|
Распри не утихают
После распада СССР многие западные наблюдатели предсказывали (а отдельные
— Киссинджер, Бжезинский — повторяют это и сейчас), что Российская Федерация
повторит судьбу Союза. Однако Российская Федерация выдержала испытание.
В отличие от Югославии и Чехословакии она является единственной самоопределившейся
«федерацией этнического типа». Более того, ей не только удается существовать,
но и сохранить целостность своей территории — даже Чечня не получила международного
признания — и, несмотря на заявления ее лидеров, находится в геополитическом,
экономическом и информационном пространстве России.
Одной из вероятных причин распада Российской Федерации аналитики считали
наличие потенциальных и реальных конфликтов на ее территории, особенно
вблизи границ новых государств СНГ и Балтии. Имеются в виду межэтнические,
межконфессиональные противоречия, конфликтные ситуации между субъектами
Федерации, между субъектами и Центром. Таких потенциальных конфликтов насчитывалось
около 130, примерно пятая часть из них в разной степени реализовалась.
Цена этой реализации достаточно высока: десятки тысяч погибших, сотни тысяч
раненых и психологически травмированных людей, миллионы беженцев и вынужденных
переселенцев. Я не говорю здесь о социальных конфликтах, это тема особого
исследования.
В зоне осетино-ингушского конфликта, по данным МВД
России, за период с 31 октября 1992 г. по ноябрь 1998 г. погибло свыше
800 чел., в том числе в период открытого вооруженного столкновения (31
октября — 5 ноября 1992 г.) убито 583 чел. Было разрушено 3834 жилых дома,
из них 3217 принадлежали гражданам ингушской национальности, 617 — осетинской
и других национальностей. Материальный ущерб от последствий конфликта оценивается
2,5—3,0 трлн. руб. в ценах 1996 г.
До начала конфликта в 19 населенных пунктах Республики
Северная Осетия — Алания проживало по официальным данным 38 659 чел. ингушской
национальности, подавляющее большинство из которых в результате конфликта
вынуждено было покинуть Пригородный район Северной Осетии и г. Владикавказ.
Около 6 тыс., главным образом осетин, вынужденно покинули Республику Ингушетия.
В результате грузино-абхаз-ского и других конфликтов в Республику Северная
Осетия — Алания бежало более 35 тыс. осетин из внутренних районов Грузии
и около 10 тыс. — из Южной Осетии. Таким образом, на территории Ингушетии,
с учетом беженцев из Чечни и других регионов, проживает около 100 тыс.
переселенцев, в Северной Осетии — около 50 тыс.
Где учат на миротворцев
К такому шквалу конфликтов новое демократическое государство, общественные
институты готовы не были.
У нас мало было практиков и теоретиков урегулирования конфликтов, а
те, которые были, имели практический и научный опыт, наработанный в основном
с точки зрения посредника, третьей стороны в конфликте.
Одним из них был основоположник Школы миротворцев новейшего
времени Виктор Петрович Поляничко. Имея опыт работы в Афганистане, Нагорном
Карабахе, он заложил хорошую основу договорного процесса ликвидации осетино-ингушского
конфликта. Итогом длительного переговорного процесса стала «Программа совместных
действий органов государственной власти Российской Феде- рации, Республики
Северной Осетии — Алании и Республики Ингушетия по преодолению последствий
осетино-ингушского конфликта и оздоровлению ситуации в республиках», подписанная
15 октября 1997 г. бывшим председателем Правительства РФ В.Черномырдиным
и президентами обеих республик. Одним из последних шагов урегулирования
стали переговоры 25 февраля 1999 г., на которых было подписано трехстороннее
соглашение между правительством Республики Ингушетия и правительством Республики
Северная Осетия-Алания при посредничестве полномочного представителя Президента
РФ в Республике Северная Осетия — Алания и Республике Ингушетия Владимира
Каламанова.
Безусловно, самым классическим примером успешного урегулирования
конфликта «Федеральный Центр — субъект Федерации» явились переговоры по
подписанию договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами власти Республики Татарстан». Этот документ был подписан президентами
Б.Ельциным и М.Шаймиевым и премьер-министрами В.Черномырдиным и М.Г.Сабировым
15 февраля 1994 г
Одновременно были подписаны 12 соглашений к нему.
Казань, как и Грозный, в 1991 г. представляла потециального кандидата на
отделение. «Модель Татарстана» спасла территориальную целостность страны
и положила начало договорной практике в отношениях «Центр — субъекты».
Сегодня такие договоры заключены с 46 субъектами Российской Федерации и
262 соглашениями к договорам.
