год 2010-й - более 30.000.000 обращений

1.ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА И ПРОБЛЕМА ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Ассиметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. В этой связи ссылки на международный опыт, примеры других государств, а тем более аргументы в пользу использования зарубежного опыта, - очень условны. Как правило, они используются российскими политиками и учеными для подкрепления идеологической позиции. Например, "развитие принципов федерализма, является укреплением принципов демократии". В международной практике, однако, происходит наоборот.

Поскольку почти три четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Россия, провозгласившая федеративное устройство, оправданно сохраняет немало конструкций, присущих унитарному государству. При этом важно подчеркнуть, что в мире более типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают центр и передают ему часть своих полномочий. В России согласно Конституции полномочия передаются сверху вниз, от центра - субъектам, самостоятельность которых неравномерно увеличивается. Причем предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией, Федеральным и иными договорами. "Иные договоры" так и остались бы гипотетической возможностью, не востребованной практикой, - как это и происходит в других федерациях, - если бы в отношениях центра с отдельными субъектами Федерации не возникли серьезные проблемы.

Сепаратистские настроения в регионах во многом зависят от нестабильности центральной власти. Но эта не стабильность, в свою очередь, обусловливается региональным сепаратизмом. Большей или меньшей самостоятельности хотят все. Каждый субъект РФ, исходя из своих возможностей давления на центр, выстраивает собственную модель взаимоотношений с ним, пытаясь закрепить ее двусторонним договором. Поэтому каждый субъект федерации подыскивает аргументы и примеры, опираясь на международный опыт. Используется, однако, не все, а только то, что подходит под эту политическую задачу.

В международной опыте широкое признание в правовых доктринах и на практике получила территориальная автономия. В настоящее время сложилась территориальная автономия двух основных видов.

Первый - наделение части территории государства более широкими правами, чем другие, принимая во внимание особенности исторического, экономического характера, а также наличие компактно проживающей группы, подпадающей под понятие "национальное меньшинство".

Второй - придание специального статуса территориальным образованиям в рамках всей страны.

В числе стран, где созданы автономии первого вида, можно отметить Великобританию, Францию, Финляндию, Данию, Португалию.

В Финляндии специальный статус предоставлен Аландским островам, в Дании - Фарерским островам и Гренландии, в Португалии- островам Азорского архипелага и Мадейре, во Франции- Корсике, в Великобритании - Северной Ирландии.

В частности, автономные образования Финляндии и Дании, несмотря на определенные особенности, имеют общие моменты, которые заключаются в порядке их формирования. В этих странах автономные образования были созданы на основании специального закона, в разработке которого принимали участие представители как центра, так и автономий, что дало возможность на начальной стадии согласовать спорные моменты.Следует отметить, что автономии в Финляндии и Дании являются примером создания политико-территориальных единиц с учетом этнического состава населения.

Иные критерии принимались во внимание в Португалии, предоставившей статус автономии островам Азорского архипелага и Мадейре. Особый статус островной части Португалии определяется особенностями географического положения, а также экономическими и социальными условиями жизни населения. При этоминституциональным актом автономной области является статут, который вырабатывается Ассамблеей области. Окончательное решение в отношении статута области принимается общенациональным Парламентом.

Контроль со стороны центральной власти за органами автономных областей осуществляется в Португалии в нескольких направлениях: можно отметить, например, контрольные полномочия министра республики, назначенного в автономную область. Контроль за нормативными актами автономной области осуществляется также Конституционным судом в процессе реализации общих процедур подобного вида.Что касается контрольных полномочий министра республики, то они во многом аналогичны тем, которыми наделены губернаторы в субъектах федерации целого ряда стран с федеративным устройством. В течение пятнадцати дней с момента получения декрета областной законодательной ассамблеи министр республики обязан подписать его либо осуществить право вето. Вместе с тем законодательный орган может преодолеть вето министра.

Конституция Португалии предусматривает и роспуск законодательных и исполнительных органов автономных областей "за деяния, противоречащие Конституции". В таких случаях руководство областью переходит к центральной власти в лице министра.

Всякая типология условна. И все-таки некоторые специалисты считают, что можно выделить несколько типов федераций, характерных специфическими траекториями развития. На 24 "конституционные" федерации набирается, по нашему мнению, не менее чем 7 типов, к каждому из которых тяготеют фактически унитарные государства, использующие в своем устройстве принципы федерализма.

"Западноевропейский" тип: Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария - старые западноевропейские демократии, связанные (Бельгия, Швейцария) или не связанные с национальной структурой расселения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью. К этому же типу можно отнести многие "полуфедеральные" западноевропейские государства - Испанию, Великобританию, Финляндию, Италию и др.

"Североамериканский" тип: США, Канада, Австралия - старые англоязычные "переселенческие" федерации, созданные "снизу" в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти.

"Латиноамериканский" тип: Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия - старые "переселенческие" федерации, созданные "сверху" в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах. Многочисленность регионов и асимметричность федерации - создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления "старых" штатов, особенно в районах нового освоения - традиционно использовались в латиноамериканских странах как клапаны для регулирования внутрифедеральных отношений и социальной напряженности.

"Островной" тип: Федеративные Штаты Микронезии, Сент-Китте и Невис, Коморские острова - молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабоинтегрированные.

"Афро-азиатский" тип: Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР - молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные "сверху" на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеральных государств и/или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высокоасимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов авторитарного правления в центре и на местах. ЮАР, в которой процесс государственного строительства после слома режима апартеида еще не завершен, сочетает признаки "афро-азиатского" и "переселенческого" типов, регионы, основывающиеся на прежнем размежевании между "независимыми" бантустанами и традиционными историческими провинциями, возникшими в ходе освоения территории европейскими переселенцами.

"Нигерийский" тип: Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма - молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями ("сверху) как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов, асимметричные, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

В Нигерии, в которой наиболее полно воплощены особенности этого типа федераций, пытались создать территориальную, а не этническую федерацию, состоящую из примерно одинаковых штатов, и проводить политику равного распределения постов и центральном правительстве, чтобы избежать гегемонии какой-либо этнической, региональной или племенной группы. Но региональная напряженность неизменно следовала этническим водоразделам, что уже трижды вызывало коренную перекройку границ штатов. Нигерийские власти хотят использовать плюсы федерализма, избежав его минусов. Даже конституция определяет нигерийскую федерацию как "высокоцентрализованную". Список компетенций федеральной власти включает более 60 пунктов. Штаты не имеют собственного гражданства, своей конституции, не могут выступать в качестве субъектов международного права, не обладают правом выхода из федерации. Их исключительная компетенция - уголовное, гражданское и процессуальное законодательство, тогда как к совместной компетенции федерального центра и штатов относятся вопросы экономического развития, сбор налогов и распределение доходов, энергетика, высшее образование. (Нигерия…, 1994:19-20).

Российский федерализм: была ли модель? Нынешний российский федерализм чрезвычайно эклектичен, сочетая многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными "наработками". Россию, наряду с Югославией, можно отнести к уникальному "постсоциалистическому" типу. Обе эти страны - молодые многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально-экономическими различиями, унаследовавшие асимметричность и использование в государственном устройстве принципа национально-территориальной автономии и диспропорции в соотношении политической (общегосударственной) и этнической идентичности граждан от своих исторических предшественников.

Асимметричность "постсоциалистических" федераций заключается, в частности, в сосуществовании "национальных" и "обычных" регионов, в строительстве федерации одновременно "снизу", как реакции на требования прежде всего "национальных" субъектов и средства сохранения единства, и "сверху", как политического проекта верхов, в особенности в отношениях с "чисто" русскими регионами. Используя асимметричные отношения как средство борьбы с сепаратистскими и регионалистскими тенденциями, российское руководство не раз балансировало на опасной грани быстрой и хаотичной трансформации централизованной федерации в аморфную договорную конфедерацию: так было в период подготовки Федеративного договора, да и после его подписания в 1992-1993 гг., когда регионам в обмен на лояльность беспорядочно раздавали льготы и когда регионы провозглашали себя "республиками", но центростремительные тенденции в целом оказывались сильнее.

В целом взаимоотношения между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других - ее ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений - задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права.

Развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция к интеграции (при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации). В то же время наблюдаются и весьма серьезные всплески сепаратизма. Причем они имеют место и в высокоразвитых странах (Австралии, Канаде), и в странах со средним уровнем развития (Индии), и в экономически слаборазвитых государствах (Нигерии).

ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В РАЗВИТИИ ФЕДЕРАЛИЗМА ЗА РУБЕЖОМ

Если говорить очень коротко, то господствующая тенденция в мире - это движение федеративных государств к унитаризму. Так, не смотря на то, что традиции и основной Закон ФРГ основаны на идее кооперативного федерализма, т.е. предусматривается в т.ч. и презумпция компетенции Земель, в современных условиях общепризнано, что федерация в Германии движется в направлении унитарного государства.

Аналогичная ситуация по сути дела и в США, где анализируя общую тенденцию централизации в системе американского федерализма, исследователи приходят к выводу о том, что несмотря на это сохраняется жизнеспособность (пока еще) американской федерации.

Даже в тех странах, где был всплеск сепаратизма (как, например, Канада), новым политическим силам достаточно легко удавалось "приглушать" даже самые радикальные требования.

Экономическая интеграция

В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответствующими конституционными нормами. Так, Конституция США устанавливает: "Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США... лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры... отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со стороны законов" (XI 7 поправка).

Нормы, аналогичные вышеприведенным, содержатся и в Конституции Канады, но дополнены они следующим положением: "Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянное местожительство в Канаде, наделены: а) правом передвижения и выбора местожительства в любой из провинций и б) правом заниматься трудовой деятельностью в любой из провинций". Изъятие из этого принципа допускается только в том случае, если уровень безработицы в какой-либо провинции выше, чем в целом по стране (раздел 6 Хартии прав и свобод 1982 г.).

Наиболее последователен в этом вопросе Федеральный конституционный закон Австрийской Республики: "Территория федерации едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. Внутри федерации не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения" (ст. 4). "Каждый гражданин федерации имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и граждане этой земли" (п. 3 ст. 6).

Впрочем, федеральные конституции допускают отдельные ограничительные меры. Субъекты федераций вправе предусматривать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц на своих территориях. Но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель или кантонов. Не могут быть применены и "обременяющие" торговлю ограничения, за исключением тех из них, которые оправданы законной целью (охрана окружающей среды, карантин, безопасность дорожного движения и т. п.).

Механизмы регулирования экономики в федерациях имеют достаточно централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т. п. Есть, правда, определенные вариации в разграничении предметов ведения, но в целом они малосущественны.

В регулировании экономических отношений федеральные органы опираются в основном на формы и методы финансовой политики (налоги, дотации и т. п.), не пренебрегая - при необходимости - и средствами директивного руководства (регулирование цен, введение запретов и т. п.).

Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка "слабым" или "бедным" штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном законе ФРГ. В п. 4 ст. 106 отмечается: "Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории федерации...". Представляет интерес и ст. 109 Основного закона, в которой подчеркивается: "Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса" (п. 2).

Политическая интеграция

Входящие в состав федераций штаты, земли, провинции и кантоны в отличие от субъектов конфедераций не обладают суверенитетом. Они лишены права выхода из состава союза (сецессии), не обладают верховенством на своей территории, не имеют независимости в международных отношениях.

