год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Реформа коснулась пока лишь земель городских и сельских поселений. Это важный пласт, однако малая доля потенциального земельного рынка страны, который эксперты оценивают в 5 трлн долларов. В оборот не вовлечены сельскохозяйственные земли.

Перестройка земельных отношений, необходимая для становления этого рынка, в наших условиях связана с трудностями перераспределения землепользования и землевладения между различными видами сельскохозяйственных предприятий. Решение этих проблем тормозится сторонниками популистских идей типа: "землю - тем, кто ее обрабатывает". В условиях, когда земля во многом используется сохранившимися или бывшими колхозами и совхозами, где число работников значительно превышает оптимальное, это приводит к тому, что каждый выходящий "на волю" может получить лишь 2,5-5 га из бывшего общественного хозяйства.

Для России важно не столько признание целесообразности земельного рынка, сколько выбор подходящих путей и методов его формирования. Многих пугает вовлечение в оборот земель сельскохозяйственного назначения. Называются несколько опасностей. Насколько они реальны и можно ли от них уберечься? За ответом уместно обратиться к мировому опыту.

Опасность первая - состоятельные покупатели приобретут большие участки сельхозугодий, что приведет к образованию "латифундий" латиноамериканского типа с наемными работниками. Но исторически латифундии в Латинской Америке возникали не через рынок, а были подарены колониальными властями: в Бразилии - от лица португальской короны, в других странах - от испанской короны. В Европе до земельных реформ крупные феодальные владения возникали как королевский дар дворянству. Городские купцы от случая к случаю скупали землю задолжавших знатных персон, но практически никогда большие поместья не образовывались при скупке мелких участков. В России на латифундии более всего похожи бывшие колхозы - участки в 5000 га, с сотнями работников и производительностью втрое меньшей, чем на небольших (в несколько десятков га) частных фермах Западной Европы.

Можно законодательно запретить иностранцам приобретать сельхозугодья, как это сделано в США (в штатах Айова и Миссури), Канаде (в провинциях Альберта и Манитоба), в Ирландии и Новой Зеландии, за исключением покупки земли по предварительному разрешению государства. Можно также ограничить размер участка, который приобретается одной семьей, как в Дании, Новой Зеландии и других странах.

Опасность вторая - банки завладеют большими участками при переходе заложенной земли в собственность залогодержателя и станут крупными собственниками. Чтобы ограничить приобретение банками земель, целесообразно обязать их продавать в течение двух лет (как в США) землю должника, полученную вследствие просрочки платежа или залоговых торгов.

Опасность третья - городские спекулянты скупят землю и быстро перепродадут за большие деньги. Однако спекуляция процветает как раз при отсутствии открытого рынка и рыночной цены земли, порождая криминальные способы ее получения даром или почти даром. Опыт США свидетельствует, что спекуляция земельными участками достигла наибольших размеров в периоды двойного уровня цен: с одной стороны, чисто символических, которые устанавливались государством в 60-е годы прошлого века при наделении поселенцев землей, с другой - свободных рыночных цен на разрешенных государством земельных аукционах (в основном для земель несельскохозяйственного пользования). Ныне спекулятивные сделки на земельном рынке США не превышают 10% всех актов купли-продажи участков.

Во многих странах с рыночной экономикой, где работает механизм получения прибыли от быстрого рыночного оборота земли, применяется принцип более высокого налогообложения на краткосрочное владение и, наоборот, введены низкие налоги на доходы при долгосрочном владении. Например, в 1930 г. в США на доходы от продажи земли, находившейся во владении до одного года, был введен налог в 100%, до двух лет - 80, до пяти лет - 60, до десяти лет - 40, свыше десяти лет - 30%.

Опасность четвертая - будет изменено целевое назначение сельхозугодий. Существует богатый опыт законодательного ограничения. Так, в Дании значительная часть сельхозугодий защищена благодаря разделению страны на зоны - городские, дачные и сельскохозяйственные земли. Перевод из одной категории в другую возможен только с разрешения властей. Вводится и более строгий мораторий на срок, к примеру, 10 лет. В целом опасность здесь невелика. Большинство сельхозугодий в России используется сегодня неэффективно. К примеру, небольшие частные финские фермы имеют показатели по зерновым, вдвое превышающие российские. Если бы хотя бы две трети российских земель использовались с финской эффективностью, Россия превратилась бы в крупного экспортера зерна, а миллионы гектаров сельхозугодий стали бы ненужными сельскому хозяйству.

