год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Осенью 1998 г. произошел всплеск интереса к федерализму и в особенности в той его части, которая касается разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами в сфере финансово-бюджетных отношений. С осенними процессами финансового кризиса все чаще стал вновь ставиться вопрос о том, есть ли будущее у российского федерализма. Активизировались процессы принятия актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству в этот период (попытка регионального регулирования движения товаров и услуг), появились заявления отдельных региональных лидеров о взятии на себя функций федеральной власти, о необходимости перераспределения полномочий. Все это дало повод некоторым экспертам брать на себя смелость говорить о кризисе российского федерализма и прогнозировать два возможных сценария преобразования федеративной России: Центр затянет удила, и Россия станет на путь унитаризации, либо страну ждет дальнейшее ослабление, то есть конфедерализация и в конечном итоге -- распад.

Поэтому для России решение проблемы бюджетно-финансового федерализма -- это вопрос устойчивости и стабильности государственности, как таковой, сохранения конституционных основ федерализма.

Особенностью конституционных основ бюджетно-финансового федерализма, определенных в действующей российской Конституции, является то, что их модель во-первых, прописана в конституционных нормах в самых общих чертах, во-вторых, внимательное прочтение Конституции как и анализ решений Конституционного Суда Российской Федерации дает основание говорить о том, что мы заложили отношения централизованного регулирования.

Предметы ведения Федерации и ее субъектов в бюджетно-финансовой сфере разграничены ст.ст. 71 (пп. “ж”, “з”) и 72 п. “и”.В ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития.

В соответствии с п. “и” ч. 1 ст. 72 Конституции определение общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Эти положения конкретизируются в ст. 75 Конституции РФ, также содержащейся в главе 3 российской Конституции “Федеративное устройство”. В ч. 3 ст. 75 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

Таким образом, Конституция не дает однозначного ответа на вопрос, устанавливаются ли система налогов и сборов и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации одним федеральным законом, либо разными федеральными законами.

Принятием Налогового Кодекса РФ (ч. 1) был избран вариант регулирования этих вопросов единым законом. В его ст. 1 говорится о том, что настоящий Кодекс устанавливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Закрепление в ч. 3 ст. 75 Конституции Российской Федерации положения о том, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет , и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом, означает, что данные вопросы не могут решаться в другой правовой форме, т.е. регулироваться иными видами правовых актов, а именно, договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, указами Президента Российской Федерации и актами Правительства РФ. Вместе с тем практика регулирования данными видами актов финансовых вопросов, связанных с установлением системы налогов и общих принципов налогообложения и сборов имеет место. Пока неконституционность такой практики была оценена Конституционным Судом РФ только в отношении актов Правительства РФ. Что касается внутрифедеральных договоров, то запросы со стороны палат Федерального Собрания или органов государственной власти субъектов Федерации в отношении данных видов актов в Конституционный Суд РФ пока не поступали.

Отнесение общих принципов налогообложения и сборов к совместному ведению означает, что в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по данным вопросам принимаются не только федеральные законы, но и законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В этой связи весьма актуальным является вопрос, каким образом разграничивается объем правового регулирования между Федерацией и ее субъектами в данной сфере.

В отличии от некоторых других федеративных государств (например, ФРГ, где в Основном законе есть специальный раздел, посвященный финансам, или США, где ряд принципов финансовых отношений закреплен специальными статьями) в Конституции России напрямую не заложены принципы бюджетных и налоговых отношений между Федерацией и ее субъектами, которые бы сориентировали федерального законодателя в пределах его правотворчества. Некоторые ориентиры можно вывести из толкования общих конституционных принципов и положений, касающихся конституционных основ РФ, прав и свобод человека и гражданина в РФ, разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Однако оценка этих положений неоднозначна и поэтому важное значение имеет роль толкования конституционных норм, разъяснения отдельных положений российской Конституции Конституционным Судом РФ.