Право выхода за субъектами федераций не признается ни в одной из буржуазных конституций, а попытки - подавляются силой оружия, как это было в период войны с Зондербундом в 1847 г. в Швейцарии и в ходе Гражданской войны (1861-1865 гг.) в США, либо политико-правовыми средствами (отказ в праве выхода штату Западная Австралия в 1938 г.). Следует, правда, отметить, что на практике в ряде случаев сецес-сия осуществлялась. В начале 30-х гг. XIX столетия Венесуэла отделилась от Федерации Великая Колумбия, а в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур. Но в том и в другом случаях сецессия была проведена в экономически слаборазвитых странах.

Субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим образом разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять и в том случае, когда в Конституции и законах отдельных штатов встречаются противоречащие им предписания" (ст. VI). Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины (ст. 31), Мексики (ст. 133), Венесуэлы (ст. 16), Канады (п. 1 ст. 52 в редакции 1982г.) и ряда других государств, предусматривающих, как и США, создание федеральных судов на территории субъектов федерации.

Лишены субъекты федерации и права выступать в международном общении. В Швейцарии последние международные договоры были заключены кантонами от своего имени в 40-х гг. прошлого столетия, Американские штаты изначально были лишены этого права даже в период конфедерации (1781-1789 гг.). Не признает его за субъектами федераций и международное право, хотя практике известны случаи заключения субъектами федераций международных соглашений (например, так называемые "культурные соглашения" между канадской провинцией Квебек и Францией).

Субъекты федераций не суверенны. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Сами конституции о суверенитете молчат. И лишь отдельными конституциями (Швейцарии, Мексики) за субъектами федераций формально признан суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией.

Политическая интеграция

В организации органов власти субъекты федераций, как правило, следуют образцам построения федеральных органов даже в тех государствах, в которых конституции практически не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиям (США и Австралия). Впрочем, в большей части конституций (Мексика, Аргентина, Бразилия, Канада) дается подробное описание структуры и организации органов власти субъектов федераций. В Швейцарии конституции кантонов санкционируются федеральной властью. В Индии право принятия собственной конституции предоставлено только одному штату - штату Джамму и Кашмир.

В развитии процессов политической интеграции особая роль принадлежит праву федеральных органов действовать непосредственно на территории субъектов федераций и механизмам финансовой политики. Финансовая централизация проведена практически во всех федерациях. Так, например, в Канаде бюджетные источники были централизованы еще в 30-е гг. XX столетия, в ФРГ - в 1969 г. Субъекты федераций сохраняют незначительные источники доходов. А оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается всевозможными условиями и оговорками, ограничивающими политические возможности штатов, провинций, земель и кантонов.

Мощное влияние на развитие политической интеграции оказывает централизация структуры политических партий. Причем этот процесс наблюдается и в федерациях с традиционно децентрализованными партийными системами (США, Швейцария). В ряде конституций предусматриваются особые правовые рычаги воздействия на членов партии. Так, например, в Индии в соответствии с 52 поправкой к Конституции (1985) члены Парламента могут быть лишены депутатского мандата в случае нарушения партийной дисциплины.

В арсенале федеральных властей имеется немало других испытанных орудий политического и правового воздействия. В США по распоряжению Президента на территории штатов могут вводиться войска для защиты их от "внутренних беспорядков" и защиты федеральных законов от самих штатов. По Конституции Швейцарского Союза, "Союз гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленных ст. 3, их конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан" (ст. 5). А в случае угрозы для них вводит на территориях кантонов чрезвычайное положение, приостанавливая реализацию прав граждан и полномочий кантональных властей. Столь же всеобъемлющи положения о чрезвычайном положении в конституциях ФРГ, Канады (закон 1988 г.), Индии (ст. 34, 352-360).

Усилению роли федерации способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан, что обеспечивает ей широкую социальную базу.

Процессы политической интеграции развиваются не только по вертикали в направлении все возрастающей роли федеральных органов. Определенную роль в них играют те процессы, которые складываются по горизонтали - между субъектами федераций. Существует большое число консультативных органов, координирующих усилия штатов, провинций, земель и кантонов. Но значение их в общем невелико. В ряде федераций (Канада, Австралия) они действуют под контролем центральных властей. Последние умело направляют их деятельность в нужное для федерации русло и решительно пресекают любые попытки субъектов федераций расширить свои права. Конституционной гарантией верховенства федерации в этой области служат статьи конституций, требующие от субъектов федераций передачи заключенных между ними соглашений на одобрение центральных властей.

Правовая интеграция

Развитие общественной жизни ставит задачу обеспечения единообразного правового регулирования. В федерациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов.

Своеобразным правовым итогом процессов интеграции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий органов федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) оно происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях - преимущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии 1988 г.) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пределах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конституционных требований, часть из которых была изложена выше.

Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.

Третья форма интеграции права - принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Национальной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии - на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федераций.

Развитие процессов правовой интеграции дает сложную, порой - противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от движения процессов интеграции в экономической и политической жизни. Во многом это объясняется фактором "вторичности" права по отношению к экономическим и политическим явлениям. Но не только этим. В федерациях с их множественными правовыми системами право дает возможность закрепить не только "господствующую волю всего правящего класса", но и отдельных его группировок, отстаивающих свои особые права и привилегии. Оно обеспечивает также возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяющих союзное государство, способствуя тем самым стабильности государственной власти в целом.

В качестве примера можно привести коллизию с Землей Гессен (ФРГ). Земля Гессен по богатству занимает второе место в Федеративной Республике после Баден-Вюртемберга. На другом конце спектра находятся "бедные" новые земли, которые выше всего ставили подъем условий жизни до западного уровня, а не расширение и даже не обязательно сохранение автономии. В этом общегерманском контексте был достигнут общий консенсус по сокращению условий, необходимых для возможности реализации федерацией данных полномочий, в частности путем одобрения Бундесратом использования этой возможности. В равной степени и предложенное ограничение федерации издавать рамочные законы (скорее чем ее традиционная практика издания обязательных и детальных инструкций в предположительно рамочном законодательстве) было бесспорным. Однако несколько более амбициозное предложение гессенцев предоставить землям дополнительные права в областях совместного и рамочного законодательства не снискало общей поддержки. Целью гессенцев было предоставление землям возможностей "просеивания" прошлого федеративного законодательства, изданного по вопросам совместного и рамочного регулирования , и использования предложенных более узких условий осуществления федерацией своих полномочий как средств "возвращения" обязательств землям. Не получилось, т.к. единым фронтом выступили другие земли и федеральные власти.

Федеральная интервенция (вмешательство)

Мировой опыт показывает, что особую роль в федеративных отношениях играет сама возможность, а тем более применение власти федеральным центром по отношению к субъектам федерации. Переходный характер общества, структурные реформы экономики сказываются на положении как федерации в целом, так и отдельных ее субъектов, зачастую ведут к усилению центробежных тенденций. Особенно актуально это становится в условиях резких политических изменений (Чехословакия, Югославия). При этом основная нагрузка по обеспечению единства федерации нередко перемещается от обычных методов к чрезвычайным. Одним из наиболее характерных методов такого рода является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, известный также как институт интервенции (в латиноамериканских федерациях), институт президентского правления в штатах (в Индии) или в провинциях (Пакистан) и т. д.

Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является важным элементом систем конституционного права большинства зарубежных федераций. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политико-правовой организации союзного государства, закрепления механизмов государственной интеграции, объединяющей субъекты федерации. Институт федеральной интервенции является, таким образом, признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве.

Трудно переоценить то значение, которое институт федерального вмешательства имеет в целом ряде зарубежных федераций. В государственном праве большинства латиноамериканских федераций, например, институт интервенции однозначно расценивается, как "важнейший элемент функционирования всей федеральной системы" и как "важнейший инструмент и эффективное средство контроля штатов в руках центрального правительства" (См.: Орлов А. Г. Политические системы стран Латинской Америки. М., 1982. С. 118,120). Так, за время действия Конституции Аргентины 1853 г. положения, регламентирующие институт федеральной интервенции, применялись более 220 раз. С 1853 по 1916г. федеральные власти осуществляли интервенцию 74 раза; в 1930-1950 гг. таких случаев было не менее 50. Вмешательство федеральных властей в дела штатов было достаточно частым явлением в Бразилии периода правления Ж. Варгаса. Только в 1930-1945 гг. интервенции подвергались все штаты (в то время - 24), кроме Минас-Жерайс.

Примеры отнюдь не ограничиваются федерациями Латинской Америки. Несмотря на свой чрезвычайный характер, федеральное вмешательство фактически является неотъемлемой чертой вполне либеральных политических режимов, установившихся во многих других зарубежных федерациях. Например, в Индии с момента вступления в силу ее Конституции (26 января 1950 г.) и по настоящее время режим президентского правления вводился около 100 раз во всех штатах страны. Рекорд продолжительности единовременного действия президентского правления принадлежит Пенджабу. Президентское правление, в девятый раз введенное в нем 11 мая 1987г., было отменено лишь в феврале 1992 г. Конституционная история Швейцарии также знает более десяти случаев федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Вмешательство Союза применялось для подавления антивоенных демонстраций в Цюрихе в 1916г., всеобщей забастовки в 1918г., забастовок в Базеле и Цюрихе в 1919 г., массовой демонстрации в 1932 г., когда было убито 13 и ранено 65 рабочих, и т. д. Один из последних случаев федерального вмешательства имел место в октябре 1968 г., когда по решению Федерального совета, осуществляющего исполнительную власть в Швейцарии, вооруженные подразделения центрального подчинения были введены в район Юры Бернского кантона.

По сути институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является одним из видов государственно-правового (конституционного) института чрезвычайного положения в его "мягкой" (по характеру) и региональной (по типу) форме.

С точки зрения международного опыта институт федерального вмешательства - классический инструмент политики Центра по отношению к субъектам федерации, используемый как в открытой так и скрытой форме (возможность вмешательства).

Большинство конституций зарубежных федераций закрепляют право на федеральное вмешательство за главами центральной исполнительной власти. Для реализации такого права, как правило, требуется согласие высшего законодательного органа власти страны. Так, согласно ст. 37(1) Конституции ФРГ, "если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, федеральное Правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю в порядке принуждения Федерацией к выполнению своих обязанностей".

НЕКОТОРЫЕ В Ы В О Д Ы:

1.Международная политическая реальность такова: в абсолютном большинстве федераций мира, в том числе европейских, набирают силу унитаристские тенденции. Это особенно характерно для Германии, Индии, США, Пакистана, но проявляется они в большинстве других федераций. Даже в Швейцарии, древнейшей федерации Европы, все заметнее рост общенационального самосознания.

Обострение сенатаристских тенденций, регионализация, имевшие место в ряде стран (Канада, Испания, Бельгия), можно рассматривать, во-первых, как частные явления, лишь подтверждающие общую закономерность, а, во-вторых, как следствие временного обострения политической борьбы. Это особенно видно на примере Канады.

Наконец процесс федерализации искусственно и ошибочно рассматривается как процесс демократизации целым рядом политиков и ученых, преследующих как правило, политические цели. Это легко доказывается хотя бы тем, что проблемы регионализации и федерализации обострялись в последние десятилетия, прежде всего в таких устойчивых демократических странах, как Канада, Бельгия, Италия. Этот вывод подтверждает, и то обстоятельство, что там, где набирали силу отчетливые унитаристские тенденции, - США, ФРГ и другие, - ничто демократии не угрожало.

