год 2010-й - более 30.000.000 обращений

• А. Салмин. Система органов власти России: функции и дисфункции
• А. Автономов. Развитие парламентаризма: российский и зарубежный опыт
• Р. Штут. Проблемы мониторинга, контроля и влияния на принятие решений на уровне ЕС со стороны национальных парламентов стран-членов ЕС (законодательство ЕС по внутреннему рынку, переговоры по расширению Союза, роль парламентов в политике ЕС в области безопасности и обороны)

В.Шлыков. Мы начинаем в меньшем составе, чем планировалось, но люди будут подходить. Решать эти вопросы будем в рабочем порядке. Я не буду тратить время на какие-то вступительные замечания. Хочу только сказать, что материалы этого семинара будут опубликованы так же, как и прошлого семинара, и сразу предоставлю слово Салмину Алексею Михайловичу, который выступит с докладом Система органов власти России: функции и дисфункции. Регламент 15 минут для всех выступающих. Обычно у нас так получалось, хотя это и сложно. Спасибо.

Спасибо, Виталий Васильевич. Уважаемые коллеги, я постараюсь не нарушать регламент, поэтому рассматриваемая огромная тема неизбежно будет раскрыта достаточно схематично. Не обессудьте. Впрочем, есть возможность задавать вопросы, дискутировать, продолжить дискуссию во время перерыва.

Есть два подхода к этой ключевой сегодня теме. Во-первых, правовой, конституционный подход с точки зрения положительного, то есть действующего права, и, во-вторых, подход политологический. Они соотносятся друг с другом примерно так же, как грамматика языка с реальным языком. Если проанализировать то, как мы говорим, то это не всегда будет соответствовать нормам русской грамматики. Более того, я думаю, что если мы будем говорить в точности в соответствии с грамматикой, то иногда, наверное, даже не поймем друг друга или уж, по крайней мере, друг друга весьма удивим. Но есть еще особые ситуации, когда грамматика соотносится с реальным языком причем не только разговорным, но и письменным совсем необычным образом. Позволю себе поделиться личным воспоминанием. В свое время в институте я пять лет изучал такой достаточно редкий язык, как тайский. Это язык тайско-китайской группы, в общем, близкий к китайскому по своей структуре. Так вот, были времена, когда в Сиаме его изучали по санскритской грамматике, которая не имела к этому языку никакого отношения. Разве что косвенное: из санскрита, этого сакрального языка буддизма (обстоятельство, которое и объясняет стремление вывести из него живой язык), заимствована примерно треть слов тайского языка.

Как мне представляется, этот пример в какой-то степени помогает понять то, что происходит сегодня в нашей политике. Всем ясно, что у нас, как и всюду в мире, право, Конституция играют в отношении политики роль грамматики при живом языке, но не всегда замечают, что у нас эта грамматика по крайней мере, отчасти санскритская. Почему так получилось? Не потому, я думаю, что мы какие-то особые, доселе в мире невиданные (как, впрочем, и тайцы), просто так сложилась в последнее столетие наша история. Дело в том, что, используя Конституцию, принимая законы, мы имеем сейчас дело с не вполне обычным государством, которому современная конституция была бы имманентна в принципе. Говоря Конституция, я имею в виду не только брошюрку с соответствующей надписью на обложке, но и весь свод законов и правил, которые определяют то, как протекает в стране политический процесс. Так вот, на основе действующей Конституции (в широком смысле) мы управляемся не с имманентным ей государством, которое складывалось бы во взаимодействии и в связи с развитием государственного права десятилетиями и веками, а с остатками государственной машины принципиально иного типа. Она имеет мало общего с государственностью, которую мы пытаемся создать сейчас, и плохо совместима с декларированным законодательством.

