|
Исполнение региональных бюджетов [1]
Отличительная особенность исполнения региональных бюджетов в 1999 г. - очень низкое среднероссийское значение бюджетного дефицита, которое составило лишь 0,9% расходов региональных бюджетов [2]. Связано это с последствиями августовского кризиса 1998 г., прежде всего с резким сокращением возможностей регионов финансировать бюджетный дефицит за счет выпуска ценных бумаг. Если в 1997 г. ценные бумаги были выпущены в 57 субъектах Федерации, то в 1998 г. - лишь в 39, а в 1999 г. - в 35. При этом в 1997 г. на ценные бумаги пришлась примерно треть объема источников финансирования дефицита за вычетом бюджетных ссуд/кредитов федерального бюджета [3], тогда как в 1998 и 1999 гг. объем привлеченных средств за счет выпуска ценных бумаг в целом по регионам был ниже объема погашаемой основной суммы задолженности. В 1999 г. объем привлеченных средств превысил погашаемую сумму лишь в 11 регионах - в Карелии, Чувашии, Кабардино-Балкарии, Бурятии, Хакасии, Ставропольском крае, Псковской, Костромской, Волгоградской областях, Коми-Пермяцком и Ямало-Ненецком АО, а в 1997 г. таких регионов было 37.
В среднем по регионам бюджетный дефицит в 1995 г. составил 2,5%, в 1996 г. - 6,1%, в 1997 г. - 7,5% (из года в год регионы все активнее выпускали ценные бумаги), в первом полугодии 1998 г. - 6,5%, а в целом за 1998 г. - уже лишь 2,8 [4].
Если рассматривать значения дефицита по отдельным регионам, то "лидером" по этому показателю в 1999 г. по-прежнему оставалась Якутия, где дефицит составил 31,3% (по крайней мере начиная с 1995 г. значения дефицита в этой республике составляли не менее 30%). Однако среди остальных наиболее проблемных регионов произошли разительные изменения. На второе место вышла Вологодская область, где дефицит составил 21,2%, но в данном случае причиной стало изменение подходов к составлению отчетности (скорее всего, там не совсем правильно поняли указания Минфина).
Резкий рост дефицита в 1999 г. произошел в Нижегородской (с 2,9% до 13,2%), Белгородской (с 5,5% до 15,5%), Томской (с 4,9% до 17,6%), Магаданской (с профицита в 3,2% до 8,8%) областей, Калмыкии (с профицита в 2,9% до 11,9%). Крайне высокие значения дефицита были в Республике Алтай и Омской области (около 11%), Ямало-Ненецком и Эвенкийском АО (10-12%), Костромской области (8,5%). В подавляющем большинстве названных регионов наблюдались одни из самых низких темпов роста доходов.
В остальных субъектах Федерации дефицит не превышал 5%, а в 48 бюджет был сведен с профицитом. Для сравнения: в 1998 г. таких регионов было 36, в 1997 г. - всего 2.
Помимо резкого сокращения роли ценных бумаг как источника финансирования дефицита региональных бюджетов в 1998-1999 гг. перестали играть заметную роль в покрытии дефицита и бюджетные ссуды, предоставляемые из федерального бюджета [5]. Если до 1998 г. объем полученных бюджетных ссуд превышал объем погашаемой основной суммы задолженности, то с 1998 г. ситуация изменилась на противоположную. По разным регионам картина, естественно, разная. В 1999 г. бюджетные ссуды получили 73 субъекта Федерации, не погашенный на конец года остаток бюджетных ссуд имели 23 региона [6]. Значимость этого остатка также разная. Если в Приморском крае не погашенный на конец года остаток бюджетных ссуд не составлял и одной доли расходов краевого бюджета, то в Республике Алтай он был сопоставим почти с 15% расходов, в Усть-Ордынском Бурятском АО - 6,4%, в Тамбовской области - 3,9% расходов (в остальных регионах - не более 2,3%).