2. Взаимоотношения федерации и ее субъектов, как правило, всегда являются достаточно сложными. Как целостное государство федерация имеет единые для всего государства федеративные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, армию, прокуратуру. В свою очередь каждый субъект федерации выступает, как правило, самостоятельным государственным образованием, имеющим собственные законодательные, исполнительные и судебные органы, которые по определенной части вопросов могут принимать решения и действовать независимо от федеральных органов и федеральных законов.

Международный опыт доказывает: две параллельно действующие системы органов могут действовать сколько-нибудь успешно лишь при условии четкого распределения между ними предметов ведения и полномочий. Конституции Бразилии, Мексики, Канады и других стран устанавливают предметы исключительного ведения ее субъектов. В Германии, Индии, Российской Федерации конституции дополнительно закрепляют перечень вопросов, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов.

3. Существует идеологическая позиция, не подкрепленная международным опытом, что практически во всех государствах европейского континента идет процесс расширения полномочий местных органов власти. В качестве примеров сторонники децентрализации приводят опыт Испании, Италии и Франции (в Испании, начиная с 1986г. автономии контролируют 30% собираемых налогов; в Италии проводятся политические консультации о проведении федеральной реформы; во Франции расширяются полномочия департаментов). Однако в других европейских странах ничего подобного не происходит.

Сторонники сверхцентрализации не хотят замечать того очевидного обстоятельства, что существующие тенденции относятся к государствам, входящих в Европейский Союз, - прообраз нового конфедеративного сверхгосударства, сопоставимого по уровню интеграции с Россией. Так что этот опыт скорее должен рассматриваться, как аналог взаимоотношений субъектов федерации и органов местного самоуправления.

4. Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), в то время как образованные на национально-территориальной основе или распались (СССР, Чехословакия, Югославия), или испытывают большие сложности. Вместе с тем федеративная природа ряда государств обусловлена многонациональным составом населения (Индия, Бельгия, Канада, РФ). В основу нынешнего федеративного устройства России положены национально-территориальной принципы. Они присутствуют и в устройстве таких федераций, как Канада, Индия. При этом федеративное устройство может способствовать решению национального вопроса и обеспечивает децентрализацию власти, разграничивая полномочия центра и регионов.

5. В международном опыте нет аналогов практики "бюджетного сепаратизма" ряда субъектов Российской Федерации, когда республики Башкортостан, Татарстан, Карелия, Чечня и Саха-Якутия фактически не участвовали в 1992-1993 годах в финансировании депрессивных регионов, социальных программ, Вооруженных сил страны, фундаментальной науки и целого ряда других федеральных программ.

Политика "бюджетного сепаратизма" во многом позволила данным республикам финансировать свои дополнительные социальные программы, дотировать широкий круг потребительских товаров, проводить особую кредитную политику, которая была более мягкой, чем кредитная практика федеральных властей. Все это преподносилось республиканскими органами государственной власти как достижения политики суверенитета.

6. Фактически существующая "асимметрия" в отношениях Центра и субъектов РФ развивается за счет умышленного искажения смысла федеральных законов. Например, многие нормативные правовые акты в республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Калмыкия, Карелия, Марий-Эл, Саха (Якутия), Тыва, Хакасия, Алтайском, Хабаровском краях, Калужской, Калининградской, Камчатской, Мурманской, Новгородской, Орловской, Пермской, Самарской, Сахалинской областях, Агинском, Бурятском, Эвенкийском автономных округах грубо нарушают избирательные права граждан.

Органы государственной власти субъектов федерации подчас игнорируют решения Конституционного суда России. Так, например, более полугода, с 10 июля 1996г. по 29 января 1997г., власти Башкирии "не замечали" решения Конституционного суда РФ о несоответствии основному закону страны ряда положений статьи 20 Закона о выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан.

7. Мировой опыт не знает примеров преодоления национально-территориального наследия федерализма. Неудивительно, что и Конституция Российской Федерации в силу объективных причин не смогла преодолеть наследие "социалистического федерализма". Во многом, поэтому политика "бюджетного сепаратизма", одностороннего перераспределения ресурсов, собственности и власти в пользу республик, конфедерализации России перешла в другие формы - договорные отношения.

Они открыли третий этап этнополитической дезинтеграции страны, который начался с февраля 1994 года договором "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан". С февраля 1994 года по май 1997 года было заключено 27 договоров. Последний из них - договор "О мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской республикой Ичкерия". Таким образом развитие России шло отнюдь не в русле общемировых тенденций.

8. Стратегической тенденцией современного федерализма является (при сохранении прав и полномочий субъектов), интеграционная политика: в экономике, политике, праве. Основные направления такой интеграции: субъекты федерации не имеют права на отделение, на самовольный выход из федерации, на так называемую сецессию. Обеспечивается равенство прав граждан любого субъекта федерации на территории всей федерации. Существует единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федерального закона, и, прежде всего федеральной Конституции. Закон субъекта федерации не может противоречить федеральному закону. Разграничение предметов ведения между органами государственной власти федерации и ее субъектами производится Конституцией или федеральными законами. Мировая практика современного федерализма не знает договорных федераций.

ФЕДЕРАЦИЯ И КОНФЕДЕРАЦИЯ

Федерация (от позднелатин. Foederatio - союз, объединение), форма гос. устройства, при которой несколько гос. образований, юридически обладающих определ. политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство. Первой федерацией были США. Федерациями являются: ФРГ, Швейцария, Австрия, Канада, Бразилия, Мексика, Аргентина, Венесуэла, Индия, Пакистан, Бирма, Малайзия, Австралия, Нигерия, Югославия.

Отличительные признаки федерации:

1.территория федерации состоит из территорий ее субъектов;
2.субъекты Ф. обычно обладают учредительной властью, т.е. могут иметь конституцию;
3.компетенция разграничивается союзной конституцией;
4.каждый субъект имеет свою правовую и судебную системы;
5.в большинстве федераций - единое гражданство.

Федерализм как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями вызывает особый интерес в силу той роли, которая принадлежит федеративным государствам в современном вире. В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства, как США, Канада, ФРГ и Австралия, государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем развития капитализма (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Индия, Пакистан), развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Коморские острова). В то же время необходимо подчеркнуть, что федеративное устройство отнюдь не является доминирующим, а его опыт - универсальным и исключительно положительным.

Прежде чем перейти к анализу особенностей федерализма, рассмотрим вопрос о конфедерациях и конфедеративной форме государственного устройства. Это необходимо для того, чтобы проиллюстрировать гипотетическую (но отнюдь не только теоретическую) возможность эволюции федерации в конфедерацию.Конфедерация как форма союза государств, сохраняющих суверенитет практически в полном объеме, сравнительно редко встречалась в истории. Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905 г., Соединенные Штаты Америки с 1781 по 1789 г., Швейцария в период с 1815 по 1848 г. Попытки создания конфедераций предпринимались в различных регионах мира и в XX столетии. Одной из них была Сенегамбия, объединившая в 1982 г. два государства - Гамбию и Сенегал - в конфедеративный союз. Но через несколько лет она распалась. Такая же судьба постигла в 1961 г. Объединенную Арабскую Республику - конфедерацию, созданную Египтом и Сирией в 1958 г.

Таким образом опыт истории конфедераций свидетельствует о том, что эта форма является переходной либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме государственного устройства. Совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации, она, под воздействием тех или иных причин, зачастую теряет равновесие, необходимое для ее сохранения. Характерно то, что к федеративной форме устройства перешли только конфедерации с мононациональным составом населения (США, Швейцария, Германия), а многонациональные конфедерации (Австро-Венгрия, Швеция и Норвегия и ряд других) распались. При переходе к федеративной форме государственного устройства огромное значение приобретают экономические факторы. Фактически только они могут сбить волну центробежных тенденций и интегрировать конфедерацию в единое целое. Для конфедеративной формы государственного устройства характерны следующие черты.1. Конфедерация образуется на основе соответствующих договоров. Договорной была и первая общенациональная конституция США - Статьи о Конфедерации 1781 г., для ратификации которой требовалось согласие всех американских штатов.

2. Субъекты конфедерации имеют право свободного выхода. В отличие от федераций, где попытка сецессии рассматривается как мятеж, выход из состава конфедерации означает только расторжение договорной связи с союзом.

3. Суверенитет в конфедерации принадлежит государствам, входящим в ее состав. Никакие решения союзной власти не имеют силы без согласия субъектов конфедерации. Фактически суверенитет конфедераций не признается и международным правом, поскольку конфедерации лишены суверенной власти над своей территорией и населением. Международные договоры с конфедерациями носили ограниченный характер и заключались, главным образом, для решения вопросов войны и мира.

4. В предметы ведения конфедерации входит небольшой круг вопросов. Он включает вопросы войны и мира, внешней политики, формирования единой армии, общей системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами конфедерации. Расширение их возможно, как правило, только с согласия всех государств, входящих в состав конфедерации.

5. В конфедерациях образуются только те государственные органы, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам. В частности, нет судебных органов. Ограничен круг органов исполнительной власти.

6. Парламент конфедерации формируется представительными органами ее субъектов, которые обязывают своих делегатов неукоснительно следовать выданным им инструкциям и указаниям.

7. Постоянно действующие государственные органы конфедерации лишены властных полномочий. Как правило, акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия: они адресованы не гражданам, а органам власти субъектов конфедерации.

8. Субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, то есть отказа в признании либо отказа в применении актов союзной власти.

9. Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов ее субъектов. Правом непосредственного налогообложения, как и возможностью принудительного взыскания взносов, конфедерация не обладает.

10. Субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.

11. Как правило, в конфедерациях отсутствует единая система денежного обращения.

12. Воинские формирования набираются субъектами конфедерации, причем нередко сохраняется двойное их подчинение государственным органам конфедерации и ее субъектов.

13. В конфедерациях нет союзного гражданства.

В отличие от конфедерации, федерация - это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач.

В состав современных федераций входит различное число субъектов:

в США - 50, Австралии - 6, Канаде - 10, Австрии - 9, ФРГ - 16, Бельгии -3, Индии - 25, Югославии - 2 и т. д.

В большей части государств федеративное устройство не служит формой решения национального вопроса. В Индии, Бельгии, Канаде и Нигерии территориально-политическая организация государства в той или иной мере отражает многонациональный состав населения.

Субъекты федераций имеют собственные территорию, конституции и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают высокой степенью независимости.

Федеральные конституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, организацию высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведение субъектов федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе - организация местных органов власти, общественный порядок и охрана окружающей среды, общественно необходимые работы и службы.

Конституции федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношения политических сил определяют объем предметов ведения федерации и ее субъектов. Различным образом они решают и вопрос о принадлежности земли, недр и вод. Например, в Швейцарии и Мексике они подпадают под юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в Соединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учитывать то обстоятельство, что более 30% всей территории США принадлежит федерации на правах собственности.

Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют. Об этом свидетельствует, в частности, решение вопроса охраны окружающей среды, ставшей в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указаний объектом скоординированной политики федерации и ее субъектов во многих государствах мира.

Рассмотрим более подробно отдельные государства с федеративным устройствам.

