|
Генеральный прокурор РФ Владимир Устинов вчера представил Президенту России и Федеральному Собранию доклад "О состоянии законности, правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 2001 год по пресечению правонарушений". Это ежегодная форма отчета прокуратуры (согласно закону "О прокуратуре"), в которой отражаются данные о преступности в стране, профилактических мерах борьбы с ней и многое другое. Однако в докладе, публикуемом Страной.Ru, явственно чувствуется резко критичная позиция Устинова в отношении показушных способов борьбы с коррупцией и достаточно слабой работы силовых ведомств, в первую очередь МВД, направленной на реальную борьбу с преступностью.
Минувший год по оценкам, вытекающим из материалов прокурорского надзора, анализа статистических и иных данных, немногим отличался от года предыдущего. Страна с трудом преодолевает многолетнюю полосу правового нигилизма. Безусловным обретением в правовой сфере стали позитивные тенденции, связанные с укреплением федеративных отношений, активизацией деятельности государственных структур по охране правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, укреплением законодательной базы реформируемого общества.
Вместе с тем эти тенденции и процессы еще не стали необратимыми. Государству и российскому обществу не удалось в полной мере преодолеть последствия поразившего на начальном этапе радикальных преобразований экономического, социально-политического и духовно-нравственного кризиса. По-прежнему острой остается криминогенная ситуация. Немало нарушений допускается в сфере экономики и предпринимательства. Медленно устраняются факты местничества и отступлений от требований Конституции России и федеральных законов региональными и муниципальными структурами. Не везде соблюдаются социальные и конституционные гарантии граждан.
В этих условиях основными приоритетами для деятельности прокуратуры были борьба с преступностью, надзор за соблюдением законов в экономике, укрепление правовых основ конституционной законности, охрана прав и свобод личности.
I. Надзор за исполнением законов в сфере борьбы с преступностью и меры по укреплению правопорядка.
Преступность производна от общества и точно отражает его суть. Причинный комплекс российской преступности во многом обусловлен объективными трудностями переходного периода. Ломка социальной структуры общества, снижение уровня и качества жизни большинства населения, отсутствие эффективного механизма формирования и стимулов социально полезных проявлений расширили базу преступной деятельности. Для одних она стала основным способом обеспечения высокого социального и материального статуса; для других - средством выживания, защиты своих прав и законных интересов; для третьих - выражением своеобразного социального протеста.
Неумение государства использовать свои инструменты для регулирования новых экономических процессов, демонтаж системы социальной профилактики правонарушений, недооценка правового компонента общественных преобразований свели на нет антикриминогенные сдерживающие факторы. Количество зарегистрированных преступлений в 2001 году увеличилось на 0,5% и неуклонно приближается к 3 миллионам.
Среди выявленных лиц, совершивших преступления, 905,8 тыс. человек, или 55,1%, не имели постоянного источника дохода (85,8 тыс. - безработные), 429,4 тыс., или 26,1%, - были ранее уличены в преступной деятельности. Свыше 370 тыс., или 22,6%, совершили преступления в состоянии алкогольного, а 12,6 тыс. - токсического и наркотического опьянения.
Особую тревогу вызывает рост умышленных убийств. За год число их выросло с 31,8 до 33,5 тысяч, или на 5,5%. Наибольший рост произошел в Белгородской, Костромской, Вологодской и Читинской областях. В Свердловской, Московской, Иркутской, Челябинской, Кемеровской областях, Москве и Санкт-Петербурге их зарегистрировано более тысячи.
Согласно данным, приведенным в журнале "Ньюсуик", Россия в рейтинге стран по "шкале убийств" на 100 тыс. населения занимает второе, после ЮАР, место (30,4). [Для сравнения: США - шестое (9,9), а Япония - двенадцатое (0,7) место].
Криминологи считают, что возросшая агрессивность во многом связана с расслоением общества, социальной напряженностью между людьми, утратой, особенно у молодежи, привычных жизненных ориентиров и идеологических ценностей, существенным ослаблением социального контроля.
Эти факторы наложились на существовавшие ранее традиционные мотивы убийств из-за семейно-бытовых конфликтов, убийства из хулиганских побуждений либо на почве пьянства.
Среди зарегистрированных убийств в последнее время стали выделяться предумышленные, заранее спланированные, тщательно организованные преступления. Речь идет об убийствах с целью получения крупной материальной выгоды, так называемых заказных убийствах, а также убийствах в ходе выяснения отношений, сведения счетов и прочих "разборок" между представителями организованных и иных криминальных группировок.
Опережающими темпами растут другие тяжкие и особо тяжкие преступления. Их удельный вес достиг 59%. Если в 2000 году по стране регистрировалось каждый час по 4 убийства, 5 разбоев, 15 грабежей и 150 краж, то в 2001 году такое количество преступлений регистрировалось каждые 40 минут.
В течение года потерпевшими от преступных посягательств стали более 2 млн. граждан. Погибло 78,6 тыс., получили тяжкие увечья 71,3 тыс. человек. Среди пострадавших 8,6 тыс. - подростки. Материальный ущерб от преступных посягательств по расследованным делам и разрешенным материалам составил 94,8 млрд. руб.