Среди федеральных институтов, призванных сглаживать противоречия между Федерацией и ее субъектами в рамках действующего конституционного режима и обеспечивать его стабильность, Конституционному Суду Российской Федерации отведено особое место. Значительная часть полномочий Конституционного Суда РФ направлена именно на разрешение споров и противоречий, возникающих между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Практика Конституционного Суда РФ последних трех лет свидетельствует о том, что если ранее споры носили преимущественно политико-правовой характер, то теперь акценты все более стали смещаться в сторону разрешения споров по защите экономических прав Федерации и ее субъектов. В 1996 -- 1998 гг. значительно возросло число запросов, касающихся определения бюджетно-финансовых прав регионов, порядка налогобложения на их территории, полномочий в регулировании сфер, дающих доходы в бюджеты субъектов Федерации, при рассмотрении Конституционным Судом РФ дел о конституционности актов, а также разрешении споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Следует заметить, что большинство таких дел рассмотрено по запросам органов государственной власти субъектов Федерации и смысл этих запросов субъектов Федерации в большинстве своем касался попытки через юридические споры получить право на дополнительные доходы, либо ограничить федеральное регулирование в области налогообложения, фактически подрывающее финансовую базу регионов, доходную часть бюджетов субъектов Федерации.

Несмотря на то, что предметом большинства запросов являлись частные вопросы, Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая их, в силу самой природы конституционного правосудия, опирался на общие конституционные принципы и поэтому сформулировал целый ряд новых конституционно-доктринальных положений.

Дела, рассматриваемые Конституционным Судом РФ в бюджетно-финансовой сфере, можно разделить на две группы: первая -- решения конституционно-доктринального характера, определяющие в целом идеологию бюджетно-налогового законодательства и вторая -- решения, разъясняющие применение в текущем правотворчестве конкретных конституционных принципов и норм, позволяющих четко разграничить компетенцию органов государственной власти по вертикали и горизонтали.

Среди решений первой группы важное значение имеют постановления Конституционного Суда Российской Федерации, которые дали конституционно-доктринальное понятие налога, разъяснили его правовую природу и природу конституционной обязанности платить налоги.

В своем постановлении от 17 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности пп. 2 и 3 ч. I ст. 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. “О федеральных органах налоговой полиции” 1 Конституционный Суд РФ отметил, что конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы, закрепленная ст. 57 Конституции Российской Федерации имеет особый, а именно публично-правовой, а не частно-правовой (гражданско-правовой) характер, что обусловлено публично-правовой природой государства и государственной власти; с публично-правовым характером налога и государственной казны и с фискальным суверенитетом государства связаны законодательная форма учреждения налога, обязанность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств; вследствие этого спор по поводу невыполнения налогового обязательства находится в рамках публичного, а не гражданского права.

Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации была подтверждена и конкретизирована при рассмотрении им ряда запросов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в которых они выражали несогласие с введением в регионах федеральной властью отдельных видов сборов.

В частности, глава администрации Хабаровского края обращался в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности положений ст. 11' Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. “О государственной границе Российской Федерации” в редакции от 19 июля 1997 г. Оспариваемая статья вводила сбор за пограничное оформление при осуществлении пограничного контроля. Как полагал заявитель, введение такого сбора является недопустимым ограничением конституционных прав каждого на свободу выезда за пределы Российской Федерации и беспрепятственного возвращения в Россию и не соответствует нормам международного права и ряду международных договоров Российской Федерации, нарушает гарантии экономической деятельности.

Конституционный Суд Российской Федерации, проанализировав оспариваемые положения, в своем постановлении от 11 ноября 1997 г.2 пришел к выводу, что с точки зрения принципа разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти введение и установление федеральным законодателем сбора за пограничное оформление не противоречит Конституции Российской Федерации.

Сбор за пограничное оформление по сути является налоговым платежом: он представляет собой основанную на законе денежную форму отчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого в том числе на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности; указанный сбор поступает в специальный бюджетный фонд.

Отсюда Конституционный Суд РФ делает вывод о том, что сбор за пограничное оформление по своей юридической природе подпадает под конституционное понятие “федеральные налоги и сборы”, установление которых в соответствии со ст.ст. 71 (п. “з”) и 57 Конституции Российской Федерации относится к полномочиям федерального законодательного органа.