Опасность пятая - крестьяне неосмотрительно станут продавать права на землю по низким ценам. Опыт других стран и самой России снимает это опасение. Например, в Чехии новые собственники в редких случаях продают земли сельскохозяйственного назначения, большинство сдает в аренду. Арендная плата становится показателем стоимости земли в условиях развивающегося рынка. И в России не так уж активно шла торговля дачными и подобными небольшими участками. Из 41 млн таких земельных участков в 1994 г. продано 100 тыс., в 1995 г. - 300 тыс., в 1996 г. - 1 млн. Годовой оборот земли составляет в среднем 2,5%, что соответствует нижней границе нормального годового оборота в странах с развитой рыночной экономикой.

Указ Президента РФ "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" (октябрь 1993 г.) - важный шаг к созданию земельного рынка. Но его реализация связана с немалыми трудностями, обусловленными уже сложившимся нерациональным землепользованием. Оно проявляется:

• в чрезмерных размерах земельных площадей отдельных бывших колхозов и совхозов, с одной стороны, и в недостатке и плохом качестве земель фермерских хозяйств - с другой. Фермеры получили наименее продуктивные земли - закустаренные, заболоченные, нарушенные. В составе земель крестьянских хозяйств угодья составляют лишь 30,5% (у акционерных обществ, товариществ, кооперативов - 53,7), в том числе пашня - 22,1, сенокосы и пастбища - 8,4%;
• в неэффективной структуре самих земельных угодий (соотношение пашни, паров, сенокосов, пастбищ и т.п.) и производимой продукции. К этому надо добавить экономически нерациональное территориальное размещение производства, отрицательно влияющее на урожайность и другие показатели эффективности сельхозпроизводства. Преодоление этих и других пороков сложившегося в России землепользования усугубляется слабостью инфраструктуры, особенно транспортной системы, отраслей переработки, их нерациональным размещением.

Земельный рынок может помочь перейти земле к более эффективным пользователям. Но сам он требует четкого и компетентного контроля со стороны государства, достаточно гибких и эффективных экономических методов регулирования. Среди них главными в России, видимо, станут запрет на продажу земель в течение определенного срока, запрет на изменение их целевого назначения, введение квалификационных требований к покупателям, установление на региональном уровне максимальных размеров земельных участков. Но исполнительная и законодательные власти пока никак не могут договориться.

Было бы логично сначала выработать и утвердить общероссийские правила, а затем подгонять под них местные особенности. Пока же, не дожидаясь окончания земельных дискуссий на федеральном уровне и принятия Земельного кодекса, Саратовская, Челябинская и другие области принимают местные законы о земле.

Существующая законодательно-нормативная база в принципе обеспечивает возможность легального рыночного оборота земли в полном объеме. Отсутствие Земельного кодекса не является главным препятствием. Во многих странах с богатыми традициями частного землевладения и землепользования (Великобритания, Германия, Голландия) земельных кодексов вообще нет, их с успехом заменяет свод отдельных законов.

Некоторые эксперты утверждают, что российская земля вовлечена в экономический оборот, в стране сформировался и функционирует земельный рынок. Единственным сколько-нибудь значимым ограничением земельного оборота является особый режим владения, использования и распоряжения землями целевого назначения, к которым в первую очередь относятся сельскохозяйственные угодья, используемые для товарного производства агропродукции. Они реально не стали объектом купли-продажи. Средний размер земельного участка при купле-продаже составил в 1996 г. 0,15 га, т.е. продавались в основном земли для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства. Собственники земель сельскохозяйственного назначения предпочитают при необходимости использовать другие механизмы - к примеру, сдают в аренду свои земельные доли.

По данным Госкомстата, в 1996 г. на муниципальном сегменте рынка были зарегистрированы 44 тыс. сделок на площади 9 тыс. га, в частном - 219 тыс. сделок на площади 33,6 тыс. га. Сегодня за год регистрируется около 500 тыс. сделок с землей, совершаемых гражданами и юридическими лицами.

Земельный рынок необходимо регулировать с учетом региональной специфики. В частности, в отдельных регионах правительству лучше сдерживать цены на земельные участки, чтобы избежать спекуляции, в других - наоборот, не ограничивать их, стимулировать земельный оборот через снижение ставок налогообложения сделок с участками.

