год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Пятилетний срок реализации конституционных норм позволяет сделать ряд обобщений по вопросам совместной компетенции федеральных и региональных органов государственной власти. Это особенно важно в связи с тем, что уже обозначена перспектива работы по совершенствованию Конституции РФ. Речь идет о полномочиях федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Федерации, которые они должны реализовывать совместно.

Эта проблематика имеет ряд аспектов:

• определение конкретных государственных органов, которые должны совместно обеспечивать выполнение тех или иных задач;
• определение организационных форм этой деятельности;
• ответственность федеральных и региональных коллективных (коллегиальных) органов общей компетенции за невыполнение тех или иных конституционных норм;
• неконкретность (расплывчатость) конституционных норм.

Проблема кадров

Ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуру, нотариат. Очевидно, что это слишком широкая трактовка.

Так, формирование судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации — исключительная компетенция Совета Федерации и Президента России, но судьи — тоже кадры судебной системы. Указанная статья не отвечает на вопрос, о каких кадрах идет речь? Ясно, например, что решение вопроса о секретарях судебных заседаний, мировых судьях, судах присяжных возможно только на уровне органов власти субъектов Российской Федерации.

Аналогичные проблемы существуют с подбором кадров правоохранительных органов, например, главных управлений внутренних дел. Известно, что в подборе кандидатуры начальника указанного главка участвует и министр внутренних дел, и глава администрации субъекта Федерации, а утверждает начальника ГУВД региональный законодательный орган. Часто возникают разногласия, в результате — месяцами пустует вакансия, что отражается на оперативной обстановке.

Не менее актуальна проблема кадров и правомерности участия в этой работе по их подбору относительно негосударственной системы органов — адвокатуры. Остается не вполне ясным вопрос — в каких пределах правомерно участие органов государственной власти в формировании, организации деятельности этой системы органов.

Проблема владения, пользования, распоряжения землей и разграничения государственной собственности

Нашумевшая история с принятием представительным органом Саратовской области закона о частной собственности на землю и последующим одобрением такого «передового» акта со стороны Президента РФ и ряда губернаторов, ставит еще один вопрос: как в таком случае понимать пункт «в» ст. 72 Конституции, где вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Налицо непонимание федеральной и региональной властями пределов своего ведения или умышленное на-рушение конституционных норм.

Данная проблема имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, перерастает из чисто правовой в проблему политического характера.

Аналогично, в соответствии с пунктом «г» ст. 72 Основного Закона встает вопрос о разграничении государственной собственности. Он отнесен к совместному ведению. Это положение вызывает естественное возражение: почему собственник обязан реализовывать свое исключительное право по владению, пользованию, распоряжению государственным имуществом не самостоятельно, а совместно. Единственный аргумент в пользу пункта «г» ст. 72 — незавершенность процесса становления государственной собственности «разных уровней», в связи с чем приходится идти по пути — «выяснения отношений».

Проблема законодательства

Большие трудности вызывает и толкование пункта к указанной статье Конституции РФ, которая к совместному ведению отнесла административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательство, законодательства о недрах, об охране окружающей среды.

В известный исторический период, когда субъекты Федерации (кроме республик) не были наделены правом законотворчества, проблем не возникало. В настоящее время в каждом субъекте Федерации идет процесс бурного законотворчества, затрагивающий регулирование общественных отношений в жилищной сфере, в области трудовых, земельных отношений и иных сферах деятельности.

Например, субъект Федерации вправе определить порядок и размер оплаты за жилое помещение в зависимости от его месторасположения, благоустройства, установить порядок приватизации, а напротив, в области семейных отношений, поддающихся правовому регулированию, основные вопросы регулируются соответствующим федеральным кодексом.

Динамичному обновлению нашего общества не способствуют попытки федеральных органов расширительно толковать свои компетенции даже в случаях, когда это противоречит здравому смыслу.

Показателен следующий пример: Правительство Российской Федерации установило перечень предприятий, которые могут осуществлять торговую деятельность (оказывать услуги) без применения контрольно-кассовых машин¹.