Однако количество зарегистрированных преступлений - только видимая часть айсберга. Реальный уровень преступности значительно выше, ибо за рамками уголовной статистики остается латентная (скрытая) преступность, масштабы которой в последние годы резко возросли. Причин тому несколько.
Во-первых, - до сих пор не изжита практика укрытия милицией неочевидных преступлений. Их в прошлом году прокурорами восстановлено на учет свыше 122 тыс. (в 2000 году - 104 тыс.). Как и ранее, в ход шли необоснованные отказы в возбуждении уголовных дел, искажение фактических обстоятельств происшедшего, фальсификация проверочных материалов, оказание психического и физического воздействия на потерпевших, внесение ложных показателей в статистические учеты.
В связи с выявленными нарушениями в органы внутренних дел внесено 55,2 тыс. представлений, 36,7 тыс. работников милиции привлечены к дисциплинарной, а почти 1,2 тыс. за преступления по службе - к уголовной ответственности.
Во-вторых, - население теряет веру в способность власти изобличить виновных и возместить причиненный вред. В правоохранительные органы не сообщается о многих совершенных преступлениях, в том числе опасных для жизни и здоровья, а также об имущественных посягательствах и хулиганстве.
По мнению экспертов и населения, в число зарегистрированных не попадают от 40% общеуголовных деяний до 95% экономических преступлений. При опросах граждан, пострадавших от преступлений, достаточно часто встречается ответ, которого не было ранее: расправился с преступником сам, сам "разобрался".
В-третьих, - растут "профессиональное мастерство" преступников и их коррупционные возможности. Немало насильственных преступлений, в том числе убийств, становится более изощренными, с тщательным сокрытием способов совершения преступления и трупов, а потому часть из них остается неизвестной. С целью воспрепятствования установлению личности убитых трупы все чаще обезображивают, расчленяют, что приводит к увеличению числа неопознанных трупов. Ежегодно по 3,5-4% исследованных трупов причину смерти установить не удается.
Сопоставимый анализ различных данных статистики и результатов опросов населения позволяет экспертам оценить реальный уровень российской преступности в 9-12 млн. преступлений.
На полноте статистики о преступлениях отражается также качество функционирования правоохранительной системы, несоответствие ее "пропускной способности" изменяющимся параметрам преступности. Налицо перегруженность системы правоохраны, и, как следствие, ею фиксируется "выборочная" переработка данных о преступности. В первую очередь, о наиболее тяжких и получивших общественную огласку преступлениях.
Установить истинные масштабы преступных проявлений мешают также дефекты парадигмы "борьба с преступностью". Прокурорские проверки показывают, что органы внутренних дел не избавились от застаревшей идеологической установки "покончить" с преступностью. Поэтому нередко усилия их направлялись не на защиту конкретного гражданина, пострадавшего от преступления, а на достижение заветного показателя снижения преступности.
В Костромской области, например, было установлено, что райгорорганы внутренних дел почти два года руководствовались телеграммой УВД, согласно которой оперативно-поисковые дела по нераскрытым кражам разрешалось заводить и, соответственно, работать по установлению похитителей только тогда, когда ущерб от преступления составлял 10 тыс. руб.
Незаконная установка после вмешательства прокуратуры отменена. Для того чтобы в целом переломить ситуацию, Генеральной прокуратурой внесены предложения об изменении критериев оценки деятельности органов внутренних дел. С Министерством внутренних дел России издан совместный приказ, предусматривающий комплекс мер по укреплению законности при учете и регистрации преступлений, установлен контроль за соблюдением учетно-регистрационной дисциплины.
Серьезную угрозу общественной безопасности продолжает составлять растущая вооруженность преступного мира, его жестокость, организованность и профессионализм. Поэтому Генеральная прокуратура и прокуроры на местах стремились к тому, чтобы объединить усилия всей системы органов правоохраны, обеспечить по каждому материалу и уголовному делу своевременное и законное решение.
В течение года из числа расследованных преступлений раскрыто 2 068 320, или 70%. Раскрыты 77,2% умышленных убийств. В Архангельской, Кемеровской, Саратовской областях раскрываемость убийств составила свыше 80, а в Удмуртской, Чувашской республиках, Республике Алтай - 90%. Установлены виновные в 959 убийствах прошлых лет.
К примеру, в Алтайском крае были изобличены ранее судимый Рыжков и милиционер-водитель вытрезвителя Павленко, виновные в серии убийств женщин на сексуальной почве. За первым длительное время значились пять убитых женщин и девушек, а за вторым - четыре. Оба преступника судом признаны виновными и осуждены, соответственно, к 24 годам лишения свободы и пожизненно.
За совершение преступлений к уголовной ответственности привлечены 1,4 млн. чел., в том числе 40,9 тыс. за причинение тяжкого вреда здоровью, 108 тыс. - разбои и грабежи, 0,9 тыс. - совершение бандитизма. В суд направлено 25,1 тыс. уголовных дел об умышленных убийствах, в том числе о 142 убийствах по найму.