Переговоры, пожалуй, единственно эффективное средство достижения общественного
согласия в мире, оказавшемся разорванным на враждующие, соперничающие,
спорящие стороны. Достижение согласия в обществе — это в определенной мере
оздоровление межличностных отношений людей как в общественной, так и личной
жизни. Разводить конфликты макро- или микроуровня по разные стороны, не
видеть взаимосвязи между последствиями конфиктов государственного масштаба
и конфликтов обыденности недопустимо, поскольку это противоречит объективной
логике, целостности и системности социума.
В России только в последнее время стали уделять внимание данной проблеме:
создаются ассоциации конфликтологов, центры прикладной конфликтологии,
появилась серьезная переводная литература. Тем не менее говорить о сложившейся
системе урегулирования конфликтов не приходится. Напротив, анализ показывает,
что на практике происходят типичные ошибки: запаздывание в принятии мер
по урегулированию конфликтов, попытки разрешить конфликты без выяснения
их истинных причин, применение только силовых, «карательных» мер по их
урегулированию, шаблонное применение схем урегулирования конфликта без
учета его типа, особенностей и т.д.
Все это серьезно ослабляет безопасность общества и государства, а значит,
приводит к необходимости рассмотреть систему мер разрешения конфликтов,
которая включает в себя профилактику конфликта, его разрешение и урегулирование.
Конфликтолог — это профессия
Урегулирование конфликта — это стратегия, направленная на «определенное
компромиссное решение спора, которое, хотя и не полностью соответствует
целям каждой из сторон, позволяет им достичь некоторых, если не всех, первоначальных
целей (Mitchell).
Используя эту стретегию, государство осуществляет политику, нацеленную
на создание условий, позволяющих добиваться решения конфликта: возвращения
к ситуации, существовашей до его начала, принятия новых «правил поведения»
или введения необходимых изменений и поправок в старые «правила», способствующие
достижению мира и согласия.
Выбор средств и методов участия России в конкретном конфликте на своей
территории и в СНГ определяется состоянием и типом конфликта, характером
отношений России с соответствующими странами СНГ, степенью поддержки усилий
правительства со стороны общественности и средств массовой информации,
наконец, объемом реальных ресурсов, имеющихся в распоряжении Федерального
центра. Конечно, нынешнее состояние российской экономики и бюджета не позволяет
ставить вопрос широкого участия в конфликтах, как это делают, например,
США. Поэтому столь остра сейчас проблема экономии средств, выделяемых на
участие России в решении конфликтов. При этом она должна решаться не путем
механических сокращений расходов, а более тщательной и продуманной разработкой
политики и концентрацией усилий на объектах первостепенной важности.
Например. Формирование бюджета 1997—1999 гг., где не
предусмотрены средства на восстановление экономики и социальной сферы Чечни,
в 1998 г. ей не были предусмотрены трансферты. Только по настоянию Государственной
Думы была восстановлена защищенная строка в бюджете по выделению средств
на преодоление последствий осетино-ингушского конфликта, но при проведении
секвестра бюджета в 1997 г. эта статья пострадала первой.
Несмотря на то, что в ряде случаев (Приднестровье, Абхазия, Южная Осетия)
России удалось добиться подписания документов, открывающих путь к урегулированию,
хотя в целом успехи посреднических усилий России по урегулированию постсоветских
конфликтов более чем скромны.
Отсутствие прогресса в процессе урегулирования, приводящее конфликт
в «тупик», нередко называемый «замораживанием» конфликта, создает угрозу
нового взрыва насилия, так как стороны, нередко используя период затянутого
переговорного процесса, временных перемирий и моратория на ведение боевых
действий, продолжают накапливать оружие, обучать военные и полувоенные
формирования, вести разведку и разрабатывать планы воинских операций. Противоборствующие
стороны, как правило, усиливают политическую пропаганду, утверждая, что
будто бы Россия умышленно не идет на урегулирование, а ставит своей целью
удержание в зависимости правительства соответствующих стран, угрожая им
усилением обострения конфликтов, создают новый «неоимперский» имидж России,
который распространяется определенными кругами как в СНГ, так и в странах
Запада.
Это, в свою очередь, благоприятствует действиям сил как в странах СНГ,
так и в самой России, заинтересованных в поддержании напряженности, и способствует
нелегальной торговле оружием, продовольствием, медикаментами и другими
товарами первой необходимости; производству и транспортировке наркотиков,
нефти и нефтепродуктов, ценных металлов и других стратегических товаров;
активизирует уголовные элементы, заинтересованные в ослаблении законной
власти в борьбе с противоправной деятельностью; усиливает диверсионно-террористические
акции в тылу «противника»; стимулирует партизанскую войну («герилью») на
местности и в городских условиях; подстрекает население к актам саботажа
и различным формам ненасильственной борьбы.
В этих условиях особая ответственность возлагается на переговоры — на
совместный политический процесс, призванный привести конфликтующие стороны
к урегулированию спора.