Необходимо заметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях неоднократно обращался и к конституционному понятию “законно установленные налоги и сборы” (ст. 57 Конституции РФ).

Во-первых, раскрывая содержание этого понятия, он указывал, что установить налог и сбор можно только законом; налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться “законно установленными” и соответственно Конституция Российской Федерации исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти.

Во-вторых, Конституционный Суд РФ определил понятие, какой налог или сбор может считаться законно установленным. Установить налог или сбор -- не значит только дать ему название, необходимо определение в законе существенных элементов налоговых обязательств (постановление от 4 апреля 1996 г. и от 18 февраля 1997 г.). В своем постановлении от 11 ноября 1997 г.(по делу о проверке конституционности ст. 11' Закона РФ “О государственной границе Российской Федерации”) Конституционный Суд РФ подчеркнул, что налог или сбор может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового обязательства, т.е. установить налог можно только путем прямого перечисления в законе о налоге существенных элементов налогового обязательства. Конституционный Суд РФ не мог раскрыть само содержание существенных элементов, так как это не входило в его компетенцию, но подтвердил, что некоторые из существенных элементов определены в ч. 1 ст. 11 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”: налогоплательщик (субъект налога); объект и источник налога; единица налогообложения; налоговая ставка (норма налогового обложения); сроки уплаты налога; бюджет или внебюджетный фонд, в который зачисляется налоговый оклад. (Налоговый Кодекс РФ в ст. 17 определил примерно аналогичные общие условия установления налогов).

Развитие регионального законодательства в сферах экономического и бюджетно-финансового регулирования потребовало внесения ясности в целый ряд вопросов, связанных с разграничением прав Федерации и ее субъектов. Суть этих вопросов в значительной мере касается правильного понимания таких базовых аспектов основ конституционного строя РФ, как единство экономического пространства, свобода экономической деятельности, единое финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование.

Показательным примером позиции Конституционного Суда РФ по этим вопросам является его постановление от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности положений абз. второго п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”3.

Поводом к рассмотрению данного дела послужили запросы от пяти субъектов Российской Федерации -- Конституционного Суда Республики Коми, Губернатора Иркутской области, Законодательного Собрания Алтайского края, Волгоградской областной Думы и Законодательного Собрания Владимирской области. Все заявители полагали, что федеральный закон не может устанавливать исчерпывающий перечень видов налогов, которые вправе вводить субъекты Российской Федерации на своей территории. По их мнению, Закон РФ “Об основах налоговой системы в Российской Федерации” излишне детально регламентирует виды налогов, которые могут быть установлены субъектом Федерации, оставляя органам власти субъектов РФ лишь право на определение ставки налога в параметрах, закрепленных в федеральном налоге, и тем самым, лишая их права вводить собственные налоги и сборы.

Конституционный Суд РФ признал оспариваемые статьи рассматриваемого по данному делу Закона РФ соответствующими Конституции РФ. Вывод Конституционного Суда РФ был достаточно категоричен -- право субъектов РФ самостоятельно устанавливать виды налогов противоречит конституционным принципам, нарушает единство экономического пространства, равноправие субъектов РФ. Конституционный Суд РФ указал на то, что принципы налогообложения и налоговых сборов находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся: обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя единую налоговую политику; единство налоговой системы; равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона. Поэтому недопустимо введение региональных налогов, которые могут ограничить свободу перемещения финансовых средств в пределах России или позволить формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий.

Следует отметить, что данное решение Конституционного Суда РФ, определяющее по сути уровень экономического и налогового централизма в Российской Федерации, также носит в значительной мере доктринальный характер. Подходы, выработанные Конституционным Судом при принятии данного решения, служат сегодня основой для определения мнения Суда по аналогичного рода делам. Суд использует данное дело как прецедент и поэтому, в частности, вынес ряд отказных определений по делам аналогичного характера (например, отказное определение от 10 апреля 1997 г. принять к рассмотрению запрос Администрации Хабаровского края о проверке конституционности части 2 ст. 18 и ст. 20 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”).