Для развития земельного рынка предстоит детально разработать правовую базу, создать систему кадастра земельных участков и инфраструктуру - информационные бюро, риэлтерские фирмы, земельные банки, страховые компании и др. Земельный рынок предусматривает не только куплю-продажу, но также аренду земли, залог и ипотечное кредитование.

Появление многообразия форм собственности на землю требует принципиального изменения подходов к ее учету. При государственной монополии был важен анализ обобщаемых на разных уровнях управления сведений о количественных и качественных характеристиках территорий (в основном сельскохозяйственных угодий). Сегодня необходимо рассматривать участки как обособленные объекты права. При этом под их учетом следует понимать фиксацию в документах характеристик, позволяющих однозначно определять на местности физические границы прав, подлежащих государственной регистрации. Прежний земельный кадастр не годится, поскольку он создавался в условиях государственной собственности на землю и описывал лишь сельскохозяйственные земли. При увеличении ставок и роли земельного налога важно иметь информационную базу данных с характеристиками городских участков. Городские земли уже приносят около 80% земельного налога.

Кадастр позволит идентифицировать земельные участки, обеспечить гарантии прав их собственникам, быстрее разрешать имущественные споры. Он будет включать подробное геодезическое, географическое, геологическое, экологическое, хозяйственное описание земельных участков, сведения об их юридическом статусе (кто владелец, когда и кем выданы документы, подтверждающие право на собственность или на аренду, каковы ограничения на использование участка и т.д.). Каждому участку будет присвоен свой номер. Систему кадастра предполагается построить на трех уровнях.

На первом уровне - в районе или городе будет находиться кадастровая служба местного земельного комитета, в компьютерном банке данных которой должны содержаться сведения о каждом участке на конкретной территории. Сюда станут обращаться рядовые землепользователи за документами об их земельном участке, от качества которого напрямую зависят его залоговая стоимость, арендная плата и земельный налог. К тому же частное лицо и организация, покупая или арендуя участок, должны получать сведения о всех ограничениях на его использование. С развитием ипотечного кредитования и банки начнут активно запрашивать сведения о земельных участках.

На втором уровне - в областных управлениях будет скапливаться и систематизироваться информация с мест, которую станут использовать областная администрация и законодательное собрание для проведения земельной политики субъекта Федерации.

На третьем уровне - в федеральном органе, ответственном за ведение кадастра, будет собираться полная информация по стране, опираясь на которую правительство получит возможность осознанно, с открытыми глазами формировать федеральную земельную политику.

Достичь такой перспективы мешает недостаток финансирования. Создание кадастровой системы началось в 1991 г. с определения общего объема работ и межевания (определения границ владений каждого собственника). От традиционных методов сбора информации пришлось отказаться, поскольку катастрофически не хватало денег, геодезистов, теодолитов и даже простых рулеток. Использовалась аэрофотосъемка. В то время начали быстро выдавать свидетельства о праве собственности на землю, не имея точной информации, которая мало кого волновала, когда налог на землю был копеечным. Но она важна для операций с землей на рынке. Вместе со свидетельством выдавали карту участка - увеличенную фотографию, сделанную с воздуха, на которой были обозначены его границы.

В августе 1996 г. правительство утвердило федеральную программу "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра" стоимостью около 8 трлн неденоминированных рублей. Из этой суммы 70% должно было пойти на картографирование и инвентаризацию земель. Сейчас она финансируется на 10-12%, попрежнему оплачиваются только крупные картографические работы, на увеличение бюджетного финансирования вряд ли следует рассчитывать. К тому же не выполняется закон "О плате за землю", согласно которому поступления от налогообложения земли должны идти на земельные нужды. Так, в 1996 г. только 10% собранного земельного налога пошло на кадастр. В последующие годы ситуация не улучшилась.

Региональным администрациям предлагается ускорить создание кадастровой системы за счет кредитов. Благодаря наведению порядка и тем самым увеличению поступления земельного налога в местный бюджет администрация сможет рассчитаться с банками и получать доход. Как показывает мировой опыт, если информация предоставляется за плату, кадастровые системы становятся самоокупаемыми. Например, в Швеции затраты на обслуживание кадастровой системы составляют 400-500 млн крон в год, а доход она дает 5 млрд крон.