В структурном смысле процесс переговоров включает в себя три основные
стадии: предварительную «сделку», касающуюся условий, на которых стороны
согласились начать переговоры; переговоры «лицом к лицу», в ходе которых
обсуждается существо спора и готовится удовлетворяющее стороны соглашение;
реализацию достигнутых в ходе переговоров соглашений.
В зависимости от характера решаемого конфликта переговоры как средство
урегулирования могут выполнять функции «согласования», «компромисса» и
«арбитражного решения» (Boulding).
Переговоры становятся необходимой процедурой в случае «конфликта ценностей»,
когда без изменения представления сторон друг о друге, их «конфликтных
установок» в отношении факта несовместимости своих целей невозможно надеяться
на решение конфликта и преодоление неизбежного в этом случае «тупика»,
в котором оказываются стороны, социокультурно ориентированные на разные
«правила игры».
Хасавюрт — шаг назад?
Именно такой «тупик» сложился в процессе урегулирования кризиса в Чеченской
Республике. Жизнь показала, что Хасавюртовские соглашения, подписанные
в результате односторонних уступок Федерального центра, являются не мирным
соглашением, а документом, заключившим перемирие, известно, что недостатком
перемирия является его непрочность, временный характер, отсутствие гарантий,
обязательств и санкций за их неисполнение.
Важнейшим вопросом определения стратегии урегулирования конфликтов является
установление его структуры. Базовым в чеченском конфликте являлся конфликт
между федеральными властями и властями Чеченской Республики Ичкерия по
вопросу о независимости Чечни. И в этом смысле диалог сторон в Хасавюрте
был политически оправдан. Но в то же время этот диалог игнорировал внутричеченский
конфликт, как дополнительный атрибутивный конфликт (конфликт целей): отношение
к России части чеченского общества. Цена перемирия в данном случае — это
не только демилитаризация зоны конфликта с односторонним выводом всех федеральных
сил, но и отказ Федерального центра не только в поддержке, но и в каком-либо
диалоге с прежними властями Чечни: Завгаевым, Автурхановым, Хаджиевым и
др., а в широком смысле слова отказ в поддержке населению, оппозиционному
сепаратистам, населению, которое выступало и выступает за территориальную
целостность России. Никто еще не изучал, какое влияние на поведение населения
Северного Кавказа окажет это обстоятельство.
Результат Хасавюртовского перемирия — это 60 тыс. беженцев из Чечни
после августа 1996 г. (данные бывшего секретаря Совета Безопасности И.Рыб-кина
на октябрь 1998 г.), 700 новых заложников, в том числе 200 — жители Чечни
или выходцы из Чечни. В последнее время начался захват женщин и детей:
О.Успенская, А.Усамов и т.д. Это: около 100 террактов, повлекших сотни
человеческих жертв; дальнейшее обнищание населения Чечни — 95% жителей
горных районов являются безработными, учителя и врачи не получают зарплату
годами; неспособность нынешнего руководства Чечни решать социально-экономические
вопросы и бороться с преступностью; попытка превратить Чечню в мусульманское,
исламское государство; вялая, периодическая деятельность федерального Центра
по отношению к Чечне; неоднократная замена фигур, отвечающих за урегулирование
в Чечне; отсутствие реальногопереговорного процесса; различное толкование
сторонами содержания и буквы Хасавюрта. Чеченское руководство рассматривает
соглашение как признание своей независимости, Москва и мировое сообщество
— как отложенное решение о статусе Чечни, но в рамках России и на основе
территориальной целостности государства.
В результате основная идея Хасавюрта — отложенное решение о статусе
— не наполнилась экономическим, социальным, культурным, наконец, политическим
и правовым содержанием. И в этом смысле ситуация остается «замороженной»,
хотя около «холодильника» временами заметны передвижения разного рода политических
фигур.
Наиболее реалистическими в этом смысле были договоренности, достигнутые
в ходе переговоров в Назрани 10 июня 1996 г. Они были сформулированы в
двух документах. «Протокол заседания комиссий по переговорам о прекращении
огня, боевых действий и мерах по урегулированию вооруженного конфликта
на территории Чеченской Республики» и «Протокол заседания рабочих групп
по розыску пропавших без вести, освобождения насильственно удерживаемых
лиц, сформированных при Комиссии по переговорам».
Эти несправедливо забытые политиками документы содержали взаимные
обязательства сторон по исключению использования: любых типов вооружений
в боевых целях, включая ракетные, артиллерийские и прочие; бомбардировки
с воздуха; захват, блокирование населенных пунктов, военных объектов и
дорог; любые угрозы деятельности администрации населенных пунктов; незаконное
ношение оружия (совместные рабочие группы формулируют определение понятия
«незаконное ношение оружия»); террористические и диверсионные акты; минирование
коммуникаций, нападение на транспортные средства, колонны, военные и гражданские
конвои; похищение людей, захват заложников, грабежи и убийства мирного
населения и военнослужащих.