СПЕЦИФИКА ФЕДЕРАЛИЗМА В ИСПАНИИ И ИТАЛИИ

Оригинальное решение государственного устройства было принято в Италии и Испании. Именно на Испанию, ее опыт, чаще всего ссылаются сторонники ассиметричной федерации. Оно заключается в том, что в них статус автономии получили не отдельные части территории, а процесс автоматизации охватил всю страну. В этих странах имеется сочетание как национально-территориальной, так и административно-территориальной автономии. В Испании значительное влияние при разработке Конституции имел национальный фактор. В этой стране в "исторических регионах" - Каталонии, Стране Басков и Галисии преобладает население отличной от основного состава (кастильцев) национальности.

Опыт создания "областного государства" в Италии и государства, состоящего из "региональных автономных объединений", представляется полезным также с точки зрения формы перехода от централизованной государственной власти к осуществлению управления центром на паритетных началах с регионами. Так, в некоторых сферах полномочия итальянских областей шире, чем полномочия субъектов федерации (например, в Индии и Австрии).

С точки зрения практики государственного строительства интересны и сроки проведения таких реформ. В Италии и Испании принципы автономного устройства этих стран были закреплены конституциями (1947, 1978 гг.), принятыми на волне демократических преобразований в обществе. Этими актами, в частности, Конституцией Италии были предусмотрены сроки проведения реформ (выборы в областные советы в течение года с момента вступления в силу Конституции). Однако процесс реализации конституционных требований по вопросам создания механизма областного и регионального управления растянулся на долгие годы.

Хотя в Испании создание новых образований было завершено в более короткие сроки, тем не менее, этот процесс шел параллельно с реорганизацией центральных органов власти.

Анализ практики государственного строительства в Испании позволяет говорить об осторожном подходе к проблеме новой политико-территориальной организации государства. Отсюда и появление ст. 2, в которой записано следующее: "Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, единой и неделимой для всех испанцев Родине; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, а также солидарности между ними".

Различные подходы наметились в Италии и Испании к порядку формирования областной и региональной автономии.

В Основном законе Италии предусмотрено создание 20 автономных областей: 15 областей, которым предоставляется статус обычной автономии, и 5 областей со специальным статусом (в районах, где проживают этнические и национальные меньшинства, а также в районах со специфическими условиями экономического и политического характера).

В Конституции Испании эти вопросы регламентированы иным образом - в ней нет указаний на то, какое количество региональных объединений может быть создано.

Хотя в испанской Конституции были определены два варианта региона-лизации: предоставление статуса автономии для так называемых "исторических областей" и предоставление особого статуса остальной части Испании, эти конституционные нормы не решали многих проблем. Будущее государственного устройства Испании оказалось неопределенным.

Следует отметить, что в процессе формирования автономных объединений Страна Басков, Каталония и Галисия, как и ранее, оспаривали свои исключительные права. Вследствие этого возникла опасность реализации ими особых полномочий. Чтобы избежать проявления сепаратизма, центральное Правительство пошло по пути поощрения создания автономий и в других районах Испании. Усилия центрального Правительства привели к 1983 г. к завершению процесса автономизации всей страны. Этот опыт интересен, на наш взгляд, для России, ведь "выравнивание в правах" может идти как по пути уменьшения, так и увеличения прав объектов федерации. Во всяком случае теоретически.

Институциональными актами автономных образований как в Италии, так и в Испании стали статуты, регулирующие вопросы их внутренней организации. В Италии статут областей разрабатывался и принимался областными советами. Однако они подлежали утверждению Парламентом Италии - последний мог либо утвердить его, либо вернуть его областному совету для повторного рассмотрения.

В Испании статуты региональных объединений подлежат одобрению Генеральными Кортесами (Парламентом). Пересмотр статутов мог осуществляться не ранее чем через пять лет.

Ключевым положением статутов как в Италии, так и в Испании является регламентация системы органов, формирование которых входит в исключительную компетенцию автономных образований. Так, например, в Италии в качестве представительного органа автономного образования предусмотрен Совет, исполнительный орган области - джунта. Основные положения, касающиеся системы органов областей, закреплены в Законе от 10 февраля 1953 г. "Образование и деятельность областных органов". В Испании представительным органом регионального автономного объединения является Парламент; в качестве исполнительного органа выступает Правительство. Элементы большего контроля за деятельностью автономных образований заложены в испанской Конституции: в ней предусмотрено, что глава Правительства имеет двойное подчинение. С одной стороны, он является членом Парламента, но одновременно он и выше, чем государственный чиновник, назначение которого подтверждается актом короля.

Одним из наиболее спорных вопросов при разработке конституций и принятии статутов как в Италии, так и в Испании явился вопрос о разграничении предметов ведения между центральной властью и автономными образованиями.

Процесс согласования различных точек зрения в Италии привел к тому, что областным советам было предоставлено право издавать законы по ограниченному кругу вопросов. К этим вопросам, в частности, относятся такие, как организация ведомств и административных учреждений, подчиненных области; территория коммун; местная городская и сельская полиция; музеи и библиотеки местного значения; градостроительство; туризм и гостиничное дело; транспортные пути и автомобильные дороги областного значения и т.д.

Что касается областей со специальным статутом, то они по ряду вопросов обладают исключительной законодательной компетенцией (например, на основании ст. 3 статута Сардинии).

Кроме того, в одной из областей полномочия в сфере законодательства предоставлены также провинциальным советам, причем перечень этих полномочий весьма внушителен: организация провинциальных учреждений, строительство, сельское хозяйство и т. д.

Вместе с тем интересы экономического развития страны потребовали более активного включения автономных областей в решение задач, стоящих перед страной в целом. Достижению этих целей должны были послужить новые подходы к разработке некоторых нормативных актов, принимаемых общенациональным Парламентом, - разработка законов, содержащих общие принципы.

В испанской Конституции, как и в итальянской, содержится перечень вопросов, относящихся к компетенции региональных автономных объединений (всего 22 позиции, в том числе, создание органов самоуправления, хозяйственная деятельность в пределах границ автономии, инфраструктура, наука, спорт, социальное обеспечение и т. д.). Наряду с этим в Конституции (ст. 149) закрепляются области исключительных полномочий центральной власти.

Парламент может в областях, отнесенных к исключительной компетенции государства, передавать всем или некоторым региональным автономным объединениям полномочия по принятию законодательных норм при условии соблюдения ими принципов и основ, определяемых законами общенационального Парламента. В каждом таком законе должен быть предусмотрен порядок контроля со стороны Генеральных Кортесов над законодательными актами региональных автономных объединений. Так, например, центральная власть по просьбе парламента Валенсии передала законодательные полномочия в области образования, которые по статуту об автономии этой области не входят в его компетенцию.

Для унификации законодательства, принимаемого различными региональными автономными объединениями по некоторым вопросам, "государство может издавать законы, устанавливающие принципы, необходимые для согласования нормативных установлении региональных автономных объединений, даже если речь идет о предмете регулирования, отнесенном к их компетенции, и во всех случаях, когда этого требуют общие интересы..." (п. 3 ст. 150).

Как и в конституциях некоторых государств с федеративным устройством, в испанской Конституции решается вопрос об остаточных полномочиях: "Вопросы, специально не отнесенные Конституцией к ведению государства, могут быть отнесены и к компетенции региональных автономных объединений в силу их соответствующих статутов..." (п. 3 ст. 148). И что особенно важно, в данной статье решается также вопрос о полномочиях центра и автономии, которые не урегулированы на момент принятия статутов: "Компетенция в вопросах, не включенных статутами об автономии в компетенцию регионального автономного объединения, относится к ведению государства, нормы права которого имеют ббльшую юридическую силу, чем нормы региональных автономных объединений во всем, что не передано в исключительную компетенцию последних...".

В целом для Испании в вопросах разграничения компетенции между центральным Правительством и региональными автономными объединениями характерен "мягкий" подход, который заключается в том, что окончательное решение принимается в зависимости от местных условий в статутах конкретных автономных образований.

Важным моментом в регулировании отношений центра и областей в финансовой сфере явилось законодательное закрепление форм и методов "освоения" выделяемых государством средств. При этом следует отметить, что целевые ассигнования выделяются по узкому кругу вопросов, в то время как во многих сферах автономии могут сами решать вопросы, как расходовать такие средства (исключение, в частности, касается ассигнований, связанных с реализацией общенациональных программ развития области).

В Испании средства региональных автономных объединений складываются из:

а) налогов, полностью или частично передаваемых государством;
надбавок на государственные налоги и другого участия в доходах государства;
б) собственных налогов, пошлин и специальных взносов;
в) передачи из компенсационного территориального фонда и других ассигнований Генерального бюджета государства;
г) прибыли от их собственного имущества и доходов, поступающих от операций, регулируемых частным правом;
д) прибыли от кредитных операций (п. 1 ст. 157).

Контроль со стороны центрального Правительства за финансовой деятельностью автономного образования предусмотрен также п. 3 ст. 157: "Органический закон может регулировать осуществление финансовых полномочий... порядок разрешения возможных споров и возможные формы финансового сотрудничества между региональными автономными объединениями и государством".

Интересна и проблема контроля со стороны центрального Правительства за деятельностью автономных образований. Предоставление автономным образованиям широких полномочий государством не означает "устранения" центра. Так, в Италии в каждой области создается должность правительственного комиссара. Как представитель центрального Правительства он руководит деятельностью государственной администрации на территории области и координирует ее с деятельностью административных органов области. В вопросах законодательства полномочия комиссара напоминают полномочия губернаторов индийских штатов: ему предоставлено право визирования законов, принимаемых областным Советом. В том случае, когда Правительство выступает против принятия такого акта, считая, что закон превышает полномочия области или противоречит национальным интересам либо интересам других областей, оно возвращает закон в областной Совет. Вето в отношении законопроекта может быть преодолено большинством голосов депутатов областного Совета.

В случае повторного одобрения законодательного акта областным Советом Правительство может инициировать его рассмотрение Конституционным судом или поставить вопрос о законности такого акта перед Парламентом.

Что касается Испании, то в этой стране хотя центральным Правительством и создана контролирующая региональные автономные объединения инстанция в лице специального представителя, назначаемого правительством, однако его контрольные полномочия не распространяются на законодательные акты, принимаемые парламентами региональных объединений.

Контроль за административными актами осуществляется в Италии в децентрализованном порядке специальным государственным органом, который формируется Президентом республики по рекомендации председателя Совета министров. В Испании контроль в отношении органов управления и их рег-ламентарных актов осуществляется органами административной юстиции.

Для того чтобы избежать чрезмерных амбиций автономных областей в Италии и испанских региональных объединений, в этих странах предусмотрен порядок, в соответствии с которым центр выступает в качестве высшего арбитра в отношениях с автономиями. Так, в Италии Президент республики может распустить областной Совет по соображениям национальной безопасности; если вследствие отставок или из-за невозможности образовать большинство представительный орган не в состоянии функционировать; если Совет совершает действия, противоречащие Конституции, или допускает серьезные нарушения законности, а также не выполняет предложение правительства сместить джунту или ее председателя, совершивших аналогичные действия или нарушения.

В Испании Конституцией также закреплено право центрального Правительства принимать меры принудительного характера в отношении автономного сообщества, если оно не выполняет своих обязательств в соответствии с Конституцией или другими законами либо действует таким образом, что затрагивает существенным образом общие интересы всей страны.

Кроме того, центральное Правительство может заменить органы управления автономных образований на свои собственные в случае политического кризиса или массовых беспорядков.

Жизнестойкость отношений центр - автономии объясняется не только достаточно полной регламентацией этих вопросов как в основных законах указанных стран, так и в статутах автономных образований и в текущем законодательстве, но также и отлаженностью механизма разрешения споров. Здесь следует отметить роль административной юстиции, осуществляющей в странах континентальной системы права общий контроль за органами управления, а также роль Конституционного суда.