Эта машина советская система, и ее было бы, я думаю, абсурдно рассматривать в ряду обычных диктаторских государств, каковых в мировой истории легион. У него принципиально иная природа, делающая его отличным даже от других тоталитарных систем. Во-первых, это не вполне государство с точки зрения механизма управления. В СССР мы имеем дело не с политической системой, пусть извращенной и упрощенной, а с всевластием идеологизированной партийной номенклатуры, сдерживаемой террором. Во-вторых, это не обычное территориальное государство. Его границы были весьма условными и временными: в центре его герба был земной шар, на котором менялись очертания красного пятна контролируемой в данный момент территории. В преамбуле к первой советской Конституции Советского Союза 1924 года было прямо написано, что учреждение СССР это первый шаг к созданию мировой Советской республики. У СССР была территориальная составляющая, было ядро, но это не было территориальное государство. Просто на этой территории безоговорочно и безусловно действовали законы идеократической номенклатуры. Была периферия: страны народной демократии, которые тоже управлялись из центра, но с некоторыми особенностями главным образом фиктивными и фасадными. Была экстерриториальная периферия: компартии капиталистических стран, всякие попутчики, общества дружбы и т.д., много всяких других организаций. И это государство было движимо некоей идеей, оно развивалось не циклически, как любое политическое государство, в границах политического, повторяющегося в Конституции политического процесса, а векторно. И поэтому его история это не история каких-то функций и дисфункций, а история событий, которые должны были приближать его к искомой цели. Посмотрите, действительно на протяжении всей истории Советского Союза происходит несколько ключевых событий, и каждое из этих событий, меняющих природу этого государства, связано с физическим или политическим уничтожением властвующей элиты, которая на тот момент воплощала в себе это государство-партию с ее тогдашней идеей. Происходит отказ от мировой революции в 20-е годы и меняется элита. Провозглашается НЭП то же самое. От НЭПа отказываются снова мини-революция. Провозглашается политика мирного сосуществования и опять смена элиты фактически под эту политику. Наконец, перестройка и гласность, свобода совести (1988 год), фактическая свобода прессы, свободные выборы (1989 год), свободный рынок (1992 год) уже не преобразуют государство, а разрушают его, оно взрывается, потому что его природа не совместима с тем, что привносится в жизнь этими новациями.

И что мы получаем после крушения? Мы видим некие обломки институтов, которые по разным причинам сохраняются. Их мы пытаемся заставить работать на основе некоей идеальной логики, пытаемся подчинить правильной грамматике, и думаем, что обычной, а оказывается, что санскритской. И они взаимодействуют по каким-то своим, не до конца понятным законам, а наши законы, когда мы их принимаем и применяем, действуют неудовлетворительно. Преобразовать старую номенклатурную идеократию в политическое территориальное государство так же непросто, как из деталей подорвавшегося на мине БТРа собрать лимузин. Может быть, какое-то подобие лимузина получится, а может быть, и нет. Никогда нельзя знать заранее, не до винтика ли придется все разбирать и не совсем ли заново все делать за счет непонятно каких ресурсов. И даже если удастся в итоге справиться, будут оставаться, мешая ходить, лишние детали, чего-то важного все время будет не хватать, и придется костромить какие-то суррогаты из совсем неподходящих предметов.

За последнее десятилетие мы прошли через череду кризисов, которые часто казались нам результатом неработоспособности нашей Конституции или, скажем, недостатков, в ней заложенных, то есть неудачного государственного дизайна. Отчасти так дело и обстояло, Конституция наша как в широком, так и в узком смысле слова действительно весьма несовершенна, но дело не только в этом, и главным образом не в этом. Не столько в проекте дело, сколько в материале. Перефразируя старый анекдот, не в том беда, что мы собирали швейную машинку по несовершенному чертежу, а в том, что из деталей пулемета. И все-таки худо-бедно собрали, причем именно швейную машинку (к качеству просьба не придираться), а не пулемет. Правда, в процессе эксплуатации части этой машинки ведут себя иногда непредсказуемо как с точки зрения машинки, так и с точки зрения пулемета. И наши неполитические кризисы это моменты, когда детали, то есть институты, демонстрируют несоответствие своей природы своим функциям. Кризисы разрешаются, если происходит замена или подгонка таких деталей.

Эти кризисы неизбежны, потому что они выявляют природу институтов. После 1988 года, когда церковь получила возможность самовыражения, постепенно стало выясняться, что требуется определить реально, а не только на словах, государственно-церковные отношения. Эта проблема еще не решена до конца, но она уже решается как проблема, то есть политически, а не считается снятой с повестки дня, поскольку произнесено какое-то заклинание. Но прежде чем возникли реальные отношения, мало кто догадывался о реальном содержании и реальной глубине проблемы.

Или проблема партии и государства при М.Горбачеве. Как только он фактически ставит партийные органы под контроль общественного мнения, когда партийных секретарей начинают выбирать по сути дела в рамках демократической процедуры, все взрывается. Потому что реальное, а не декларированное, государство и номенклатура вещи несовместные. И мы начинаем понимать, что это такое настоящее государство, не то, что этим словом семьдесят лет называлось.

