год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Реформа вертикали власти, начатая В.Путиным в мае 2000 года, имела в своей основе тезис о том, что происходит процесс усиленной правовой суверенизации российских регионов, что не только ослабляет власть федерального центра, но и государство в целом. Определенные основания для этого имелись и они, прежде всего, определялись той политикой, которая доминировала в конце 1980-х — начале 1990-х годов: берите столько суверенитета, сколько сможете. Но нужно при этом отметить, что все же в реальном плане ни один из субъектов Российской Федерации (не берем Чечню), не поставил в практическую плоскость вопрос, например, о своем выходе из состава России в течение всего срока пребывания Б.Ельцина у власти. Зачастую проблема «развала России» была больше лозунгом, под которым решались совсем иные вопросы.

Проблема скорее была в другом. В стране никак не могли сложиться нормальные федеративные отношения, что начало пагубно сказываться прежде всего на экономическом развитии России, не давало возможности проводить сколь либо осмысленную политику на этом направлении в общефедеральном масштабе.

Разделение страны на семь федеральных округов, введение института представителей президента в них, стало попыткой найти хоть какую-то возможность усилить управляемость процессами и, в какой то степени, усилить централизацию вместо развития федерализма.

Несмотря на всю внешнюю радикальность шага В.Путина, на практике он не привел к сколь либо существенным качественным изменениям, так как изначально многое делалось «на бегу» и без должного учета реалий действующей Конституции и законодательства. В результате, на мой взгляд, получился своего рода «двухслойный пирог», когда федеральные округа стали как бы дополнительной прокладкой в системе организации власти в России, пребывая одновременно в сложном правовом положении сами по себе. Действительно, в части субъектов Российской Федерации удалось провести синхронизацию действующего регионального законодательства с федеральным (причем кое-где всего за полчаса), но это отнюдь не сняло проблему управляемости страной в целом, так как на смену старым проблемам пришли новые.

Главная из них заключается в том, что сама идея федеральных округов зависла, на мой взгляд, на полпути. Шаги в правовой сфере были сделаны, а дальше начались реальные проблемы. Связаны они прежде всего с тем, что ни в одном из действующих законов, в частности о прокуратуре, милиции, судах и т.д. нет юридического понятия «федеральный округ», а потому на практике начала складываться весьма причудливая система, которая во многом оказалась притянутой за уши. Появились окружные структуры, которые, на самом деле, не могут играть из за своей правовой неопределенности реальную роль. Да и сами представители президента в федеральных округах порой оказываются в непростом положении, так как их реальные возможности влиять на положение дел на местах весьма ограничены, особенно там, где с правовой точки зрения, все конфликты между федеральным и местным законодательством решены.

В ряде случаев речь прямо идет о том, что на базе представителей президента в округах и их аппаратов пытаются создать своего рода «супервласть», которая начинает выходить далеко за рамки своей компетенции, стремясь уже вмешиваться в такие практические вопросы как приватизация, деятельность отдельных предприятий и т.д. Естественно, что ни к чему хорошему это не приводит. Кроме того, создание федеральных округов на практике привело к резкому торможению в деятельности, причем весьма полезной, региональных ассоциаций типа «Большой Волги» и т.д.

Поэтому главная задача на сегодняшний день — это определить, каким путем может пойти реформа вертикали власти с тем, чтобы она в одночасье не приобрела деструктивный характер, когда старое уже разрушено, а нового еще нет и может не быть. И это касается не только Совета Федерации, законодательство о котором, как мы видим, также приходится вновь править «на лету», но и более существенных моментов.

Прежде всего важно определиться в том, являются ли федеральные округа временным явлением, инструментом для восстановления управляемости, или же они станут каркасом новой государственности России, придя на смену 89 субъектам. Если последнее, то нужно прямо говорить о необходимости пересмотра действующей Конституции Российской Федерации, что само по себе достаточно проблематично по многим обстоятельствам. Соответственно вслед за этим нужно будет корректировать ВСЮ законодательную базу страны (процесс непростой и длительный).

Во-вторых, нужно четкое понимание того, являются ли нынешние округа и представители президента в них элементами политической стратегии власти или же их существование будет затрагивать в большей степени и экономику. Речь идет об уже начавшей озвучиваться идее строительства федерального бюджета в ближайшем будущем на по субъектам Федерации, а по федеральным округам, что, по замыслу ее сторонников, окончательно выбьет у руководителей регионов карты из рук и заставит их идти на прямой поклон к представителям президента, ибо где деньги, там и власть. На мой взгляд практическая реализация этой идеи может создать в десять раз больше трудностей для страны, чем принести пользы.