Так, например, в Испании противоречия между государством и автономиями разрешаются Конституционным судом в ходе рассмотрения жалоб о неконституционности законов, которые могут быть поданы двумя сторонами - государством и автономиями.

Кроме того, предметом рассмотрения в Конституционном суде могут быть "споры о компетенции".

При разработке конституций Италии и Испании важным этапом явилась регламентация полномочий автономных образований по формированию высших органов государства. Так, для Италии следует, прежде всего,* отметить роль автономных областей в избрании Президента. В выборах Президента республики наряду с Парламентом участвуют и по три делегата от каждой области, избираемых областным Советом с учетом представительства меньшинств. Одна из палат Парламента - Сенат - избирается также по областям. Ни одна область не может иметь меньше семи сенаторов. Молизе избирает двух сенаторов, а Валь д'Аоста одного сенатора. Распределение мест между областями производится в соответствии с указанным выше правилом, пропорционально численности населения областей (ст. 57).

Конституция Италии 1947 г. предоставила областям специальные полномочия в области законодательства - они наделены правом законодательной инициативы, а также могут инициировать проведение референдума в отношении законов, вносящих изменения в Конституцию.

Особое место занимают автономные образования в формировании государственных органов и в Испании. Так, в верхней палате Парламента которая является палатой территориального представительства, представлены наряду с сенаторами, избираемыми от провинций, не менее одного сенатора от региональных автономных объединений. Если население регионального автономного объединения превышает миллион человек, то каждый последующий миллион жителей должен быть представлен одним сенатором. Назначение осуществляется законодательной Ассамблей, а при ее отсутствии -высшим исполнительным органом регионального автономного объединения.

ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ЦЕНТРА И СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ (на примере некоторых стран)

США

В Конституции США (Билль о правах, ст. Х (1791 г.) действует единственная норма, устанавливающая принципы взаимоотношений федерального Центра и субъектов Федерации. Она сформулирована следующим образом:

"Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом".

В то же время в тексте самой Конституции достаточно конкретно указаны пределы полномочий Центра, закрепленные за Конгрессом США:

Раздел 8. Конгресс имеет право: устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы для того, чтобы уплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов; причем все пошлины, подати и акцизные сборы должны быть единообразны на всей территории Соединенных Штатов;

-заключать займы от имени Соединенных Штатов;

-регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с индейскими племенами;

-устанавливать единообразные правила о натурализации и единообразные законы о неплатежеспособности на всей территории Соединенных Штатов;

-чеканить монету, регулировать ее ценность и ценность иностранной монеты, устанавливать единицы мер и весов;

-устанавливать наказания за подделку государственных ценных бумаг и находящейся в обращении монеты Соединенных Штатов;

-учреждать почтовые службы и почтовые пути;

-поощрять развитие наук и полезных искусств, обеспечивая на определенный срок авторам и изобретателям исключительное право на на их произведения и открытия;

-учреждать подчиненные Верховному суду судебные органы;

-определять и карать морской разбой, тяжкие преступления, совершенные в открытом море, и другие нарушения международного права;

-объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила относительно захватов на суше и на море;

-набирать и содержать армии; однако никакие денежные ассигнования в этих целях не должны производиться более чем на двухлетний срок;

-создавать и содержать флот;

-издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил;

-созывать народное ополчение для проведения в жизнь законов Союза, подавления восстаний и отражения нападений;

-принимать меры по организации, вооружению и дисциплинированию народного ополчения и по управлению той его частью, которая используется на службе Соединенных Штатов, сохраняя за штатами назначение офицеров и обучение народного ополчения в соответствии с уставными правилами, утвержденными Конгрессом;

-пользовать во всех случаях исключительно законодательной властью в предоставленном каком-либо из штатов округе (не превышающем десяти квадратных миль), который с одобрения Конгресса станет местопребыванием Правительства Соединенных Штатов, а также осуществлять подобную же власть на всех территориях, приобретенных с согласия Законодательного собрания штата, которые станут местопребыванием Правительства, для постройки фортов, казенных складов, арсеналов, доков и других необходимых сооружений;

-издавать все законы, которые будут необходимы для осуществления вышеуказанных прав, так и для всех других прав, которыми настоящая Конституция наделяет Правительство Соединенных Штатов, его департаменты или должностных лиц.

Ф Р Г

В 1949-76 гг. в ФРГ полностью или частично изменены 67 из 145 статей Конституции в пользу расширения прав федеральной власти.

Основной закон (Конституция ФРГ) нередко обращается к правам своих граждан, прямо называя их "немцами", а не "гражданами", "народами" и т.п. Так, ст. 8.1. гласит: "Все немцы имеют право собираться мирно и без оружия…"; ст. 9.1. звучит аналогично: "Все немцы имеют право создавать союзы и общества…"; ст. 12.1. также: "Все немцы имеют право свободно избирать профессию…" и т.д.

Права Центра и субъектов Федерации регламентируется следующим образом:

Статья 28

3. Федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель основным правам и определениям абзацев 1 и 2.

Статья 29

1. Территория Федерации может быть изменена таким образом, чтобы земли могли эффективно выполнять возложенные на них задачи соответственно их величине и возможностям. При этом должны приниматься во внимание земляческие связи, исторические и культурные особенности, хозяйственная целесообразность, а так же требования, касающиеся организации территории и планирования развития земель.

2. Мероприятия по новому делению федеральной территории осуществляются посредством федерального закона, утверждаемого на референдуме. Мнение заинтересованных земель должно учитываться.

3. Референдум проводится в землях, из территорий или частей территорий которых должна быть образована новая земля или земля с новыми границами (заинтересованные земли)…

Статья 31

Федеральное право имеет преимущество перед правом земель.

Статья 32

1. Поддержание отношений с иностранными государствами является компетенцией Федерации.

2. Перед заключением договора, затрагивающего особенности существования какой-либо земли, эта земля должна быть своевременно заслушана.

3. В той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия Федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами.

Статья 37

1. Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации.

2. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям.

С точки зрения разделения компетенции в законодательной области между Центром и субъектом Федерации, эти нормы прописаны в Конституции ФРГ достаточно конкретно. Им посвящен специальный раздел.

VII.Законодательство Федерации

Статья 70

1. Земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой настоящий Основной закон не предоставляет законодательные полномочия Федерации.

2. Разграничение компетенции Федерации и земель определяется согласно предписаниям настоящего Основного закона об исключительной и конкурирующей законодательной компетенции.

Статья 71

В сфере исключительной законодательной компетенции Федерации земля обладает законодательными полномочиями лишь тогда и постольку, когда и поскольку она специально управомочена на это федеральным законом.

Статья 72

1. В сфере конкурирующей законодательной компетенции земля обладает законодательными полномочиями лишь тогда и постольку, когда и поскольку Федерация не пользуется своими законодательными правами.

2. В этой сфере Федерация имеет право законодательствовать, когда существует необходимость в федеральном законодательном регулировании, если:

1)какой-либо вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель;

2)урегулирование какого-либо вопроса законом отдельной земли может нарушить интересы других земель или общества в целом;

3)этого требует сохранение правового или экономического единства, в частности поддержание единообразия жизненных условий за пределами территории одной земли.

Статья 73

Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по следующим вопросам:

1)внешние сношения, а также оборона, включая защиту гражданского населения;

2)гражданство Федерации;

3)свобода передвижения, паспортное дело, эмиграция и иммиграция, выдача отдельных лиц другим государствам;

4)валюта, денежное обращение, чеканка монет, эталоны мер и весов, регулирование времени;

5)таможенное и торговое единство территории, договоры о торговле и судоходстве, свобода товарооборота, товарооборот и расчеты с заграницей, включая таможенную и пограничную охрану;

6)федеральные железные дороги и воздушный транспорт;

7)почта и средства электросвязи;

8)правовое положение лиц, находящихся на службе Федерации и корпораций публичного права федерального ранга;

9)правовая охрана промышленной собственности, авторское и издательское право;

10)сотрудничество Федерации и земель:

а) в сфере деятельности уголовной полиции,

в) в защите основ свободного демократического строя, существования и безопасности Федерации или какой-либо земли (охрана Конституции),

с) в предотвращении на территории Федерации попыток путем применения силы или направленных на такое применение подготовительных действий поставить под угрозу международное положение ФРГ, а также в создании Управления федеральной уголовной полиции и борьбе с международной преступностью;

11)статистика, служащая целям Федерации.

Статья 74

Конкурирующая законодательная компетенция распространяется на следующие области:

1)гражданское право, уголовное право и исполнение приговоров, судоустройство, судопроизводство, адвокатура, нотариат и юридическая консультация;

2)акты гражданского состояния;

3)право союзов и собраний;

4)право иностранцев на пребывание и постоянное проживание;

4а) правовые нормы об оружии и взрывчатых веществах;

5)охрана немецкого культурного достояния от вывоза за границу;

6)дела беженцев и перемещенных лиц;

7)государственное социальное обеспечение;

8)гражданство о землях;

9)военный ущерб и его возмещение;

10)обеспечение инвалидов войны и родственников погибших, а также попечение о бывших военнопленных;

10а) могилы воинов, могилы других жертв войны и жертв режима насилия;

11)хозяйственное право (горное дело, промышленность, энергетическое хозяйство, ремесла, промыслы, торговля, банковское и биржевое дело, частное страхование);

11а) производство и использование ядерной энергии в мирных целях, сооружение и эксплуатация установок, предназначенных для этих целей; защита от опасностей, возникающих при высвобождении ядерной энергии или при ионизирующем излучении, и захоронение радиоактивных веществ;

12)трудовое право, включая положение о предприятии, охрану труди и посредничество по найму, а также социальное страхование, включая страхование по безработице;

13)регулирование помощи учащимся и содействие научным исследованиям;

14)право на конфискацию в сфере действия статей 73 и 74;

15)передача земли, природных ресурсов и средств производства в общественную собственность или иные формы общественного хозяйства;

16)предотвращение злоупотреблений экономической властью;

17)содействие производству в сельском и лесном хозяйстве, обеспечение снабжения продовольствием, вывоз и ввоз продукции сельского и лесного хозяйства, рыболовство в открытом море и прибрежных водах, а также охрана побережья;

18)сделка по поводу земельных участков, земельное право и сельскохозяйственная аренда, жилищное дело, устройство населенных пунктов;

19)мероприятия против эпидемических и эпизоотических заболеваний, допуск к врачебным и другим медицинским профессиям и врачебной деятельности, обращение с лекарствами, лечебными средствами, наркотиками и ядами;

19а) хозяйственное обеспечение больниц и регулирование тарифов за предоставляемую ими помощь;

20)охрана снабжения продовольствием, предметами потребления, фуражом, семенным и посадочным материалом для сельского и лесного хозяйства, защита растений от болезней и вредителей, а также охрана животных;

21)морское и каботажное судоходство, водные опознавательные знаки, внутреннее судоходство, метеорологическая служба, морские каналы и внутренние водные пути общего назначения;

22)дорожное движение, автотранспорт, сооружение и поддержание местных дорог для дальних перевозок, а также взимание и распределение налогов за пользование государственными и общинными дорогами для транспорта;

23)железные дороги, кроме федеральных, исключая фуникулеры;

24)устранение отходов, охрана воздушного бассейна от загрязнения и борьба с шумом.

