметить, что нынешнее руководство Министерства дало принципиальную оценку такому положению дел. В последнее время в организации работы МНС России по финансированию деятельности территориальных органов произошли заметные положительные изменения. Министерством проведен анализ использования территориальными органами финансовых средств, утверждены методические указания по формированию смет расходов на содержание территориальных налоговых органов на 2001 год, приняты другие организационно-распорядительные документы по этим вопросам. Проекты смет расходов местных органов на 2001 год рассмотрены Комиссией, возглавляемой одним из заместителей Министра. Осуществлены меры по совершенствованию организационной структуры аппарата управления этих органов, утверждены типовые структуры аппарата инспекций МНС России, улучшается контроль за экономным расходованием выделяемых из федерального бюджета средств, упорядочены расходы по содержанию центрального аппарата.

Уверен, что отмеченные недостатки в деятельности налоговых органов не помешают им продолжать свою работу по мобилизации налоговых платежей в бюджет, и не скажутся на отношениях со Счетной палатой. Полагаю также, что многие предложения Счетной палаты найдут в среде профессионалов-налоговиков понимание и поддержку.

На наш взгляд, необходима специальная программа мер по повышению уровня собираемости налогов, инициатором разработки которой могло бы стать Министерство по налогам и сборам. Счетная палата готова совместно с МНС и Федеральной службой налоговой полиции поработать в этом направлении. В этой программе следует предусмотреть решение целого ряда вопросов.

В частности, считаем целесообразным принятие специального федерального закона о государственной регистрации хозяйствующих субъектов. Этим законом следует регламентировать требования к срокам и месту регистрации хозяйствующих субъектов, порядок постановки на налоговый учет, а также меры ответственности за предоставление контролирующим органам недостоверных данных об организационно-правовом статусе регистрируемых юридических лиц, их финансово-хозяйственной деятельности.

Счетная палата полагает необходимым в кратчайшие сроки разработать проект федерального закона, устанавливающего основные требования к организации и осуществлению оборота наличных денег на территории Российской Федерации, а также ответственность субъектов оборота за нарушение установленных правил и норм проведения операций с наличными деньгами.

Для предприятий, имеющих значительные, неснижаемые долги бюджету, необходимо законодательно ограничить предельное число расчетных счетов.

Следовало бы подумать и о восстановлении для таких предприятий "счетов недоимщиков". Эти "счета недоимщиков" следует ввести законодательным путем, подкрепив эту норму системой мер ответственности предприятий-должников, а также их руководителей за уклонение от открытия таких счетов и нарушение режима их работы.

Полагаю, что нужно восстановить право налоговых органов на бесспорное взыскание задолженности по платежам в бюджет со счетов дебиторов организаций-недоимщиков.

Мощным фактором повышения бюджетной и финансовой дисциплины являются согласованные действия органов государственного финансового контроля. Сейчас этому вопросу уделяется большое внимание. В соответствии с поручением Президента Российской Федерации разрабатывается концепция государственного финансового контроля. На стадии предварительного рассмотрения находятся проекты федеральных законов о государственном финансовом контроле, об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации, об органах финансовой полиции Российской Федерации.

Хотелось бы еще раз обозначить позицию Счетной палаты Российской Федерации по этому вопросу. Мы исходим из того, что органы государственного финансового контроля, органы, осуществляющие правоохранительное обеспечение финансовых правоотношений, где одну из ведущих ролей играет Федеральная служба налоговой полиции, а также органы, выполняющие отдельные контрольные финансовые функции, к которым относится и Министерство по налогам и сборам, являются отдельными компонентами обеспечения экономической безопасности страны. Разграничение этих компонент обусловлено различиями принципов их формирования и подчиненности, функциональным предназначением и порядком действий.

Мы в целом поддерживаем предложения Федеральной службы налоговой полиции по совершенствованию системы органов, осуществляющих правоохранительное обеспечение финансовых правоотношений.

В части совершенствования системы органов государственного финансового контроля Счетная палата Российской Федерации, как высший орган такого контроля, будет стремиться реализовать принцип двухуровневого (внешнего и внутреннего) контроля всей совокупности бюджетных отношений.

Обладая организационной и функциональной самостоятельностью, Счетная палата обеспечивает независимый внешний государственный контроль по отношению к участникам бюджетного процесса в соответствии с полномочиями, определенными Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и составляет основу президентского и парламентского финансового контроля.

Для обеспечения на федеральном уровне внутреннего финансового контроля мы поддерживаем укрепление контрольных органов при главных распорядителях бюджетных средств и считаем правильным, с одной стороны, повышение их независимости от ведомственного руководства, а, с другой, - укрепление координации их деятельности со стороны Счетной палаты Российской Федерации.

Счетная палата уделяет большое внимание двустороннему взаимодействию с налоговыми органами. Начало реально работать Соглашение о порядке взаимодействия между Счетной палатой и Федеральной службой налоговой полиции, подписанное 16 июня 2000 года. Думаю, в ближайшее время на аналогичное соглашение мы выйдем и с Министерством по налогам и сборам. Целесообразность таких соглашений у нас сомнений не вызывает.

Убежден, что совместными, скоординированными усилиями нам удастся существенно повысить налоговую и финансовую дисциплину, сократить объемы теневого хозяйственного оборота, придать большую прозрачность финансовым операциям. Думаю, вы согласитесь, что если сравнивать нынешнее, далеко не совершенное положение дел, с тем, что было еще 5-6 лет назад, то прогресс налицо. Однако останавливаться на достигнутом нельзя - усилия нужно наращивать. Это особенно необходимо именно сейчас, когда, с одной стороны, сохраняются позитивные тенденции в экономике, достигнутые в 1999-2000 годах, а с другой, - существует опасность затухания роста, нарастания негативных процессов и скатывания экономики в очередной виток кризиса.

Понимание ответственности момента должно придавать нам силы и решимость в наращивании усилий по укреплению государственного финансового контроля на благо России. Хотелось бы надеяться, что сотрудники органов государственного финансового контроля выполнят поставленные перед ними задачи.

Благодарю за внимание.