Опираясь на указанное постановление от 21 марта 1997 г., Конституционный Суд РФ признал не соответствующими ст.ст. 27 (ч.1), 55 (ч.3) и 75 (ч. 3)) Конституции Российской Федерации отдельные положения Закона Московской области от 5 июля 1996 г. “О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство”. Принимая такое решение, Конституционный Суд РФ еще раз подчеркнул, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать налоги и сборы лишь в рамках того перечня региональных налогов и сборов, который содержится в Законе РФ “Об основах налоговой системы в РФ” (а соответственно в будущем в рамках Налогового Кодекса РФ), а так как такой сбор не предусмотрен в рамках перечня, установленного федеральным законом, то его введение неконституционно.

Любопытен тот факт, что Конституционный Суд РФ распространил данную правовую позицию не только на налогово-бюджетные отношения между Федерацией и ее субъектами, но и на отношения с местным самоуправлением. В своем определении от 5 февраля 1998 г. Конституционный Суд РФ отказался принять к рассмотрению запросы районных судов Оренбурга и Кемерова, ставящих под сомнение конституционность ст. 21 Закона Российской Федерации “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”. По мнению заявителей, установление в ней исчерпывающего перечня местных налогов и сборов, противоречит ст. 132 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, определяющей, что органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы. Конституционный Суд повторил свою правовую позицию, высказанную в его постановлении от 21 марта 1997 г., и указал на то, что эта позиция имеет общее значение и касается всех налогов, в том числе и местных. В частности, положение о том, что определение смысла понятия “установление налогов и сборов”, возможно только с учетом основных прав человека и гражданина, закрепленных в ст.ст.34 и 35 Конституции Российской Федерации, а также конституционного принципа единства экономического пространства распространяется и на установление налогов и сборов органами местного самоуправления. Отсюда следует, что органы местного самоуправления также не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Иное понимание смысла содержащегося в ст. 132 (ч. 1) Конституции Российской Федерации понятия “установление местных налогов и сборов” противоречило бы действительному содержанию Конституции Российской Федерации.

Небезынтересно заметить, что вопрос о конституционности введения субъектами Федерации сборов уже рассматривался Конституционным Судом РФ и ранее, до принятия постановления от 21 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности положений ст.ст. 18 и 20 Закона РФ “Об основах налоговой системы в РФ”. Однако в своих первоначальных решениях Суд опирался на несколько иные критерии. Имеется ввиду вызвавшее общественный резонанс дело о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентрующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы.

Тогда дело было возбуждено не только на основании индивидуальных жалоб граждан В.И.Куцыло и Р.С.Клебанова. С запросом в Конституционный Суд обратился глава Республики Коми Юрий Спиридонов. В обращениях подвергалась сомнению конституционность нормативных актов, на основании которых взималась плата за регистрацию (прописку) с граждан, прибывающих на постоянное место жительства в Москву и Московскую область, Воронеж и Воронежскую область, в Ставропольский край, а также вводились ограничения на выбор места жительства путем введения квот на поселение в ряде населенных пунктов и осуществлялась продажа лицензий предприятиям на право приглашения в Московскую область иногородних специалистов. Юрий Спиридонов, обращаясь в Конституционный Суд РФ, представлял интересы тех граждан, которые после долгих лет жизни и работы на Севере практически лишались возможности вернуться во многие регионы центральной России на постоянное место жительства, даже имея там собственную недвижимость. В.Куцыло и Р.Клебанову было отказано в регистрации в Москве (хотя у обоих имелась собственная жилая площадь в этом городе) на основании ст. 2 Закона города Москвы "О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство". Закон обязывал их уплатить регистрационный сбор в размере 500 минимальных зарплат (на день заседания Конституционного Суда эта сумма равнялась 35 миллионам рублей).

Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае также обязывало граждан возместить краевому и местным бюджетам дополнительные расходы, вызванные необходимостью обустройства вновь прибывших на территории края. И именно в Ставропольском крае была введена квота на поселение в городах Кавказских Минеральных Вод.