Аналогично Правительством РФ был решен вопрос о целесообразности бескассового оформления услуг по закупке у населения драгоценных металлов и драгоценных камней (пункт «б») и услуг по обеспечению передвижными уличными туалетами (пункт 2 «г»). Если такие вопросы (имеется в виду содержание последнего пункта), будут решать федеральные органы власти, то вопросами собственной компетенции они заниматься уже не смогут.

Очевидно, что на конституционном уровне вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов нуждаются в новом подходе.

В первую очередь, следует уточнить понятие совместного ведения Российской Федерации и субъектов России. Совместное ведение — это компетенция федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемая ими в соответствующих сферах деятельности на основе Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и основанных на них договорах о разграничении предметов ведения и полномочий.

Совместное ведение нельзя отождествлять с совместной компетенцией, так как в рамках, закрепленных Конституцией РФ, и федеральная власть — органы законодательной, исполнительной и судебной власти, и государственная власть субъектов Федерации с учетом своей исключительной компетенции вправе решать те или иные вопросы. Сформулируем пpинципы осуществления совместного ведения:

• приоритетность полномочий федеральных органов государственной власти по вопросам совместного ведения с учетом исключительной компетенции этих органов (ст. 71 Конституции);
• приоритетность решения вопросов органами власти субъектов Федерации в области совместного ведения на основе компетенции этого уровня государственных органов;
• правомерность принятия к своему рассмотрению вопросов теми «ветвями» органов власти, компетенция которых непосредственно связана с решением этих вопросов, то есть соблюдение принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;
• осуществление совместного ведения должно осуществляться федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации с учетом заключенных Договоров о разграничении предметов ведения.

Президент РФ как гарант Конституции России имеет реальную возможность с помощью своей Администрации и Главного государственно-правового управления внести пакет запросов в Конституционный Суд о соответствии уставов субъектов Федерации Основному Закону.

Было бы правильно дополнить перечень вопросов совместного ведения и положением об изменении границ между субъектами РФ, о принятии поправок в главы 3—8 Конституции Российской Федерации, так как это прямо вытекает из положений федерального закона от 6 февраля 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации, а также ст. 136 Основного Закона.

Но и это не исчерпывающий перечень поправок. Совместное ведение предполагает разрешение и таких вопросов, как изменение статуса субъекта Федерации, принятие федеральных законов об автономной области, автономном округе (следует только уточнить, что данные положения распространяются лишь на такие субъекты Федерации, как автономные округа).

Учитывая, что принятие федерального конституционного закона должно проходить процедуру согласования в субъектах Федерации, это положение следовало бы включить в ст. 72 Конституции.

Правомерны сомнения относительно содержания пункта «г» ст. 71 Конституции, которая относит к ведению Российской Федерации формирование федеральных органов государст-венной власти. Действующее законодательство, в первую очередь — сама Конституция РФ, предусматривает, что Совет Федерации Федерального Собрания формируется из представителей от каждого субъекта Федерации (от представительного и законодательного органа), но избрание главы региональной администрации и председателя законодательного органа региона — компетенция субъекта Федерации. Было бы более точно — зафиксировать положение о формировании Совета Федерации как вопрос совместного ведения федеральной и региональной властей.

Общий вывод о совместном ведении органов государственной власти России и субъектов Российской Федерации состоит в том, что целесообразно внести изменения в ст. 72 Конституции, уточнив содержание понятия «совместное ведение», дополнив ее рядом существенных положений, уточненных выше.

Последнее соображение, связанное с анализом конституционных норм по вопросам совместного ведения, касается неточности пункта 4 ст. 76 Основного Закона, закрепляющего, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, региональные органы власти осуществляют собственное правовое регулирование. На наш взгляд, есть еще одна граница для правового регулирования со стороны законодательных органов субъектов Федерации — исключительная компетенция органов местного самоуправления, в частности, принятие уставов муниципальных образований.

Проблема разграничения предметов ведения Российской Федерации и органов государственной власти субъектов России непосредственно связаны и с вопросами конституционной компетенции как субъекта Федерации, так и с совместным ведением федеральных и региональных органов государственной власти.

¹ Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 3, ст. 4525.

А.Елисеева,
аспирантка кафедры Российской академии государственной службы при Президенте РФ
15.03.1999