Потом у нас возникают две власти, не зависимые друг от друга: президентская, избранная в РСФСР еще в рамках Советского Союза, и Съезд народных депутатов. Мы говорим о свершившемся разделении властей, а они начинают со страстью уничтожать друг друга, потому что они не разделенные и уравновешенные, а разноприродные, и их не свести вместе. В конфликте 1993 г. они также выявляют свою реальную природу, которая не вполне ясна априори. И уже после того, как они ее выявили, удается каким-то образом упорядочить взаимодействие реальных исполнительной и законодательной ветвей власти, уже в рамках нормального политического процесса на основе Конституции 1993 года.

В 1996-1997 годах то же происходит с регионами. В СССР существовал фальшивый, фасадный федерализм, таким он оставался и после 1991 года. У меня мало времени, не буду рассказывать эту историю в подробностях. Все помнят, я думаю, что, начиная с 1988 года, чтобы как-то принизить значение союзных республик, поощряли самоутверждение автономных. Потом, чтобы смирить уже автономные республики, стали стимулировать обычные регионы и т.д. В результате возникла система децентрализованная, но не упорядоченная. Она начала упорядочиваться сама, когда избрали губернаторов, когда они получили реальные полномочия, когда перераспределился бюджет, и доли центра и регионов в консолидированном бюджете сравнялись вместо прежнего (и нынешнего) соотношения двух третей на треть. И тут выяснилось, что регионы это самостоятельная сила, причем у них действительно не какие-то придуманные или приданные им, или случайно полученные полномочия, и что они действуют не непременно деструктивно, но неким системным образом. Возникла необходимость привести это поведение в соответствие с какой-то системой, и началось то, что сейчас называется попытками реформировать Федерацию. Но для этого надо было выявиться самим реальным субъектам отношений между Центром и регионами.

В соответствии с той же логикой утверждается Конституционный суд. После 1993 года он тоже выявляет свою природу, что, в частности, помогает правильно поставить вопрос вообще о природе судебной власти. Мы начинаем понимать, что ее роль в рамках системы разделения властей не сводится только к функциям высших судебных органов, что все сложнее, и у каждой власти не только своя функция, но и своя неповторимая форма.
Скандалы с прокуратурой заставляют подумать о природе прокуратуры, о том, какая она у нас, откуда она такая взялась, и почему она у нас не такая, как у других.

Наконец, 2001 год, скандал со СМИ, с НТВ, заставляет нас всерьез задуматься: а какова природа наших свободных средств массовой информации? И нет ли и в них главном нашем достоянии эпохи реформ чего-то от все того же БТР? Нормально ли быть одновременно банком, предприятием с противоречивой репутацией, своего рода профсоюзом, охранной службой, квазипартией и лучшим в стране телеканалом? Сейчас и этот узел, возникший в процессе перестройки БТР, сломали, но надо еще сделать из него блок автомобиля, а это самостоятельная задача. Можно ведь разобрать бронетранспортер, а лимузина все равно не получится никакого, так и останется груда деталей.

Есть и менее очевидные, еще, так сказать, не полностью выявившиеся несоответствия реальности конституционному (в широком смысле) дизайну.
В России нет пока настоящей партийной системы, есть только система фракций, которая худо-бедно обслуживает законотворческий процесс в промежутке между выборами. А нишу, отведенную для партийной системы, занимают два реликтовых по сути образования: партия бывшей власти (коммунисты, сколок бывшей средней и низовой номенклатуры) и партия нынешней власти (новая квазиноменклатура с более или менее почетным эскортом). И мы видим, как легко новономенклатурные партии, которые возникают как будто бы в бескомпромиссной борьбе друг с другом, могут заявить о сделке, даже об объединении, потому что на самом деле они одной крови, одной природы, и идеология или программы в данном случае дело десятое. Они возникли не ради них, а на функциональной (степень приближенности к кормилу и кормушке) и клановой (верность своим) основе. Договорились можно и забыть о конфликтах до следующего передела. И аналогии с партией Берлускони в Италии им не в осуждение, а в оправдание. Такая система фракций и квазипартий позволяет решать некоторые проблемы (поддержание политической стабильности, обеспечение относительно плавной передачи власти и др.), но, конечно, до создания той партийной системы, которую предполагают дух и буква нашей Конституции, нам еще очень далеко, если вообще суждено до нее дойти. Это тоже все еще детали БТРа, хотя и отчасти перемонтированные.

Гражданское общество. Сегодня у нас около 150 тысяч зарегистрированных Министерством юстиции объединений, еще примерно столько же незарегистрированных. Среди них есть нормальные объединения, такие, какие мы и предполагаем видеть, когда говорим о гражданском обществе. Но значительная, если не основная, часть реально и активно действующих другие, они лишь внешне похожи на нормальные. Они созданы не для того, чтобы отстаивать универсальные интересы частными средствами, а для защиты исключительно собственных интересов. Это интересы не коллективного альтруизма, а коллективного эгоизма. Таковы в значительной части ветеранские организации, организации, связанные с инвалидами, Солдатские матери и т.д. Такие существуют везде, но у нас они преобладают. Именно они-то и оказываются самыми сильными, самыми влиятельными и самыми, как бы это сказать, неоднозначными, если оценивать результаты их деятельности. Понятно, почему так происходит это тоже своего рода детали БТР.