В ходе расследования у преступников изъято материальных ценностей на 32,8 млрд. руб., в том числе 120,1 млн. руб. наличных денег; 3,2 млн. американских долларов, 736 кг драгоценных металлов (128,7 кг золота, 479,4 кг серебра, 19,3 кг платины), 881 тонна цветных металлов и на 19,7 млн. руб. продовольствия.
Немалой проблемой остаются проявления терроризма. В 2001 году количество их увеличилось со 135 до 327, или на 142,2%.
В результате совместных целенаправленных действий правоохранительных органов удалось раскрыть ряд преступлений, расследовать и направить в суд 35 уголовных дел на 48 террористов. Среди них преступления, получившие широкий общественный резонанс: взрывы в Ессентуках, Минеральных Водах, Пятигорске, Карачаево-Черкесии, от которых погибли 28 человек, 143 получили ранения различной тяжести, причинен крупный материальный ущерб. Расследованием дел выявлены несколько десятков лиц, входивших в состав Усть-Джегутинского джамаата ваххабитского толка, ставивших целью вооруженный захват власти в ряде субъектов Федерации Северо-Кавказского региона. Все они арестованы и им предъявлены соответствующие обвинения.
Продолжается розыск активных участников и организаторов действующих на Северном Кавказе незаконных вооруженных формирований. В течение года были арестованы: Атаев, Валиахметов, Каимов, Китов, Успахаджиев и другие опасные преступники, принимавшие участие в нападении на колонну Пермского ОМОНа 29 марта 2000 года. Всего, по данным МВД России, в процессе проведения антитеррористической операции в Чеченской Республике ликвидировано более 50 руководителей различного толка бандформирований, еще 70 задержаны и привлечены к уголовной ответственности.
Серьезным фактором, негативно влияющим на криминогенную обстановку, является незаконный оборот огнестрельного оружия. Несмотря на то, что количество преступлений, совершенных с использованием боевых средств, в истекшем году сократилось на 3,4%, число хищений огнестрельного оружия и боеприпасов в 2001 году остается значительным и составляет более 3 тысяч. Преступники и преступные группы зачастую обладают целыми арсеналами оружия, причем самого современного типа.
В ходе разработки одной из московских организованных преступных группировок в ноябре прошлого года было изъято 172 ствола различного оружия. Среди изъятого оружия оказался станковый пулемет, гранатомет, 14 автоматов "Аграм-2000", комплект радиоуправляемого взрывного устройства, пистолеты и автоматы отечественного и зарубежного производства.
На 1 января 2002 года в розыске числится около 54 тыс. единиц стрелкового оружия.
К сожалению, поставить надежный заслон каналам поступления оружия в криминальную среду не удается. Их источниками по-прежнему остаются зона боевых действий, контрабандный ввоз из-за рубежа, хищения на оружейных заводах и, особенно, в воинских частях.
Расследованием уголовного дела о хищении оружия из хранилища службы ракетно-артиллерийского вооружения в/ч 18577 (Нижегородская область) установлено, что, пользуясь бесконтрольностью командования, начальник склада - прапорщик Тарасенко и его гражданские "подельники" Жуков и Якимов более пяти лет беспрепятственно выносили оружие, другие ценности и занимались торговлей похищенным. До октября 2001 года ими было похищено и продано 10 автоматов различной модификации, 9 пистолетов ПМ, 13 электродетонаторов, около тысячи патронов, две ручные гранаты, 4 тротиловые шашки, 24 штык-ножа, 5 прицелов ночного видения, 134 бинокля, 8 дизельных двигателей, 548 аккумуляторов и другое имущество на сумму свыше 2 млн. руб.
Похищенное оружие и боеприпасы в ходе следствия изъяты и возвращены в часть, а уголовное дело в отношении похитителей направлено в суд.
В прошлом году только по двум заводам Ижевска (механический и оружейный) было возбуждено 15 уголовных дел о преступлениях, связанных с хищениями и незаконным оборотом оружия. У преступников было изъято 19 единиц оружия, в том числе 9 автоматов, 225 комплектующих деталей к автоматам и пистолетам, около 500 различных боеприпасов.
Угрожающие масштабы приняла наркомания. Количество преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, с каждым годом неуклонно растет. В 2001 году оно достигло 241 тысяч.
Преступления этой категории получили распространение практически везде, поразили все социальные слои, проникли в учебные заведения, затронули армейскую среду. Мощными темпами идет процесс омоложения наркопреступности. Все более активно в оборот наркозелья вовлекаются женщины и подростки. День ото дня увеличивается число потребителей наркотиков. На 1 января 2002 года более 470 тысяч наркоманов поставлены на диспансерный учет. Но по оценкам Минздрава России, действительное их количество превышает 2 миллиона.
Массированный поток сильнодействующих наркотиков в Россию хлынул из государств СИГ. Тем временем меры, предпринимаемые государством для заслона от наркоугрозы, неадекватны сложившейся обстановке.
Из-за недостаточного финансирования в минувшем году, как и в прежние годы, не были в полном объеме выполнены многие мероприятия федеральной программы "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 1999-2001 годы". Правоохранительные органы остались без необходимого количества квалифицированных кадров, достаточного технического оснащения, в том числе источников связи, автотранспорта, современных средств поиска и идентификации наркотиков.