Статья 74а

1. Конкурирующее законодательство распространяется также на оплату и содержание служащих государственных учреждений, находящихся с ними в публично-правовых отношениях службы и верности, поскольку Федерация не обладает согласно статье 73, пункт 8, исключительной законодательной компетенцией.

2. Федеральные законы, изданные в соответствии с абзацем 1, нуждаются в одобрении Бундесрата.

3. Согласия Бундесрата требуют также федеральные законы, издаваемые в соответствии со статьей 73, пункт 8, поскольку они предусматривают иные принципы организации либо другие уровни оплаты и снабжения, включая должностные оклады или иные наименьшие и наивысшие ставки жалования по сравнению с тем, какие устанавливают федеральные законы в соответствии с абзацем 1.

4. Абзацы 1 и 2 действуют соответственно в отношении оплаты и снабжения судей земель. В отношении законов, изданных в соответствии с абзацем 1 статьи 98., применяется абзац3.

Статья 75

Федерация имеет право издавать с соблюдением условий статьи 72 основополагающие предписания по следующим вопросам:

1)правовое положение лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права, поскольку статья 74а не предписывает иного;

1а) общие принципы в области высшего образования;

2)общее правовое положение печати и кино;

3)охотничье дело, охрана природы и поддержание ландшафтов;

4)отведение земель, организация территорий и водоснабжение;

5)регистрация жителей и выдача удостоверений личности.

VIII. Общие задачи Федерации и земель

Статья 91а

1. Федерация участвует в выполнении землями их задач, если эти задачи имеют значение для всего общества и участие Федерации необходимо для улучшения жизненных условий в следующих областях (общие задачи):

1.расширение и строительство новых высших учебных заведений, включая клиники при них;

2.улучшение региональной экономической структуры;

3.улучшение аграрной структуры и защита береговой линии.

2. Более точно общие задачи определяются федеральным законом с одобрения Бундесрата. Этот закон должен содержать общие принципы их решения.

3. Закон определяет процедуру и организацию общего основополагающего планирования. Включение какого-либо мероприятия в планирование требует одобрения земли, на территории которой оно будет осуществляться.

Финляндия. Закон о самоуправлении аландов.

Параграф 19.

Контроль за законодательством.

Решение о принятии закона провинции должно быть передано Президенту Республики. До представления решения Президенту по соответствующему вопросу следует запросить заключение Аландской делегации.

Президент Республики может по получении заключения Верховного суда объявить полную или частичную отмену закона провинции в случае, если он считает, что лагтинг превысил свою законодательную компетенцию или что закон провинции касается внутренней или внешней безопасности государства. Президент должен принять свое решение в течение 4-х месяцев со дня вручения ему решения лагтинга.

В целях достижения единства и ясности в закон провинции могут быть включены нормы, входящие в сферу законодательства государства в случаях, если они по своему существу отвечают соответствующим предписаниям государственного закона. Включение в закон провинции таких норм не меняет разделение законодательной власти между государством и провинцией.

Параграф 20

Вступление в силу законов провинции

Провинциальному правлению должно быть сообщено, если Президент Республики отменяет закон провинции или если Президент принимает решение о неиспользовании своего права наложить вето.

В случае, если вето Президента распространяется лишь на определенную часть закона провинции, провинциальное правление должно в соответствии с тем, как об этом установлено в законе провинции, решить, вступает ли закон в силу по своим остальным частям или отменяется он полностью.

Законы провинции публикуются провинциальным правлением. В случае, если лагтингом не назначена дата вступления в силу закона, вопрос решается провинциальным правлением.

Канада. Франкоканадская проблема.

Важнейшая черта канадской Конституции - разделение полномочий между центром и провинциями лишь по территориальному, а не национальному признаку. В ней изначально не признавалось наличие в стране наряду с англоканадцами другой равноправной нации - франкоканадцев, составляющих подавляющее большинство жителей (более 80%) крупнейшей по территории провинции страны - Квебека. Единственной статьей в Акте о Конституции 1867 г., в какой-то степени отражавшей состав населения Канады, было положение о праве пользоваться французским языком в парламентских прениях и о предоставлении некоторых незначительных языковых и религиозных прав провинции Квебек.

Такое положение сохранялось вплоть до конца 60-х годов, когда произошло резкое обострение франкоканадской проблемы. Но и в этот период политика федерального правительства в национальном вопросе практически свелась к претворению в жизнь программы многокультурности на двуязычной основе и к лозунгу создания "плюрастического общества". Единственным реальным шагом в государственно-правовой сфере стало принятие в 1969 г. закона об официальных языках, который провозглашал английский и французский официальными языками Канада и устанавливал их равный статус и права. Однако это отнюдь не означало признания французского в качестве языка одной из наций Канады. Представители федерального правительства всячески подчеркивали, что принятие закона следует трактовать лишь в одном смысле - подавляющее большинство канадцев говорят на этих двух языках.

Действие закона об официальных языках ограничивалось системой федеральных государственных институтов, куда входят парламент, правительство и его министерства, Верховный суд, вооруженные силы, таможенная и налоговая служба, казначейство, жандармерия, контролируемая государством, радиовещательная компания Си-би-си и другие государственные корпорации. Закон предусматривал издание всех документов указанных ведомств на двух языках и осуществление государственной службы на языке, который предпочитают сами граждане.

Дальнейшая эволюция франкоканадской проблемы нашла отражение в подготовленных к ратификации Мичлейкском и Шарлоттаунском конституционных соглашениях, согласно которым за Квебеком впервые в истории Канады признавался особый статус "самобытной общности" в рамках канадской федерации. Кроме того, за представителями провинции закреплялась треть мест в Верховном суде Канады, предусматривалось право вето франкоязычной провинции в жизненно важных для нее вопросах, а также существенное расширение ее прав в целом ряде важных областей, таких как социальная политика, вопросы занятости, иммиграция, региональное экономическое развитие, культура и др. И хотя упомянутые документы не были в конечном итоге ратифицированы, в самом переговорном процессе был создан важный юридический и политический прецедент, в соответствии с которым де-факто признается особое положение Квебека в рамках федерации.

Новым серьезным испытанием на прочность всей совокупной системы канадского федерализма стал приход к власти в сентябре 1994 г. во франкоязычной провинции просепаратистской Квебекской партии. 30 октября 1995 г. по ее инициативе состоялся референдум о выходе Квебека из состава федерации. Большинство жителей на этот раз высказались против отделения. Несомненно, что указанные обстоятельства привели к существенному обострению положения и форсированию событий в области федерально-провинциальных отношений в стране. Но было бы преждевременно всерьез говорить о неизбежном распаде Канады как федеративного государства в его нынешнем виде и крахе канадского федерализма.

Индия

1.Разделение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в конституции Индии сформулированы исключительно четко. В основном законе содержится не только перечень вопросов, отнесенных к компетенции центра (Союза), но и списки вопросов, переданных в компетенцию штатов, а также вопросов совпадающего и конкурирующего законодательства. Отчасти наличие трех списков обусловлено тем, что штаты Индии не имеют собственных конституций (за исключением штата Джамму и Кашмир, занимающего особое положение в Союзе) и в своей внутренней жизни руководствуются положениями специального (шестого) раздела конституции.

В тексте конституции Индии термин "федерация" отсутствует (речь идет исключительно о Союзе), поэтому многие государствоведы склонны считать, что именно распределение полномочий в сфере законодательной и исполнительной власти позволяет квалифицировать Индию как федерацию.

Характер распределения полномочий между федеральным центром и штатами определяет степень централизации власти и управления. В VII приложении, дополняющем статью 246, приводятся три упомянутых списка. К компетенции центра отнесены вопросы обороны (включая дислокацию войск, права, привилегии, ответственность персонала вооруженных сил и юрисдикцию над ними), оборонной промышленности. Центральное бюро разведки и расследований, иностранные дела (включая дипломатические, консульские и специальные представительства и участие в международных организациях), объявление войны и мира, гражданство, выдача паспортов и виз. Большую часть списка, состоящего из 97 пунктов, занимает перечень экономических и социальных вопросов, отнесенных к компетенции Союза. Среди них железные и общегосударственные шоссейные дороги, мореплавание, порты, воздушное сообщение, средства коммуникаций (почта, телефон, телеграф, радио), эмиссия денежных знаков, банковское дело, страхование, промышленные предприятия и отрасли промышленности, контролируемые Союзом согласно решению парламента, налоги с корпораций, на недвижимость (за исключением земельного), перевозки, таможенные сборы и пошлины и т.д. К компетенции Союза отнесен ряд учреждений культуры (Национальная библиотека, крупнейшие музеи), некоторые университеты и научные учреждения, исторические памятники. В компетенцию Союза входит проведение выборов в парламент и законодательные собрания штатов, всеиндийские службы, Верховный суд и высшие суды, миграция между штатами.

Перечень полномочий штатов первоначально включал 66 вопросов, но после принятия 42-ой поправки (1976 г.) их число сократилось до 60, т.е. некоторые вопросы были перенесены в список конкурирующего законодательства. В круг полномочий штатов входит поддержание общественного порядка (исключая случаи использования вооруженных сил Союза), полиция, местное самоуправление, здравоохранение, сельское хозяйство, водные ресурсы, земля, ряд налогов. Среди 52-х вопросов совместной компетенции значится уголовное право, браки и разводы, передача собственности (за исключением земли), местные суды, леса, экономическое и социальное планирование, промышленные и торговые монополии, профсоюзы, социальное обеспечение и страхование, высшее и профессиональное образование, благотворительные учреждения, торговля многими видами товаров, контроль над ценами и т.д.

Распределение полномочий между Союзом и штатами дает все основания для вывода, что Индия представляет собой федерацию с высокой степенью централизации власти и управления. В особенности это относится к сфере экономики. Однако при этом необходимо учитывать некоторые реалии, существенно меняющие картину. Прежде всего, включение в перечень компетенции Союза отраслей промышленности и предприятий означает их отнесение к юрисдикции центра, из чего автоматически отнюдь не следует право владения или собственности, хотя такие объекты, как железные дороги, атомные станции, порты, почта, телеграф, радио и др. действительно являются собственностью государства. Далее, к компетенции штатов отнесены все вопросы, касающегося землевладения и сельского хозяйства, а это в условиях аграрной страны (а таковыми являются большинство штатов) означает значительную автономию в экономической сфере. И наконец, в компетенцию штатов входит поддержание общественного порядка и полиция, т.е. такая сфера, которая затрагивает непосредственным образом интересы жителей каждого штата. Поэтому штаты реально обладают большей автономией, чем это представляется при поверхностном чтении списков полномочий.

6)Конституционные гарантии территориальной целостности субъектов относятся к числу важнейших признаков федерации. В статье 1/3/ Конституции Индии указано, что территорию Индии составляют территории штатов, союзных территорий и другие территории, которые могут быть приобретены. Согласно ст.2 парламент может принять в состав Индии новые штаты на условиях, устанавливаемых парламентом. Выход штата из состава Союза Конституцией не предусмотрен. Более того, с 1964 г. действует 16-я поправка, которая наделила государство правом "в разумных пределах" ограничить основные свободы (слова, собраний, создания ассоциаций и передвижения) в интересах суверенитета и целостности Индии. По существу, этим запрещена проповедь сепаратизма и деятельность сепаратистских организаций, хотя на практике меры против таких движений принимались только в случае возникновения вооруженных конфликтов и массовых беспорядков.