Можно говорить еще о многом. Существует местное самоуправление, но, скорее, как совокупность норм и каких-то отдельных центров власти и влияния, чем как особый тип и уровень власти со своей особой культурой и т.д.

Если внимательно присмотреться, то нечто в принципе аналогичное мы увидим и в области внешней политики. Почему нам никак не удается сформулировать внятную и практичную внешнеполитическую доктрину? Формально доктрина у нас, конечно, есть, только мало кто ей доволен из-за ее крайней абстрактности. Почему мы не можем кратко и ясно, как другие страны, сформулировать свои национальные интересы, хотя повторяем целое десятилетие, что без концепции национальных интересов внятной внешней политики не может быть? Подозреваю, что хотя бы отчасти это происходит потому, что Россия все еще стоит во внешней политике на старых якорях. У нас впечатляющий ядерный потенциал, существует и внушительная система переговорного обеспечения наших отношений в ракетной, противоракетной, ядерной области с США и другими странами, заложенная еще в начале 1960-х годов. Все это остается, от всего этого росчерком пера не избавишься, слава Богу. Остаются соседи. Хотя Российская Федерация половина прежней страны, но самые серьезные соседи остались: Китай, Япония, НАТО, США…

И наши уполномоченные ведомства продолжают с чувством законного удовлетворения заниматься привычным, важным и, главное, действительно необходимым делом. Им надо заниматься, но проблемы, которые надо решать безотлагательно другие. Пока мы неторопливо рассчитываемся с прошлым, или, может быть, вечным для нас, как последствия Чернобыля, возникли ситуации, требующие или, увы, требовавшие быстрого реагирования. Скажем, проблема обеспечения нашего долга. Для этого нужна всеобъемлющая концепция. Между тем только сейчас президент заявил, что необходимо создать специальное агентство, чтобы обеспечивать этот процесс. Проблемы, связанные с дезинтеграцией, т.е. с устройством наших отношений с бывшими государствами Советского Союза, а точнее со всеми государствами, которые входили в сферу влияния СССР. Мы десять лет не могли разобраться, поощрять русских возвращаться в Россию или, наоборот, поощрять их оставаться в сопредельных государствах. В результате проблемы стали решаться сами собой, и не уверен, что всегда лучшим образом.

Существуют и проблемы интеграции. Сегодня нас интегрирует, я сознательно использую такую грамматическую форму, мы волей-неволей входим в систему международного разделения труда. Мы все еще думаем, что глобализация вызов для нас, а Россия уже в глобальной системе. И происходит это во многом без нашего рационального участия, без концепции, без попытки долгосрочного планирования. На Европейский Союз уже приходится 40% российской внешней торговли, а когда он расширится, будет, видимо, 50%, но у нас нет программы работы с Европейским Союзом на десятилетия. Присутствующий здесь Владимир Александрович Рыжков болеет этой проблемой. Сама Европа никогда бы не объединилась, никогда не был бы подписан Римский договор, если бы не было многолетней проработки этой проблемы. И никогда Римский договор не создал бы основы для того, что стало Европейским Союзом, если бы в 1957 году не были заложены скромные, но реальные и перспективные основы отношений между европейскими странами.

Россию приняли в Совет Европы, но для нас это не стало фактом повседневного бытия. Там есть два рыцаря без страха и упрека наш посол в Страсбурге и другой российский судья Европейского суда по правам человека. Но в самой России мы в большинстве своем все еще воспринимаем Совет Европы как нечто навязанное, даже как некую обузу: вроде бы и полезное дело, чтобы нас считали европейцами, но, с другой стороны, вечно они нам мешают, что-то насчет Чечни говорят, исключать собираются, потом опять допускают в зал заседаний и т.д. А сами мы возможности Совета Европы для России используем, наверное, процентов на десять, не больше, хотя это структура, которая должна использоваться в интересах России.

А что происходит с ВТО? Сейчас идет дискуссия по поводу вступления в ВТО, но принятой обществом концепции, когда основные политические и общественные силы понимали бы, кто и чем жертвует, и ради чего и кого эти жертвы приносятся, к сожалению, не существует. Так происходит потому, что разрабатывается важнейшая проблема в стенах одного ведомства, и разрабатывается кулуарно, а это проблема исторического выбора страны.