Следует отметить низкую эффективность деятельности органов правоохраны, их разобщенность, профессиональные просчеты в организации следственных и оперативных мероприятий. До недавнего времени ими к уголовной ответственности в основном привлекались лица, которые приобретали и хранили наркотики для личного потребления. В то же время организаторы и иные участники преступной деятельности оставались безнаказанными.
Ситуация несколько изменилась после того, как координационное совещание руководителей правоохранительных органов в 2000 году определило алгоритм совместных действий по преодолению узких мест в правоохранительной практике. В 2001 году из общего числа выявленных наркопреступлений 105,4 тыс. составили изготовление, сбыт, приобретение с целью сбыта наркотического зелья. Это на 26,4% больше, чем в позапрошлом году.
Не может не тревожить высокий уровень правонарушений среди несовершеннолетних. На подростков приходится почти десятая часть уголовных преступлений.
В структуре их преступности немало тяжких и опасных проявлений. Из 185 тыс. совершенных ими в прошлом году преступлений - 1,6 тыс. составили убийства, почти 3 тыс. - случаи причинения тяжкого вреда здоровью, 6 тыс. - разбои, 14,8 тыс. - грабежи.
Заметна тенденция к изменению функционально-ролевого статуса подростков в составе совместных со взрослыми преступных групп. Если раньше взрослыми членами группы подростки, как правило, использовались для выполнения второстепенных ролей (наводчики, пособники, исполнители конкретных преступных действий), то ныне около 80% несовершеннолетних, проходящих по выборочно изученным уголовным делам о бандитизме, сами являются активными исполнителями вооруженных нападений.
Растет удельный вес преступлений, совершенных подростками, которые не достигли возраста уголовной ответственности. Их на учете в подразделениях органов внутренних дел состоит более 93 тыс. И каждый год становится все больше.
Специфическая проблема несовершеннолетних - токсикомания и наркомания. Подростки злоупотребляют наркотиками в 7,5, а одурманивающими веществами почти в 12 раз чаще, чем взрослые.
Негативные процессы в динамике и структуре преступности вынуждали прокуроров по-прежнему занимать жесткую позицию при избрании меры пресечения. Хотя надо отметить, что число санкций на арест сократилось более чем на 43 тыс. и составило 365,3 тыс. Это связано с тем, что такая мера применялась в основном к лицам, совершившим особо тяжкие и опасные преступления. (Нелишне подчеркнуть, что суды после рассмотрения жалоб обвиняемых признали необходимым изменить всего 2% прокурорских решений.)
Осуществляя надзор за законностью уголовного преследования, прокуроры дали письменные указания по 209,8 тыс. делам, отменили 139 тыс. необоснованных постановлений о приостановлении и 90 тыс. - о прекращении расследования. Из-под стражи освобождены 553 человека, незаконно содержавшихся в следственных изоляторах. По вопросам следствия и дознания разрешено 371,6 тыс. жалоб и обращений.
С участием прокуроров в судебном заседании первой инстанции рассмотрено 770,1 тыс., а в суде кассационной инстанции - 185,7 тыс. уголовных дел. В соответствии с кассационными заключениями прокуроров отменены и изменены приговоры в отношении 15,1 тыс. человек.
В кассационные сроки проверено 402,7 тыс. уголовных дел, рассмотренных без участия государственных обвинителей. По 91,1 тыс. дел проверена обоснованность судебных постановлений, вступивших в законную силу. В целях устранения ошибок следствия и суда принесено 18,4 тыс. частных, 38 тыс. кассационных протестов и 14,6 тыс. протестов в порядке надзора.
Вместе с тем в деятельности правоохранительных органов имеется немало недостатков и просчетов. Прежде всего, это касается работы по раскрытию и расследованию преступлений.
За год остались нераскрытыми 884,3 тыс. преступлений. По сравнению с 2000 годом их количество увеличилось на четверть. А если брать тяжкие и особо тяжкие преступления, картина еще хуже.
В истекшем году не раскрыто 7762 умышленных убийства (в 2000 году их было 5870); 15,7 тыс. разбойных нападения; 70,7 тыс. грабежей; 625 тыс. краж. Всего 18% раскрыто краж автомобилей.
В республиках Бурятия, Карелия, Марий Эл, Владимирской, Воронежской, Курганской, Московской областях, Москве, Свердловской и Тюменской областях раскрываемость тяжких и особо тяжких преступлений составила от 35 до 55%.
За год не разыскано 34,2 тыс. пропавших граждан.
В этих условиях вместо того, чтобы сосредоточиться на преодолении недостатков, кадровом укреплении оперативного и следственного аппарата правоохранительных органов, его техническом оснащении и т.п., обществу периодически "вбрасывалась" заведомо неспособная разрешить ситуацию идея единого следственного ведомства. Механическое сложение следственных кадров с их нынешней подготовкой и оснащенностью не даст нового качества.
Немало узких мест в борьбе с преступлениями организованных групп. Согласно данным уголовной статистики, в 2001 году количество преступлений, совершенных организованными группами и преступными сообществами, составило более 33 тысяч. Выявлено 16,1 тыс. их участников.