Иммунитет субъектов федерации от упразднения относится к числу важнейших признаков федерации. В этом отношении Индия скорее напоминает унитарное государство с присущей последнему свободой в решении вопросов административно-территориального деления. В статье 1 Конституции сказано лишь, что Индия - это союз штатов, а в статье 3 парламенту предоставлено право образовать новые штаты путем отделения части территории любого штата, объединения территорий нескольких штатов или их частей; он вправе также увеличивать или уменьшать территорию любого штата, менять их границы и названия. Хотя в той же статье уточняется, что законопроекты по этим вопросам могут быть внесены в любой палате парламента только по рекомендации президента, а до этого должно быть выяснено мнение законодательного собрания соответствующего штата или штатов, все же это означает, что сохранение любого штата, его территориальной целостности и названия Конституцией не гарантировано.

Отсутствие гарантий сохранения отдельных штатов и их границ обусловлено тем, что одна треть штатов - это не национально-территориальные образования, а провинции этнически аморфного хиндиязычного ареала, возникшие в период колониального правления: Уттар Прадеш (бывшие Соединенные провинции), Мадхья Прадеш (бывшие центральные провинции), Бихар, Раджастхан, образованная в 1966 г. Харьяна и др. Жители этих штатов в целом не обладают четко выраженным этническим и историко-культурным самосознанием. Более того, на протяжении многих лет дебатируется целесообразность сохранения единого Уттар-Прадеш, население которого составляет более 100 млн. человек; в этом штате, а также в Бихаре отдельные локальные группы продолжают настаивать на отделении и создании собственных штатов. Очевидно, что в этой ситуации законсервировать территориальное деление Северной Индии конституционными гарантиями было бы нецелесообразно.

Следуя рекомендациям Комиссии, в ходе реформы 1956 г. были созданы только крупные штаты, но принцип этнической гомогенности фактически был признан. В последовавший период процесс образования "национальных" штатов продолжался, автономии на уровне штата постепенно дробились на малые народы: нага в 1962 г. (тогда их численность составляла всего 382 тыс. человек), притималайские этносы - химачала, ххаси и гаро, манипурцы (1971 г.), мизо; этносы бывшего Северо-Восточного пограничного агентства (НЕФА, нынешний Аруначал Прадеш), конкани (Гоа), имевшие статус союзных территорий (с 1987 г. штаты).

Таким образом автономию на уровне штата получили все крупные народы и те малочисленные этносы, которые населяют компактную территорию, составляют в ее пределах абсолютное большинство населения и проявили способность к политической мобилизации на платформе локального национализма с автономистским либо сепаратистским (нага, мизо) уклоном. Это в конечном счете привело к превращению Индии в федерацию, построенную на двух принципах: сохранения "исторических провинций" наподобие земель Германии, провинций Канады и Австралии (хиндоязычные штаты Северной и Центральной Индии) и "национальных" штатов.

7)Исключительный контроль федерального центра над внешними сношениями и обороной относится к числу обязательных, но не абсолютных признаков федерации. Субъекты федераций обычно не заключают межгосударственных соглашений и самостоятельно не участвуют в деятельности международных организаций, но это не исключает полностью возможности их внешнеполитической деятельности.

8) Индия относится к числу федераций, созданных "сверху", решением Учредительного собрания как наследника колониальной администрации. По договору на определенных условиях в ее состав в 1947 - 1949 гг. вошли многие княжества, однако в результате последовавших территориально-административных реорганизаций (впрочем, не вполне корректных в свете этих договоров), это обстоятельство было предано забвению, и лишь штат Джамму и Кашмир отчасти сохранил элементы договорных отношений.

Таким образом, по основным признакам, характерным для федеративных государств, Индию можно квалифицировать как централизованную федерацию, обладающую особенностями как федеративного, так и унитарного устройства. Уклон в сторону унитарности усиливают некоторые специфические нормы индийской конституции.

Конституционный глава штата - губернатор - не избирается ни населением, ни законодательным собранием штата, а назначается президентом, т.е. фактически союзным правительством. Губернатор занимает свою должность до тех пор, пока это угодно президенту (обычно - 5 лет). Губернатор формально возглавляет исполнительную власть штата, хотя реально она принадлежит правительству, ответственному перед легислатурой штата. Тем не менее губернатор обладает весьма широкими полномочиями.

Губернатор назначает главного министра штата. Обычно это лидер партии или коалиции, располагающий большинством мест в законодательном собрании. При неустойчивой расстановке сил в легислатуре, от решения губернатора зависит, какая партия или коалиция сформирует правительство.

Губернатор наделен правом созывать и закрывать сессии законодательного собрания, обращаться к нему непосредственно и направлять послания. Губернатор следит за соблюдением положений конституции в штате и, в случае, если он приходит к заключению, что управление штатом не может осуществляться в соответствии с Конституцией (например, вследствие массовых беспорядков, неподчинения штата распоряжениям Союза, политической неустойчивости), направляет президенту доклад о сложившемся положении. Президент в таком случае вправе издать прокламацию о том, что он берет на себя часть или все функции правительства штата и распускает легислатуру штата, т.е. вводит президентское правление.

Автономия штатов далее ограничивается нормами, регулирующими административные отношения между федеральным правительством и штатами. Согласно ст. 256 исполнительная власть Союза вправе отдавать правительствам штатов такие распоряжения, которые она сочтет необходимыми; при этом особо оговариваются указания, связанные со строительством и поддержанием средств сообщения, имеющих общегосударственное или военное значение. Как правило, союзное правительство пользуется правом отдавать указания штатам по вопросам, включенным в список совпадающей компетенции Союза и штатов.

По сравнению с федеративным устройством высокоразвитых стран - "старых демократий" Швейцарии, США, Канады, Австралии и некоторых других - индийский федерализм отличается большей степенью централизации управления и достаточно четко выраженными чертами унитарности. Эту особенность индийской федерации нетрудно понять с учетом условий формирования Индийского Союза. Федерация возникла не договорным путем, а в результате решения Учредительного собрания, принявшего Конституцию, а это означает, что не штаты создали Союз путем добровольного объединения, а наоборот - Союз, как наследник колониальной администрации, создал автономные штаты и наделил их определенными полномочиями. Аналогия с Россией - очевидна.

Бельгия

Сравнение российской и бельгийской федераций позволяет сделать следующие выводы:

Во-первых, важную роль в этих федерациях играет национально-территориальное начало. Разница - в количестве: в Бельгии 3 сообщества и 3 региона, а в России - 89 различных субъектов федерации.

Во-вторых, в России доминирует форма центростремительного, а в Бельгии - центробежного федерализма, т.е. исходные точки отсчета разные. У России идет движение от слабого к сильному Центру, а у Бельгии - наоборот: от сильного центра к усилению регионов.

В-третьих, в России просматриваются черты ассиметричной федерации, а в Бельгии, напротив, - круг исключительных полномочий федерации и ее субъектов точно установлен законом.

В-четвертых, и в России, и в Бельгии формируется надгосударственный уровень. В Бельгии этот процесс весьма развит применительно к Европейскому сообществу и НАТО. А в России еше только намечается применительно к Союзу Россия-Белоруссия.

В основе разграничения компетенции внутри Бельгийского государства лежат три принципа. Во-первых, компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а производной. Конституция или закон перечисляют области, которые передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и прямого постановления Конституции. Во-вторых, компетенция государства, сообществ и регионов носит только исключительный характер. Сообщество и регионы обладают исключительной компетенцией в стравнительно строго очерченной сфере. Они и только они ведают решением вопросов, которые прямо указаны в Конституции и законах. Вся остаточная компетенция, т.е. все, что не названо, принадлежит государству в лице его высших органов. К этому можно добавить, что декреты сообществ и регионов действуют только в рамках данного сообщества или региона. Иначе говоря, механизм конкурирующей ккомпетенции решительно отвергнут Конституцией и законами, что сделано в целях не дать преимущества закону по отношению к декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.

В-третьих, компетенция, предоставленная сообществам и/или регионам, может вписываться в сравнительно широкую область. В этом случае, в силу логики вещей, полномочия оказываются разделенными между государством, сообществами и регионами.

Таким образом Бельгия, которую любят использовать в качестве примера федералисты в России, при близком рассмотрении не является удачным примером.

Основные аргументы сторонников ассиметричной федерации

1.Ассиметричная федерация лучше соответствует языково-культурному, этническому, историко-географическому и социально-экономическому разнообразию регионов РФ. Смысл федеративного устройства в том, чтобы, не разрушая эти естественные различия регионов, объединить их в одно государство, выражающие их общую волю.

2.В идеале, федерация должна образовываться снизу, методом делегирования властных полномочий "снизу вверх". По мнению сторонников асимметричности, разные субъекты федерации вправе делегировать Центру разные объемы полномочий, т.к. они изначально являются суверенными государствами. Поэтому договоры по разграничению предметов ведения, заключаемые Центром с субъектами РФ обладают правовым статусом, не уступающим статусу Конституции РФ.

3.Ассиметричная федерация в России является объективной реальностью, с которой следует считаться. Субъекты РФ между собой принципиально различаются, и их уравнивание может провести к обострению конфликтов, росту сепараситских настроений и, в конечном счете, к развалу федерации.

4.Ассиметричность соответствует историческим традициям России, где разные территории во все времена имели различный государственный статус. Например, в Российской Империи существовали царства (Царство Польское), великие княжества (Великое княжество Финляндское), ханства (Бухарское ханство).

5.Ассиметричная федерация позволяет гражданам быстрее реагировать на государственные мероприятия. Только в государстве, обеспечивающем подлинную автономию регионов, управляющие лица оказываются достаточно близко к гражданам, чтобы почувствовать их непосредственную реакцию на свои решения и действия.

6.Ассиметричная федерация позволяет реализовать право наций на самоопределение, не разрушая государственного единства страны. В мире накоплен немалый положительный опыт в этой области (Бельгия, Испания).

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1.Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М., 1994.

2.Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. 3 т. М., 1992-1993.

3.Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996.

4.Авраменко С.Л. От Гельвеции до Швейцарской Конфедерации. "Международная жизнь", 1998, № 11-12.

5.Аринин А.Н. Становление Российского Федеративного государства: опыт преодоления национализма// Язык национализма в постсоветских республиках. По материалам международного симпозиума 5-6 марта 1994 года, Чикаго. М., 1994.

6.Архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Материалы Верховного Совета РСФСР.

7.Архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Материалы Комитета по бюджету, налогам, банкам и финансам.

8.Архив Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации: Материалы Комитета по делам Федерации и региональной политике.

9.Архив Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Материалы Комитета по экономической политике.

10.Архив Президента Российской Федерации: ф. 3, оп.111, 114.

11.Архив Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Стенограмма совещания 23 октября 1996 года руководителей регионов-доноров по проблемам формирования межбюджетных отношений в 1997 году.

12.Архив Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Стенограмма совещания 27 октября 1996 года руководителей регионов-доноров…

13.Бобков Ф.Д. КГБ и власть. М., МП "Ветеран", 1995.

14.Ведомости съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. № 1 9 мая 1990 г.

15. Вдовин А.И. Особенности этнополитических отношений и формирование новой государственности в России (исторические и концептуальные аспекты). М., 1993.

16.Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва. 17 февраля 1995 г. М., 1995.

17.Бусыгина И. Российский федерализм в контексте европейского опыта. Институт Европы РАН.