Такого рода вопросов еще много. Ответы на них должны объективно искаться не в кулуарном обсуждении, а в выработке реальной политики с участием собственно регионов. Пока слабо представляется, что, например, созданный не столь давно Госсовет с его размытыми функциями, может стать эффективным механизмом на этом направлении.

Реформа власти в России не может по объективным причинам быть успешной, если вычленяются только отдельные элементы, а другие, как например местное самоуправление, остаются забытыми.

Михаил Краснов
Вице-президент Фонда «ИНДЕМ»

«Конституцию менять надо, но пока наследники прежнего режима остаются легальной силой, делать это опасно»

Первый вариант поправок к Конституции появился в августе 1999 года, когда постоянные смены кабинета министров послужили движущим толчком к осмыслению политического процесса. После чего фонд «Индем» опубликовал проект поправок к главам Конституции с третьей по восьмую. На этот раз инициатором выступило общественное движение «Созидание» из Татарстана: они знали, что Фонд «Индем» занимается конституционной проблематикой и предложили нам написать новую редакцию Конституции в целом. Я подчеркиваю — именно новую редакцию действующей Конституции. Мы понимаем, насколько опасно вести речь о новой Конституции, которая по сути означала бы изменение конституционного строя. Но если рано или поздно политики придут к убеждению, что нынешний текст конституции тормозит развитие России в демократическом направлении, мы будем готовы предложить свой проект хотя бы для начала в качестве «болванки». Наши предложения не имеют сугубо политического характера; мы — структура гражданского общества, и наше дело не только критиковать, но и что-то предлагать.

По тем поправкам, которые мы предлагаем, можно судить о том, как мы видим политическое развитие России.

С юридической точки, «новая редакция» ничем не отличается от конституционных поправок и новой Конституции как таковой. Однако мы подчеркиваем слова «новая редакция», потому что писали не на чистом листе бумаги. Нынешняя Конституция вполне нормальна, но она отражает конфликтную ситуацию 1993 года, и одновременно, на наш взгляд, несколько идеалистична, поскольку предполагает более высокий уровень политической и правовой культуры, сложившиеся демократические традиции. Всего этого нет. Именно с этим связано наше стремление изменить Конституцию, но не ломать ее в корне. Мы сохраняем ту же нумерацию и не трогаем многие статьи. Но мы предлагаем несколько иные механизмы реализации власти как по горизонтали, то есть на федеральном уровне, так и по вертикали — между федерацией и субъектами.

Яркий пример: сегодня компетенция федерации и ее субъектов описана настолько общими нормами, что возникают проблемы и страдают люди, как в Приморском крае, но никто не знает, кто и за что должен отвечать. Следовательно, зоны ответственности надо развести.

В нынешней Конституции записано, что есть сфера исключительной компетенции федерации и есть совместная компетенция федерации и субъектов, а все остальное — дело субъектов. Но никто не знает, что такое «все остальное», и в реальности федерация залезает в эту сферу. Поэтому мы изменили принцип разделения компетенции: есть исключительная компетенция федерации, есть исключительная компетенция субъектов федерации, и никто ни в коем случае не имеет права залезать в чужую компетенцию. Субъекты получают зону автономии, в рамках которой и отвечают перед своими гражданами. И мы вообще не перечисляем предметы совместной компетенции, а просто констатируем, что таковая есть за пределами исключительной компетенции, и предлагаем механизм ее осуществления. К сожалению, от совместной компетенции никуда не деться. Второе. Мы изменяем конструкцию федеральной власти и устраняем двойственность роли президента. Наш проект предполагает, что президент становится только хранителем конституционного порядка, то есть во многом дистанцируется от исполнительной власти. Это сделано только для того, чтобы граждане России знали, что есть Президент с программой, которая связана с устойчивостью самой государственности, и есть правительство, которое самостоятельно отвечает за проведение вполне определенного правительственного курса. При этом правительство зависит от итогов парламентских выборов, чтобы, голосуя на этих выборах за ту или иную партию, мы понимали, что голосуем за определенный правительственный курс. Но интерпретация, что предлагая такие поправки мы намерены снизить политическое влияние президента — глубокая ошибка. Скорее, мы пытаемся повысить роль президента. Вообще я сторонник конституционной монархии, но когда в республике президент фактически может себе позволить роль монарха, это плохо отражается на всей жизни страны. Если у нас республика, то президенту надо отвести очень четкую роль.