Однако в Республике Чувашия, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономном округах, Кировской, Пермской областях и многих других территориях прокурорами обнаружены неединичные случаи приписок числа выявленных и поставленных на учет организованных преступных групп. В Свердловской области, например, из 3425 преступлений экономической направленности, совершенных якобы преступными сообществами, - 1175, или более трети, прокуратурой сняты с учета как незаконно поставленные. В Нижегородской области данные о преступлениях, совершенных организованными группами, были завышены почти наполовину.
Слабо влияют на положение дел подразделения Министерства внутренних дел в федеральных округах. Хотя потенциальные возможности новых структур велики, видимые результаты деятельности пока отсутствуют. Оперативно-розыскное бюро - преемник РУБОПа, как показали прокурорские проверки, продолжает работать по старым схемам.
К примеру, в Сибирском федеральном округе работа этих подразделений зачастую сводилась к накоплению оперативной информации без последующей ее реализации. Среди реализованных было немало дел о незначительных преступлениях, которые не требовали не только оперативной разработки, но и проверки подразделениями по борьбе с организованной преступностью и экономическими преступлениями. Большинство этих дел заводились незадолго до принятия решения о возбуждении уголовных дел по информации, полученной не оперативным путем, а от заявителя или контролирующего органа.
Не лучше ситуация в Дальневосточном и Северо-Западном федеральных округах.
В деле борьбы с преступными проявлениями низка роль следственного аппарата, особенно органов внутренних дел. Слабая профессиональная подготовка следователей и дознавателей, отсутствие четкого взаимодействия с оперативно-розыскными подразделениями, ненадлежащая постановка ведомственного контроля оборачивается тем, что значительное число дел прекращается и приостанавливается производством.
Из-за низкого качества следствия много дел возвращается судом на дополнительное расследование. В 2001 году следственный корпус органов милиции получил на доследование 69 тыс. уголовных дел. Не изжиты нарушения процессуальных гарантий прав потерпевших, подозреваемых и обвиняемых, факты применения недозволенных методов ведения следствия. В течение года подтвердилась каждая четвертая из 293 тыс. жалоб, поступивших в прокуратуру, на действия и решения следователей и дознавателей органов внутренних дел.
Не задают нужного тона в работе следственные управления Следственного Комитета при МВД России в федеральных округах и сам Следственный Комитет.
К примеру, следственное управление по Дальневосточному федеральному округу при штате 29 следователей в прошлом году имело для расследования 47 уголовных дел. Как показала проверка, по многим из них расследование проводилось поверхностно, с нарушением требований процессуального закона. За весь год в суд было направлено 8 дел, из которых половина вернулась на дополнительное расследование.
Следственный Комитет при МВД России насчитывает 254 следователя. За год ими вместе с повторными окончено 220 уголовных дел, из которых 153, или менее 70%, направлены в суд. Остальные прекращены или приостановлены производством.
Не менее удручающе выглядят качественные составляющие работы Следственного Комитета. Из числа направленных в суд каждое восьмое дело возвращено для производства дополнительного следствия, пятеро обвиняемых судом оправданы. По делам не соблюдаются установленные законом сроки расследования. Пятая часть их расследуется свыше года, а некоторые и того больше. К примеру, дело о мошенническом завладении банками "МНКБ" и "Госпромбанк" векселями "Рязанской", "Костромской" и ряда других гидроэлектростанций было возбуждено еще в декабре 1997 года.
В "портфеле" Комитета имеются дела, не представляющие сложности и особой актуальности, которые могут и должны расследоваться следователями райгорорганов внутренних дел. Есть дела, в основе которых лежит не уголовно-правовой конфликт, а спор хозяйствующих субъектов.
В частности, Следственным Комитетом в октябре 2000 года было возбуждено уголовное дело по признакам преднамеренного банкротства АО "РТИ Каучук". Более года следователи "шли" к выводу об отсутствии факта уголовного преступления. Акционерное общество просто задолжало своим партнерам, а исполнение обязательств обеспечивалось в гражданско-правовом порядке.
Не всегда при возбуждении и расследовании дел следователи Комитета придерживаются строгих процессуальных требований. Встречались случаи обысков без санкции прокурора, незаконного задержания, необоснованного приостановления, расследования и других нарушений закона.
В связи с нарушениями процессуального закона за истекший год почти 2 тыс. работников Следственного Комитета и его подразделений на местах по прокурорским материалам привлечены к дисциплинарной, а 200 - уголовной ответственности.
Нуждается в усилении следствие в ФСНП.
В настоящее время органы налоговой полиции имеют право расследовать уголовные дела по 27 статьям Уголовного кодекса России. Однако, как показывают проверки и анализ данных статистики, преимущественно используются статьи, устанавливающие ответственность за уклонение от уплаты налога. Налоговые полицейские "пачками" заводят по ним уголовные дела, но не для того, чтобы в дальнейшем направить их в суд. Чаще всего таким способом обеспечивается выполнение налоговых обязательств. Не случайно из 49,2 тыс. уголовных дел, находящихся в производстве следователей Федеральной службы налоговой полиции, до суда дошли только 8,11 тыс., или 16,4%.