Чтобы решиться на такой шаг, нужна политическая воля. Администрации некоторых субъектов Федерации к кадастру относятся сдержанно. С его появлением они лишатся возможности почти бесконтрольно пользоваться землей, распределяя ее по собственному усмотрению. Есть регионы (к примеру, Пермская область), где работа по созданию кадастра идет довольно успешно. Некоторые губернаторы убеждены, что до тех пор, пока не принят Земельный кодекс, активность на земельном рынке останется низкой, поэтому кадастр не окупится в ближайшем будущем. Но эта активность во многом зависит от поведения самих местных властей.

Специалисты полагают, что, рассчитывая на более быструю отдачу, опись земли лучше начинать с городов, а не с отдаленных округов, поскольку ее стоимость существенно зависит от местоположения и других характеристик. Городские земли приносят примерно 80% земельного налога. К примеру, в 1996 г. в Москве было собрано 548 млрд рублей земельного налога, а на всей территории Алтая - лишь 12 млрд.

Создавая кадастровые службы, хорошо бы позаботиться о том, чтобы лишить чиновников возможности вымогать взятки. С этой целью в Дмитрове Московской области (в порядке эксперимента) создана кадастровая служба на принципах межведомственного взаимодействия. Это единое учреждение, где человек может решить все проблемы с недвижимостью. Отпала необходимость идти сначала в земельный комитет, потом в бюро технической инвентаризации, в комитет по архитектуре, в налоговую службу, к нотариусу, а после заключения сделки проделать этот путь вторично, чтобы зарегистрировать договор. В Дмитрове человек подает заявление, и оно без участия заявителя проходит все инстанции, т.е. устранен контакт с чиновниками (значит, им не у кого вымогать взятки).

В России в отличие от развитых стран аренда остается единственным механизмом, способствующим обороту земли. Необходимость активного развития арендных отношений продекларирована в Указе Президента РФ "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. № 337. В зависимости от того, кто является арендатором и арендодателем, можно выделить шесть видов аренды сельскохозяйственных земель, имеющих свои особенности:

• коллективное предприятие арендует землю у муниципальных органов;
• фермер арендует землю у государства;
• фермер арендует землю у коллективного хозяйства;
• коллективное хозяйство арендует землю у своих работников;
• фермер арендует землю у собственника земельной доли;
• гражданин арендует землю у государства.

Аренда муниципальных земель из фонда перераспределения (на него приходится около 7% площади сельхозугодий) в целом по России составляет 75%. Наиболее полно этот фонд используется в Северо-Кавказском (93,1%), Центрально-Черноземном (92,1), Уральском (85,4), Западно-Сибирском (84,3), Волго-Вятском (73,8), Поволжском (73,6) и Центральном (72,3%) районах. В наименьшей степени - в Дальневосточном (36,1%) и Северном (29,6%) районах. При аренде земель из этого фонда арендная плата не выплачивается или она довольно низка - на уровне земельного налога, что в какой-то мере оправданно, поскольку земли в фонде маргинальные (относительно худшего качества).

Иная ситуация складывается, когда владельцы земельных долей сдают земельные участки в аренду фермерским или коллективным хозяйствам. Как правило, фермеры предлагают более высокую арендную плату, чем коллективные хозяйства, а более крепкие коллективные хозяйства - более высокую, чем слабые. В регионах, испытывающих дефицит земельных угодий, повышается роль земельных комитетов, от их работы зависит нормальное функционирование и развитие арендных отношений.

Права собственников, владельцев, пользователей и арендаторов по распоряжению земельными участками

Перечень прав Собствен- ники Пожизненное наследуемое владение1) Бессрочное (постоянное) пользова- ние2) Аренда Безвоз- мездное срочное пользо- вание3) Продажа без изменения целевого назначения + - - - - Продажа с изменением целевого назначения = - - - - Дарение + - - - - Передача в залог + - - - - Передача в уставный фонд + - - - - Передача в аренду + = = - - Передача в безвозмездное срочное пользование + = = ± - Обмен (мена) + = = ± ± Договор ренты + - - - - Договор пожизненного содержания с иждивением4) + - - - - Добровольный отказ + + + + + Получение стоимости земли при изъятии для государственных нужд + - - - - Возмещение неиспользованных затрат при изъятии для государственных нужд5) + + + + + Завещание + - - - - Наследование по закону застроенного участка + + = ± ± Наследование по закону незастроенного участка + + - ± ± Принудительное прекращение прав решение суда решение органов власти (можно обжаловать в суде) расторжение договора в порядке и на условиях договора Плата за землю земельный налог арендная плата по договору -