18.Выступление Б.Ельцина на встрече с общественностью Уфы // "Советская Башкирия". 1990. 14 августа.

19.Выступление Президента Республики Башкортостан М.Г. Рахимова на расширенном заседании коллегии прокуратуры республики 18 февраля 1997 года . "Известия Башкортостана", 1997. 20 февраля.

20.Глезер О.Б., Колосов В.А., Петров Н.В., Смирнягин Л.В., Трейвиш А.И. Субъекты федерации - какими им быть? - Полис (Политические исследования), № 4, 1991.

21.Горбачев М.С. О созыве очередного XXVIII съезда КПСС. Выступление на Пленуме ЦК КПСС 19 сент. 1989 г.

22.Горбачев М.С. О национальной политике партии в современных условиях. Доклад и заключительное слово на Пленуме ЦК КПСС 19, 20 сент. 1989 г. М., 1989.

23.Григорьянц С. У трех дорог // "Панинтерн". 1997. № 8 (49).

24.Делягин М.Г. Экономика неплатежей: как и почему мы будем жить завтра. М., 1997.

25."Думский вестник". 8 (13). 1995.

26.Дэниел Бурстин. Американцы: национальный опыт. М., 1993.

27.Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.

28.Ельцин Б.Н. Россия: человек, семья, общество, государство…

29.Жириков А.А. Этнические факторы политической стабильности. М., 1995.

30.Законы области как субъекта Российской Федерации (ред. Ю.А.Тихомиров). Воронеж, 1996.

31.Закон Республики Башкортостан о внесении изменений в Закон Республики Башкортостан "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан". 29 января 1997 года. № 74-з // "Известия Башкортостана". 1997. 30 января.

32.Заседает правительство // "Российская Федерация". № 1. 1997.

33.Зубов А. Будущее российского федерализма. - Знамя, 1996, № 3б.

34.Зюганов Г.А. Муки центризма // "Российская газета". 1997. 30 января.

35.Иностранное конституционное право. М., 1996.

36.Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996.

37.Короткова Е. Корпорация в составе федерации // "Московский комсомолец". 1995. 5 ноября.

38.Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996.

38.Колосов В.А., Трейвиш А.И. (1996) Этнические ареалы современной России: сравнительный анализ риска национальных конфликтов. - Полис, 2.

39.Колосов В.А., Туровский Р.Ф. (1996). Итоги выборов в одномандатных округах России, их типы и перспективы президентских выборов. - Четвертая власть, 4.

40.Колчин С. В круге пятом. Итоги года глазами информированного оптимизма // "Российская Федерация". № 2. 1997.

41.Косиков И.Г. Некоторые проблемы переходного периода в развитии Российской Федерации // Национальная политика в Российской Федерации. Материалы международной научно-практической конференции, Липки, сентябрь 1992 года. М., 1993.

42.Кулешов С.В. Судьбы национальной государственности в России // Национальная политика в Российской Федерации. Материалы международной научно-практической конференции, Липки, сентябрь 1992 года. М., 1993.

43.Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995.

44.Медведев Н.П. Национальная политика России. От унитаризма к федерализму. М., 1993.

45.Медведев Н.П. Становление федерализма в России. М., 1995.

46.Методология изучения зарубежного опыта общественного развития и государственного управления. РАГС при Президенте РФ, Кафедра внешнеполитической деятельности России. 1995.

47.Мигранян А. Россия в поисках идентичности (1986 - 1995). М., 1997.

48.Морозов А. Как строить Федерацию // "Российская газета". 1993, 5 августа.

49.Нигерия: справочник для бизнесменов (1994). М., Институт Африки РАН.

50.Новые общественно-политические движения и организации в СССР. Документы и материалы. Ч. 1-2. М., 1990.

51.Осипов А.Г. Отечественный федерал-романтизм и строительство правового государства // "Федерализм". №3. 1996.

52.О состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению (Доклад Генерального прокурора Российской Федерации). // Совет Федерации Федерального Собрания. Заседание семнадцатое. Бюл. № 2 (12). 13 февр. 1997 г.

53.Островский В. Позолоти ручку, бриллиантовый! // "Коммерсантъ", № 43. 19 ноября 1996 г.

54.Пакистан. Справочник. М., Наука, 1991.

55.Пастухов В.Б. Новый федерализм для России: институализация свободы // "Полис". № 3. 1994.

56.Первый съезд народных депутатов РСФСР 16 мая - 22 июня 1990 года. Стенографический отчет. 6 тт. т.1. М., 1992.

57.Первый съезд народных депутатов СССР 25 мая - 9 июня 1989 года. Стенографический отчет. Ч. VI. 3 - 9 апреля 1990 г. с. 1990 г.

58.Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. СПб., 1830. Т.IV. № 1910, №№ 2277-2279, № 2286, №№ 2297-2299.

59.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Порядок во власти - порядок в стране…

60.Постановление Конституционного суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан". 21 июня 1996 года. // "Российская газета". 1996. 10 июля.

61.Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Об укреплении Российского государства…

62.Проблемы глобальных и региональных интеграционных процессов. РАГС при Президенте РФ, Кафедра внешнеполитической деятельности России, 1995.

63.Проблемы конституционного развития суверенной республики // Материалы республиканской научно-практической конференции. 24-25 марта 1992 года, г.Уфа. Уфа, 1992.

64.Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., ИНИОН РАН, 1995.

65.Разделит ли Россия участь Союза ССР? (Кризис межнациональных отношений и федеральная национальная политика). М., 1993.

66.Раянов Ф.М. Федерализм - не самоцель // "Власть". № 3. 1996.

67.Республика Татарстан: время больших перемен (отв. ред. Ф.Х.Мухаметшин). Казань, 1996.

68."Российская газета". 1996. 14 марта.

69.Российское законодательство: проблемы и перспективы (глав. Ред. Л.А.Окуньков). М., 1995.

70.Россия сегодня. Политический портрет, 1985 - 1990 гг. М., 1991.

71.Рукавишников В. Америку мы уже догнали, но не по качеству жизни, а по неравенству в доходах // "Российская Федерация". № 3. 1997.

72.Рыбкин И. Документ доверия и искренности // "Российская газета". 1997. 20 мая.

73.Рыбкин И.П. К безопасности через согласие и доверие. М., 1997.

74.Санько В. Алманзно-бриллиантовая закомплексованность. У страны нет стратегической программы развития АБК. // "Независимая газета". 20 июня 1996 г.

75.Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т.1, часть 1. Основные законы и учреждения государственные.

76.Согрин В.В. 1985 - 1995: Реалии и утопии новой России // "Отечественная история". № 2. 1995.

77.Субъекты федерации - какими им быть? - Полис (Политические исследования), № 4.

78.Татарстан на перекрестке мнений. Проблемы, тенденции, перспективы. Казань, 1993.

79.Тишков В.А. Межэтнические конфликты: причины, пути предотвращения и разрешения // Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Федерализм и межнациональные отношения в современной России", 27-28 мая 1994 года. М., 1994.

80.Тишков В.А. Россия как многонациональная общность и перспективы межэтнического согласия. Вып. IV. М., 1994.

81.Тишков В.А. Стратегия и механизмы национальной политики в Российской Федерации // Национальная политика в Российской Федерации. Материалы международной научно-практической конференции, Липки, сентябрь 1992 года. М., 1993.

82.Тишков В.А. Федеративное устройство и местное самоуправление // Становление новой российской государственности: реальность и перспективы. М., 1996.

83.Третья сессия народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. Стенографический отчет. Ч.VI. 3-9 апреля 1990 г.

84.Трубецкой О. Драгоценный камень на нашу шею // "Коммерсантъ". № 43. 19 ноября 1996 г.

85.Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы). М., 1996.

86.Федерализм - глобальные и российские измерения // Международная научно-практическая конференция, 6-8 сентября 1993 года. Казань, 1993.

87.Федерализм // Энциклопедический словарь. М., 1997.

88.Федерализм. Теория. Практика. История (глав. ред. Валентей С.Д.). 1996. № 1-4.

89.Федеративное устройство России: история и современность (глав. ред. Н.А.Михалева). М., 1995.

90.Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995.

91.Федеративный Договор: Документы. Комментарии. М., 1992.

92.Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995.

93.Шаймиев М.Ш. Шесть лет по пути укрепления государственности Республики Татарстан // Республика Татарстан: время больших перемен. Казань. 1996.

94.Шахрай С.М. Выступление на конференции по федерализму. Федеративное устройство Российской Федерации и реализация принципов плюралистической демократии, правового государства и прав человека. Москва, 15-18 февраля 1994 года. М., 1994.

95.Шахрай С.М. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Федерализм и межнациональные отношения в современной России", 27-28 мая 1994 года. М., 1994.

96.Энциклопедический юридический словарь. М., 1998.

97.Эрхард Л. Полвека размышлений: речи и статьи. М., 1993.

98.Burgess, M., and Gagnon, A.-G. (1993). Comparative Federalism and Federation. Competing Traditions and Future Directions. Toronto - Buffalo: University of Toronto Press.

99.Chinn, J. And Kaiser, R. (1996). Russians as the New Minority: Ethnicity and Nationalism in the Soviet Successor States. Boulder, CO; Westview Press, 1996.

100.Dikshit, P. (1975). The Political Geography of Federalism. Delhi.

101.Drobizheva, L. (1991). The role of the intelligentsia in developing national consciousness among the peoples of the USSR under perestroika. Ethnic and Racial Studies.

102.Duchacek, I. (1986). The Territorial Dimension of Politics. Within, Among and Across Nations. Boulder and London: Westview Press.

103.Elazar, D. (1996). From Statism to Federalism - A Paradigm Shift. International Political Science Review, vol. 17, № 4.

104.Enloe, C. (1977). Internal colonialism, federalism and alternative state development strategies. Publius, vol. 7, № 4.

105.Giddens, A. (1981). The Nation State and Violence. Cambridge: Cambridge University Press.

106.Kemp, D.A. (1978). Society and Electoral Behavior in Australia. Brisben, 1978.

107.King, D.N. (1973). Why do local authority rate boundaries differ? - Public Administration, 51.

108.Knight, D. (1981). Choosing Canada's capital. Conflict Resolution in a Parliamentary System. Ottawa: Carleton University Press.

109.Kolossov, V., and O"Loughlin, J. (1998). New borders for new world orders. Territorialities at the fin-de-siecle. GeoJournal, vol. 44, № 3.

110.Kolossov, V., and Treivish, A. (1997). The Political Geography of European Minorities. - Political Geography, vol. 17, № 5.

111.Newton, K. (1981). Urban Political Economy. London: Francis Pinter.

112.Paddison, R. (1983). The Fragmented State. The Political Geography of Power. Oxford: Basil Blackwell.

113.Riker, (1964). Federalism : Origins, Operation, Signficance. Boston: Little Brown and Co.

114.Smith Anthony D. National Identity. London. 1991.

115.Smith, G., ed. (1996). Federalism: The Multiethnic Challenge. London-New York: Longman.

116.Taras, R. (1993). Making sense of matrioshka nationalism. In: I. Bremmer and R. Taras, eds. Nations and Politics in the Soviet Successor States. Cambridge: Cambridge University Press, 1993.

117.Taylor, P. (1994). The state as container: Territoriality in the modern world-system. Progress in Human Geography.

118.Tolley, M.C., and Wallin, B.A. (1995). Coercive Federalism and the search for Constitutional Limits. Publius: The Journal of Federalism, vol. 25, № 4.