Традиционно слабое звено правоохраны - борьба с коррупцией. И хотя в сравнении с 2000 годом количество выявленных случаев взяточничества (7909) и преступлений против интересов государственной службы (23 208) увеличилось, соответственно, на 12,2 и 2,9%, эти цифры далеки от реальности. Как и в прежние годы, правоохранители выявляют и пресекают лишь незначительную часть коррупционных проявлений.
Но гораздо хуже другое. Оперативные структуры органов внутренних дел, располагая достоверной информацией о коррумпированности "сановных особ", даже не пытаются ее реализовать. Борьба идет с мелкими мздоимцами. Примечательно, что до 70% выявленных взяточников относится к категории врачей, педагогов, сотрудников хозяйствующих организаций. В числе привлеченных к уголовной ответственности взяткополучателей представители органов государственного управления занимают менее одного процента. А доля крупных взяток в общей массе выявленных преступлений этой категории не превышает 7%.
Мздоимству и злоупотреблениям служебным положением во многом способствуют устоявшиеся стереотипы, слабость контроля, непрозрачность действий и поведения чиновников.
В этом отношении характерны результаты проведенной прокурорами проверки соблюдения законодательства о государственной службе. Факты выполнения лицами, замещающими государственные и муниципальные должности, иной оплачиваемой деятельности, вхождения их в число учредителей и руководителей коммерческий организаций установлены в 23 субъектах Федерации.
В Магаданской области, например, председатель комитета экономики областной администрации Пеньковская И.С. одновременно являлась учредителем ООО "Бизнес-класс", а директор департамента топливно-энергетического комплекса автомобильного транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Чуфенев В.Н. входил в состав учредителей ЗАО "Северовостоктранс". В Красноярском крае и.о.заместителя главы администрации Сосновоборска по развитию промышленности и инвестиционной политики Шакуров В.Г. параллельно руководил ОАО "Сибсвязь". В Челябинской области начальник отдела экономики энергетических ресурсов администрации областного центра Третьяков В.В. одновременно являлся учредителем ТОО ПКФ "Феникс", а главный специалист управления градостроительства Малышев А.В. - учредителем ТОО "Южно-Уральский выставочный центр".
Среди учредителей коммерческих структур оказалось немало глав территориальных администраций и органов местного самоуправления.
В ходе проверки выявленные нарушения устранены, положение государственных служащих приведено в соответствие с законом. Вместе с тем стоит заметить, что в условиях, когда таким лицам предоставлена масса разрешительных полномочий, а в законодательстве имеются лазейки для противоправного поведения, коррупционные проявления во многих случаях фактически предопределены.
В течение года прокурорами было выявлено более 8 тысяч различных нарушений закона о государственной службе и борьбе с коррупцией. В целях их устранения принесено 1054 протеста, 2169 представлений. К дисциплинарной и административной ответственности привлечено почти 650 должностных лиц-правонарушителей, возбуждено 128 уголовных дел.
В то же время одна правоохранительная система не справится с проблемой коррупции. Для противодействия этому явлению требуется последовательная государственная политика, объединение усилий не только всех органов власти, но и самого общества. Однако власть, несмотря на декларируемую поддержку разработки законопроектов, создание комитетов и комиссий, проведение различных конференций и слушаний, до сих пор не считает нужным укротить поток коррупции, проявить для этого политическую волю.
Стоит сослаться на опыт других государств. В Италии, например, в начале 90-х годов XX века была осуществлена операция "чистые руки". Она имела ошеломляющие итоги. В результате "чистки", покончившей с невиданной для цивилизованного государства коррумпированностью власти, оказались "выведенными" из оборота 80% итальянских политиков, фактически прекратилось действие крупных партий.
II. Надзор за исполнением законов в сфере экономики.
Несмотря на комплекс мер по укреплению правопорядка в финансово-бюджетной сфере, общая ситуация с соблюдением законности в экономическом секторе не претерпела серьезных изменений. Ущерб от противоправных действий в кредитно-финансовом блоке в 2001 году составил более трети экономических потерь государства. Только по преступлениям экономической направленности он, по оценкам экспертов, исчисляется в 66 млрд. руб., что почти вдвое больше, чем за 2000 год.
В структуре экономической преступности доминируют правонарушения, представляющие опасность для стимулирования роста экономики и ее социальной ориентации. Как и прежде, наиболее распространенными здесь остаются посягательства на высокодоходное государственное имущество, бюджетные средства, кредиты, ценные бумаги.
В течение года прокурорами выявлено 186,5 тыс. нарушений законодательства, регулирующего отношения в области производства, обмена и потребления товаров и услуг. В 2000 году это число составляло 137,8 тысяч.
По-прежнему не наведено должного порядка в использовании государственной собственности. Прокурорские проверки свидетельствуют о массовых злоупотреблениях, допускаемых органами власти, при заключении договоров аренды, передаче вверенного имущества в безвозмездное пользование юридическим лицам, непринятия мер по возврату государству переданных пакетов акций от покупателей, не выполнивших своих инвестиционных обязательств и т.п.