Система формирования правительства в нашем проекте очень гибкая: президент может упереться и сказать: «Как президент, вот такое правительство я не имею права допустить к управлению». Прописаны механизмы сопротивления со стороны президента. Может быть, над ними надо еще работать: речь идет об очень тонких механизмах, поскольку в нашей стране левые и правые — это не либералы и социал-демократы, а «паралибералы» и коммунисты. А коммунизм предполагает радикально иные системы власти и экономики. Это дикое состояние. Президент должен следить за тем, как правительственный курс вписывается в дух Конституции. Восстановление советской власти духу Конституции прямо противоречит.

Мы, также считаем, что парламент должен быть наделен контрольными функциям. Дело в том, что конституция РСФСР 1973 года, хотя и претерпела множество изменений, к 1993 году оставалась советской: съезд народных депутатов был вправе принять к рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации. То есть полновластие Советов соседствовало с нормой о разделении властей, и контрольные полномочия у такого органа были действительно крайне опасными. Нынешняя Конституция как раз несет на себе отпечаток того конфликта, когда съезд мог отрешить президента по любому поводу. В том политическом контексте наделять контрольными функциями парламент было нельзя, но в нынешней системе власти я не вижу в них ничего опасного. Наоборот, это необходимо.

Мы предусматриваем возможность формирования следственных комиссий палат. При этом мы говорим даже о привлечении к парламентскому расследованию независимого прокурора. Это нормально, если учесть, что партии будут бороться не просто за представительство в парламенте, а за определенный правительственный курс. Тогда очень быстро начнут формироваться ответственные партии, и такого винегрета в Думе уже не будет. Поэтому не стоит экстраполировать этот проект на нынешний состав Думы, где, я согласен, такой подход может быть опасным.

Что касается Госсовета, то о нем в нашем проекте ничего не говорится. В совещательном органе, с участием президента, я вижу нормальную систему осуществления власти. Президент должен советоваться с теми, через кого в большой степени осуществляется власть. Но превращать его в новый центр власти было бы крайне вредно, потому что, кроме всего прочего, это предельно запутало бы систему принятия политических решений.

Еще раз подчеркну: действующая Конституция это очень прогрессивная, но она должна все-таки учитывать пост — коммунистическую реальность. Мы все находимся в плену у советских стереотипов, один из которых: если нельзя, но очень хочется, то можно. Поэтому Конституцию надо менять так, чтобы в ней было «меньше воздуха» для власти. Смысл Конституции — в обслуживании общества и ограничении власти.

Процедура внесения изменений описана в действующей Конституции. Параметры, затрагивающие основы конституционного строя, можно менять только Конституционным собранием. И, хотя основы конституционного строя мы не трогаем, мы действительно залезли в первую главу. Например, мы предлагаем переименовать Совет федерации в Сенат и ввести иные принципы его формирования — прямые выборы. Конституционное собрание может либо само принять новую редакцию, либо вынести ее на референдум, но миновать Конституционное Собрание нельзя.

Я понимаю тех, кто боится вообще трогать Конституцию. Опять-таки, проблема в том, что наша политическая система находится в очень странном состоянии, когда силы предыдущего режима являются легальной политической силой. Я, безусловно, имею в виду КПРФ. Такого быть не должно, потому что это не просто оппозиция, а сила, которая в своих программных установках добивается создания иной системы. При участии такой политической силы менять Конституцию действительно опасно. Я это сознаю. Мы вынесли наш проект на общественное обсуждение не для того, чтобы сегодня--завтра менять Конституцию. Мы попытались указать на болевые точки, мешающие демократическому развитию. В конце концов, мы понимаем необходимость согласия среди основных политических игроков о том, действующая Конституция неудовлетворительна. Фактически мы выразили гражданское неудовольствие действующей политической системой. Менять Конституцию нужно, но при определенных условиях.

По некоторым формулировкам действующей Конституции, касающихся прав человека мы прошлись, но я бы сказал, косметически. Главное, что мы сделали, это убрали норму о роли прокуратуры в обеспечении законности, лишив ее так называемого права «общего надзора». Как ни странно, конституция могла бы вообще обойтись без формулировок о правах и свободах человека. Ведь дело не в формулировках, а в том, как устроена власть. Британская конституция вообще не писана, в американской права и свободы в поправках, потому что изначально она описывала устройство американского федерализма. На самом деле там, где власть подконтрольна обществу, права человека будут соблюдаться. Кроме того, у нас действует принцип о приоритете международных договоров, в которых участвует Российская Федерация, над национальными законами. Главным защитником прав человека в демократическом государстве является суд, но суд независимый и исповедующий дух конституционного строя. Пока этого в полной мере у нас еще нет.