В постановлении от 4 апреля 1996 г. Конституционный Суд РФ отметил, что свобода передвижения и выбора места жительства является существенным элементом свободы личности, а оспариваемые нормативные акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это право, как и другие основные права и свободы, неотчуждаемо, однако оно не носит абсолютного характера, то есть подлежит ограничениям в тех случаях, когда его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других граждан. Конституция РФ устанавливает, что подобные ограничения могут вводиться только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Отсюда Конституционный Суд РФ признал неконституционными положения оспариваемых актов, вводящих разрешительный характер прописки, при котором квитанция об уплате сбора является условием регистрации, а отказ в регистрации приобретает характер санкции за неуплату. Это противоречит конституционному праву граждан свободно выбирать себе место жительства и препятствует реализации целого ряда основных прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией РФ (право избирать и быть избранным в органы государственной власти; право на социальное обеспечение, получение медицинской помощи, дошкольное и школьное образование и многие другие). Конституционный Суд РФ установил, что реализация конституционных прав не может ставиться в зависимости от уплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку эти права гарантированы Конституцией РФ без каких-либо условий фискального характера.

В данном постановлении Конституционный Суд РФ не выразил пока свою позицию по поводу того, что субъекты Федерации не вправе вводить налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом. Тогда его позиция была менее категорична. В частности, он указал,что выводы Суда не означают, что субъекты Российской Федерации не имеют права устанавливать собственные налоги и сборы. Но подобные налоги могут быть введены только законом и только с учетом таких конституционных принципов, как принцип равенства и принцип соразмерности конституционно значимым целям ограничения основных прав и свобод человека и гражданина. Принцип равенства требует учета фактической способности гражданина к уплате налога, именно поэтому статья закона города Москвы была признана неконституционной в части установления подушной системы налогобложения. В постановлении Конституционного Суда отмечено, что налогобложение, парализующее реализацию гражданами конституционных прав, должно быть признано несоразмерным4. Однако, как уже было ранее замечено, в дальнейшем позиция Конституционного Суда РФ оказалась более категоричной, и он четко обозначил принцип конституционной допустимости установления всех видов налогов и сборов только федеральным законом.

Судебная практика последних лет позволила определиться по целому ряду и других спорных вопросов в бюджетно-финансовых отношениях между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, в определении от 8 января 1998 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ст. 12 Закона Ставропольского края от 22 марта 1997 г. “О краевом бюджете на 1997 год”, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что по смыслу Конституции Российской Федерации бюджеты субъектов Российской Федерации относятся к ведению самих субъектов Федерации, которые самостоятельно решают вопросы формирования своего бюджета и определяют направления использования бюджетных средств.

Немалое число налоговых споров связано с пониманием роли Правительства в регулировании налогообложения. В своем постановлении от 11 ноября 1997 г., Конституционный Суд РФ на примере установления конкретного сбора за пограничное оформление разъяснил, что поскольку Правительство Российской Федерации, с одной стороны, в рамках своей компетенции обеспечивает проведение единой финансовой, в т.ч. налоговой, политики (ст. 114, п. “б” ч. 1 Конституции РФ), а, с другой стороны, осуществляет иные полномочия, возложенные на него федеральным законом (ст. 114, п. “ж” ч. 1 Конституции Российской Федерации), оно вправе на основании федерального закона установить порядок взимания сбора за пограничное оформление и конкретизировать установленные законодателем нормативные положения, определяющие существенные элементы налогового обязательства.

Теоретико-методологический интерес представляет постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 г. по делу о проверке конституционности постановлений Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1995 г. № 962 “О взимании платы с владельцев или пользователей автомобильного транспорта, перевозящего тяжеловесные грузы, при проезде по автомобильным дорогам общего пользования” и от 14 октября 1996 г. № 1211 “Об установлении временных ставок платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам и использовании средств, получаемых от взимания этой платы” 5.

С запросом о проверке названных постановлений Правительства РФ обратился председатель Правительства Республики Карелия. По мнению заявителя, Правительство РФ установило новый вида налога, а, значит, вышло за пределы своей компетенции, чем нарушило ст.ст. 57,75 (ч. 3) и 115 (ч. 1) Конституции Российской Федерации.