Нарушения такого рода установлены в Российском фонде федерального имущества и Министерстве обороны. Имеющимися полномочиями прокуроры взыскали причиненный государству ущерб на 420 млн. руб. В интересах Минобороны с ряда зарубежных фирм взыскано более 470 млн. долларов США. Возбуждено 3 тыс. уголовных дел о преступлениях против государственной собственности.
Противоречащие интересам государства сделки обнаружены в деятельности Министерства имущественных отношений России при управлении государственной собственностью за рубежом. Наиболее распространенными нарушениями здесь остаются отсутствие надлежащего контроля за сохранностью имущества, находящегося на балансе федеральных органов исполнительной власти, использование его не по целевому назначению, неэффективное распоряжение, противоправное отчуждение.
В целом за истекший год прокурорами было выявлено 55,9 тыс. нарушений законодательства о государственной и муниципальной собственности. Для возвращения ее в законное владение принесено 3,5 тыс. протестов, внесено 6,7 тыс. представлений, направлено 37,4 тыс. исковых заявлений в арбитражный суд. Почти 2,7 тыс. должностных лиц, виновных в разбазаривании государственных ценностей и имущества, привлечены к различным видам ответственности, возбуждено 754 уголовных дела.
Немало нарушений допускается при банкротстве предприятий. По сути, банкротство сегодня стало самым дешевым способом разгосударствления собственности, осуществляемой вне рамок закона о приватизации, а также формой ее нового передела.
Растет число случаев криминального банкротства. В 2001 году зарегистрировано 537 преступлений, связанных с преднамеренным или фиктивным банкротством, другими неправомерными действиями при банкротстве. Криминальные банкротства сопровождаются значительными для государства потерями материальных и финансовых ресурсов.
Нельзя не отметить, что правоохранительными органами выявляются далеко не все случаи фиктивного или преднамеренного банкротства. Используя несовершенство норм Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", нарушителям удается криминальные обстоятельства перевести в категорию хозяйственного дела, рассматриваемого арбитражным судом.
По мнению прокуратуры, назрела острая необходимость корректировки законодательства о несостоятельности. Нелишним было бы предусмотреть по делам о банкротстве предприятий в суде обязательное участие прокурора. Подобная мера позволит прокуратуре от имени государства своевременно выявлять признаки фиктивной несостоятельности, пресекать эти нарушения и решать вопрос об ответственности виновных.
Осуществляя надзор за исполнением законодательства о ценных бумагах, прокурорами в истекшем году выявлено несколько схем незаконного увода их из-под контроля государства.
В частности, должностные лица бывшей компании "Росвооружение" без всякого согласования с Правительством страны, учредили ряд инвестиционных структур, передав им по фиктивным договорам депозитарного хранения имеющиеся в распоряжении компании облигации государственного валютного займа. В результате противоправных операций, государству причинен ущерб на 40 млн. долларов США. В отношении должностных лиц компании прокуратурой возбуждено и расследуется уголовное дело.
По-прежнему немало нарушений законов совершается на предприятиях военно-промышленного комплекса. Различного рода противоправные сделки установлены в ходе проверки прокурорами порядка проведения конкурсов на поставку продукции и выполнение работ для государственных нужд в федеральных агентствах по системам управления, боеприпасам, обычным вооружениям, судостроению, МЧС России. По их результатам возбуждены уголовные дела. Руководителям ведомств, а также Министру промышленности, науки и технологии внесены представления.
В целом по оборонному комплексу надзорными акциями прокуроров государству возмещено более 1 млрд. руб.
Одним из приоритетов в истекшем году оставался надзор за соблюдением законности при использовании бюджетных средств. Прокурорскими проверками были охвачены практически все субъекты Федерации, а также ряд федеральных органов исполнительной власти.
Из материалов проверок видно, что негативная ситуация в кредитно-финансовой сфере по сравнению с 2000 годом практически не изменилась. Не изжиты такие явления, как умышленное увеличение неплатежеспособности, задержки отчислений в бюджет и внебюджетные фонды, незаконные операции с налоговыми платежами.
Нарушения бюджетного законодательства и хищения денежных средств выявлены в структурах министерств транспорта, путей сообщения, природных ресурсов, компании "Газпром". По этим фактам возбуждены и расследуются уголовные дела.
Проверками установлено более 170 банков, в которых, что называется, "зависли" государственные средства. Всего по вине недобросовестных кредитных организаций российский бюджет в 2001 году недосчитался свыше 42 млрд. руб.
Доходная часть бюджета могла быть значительно пополнена, если бы налоговые органы эффективно взыскивали недоимки и отсроченные платежи. Однако, как свидетельствуют материалы прокурорского надзора, они слабо применяли предоставленные полномочия, в том числе - право на обращение в суд. Практически за них прокуроры в минувшем году предъявили 5,7 тыс. исков о взыскании налоговых санкций. Всего в 2001 году ими выявлено свыше 46 тыс. нарушений налогового законодательства. Для их устранения направлены более 14 тыс. представлений, более 4 тыс. нарушителей привлечены к различным видам ответственности.