Главный упор надо сделать на то, как устроена власть. И прежде всего на то как устроена, и как работает в ней судебная система. Даже в самых развитых демократиях исполнительной власти не нужна демократия, ей нужна эффективность. Но общество жестко ограничивает власть, прежде всего апеллируя к суду. Гражданин воспитывает государство главным образом через суд, а не на выборах. Этот канал у нас не работает.

Может быть, вообще не стоило менять Конституцию, если бы мы понимали, что соблюдается не только ее буква (букву соблюсти легко) но и ее дух. Когда Борис Николаевич менял правительства, и никто не знал, почему это происходит, фактически нарушался дух Конституции: власть ответственна перед обществом и должна отчитываться перед ним за свои действия. На общество как плевали, так и плюют. Хотя мы понимаем, что текстом положение все равно не исправишь, потому что головы остаются советскими, но одним из сильнейших мотивов изменить Конституцию для нас стало стремление обеспечить исполнение духа конституции. А дух — это уважение к личности.

С.И.Каспэ, руководитель информационно-аналитических программ Фонда «Российский общественно-политический центр», ученый секретарь семинара «Полития».

Каковы перспективы развития местного самоуправления в ближайшем будущем? Как вы относитесь к перспективам возрождения земства?

Проблема местного самоуправления в ближайшее время не будет актуальной. Некоторое оживление в этом вопросе отмечалось при Ельцине, когда, в частности, из мэров городов пытались сделать противовес губернаторам. Путин решил проблему губернаторов другим способом; соответственно, надобность в альянсе центральной и муниципальной власти отпала.

Пока действия правительства не дают оснований заподозрить его в стремлении к укреплению местной власти. Наблюдается противоположная тенденция — местное самоуправление оказывается под все более жестким контролем региональных властей и потому озабочено сегодня не столько развитием, сколько выживанием.Что же до возрождения земства, то оно — в обозримой перспективе — приблизительно столь же вероятно, сколь и возрождение монархии.

Губернатор Мурманской области Юрий Евдокимов отрицательно относится к некоторым законодательным инициативам Правительства РФ, ограничивающим права регионов.

Губернатор Мурманской области Юрий Евдокимов отрицательно относится к планам Правительства РФ внести некоторые поправки в главу Налогового кодекса по налогу на прибыль, принятую 4 апреля Госдумой в первом чтении. Об этом сегодня сообщил пресс-секретарь губернатора Николай Сигин. Правительство заявило о намерении ограничить право субъектов Федерации устанавливать дополнительные налоговые льготы по налогу на прибыль, зачисляемому в региональный бюджет. Губернатор Мурманской области обратил внимание на то, что это право является действенным механизмом привлечения в регион новых инвестиций и создания новых рабочих мест. Юрий Евдокимов также критикует намерение Правительства изменить пропорцию отчислений в территориальный и федеральный бюджеты при налогообложении природных ресурсов. Сейчас средства при взимании налога на пользование природными ресурсами (роялти) и налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) распределяются между федеральным и территориальным бюджетами в среднем в пропорции 25% : 75%. По мнению Правительства, такое распределение после принятия нового налога на добычу природных ископаемых должно быть изменено на 80% : 20% в пользу федерального центра. Это, — утверждает Юрий Евдокимов, — резко ограничит возможность предприятий горно-промышленного комплекса Мурманской области продолжить поиски стратегически важных сырьевых ресурсов, получить прирост запасов и тем самым поддержать свои действующие мощности, создать предпосылки для появления новых производств. В конечном итоге, считает Юрий Евдокимов, последствием необдуманных шагов может стать повышение социальной напряженности в области. Губернатор напомнил, что в условиях истощения разведанной сырьевой базы на Кольском полуострове единственным выходом для крупных градообразующих предприятий региона является плавная конверсия с традиционных для области полезных ископаемых на новые виды сырья: благородные металлы, хром, барит, тальк. От результатов этого процесса зависит стабильность жизни тысяч и тысяч жителей Заполярья. Кроме того, следует помнить о геологоразведочных предприятиях области, которые, оставшись без работы и финансирования, прекратят свое существование. Вопрос о налогообложении природных ресурсов будет рассмотрен на дополнительном заседании Правительства РФ 13 апреля.