Исследовав природу платы за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам, Конституционный Суд РФ констатировал неналоговую природу данного вида платежа. Суд указал, что плата за провоз тяжеловесных грузов в отличие от налоговых платежей не отвечает признаку индивидуальной безвозмездности, поскольку именно ее плательщики получают возможность использовать федеральные автомобильные дороги для решения своих хозяйственных и иных задач на определяемых ими согласованных условиях и соразмерно произведенной оплате. Таким образом, возникновение обязанности уплаты указанного платежа основано на несвойственной налоговому платежу свободе выбора, в данном случае -- выбора способа транспортировки груза. Государство разрешает перевозчикам перевозить грузы наиболее удобным и выгодным для них способом при условии, что они осуществив в своих интересах перевозку грузов, возмещают причиненный дорожному полотну ущерб и затраты, размер которых определяется индивидуально на основе установленных параметров.

Неналоговая природа данного платежа выражается и в том, что последствием его неуплаты является не принудительное изъятие соответствующих денежных средств в виде налоговой недоимки, а отказ в выдаче разрешения на перевозку тяжеловесных грузов, что влечет невозможность перевозки. В случае же ее осуществления с нарушением обязанности произвести установленную плату наступает ответственность, предусмотренная также не налоговым законодательством, а ст. 126' Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Плата за провоз тяжеловесных грузов, введенная оспариваемыми постановлениями Правительства Российской Федерации, направляется в Федеральный дорожный фонд, консолидированный в федеральном бюджете. Однако это не является основанием для признания ее фискального характера, поскольку согласно бюджетному законодательству пополнение бюджета осуществляется не только на основе налоговых платежей. Законом Российской Федерации “О дорожных фондах в Российской Федерации” (п. 1 ст. 3) предусмотрено, что средства дорожных фондов формируются как за счет налоговых платежей, так и за счет средств, поступающих от проведения займов, лотерей, продажи акций, штрафных источников, добровольных взносов, а также из других неналоговых источников, в т.ч. имеющих характер возмещения ущерба и затрат.

Поскольку плата за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам не является налоговым платежом, на нее не распространяется требование ст. 57 Конституции Российской Федерации об установлении налоговых платежей только законами, предполагающее закрепление в них помимо наименования самого налогового платежа также существенных его элементов. Поэтому Конституционный Суд признал не противоречащими Конституции РФ с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием РФ и Правительства РФ оспариваемые постановления Правительства РФ.

Как видно из характера запросов, стремясь защитить свои экономические права в Конституционном Суде РФ, субъекты Федерации используют разные пути. Еще один из них -- борьба за соблюдение в федеральном законодательстве принципа равноправия субъектов Российской Федерации.

Так, данный принцип был положен в основу оценки закона при рассмотрении дела о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. "О дорожных фондах в Российской Федерации". В Конституционный Суд были направлены запросы органов исполнительной власти Москвы и Санкт-Петербурга, которые обратили внимание на нарушение принципа равноправия субъектов Российской Федерации. Согласно оспариваемому Закону все субъекты Федерации за исключением Москвы и Санкт-Петербурга вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды и использовать консолидируемые таким образом финансовые ресурсы на содержание и развитие сети автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности соответствующих субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд установил, что такой подход нарушает конституционный принцип равноправия субъектов РФ. Он подчеркнул в своем постановлении от 15 июля 1996 г., что "федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации”. Исходя из этого, как указал Конституционный Суд, федеральный законодатель вправе дифференцированно распределять поступления от дорожных налогов, подлежащих зачислению в Федеральный и территориальные дорожные фонды, не ограничивая при этом право субъекта Федерации создавать собственные территориальные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых источников. Осуществляемое на территории Российской Федерации выравнивание в сфере развития сети автомобильных дорог общего пользования достигается путем перераспределения средств, поступающих от субъектов-доноров, в пользу экономически более слабых субъектов Федерации. Однако в силу конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации в основу такого перераспределения должны быть положены единые критерии 6.