Не намного лучше состояние законности в таможенной сфере. Таможенные органы нередко попустительствовали недобросовестным участникам внешнеторговых операций, предоставляли должникам неправомерные отсрочки, а порой вообще "амнистировали" нарушителей.
Анализ показывает, что наиболее часто контрабанда товаров и уклонение от уплаты таможенных платежей совершаются при ввозе товаров из-за границы. Однако вместо того, чтобы основной объем таможенной пошлины складывался от обложения ввозимых товаров, этот объем обеспечивается товарами, вывозимыми из страны. В минувшем году подразделениями ГТК России при вывозе товаров было собрано таможенной пошлины почти в два раза больше, чем за ввозимые товары (224 млрд. руб. против 104 млрд.), а собранных акцизов в три раза (соответственно 10,4 и 3,1 млрд. руб.).
Малоэффективна деятельность ГТК и его органов на местах по исполнению собственных решений и санкций за нарушение таможенных правил. В течение 2001 года сотрудниками таможенных учреждений было наложено 81 тыс. штрафных санкций на 48 млрд. руб., из которых к концу года не исполнено 52 тыс. на 45 млрд. руб. Всего в доход государства взыскано лишь 5% от суммы наложенных наказаний.
Не менее важно отметить, что из-за незаконных действий сотрудников таможенных учреждений растет число исков к ГТК о возмещении за счет государства причиненных убытков. В истекшем году юридическими и физическими лицами к таможне предъявлено 253 судебных иска о возмещении средств из бюджета на 623 млн. руб. и 2,3 млн. долларов США.
Прокурорами по выявленным нарушениям закона в системе ГТК внесено свыше 800 представлений. Более тысячи виновных должностных лиц привлечены к административной, дисциплинарной и материальной ответственности. За преступления против интересов службы и взятки в отношении 212 сотрудников таможни возбуждены уголовные дела, а 81 из них в истекшем году осужден.
Провалы в работе фискальных ведомств усугубляются нарушениями и недостатками в деятельности Банка России и органов казначейства по защите экономических интересов государства. Зачастую они не охватывают проверками всех бюджетополучателей, слабо взаимодействуют с другими контролирующими ведомствами. В итоге штрафы и средства, израсходованные не по назначению, взыскивались ими в минимальных количествах. По сути, восполняя просчеты этих структур, прокуроры для обеспечения исполнения обязательств в пользу государства в прошлом году предъявили в суды более 1,5 тыс. исков почти на 3,2 млрд. руб.
Изучив состояние дел в сфере антимонопольного законодательства на рынке банковских услуг, прокуроры установили, что в нарушение Бюджетного кодекса и Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", органы власти Архангельской, Челябинской областей, республик Башкортостан, Коми, Мордовия и Татарстан, г.г. Москвы, Санкт-Петербурга и некоторых других территорий создавали режим наибольшего благоприятствования ряду кредитных организаций, привлекали коммерческие банки к обслуживанию бюджетных счетов, разрешали устанавливать монопольно высокие тарифы на предоставляемые услуги. По выявленным злоупотреблениям возбуждено свыше 20 уголовных дел. О состоянии законности в сфере антимонопольного законодательства и принятых мерах информированы Президент и Правительство России.
Почти 11 тыс. нарушений бюджетного и кредитно-финансового законодательства вскрыто в Вооруженных Силах. По результатам прокурорских проверок командованию внесено 2 тыс. представлений, по которым более 6 тыс. офицеров руководящего звена привлечено к дисциплинарной и материальной ответственности. В отношении должностных лиц, допустивших превышение полномочий, присвоение, растрату или хищение государственного имущества возбуждено 513 уголовных дел, в том числе 19 - в отношении офицеров высшего командного состава.
В частности, расследуются дела в отношении бывших заместителей командующего Черноморским флотом вице-адмирала Ларионова В.П. и Святашова П.Г., военного комиссара Калининградской области генерал-майора Гребенникова В.В., заместителя начальника управления Минобороны генерал-майора Осадчего Н.С. В суд направлены дела генералов Золотопупова С.В., Ступакова Г.П. и ряда других высших офицеров, допустивших различные злоупотребления при заключении договоров с коммерческими структурами.
Особое место в системе обеспечения законности в сфере экономики занимают органы государственного контроля. К сожалению, результативность их работы невысока. Нередко они и сами обременены многочисленными нарушениями действующего законодательства, а порой и злоупотреблениями. За совершение различных правонарушений в истекшем году по требованиям прокуроров к дисциплинарной, материальной и административной ответственности привлечено 3,8 тыс. сотрудников контролирующих структур (в 2000 году их было 3556).
Наряду с усилением надзора за соблюдением законности в деятельности контролирующих органов, прокуроры ориентированы на предметное взаимодействие с ними, максимальную реализацию полученных материалов для устранения правонарушений.
Важное значение для отстаивания государственных интересов в экономической сфере занимают планомерная работа и скоординированные акции прокуратуры и Счетной Палаты Российской Федерации. С 2000 года возникающие проблемы и практические аспекты такого взаимодействия систематически рассматриваются Генеральной прокуратурой и Счетной Палатой на совместных коллегиях.
| 
Власть