Иными словами, сегодня в России отсутствует полноценный механизм принятия как внутриполитических, так и внешнеполитических решений. Главным образом это связано с институциональной перестройкой, с перемонтированием БТРа в лимузин, но существует и еще одна причина. В конце концов, само это состояние перестройки следовало осмыслить, сделав определенные выводы, а их не было. Дело в том, что в течение последнего десятилетия у нас, по сути, не было политической элиты, которая способна вырабатывать политические решения. Сразу же оговариваюсь: речь идет не об отдельных людях, а об элите как организме. Да и откуда ей было взяться? Тоталитаризм не всегда мог справиться с личностями, но общности он искоренял уверенно. Обычно партии помогают создать такую элиту после крушения тоталитарных режимов, живые, настоящие партии, но такой партийной системы не было и нет. В отличие от стран Восточной Европы, нам трудно было рассчитывать и на эмиграцию: прошло много десятилетий, и поезд, что называется, ушел. Были и другие причины, и среди них одна специфическая, на которой стоит остановиться чуть подробнее.

Дело в том, что наша интеллектуальная элита в последнее десятилетие впервые в российской истории практически полностью идентифицировала себя с властью. Интеллектуальная элита это совокупность тех людей (независимо от того, к какому социальному классу они принадлежат, профессионально ли они работают, пишут книги или читают какие-то лекции и более ничем не занимаются или у них есть основная профессия), которых общество готово слушать. Так вот, подавляющее большинство интеллектуалов (я предпочитаю термин представители интеллектуальной элиты) смотрело на происходившее в стране и мире глазами власти, как если бы они и сами были властью. Они могли при этом критиковать власть, но все равно ставили себя подсознательно на ее место. Такого в России никогда или очень давно не было. И при этом у нас еще пытались придумать национальную идею. Но это абсурд национальная идея для государства. Это оксюморон. Национальная идея для государства невозможна или искусственна. Бюрократия нацию не вдохновит разве что ненадолго с помощью политических технологий. Национальная идея должна быть для нации. Точнее даже государственная идея для нации.

И вот сейчас интеллектуальная элита раскололась. Вдруг заговорили об интеллигенции, началась критика интеллигенции казалось бы, на пустом месте. С чего это вдруг? Ничего нового на эту тему со времен Вех не сказано и не написано. И вновь, в этой парадоксальной, глупой, на первый взгляд, дискуссии, происходит выявление, самоидентификация двух естественных частей интеллектуальной элиты. Той, что называется функциональной, которая работает с властью, для власти и смотрит на мир глазами власти, даже если она к власти не допущена, но хочет прийти к власти. И элита рефлективная, которая смотрит на мир не глазами власти, а глазами общества. Во взаимодействии этих элит очень опасно преобладание как той, так и другой. В имперский период и при большевиках мы столкнулись с обеими крайностями. Сейчас же главная общественная задача, как ни парадоксально, не торопить власть с реформами, не менять Конституцию, не принимать какие-то новые законы, а попытаться сохранить эти две элиты в творческом взаимодействии. Это задача не государственная, это общественная задача. И поскольку в эту элиту входит и значительная часть нашего политического истеблишмента, это и его задача тоже. И в рамках дискуссии между элитами, при возрождающейся разнице потенциалов между ними необходимо впервые глубоко осмыслить проблемы государственного строительства, сформулировать государственную идею для нации и на этой основе последовательно реформировать государство. Спасибо.

В.Шлыков. Спасибо, Алексей Михайлович. Я всегда чувствую себя грешником, вводя вас в рамки регламента, настолько интересно было это слушать, мне, по крайней мере. Зато дисциплинированы. Могли бы и нарушить. Я бы промолчал. Вопросы сейчас? В принципе, у нас после второго докладчика будет дискуссия. Вопросы задавать можно, но не переводить в дискуссию.

Л.Смирнягин. Алексей Михайлович, вы сказали: Мы рассчитываемся с прошлым, а может быть, с вечным. Можно рассчитаться с вечным?

А.Салмин. Думаю, в данном случае я имел в виду очень конкретную вещь то, что некоторые проблемы могут остаться и вечными. Мы их постоянно будем решать. Я говорил о внешнеполитической перспективе, так, может быть, проблема Южно-Курильских островов это навечно? Кто знает? Мы постоянно будем ее решать, поэтому будем стоять и на этом якоре.

Л.Смирнягин. То есть отсутствие результата не должно нас удручать?

А.Салмин. Много в мире нерешенных проблем.