Еще один способ защиты своих экономических прав, используемый субъектами Федерации при обращении в Конституционный Суд РФ, -- требование признать определенные вопросы, не обозначенные непосредственно Конституцией РФ, вопросами ведения субъектов РФ либо вопросами совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В этом отношении показательно дело по проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 г. "О рекламе". Запросы Законодательного Собрания Омской области и Московской городской Думы в этом деле были направлены с целью установления определенности в том, вправе ли субъект Федерации осуществлять правовое регулирование вопросов рекламы на его территории. Признание за ним этого права позволило бы обеспечивать не только порядок применения рекламы с учетом региональной специфики, но и использовать рекламу в качестве источника пополнения финансовых средств региона. Однако Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 4 марта 1997 г. отнес регулирование отношений в области рекламной деятельности к сфере гражданского законодательства и определил, что эти отношения составляют основы единого рынка, а ,следовательно, являются вопросом ведения Федерации .

Анализ судебных решений свидетельствует о том, что в регионах озабочены практикой подмены федеральных законов актами правительства в области налогобложения. При этом проводимая Правительством РФ налоговая политика действительно не всегда совпадает с мнением федерального законодателя и субъектов Российской Федерации. Позиция Конституционного Суда в таких случаях прослеживается достаточно последовательно. В качестве примера можно привести два постановления Конституционного Суда по делу о проверке конституционности постановлений Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. "О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции"(оглашено 18 февраля 1997 г. 7) и от 1 апреля 1996 г. "Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный бюджет" (оглашено 1 апреля 1997 г. 8). Конституционный Суд РФ указал, что в оспариваемых постановлениях Правительство установило сборы, которые могут быть введены только федеральным законом. Введение Правительством лицензионного сбора за производство, розлив и хранение алкогольной продукции за оптовую продажу алкогольной продукции и сбора за электроэнергию, отпускаемую предприятиями сферы материального производства, означает не только его вмешательство в компетенцию федерального законодательного органа власти, нарушение конституционного принципа разделения властей и предусмотренного Конституцией Российской Федерации и федеральными законами порядка установления федеральных налогов и сборов. Нарушен и принцип федерализма, обеспечиваемый участием субъектов Федерации в решении вопросов налогобложения и сборов через Совет Федерации, представляющий регионы, а также через использование процедур согласования проектов законов с территориями в Государственной Думе. В результате введения Правительством данных сборов были ущемлены финансовые интересы субъектов Федерации.

Роль Конституционного Суда в толковании и разъяснении положений Конституции Российской Федерации оказывается сегодня достаточно существенной. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что такой вклад Суда спровоцирован в значительной мере запросами субъектов Федерации. И как видим, в большинстве решений Конституционного Суда РФ просматривается налоговый централизм, вытекающий из принципов основ конституционного строя Российской Федерации, а также конституционного разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, установленного ст.ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации.

Думаю, однако, что в будущем число запросов по бюджетно-финансовым спорам может значительно сократиться, и не только потому, что многие дискуссионные вопросы разграничения прав между Федерацией и ее субъектами уже рассмотрены, а потому, что акты Конституционного Суда Российской Федерации продемонстрировали: конституционное правосудие не может решить конкретные проблемы бюджетно-финансовых отношений между Федерацией и ее субъектами, вытекающие из несовершенства законодательного распределения бюджетно-финансовых прав, а также из-за неумения получать и распределять бюджетные и внебюджетные средства. Это -- сфера законодательной и исполнительной власти, и на этих вопросах, на мой взгляд, в большей мере и следует сегодня концентрировать внимание политиков и юристов.

1 См.: Конституционный Суд Российской Федерации: постановления и определения..1992-1996.- М.: Новый Юрист, 1997. - Ст.477-484.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997. - №46.Ст.5339.-
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- № 13.- Cт. 1602.
4 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1996.- N 2.- Ст.42-59.
5 См.: Собрания законодательства Российского Федерации.- 1998.- № 30.Ст.3800.
6 См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1996. №4.Ст23-29.
7 См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- № 8.- Cт. 1010.
8См.: Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- № 14. - Ст.1729..