Этими протоколами предусматривался поэтапный вывод федеральных сил с
территории Чеченской Республики и ее демилитаризация.
Вспоминая Назрань
Комиссии по переговорам в Назрани договорились, «что необходимо провести
свободные, демократические выборы в органы государственной власти Чеченской
Республики всех уровней, с участием всех реальных политических сил (курсив
мой. — В.З.), при общественном и международном контроле по завершении вывода
Временных объединенных сил с территории Чеченской Республики и ее демилитаризации.
Стороны также признали, что «считают случаи похищения людей с целью
последующей продажи или обмена (курсив мой. — В.З.) уголовным преступлением
и готовы преследовать лиц, совершающих подобные преступления». Стороны
договорились также «прекратить не связанное с уголовными преступлениями
преследование должностных лиц сторон».
По независимой экспертной оценке, зафиксированные в протоколах договоренности
были способны реально обеспечить политические и организационные рамки,
необходимые для реализации задач, связанных с переводом конфликта на территории
Чеченской Республики в послевоенную стадию, обеспечения условий невозобновления
насилия и перехода к мерам политического урегулирования. Достаточными их
могла сделать только соответствующая политическая воля сторон. Но ее на
тот момент не оказалось.
Следует напомнить, что под этими протоколами стоят подписи В.Михайлова,
В.Зорина, С.Степашина, Н.Безбородова, А.Пискунова — с одной и А.Масхадова,
Х.Яриханова, А.Закаева, К.Махашева, М.Удугова — с другой стороны. Нелишне
также подчеркнуть, что российские подписанты были обвинены в попустительстве
сепаратизму и после массированной критики в СМИ были практически отстранены
от процесса чеченского урегулирования на длительный период.
Другая политика — другие люди
Хасавюртовские соглашения подписывали другие люди. И это уже — другая
политика. В хронике событий между Назранью и Хасавюртом — много загадок.
И самая большая из них, кто дал санкцию на проведение военной операции
в Гехах (эта операция федеральных войск дала чеченским полевым командирам
формальный повод начать осаду Грозного 6 августа 1996 г.).
События, связанные с похищением генерал-майора Г.Шпигуна, показали,
сколь хрупким является перемирие. Ясно, что тактический успех Хасавюрта
исчерпал себя и все большее влияние оказывают его стратегические просчеты.
Конечно, вернуться к назрановской идеологии урегулирования — это сложная,
чрезвычайно сложная задача. Тем не менее необходимо немедленно вернуться
к переговорному процессу, ввести в практику регулярные встречи высших должностных
лиц государства с А.Масхадовым, возобновить деятельность переговорных комиссий.
Ближайшей целью переговоров мог бы стать документ, определяющий Временный
порядок решения экономических, социальных, культурных и гуманитарных вопросов
правительством Чеченской Республики Ичкерия и правительством Российской
Федерации.
Анализируя опыт переговоров в Чечне, Татарстане, Северной Осетии — Алании
и Республике Ингушетия нельзя не согласиться с выводом проекта Итогового
документа недавней Всероссийской научно-практической конференции о том,
что «масштаб и разнообразие деструктивных явлений намного превзошли имеющийся
на сегодняшний день коллективный опыт по урегулированию социальных (меж-этнических
и межсубъектных) конфликтов». Здесь необходимо добавить новую для нас реальность:
межконфессиональные и внутриконфессиональные конфликты. Речь идет как об
их профилактике и предупреждении, так и об участии в их урегулировании.
Можно, например, и дальше не замечать конфликт между сторонниками воинственного
ваххабизма и последователями традиционного ислама в России, особенно на
Северном Кавказе. Реагирования требует и ситуация, сложившаяся между православной
и униатской церквями. Теория «самовыгорания, саморазрешения» конфликтов
чрезвычайно опасна для единства Федерации. Ответственность за разрешение
конфликтов лежала, лежит и будет лежать на институтах федеральной власти.
По существу, Россия накануне нового тысячелетия стоит на «развилке».
Решается вопрос, по какому пути ей предстоит идти и какой облик она примет
в XXI в. Хотелось, чтобы в этом выборе как можно меньше было «силовых»
аргументов, а больше достижения взаимоприемлемых договоренностей, чтобы
звание «профессиональный миротворец» было самым почетным в нашем обществе,
после звания учителя и врача. И тогда с Россией все будет хорошо!
В.ЗОРИН, депутат Государственной Думы, председатель Комитета
Государственной Думы по делам нацинальностей,
член президиума движения «Наш дом — Россия»,
академик Международной академии информатизации
15.06.1999
|
Власть