В 1999 г. масштабы и характер различий между регионами в уровне душевых налоговых доходов оставались в целом такими же, как и в предыдущие годы, хотя произошли некоторые примечательные изменения. Если сопоставить объемы зачисленных в региональные бюджеты налоговых доходов на душу населения, рассчитанных в процентах от среднероссийского уровня, то окажется, что в 1999 г. по сравнению с 1998 г. на фоне других субъектов Федерации заметно улучшилось положение в ряде регионов Северного экономического района. В Карелии душевые налоговые доходы возросли с 87% от среднероссийского уровня до 107%, в Вологодской области - с 107% до 140%, в Ненецком АО - с 250% до 353%, в Мурманской области - со 135% до 152% [7]. Среди регионов восточной части страны в лучшую сторону существенно изменилось положение в Якутии и Красноярском крае, Ханты-Мансийском АО, в меньшей степени в Иркутской области. Однако в большинстве восточных регионов положение, наоборот, заметно ухудшилось [8]. Это Кемеровская, Омская, Томская, Читинская, Амурская, Магаданская области, Хабаровский край, Ямало-Ненецкий и Эвенкийский АО (масштабы ухудшения, естественно, разные). Среди других регионов стоит отметить Нижегородскую (сокращение с 91% до 71%) и Свердловскую (со 110% до 91%) области, Калмыкию (с 75% до 36%). Интересно, что в результате разнонаправленных тенденций в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО сравнялся уровень душевых налоговых доходов. С учетом ценового фактора ситуация в Ханты-Мансийском АО вообще более благоприятная, чем в Ямало-Ненецком АО, чего в предыдущие годы не было.
Определенные изменения произошли и в структуре налоговых поступлений в региональные бюджеты (табл. 5). По сравнению с предыдущим годом резко возросла доля налога на прибыль, что в определенной степени объясняется улучшением финансового положения российских предприятий. Соответственно сократились доли подоходного налога, НДС, налога на имущество предприятий, в то время как доли платежей за пользование природными ресурсами и акцизов (включая акцизы на спирт, водку и ликероводочные изделия) остались почти неизменными.
Доля финансовой помощи из федерального бюджета в доходах региональных бюджетов в среднем по субъектам Федерации сохранилась примерно на уровне 11% (в 1998 г. она составляла 11,3%, в 1999 г. - 10,6%). Различия между регионами по этому показателю не только не сократились, но даже увеличились. Если в 1998 г. максимальная доля финансовой помощи в доходах составила 81,0% (в Дагестане), то в 1999 г. - уже 85,8% (в Агинском Бурятском АО). Выросла она и в самом Дагестане - до 82,4%. Уровень в 80% превысила Тува (81,1%), очень близко подошли к нему еще три восточных автономных округа - Усть-Ордынский Бурятский (79,6%), Эвенкийский (79,1%, причем в 1998 г. этот показатель составлял 38,7%) и Чукотский (74,5%, в 1998 г. - 54,1%), что также свидетельствует об ухудшении ситуации в ряде регионов на востоке страны.
В 1999 г. впервые за последние годы не получила средств из федерального бюджета Москва: в соответствии с законом о федеральном бюджете на 1999 г. город перестал получать субвенции на выполнение столичных функций; не были перечислены Москве и средства по взаимным расчетам. Также вообще не получили средств из федерального бюджета еще три региона - Башкирия, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО. Татарстан же, несмотря на имеющиеся привилегии, получил еще и средства по взаимным расчетам.
Среди остальных субъектов Федерации есть регионы как с сократившейся, так и с увеличившейся долей финансовой помощи в доходах. Особенно заметным сокращение было в Новгородской области (с 35,5% в 1998 г. до 16,3% в 1999 г.), а увеличение - в Читинской области (с 27,7% до 41,9%) и Якутии (с 14,2% до 28,1%).
Доля трансфертов в финансовой помощи в среднем по России по сравнению с предыдущим годом также осталась в целом прежней, произошло лишь незначительное увеличение с 70,4% до 72,2%. Как и во все предыдущие годы, фактические доли регионов в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР) отличались от утвержденных. Так, в соответствии со статистикой по исполнению региональных бюджетов в 1999 г. трансферты получили С.-Петербург и Московская область, которые не должны были их получать не только в 1999 г., но и в 1998 г.
Различные темпы роста налоговых поступлений отразились не только на благополучии региональных бюджетов, но и на долях регионов в доходах федерального бюджета (табл. 6). Впервые за последние годы сократилась доля Москвы. Заметно уменьшилась доля Московской области и, наоборот, возросла доля Ханты-Мансийского АО. Примечательно также резкое снижение доли Свердловской и Нижегородской областей, последняя даже вышла из десятки регионов-лидеров.
Как и в предыдущие годы, собираемость налогов в федеральный бюджет была хуже по сравнению с собираемостью в региональные бюджеты. Так, если в среднем по субъектам Федерации доля прироста недоимки в начисленных налогах составила для федерального бюджета 22,2%, то для региональных бюджетов - 5,2% (для консолидированного государственного бюджета - 12,1%). В подавляющем большинстве регионов ситуация аналогичная. Исключений всего шесть - Калмыкия, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Самарская область, Агинский Бурятский и Корякский АО. Причем если в Самарской области объем накопленной налоговой недоимки в федеральный бюджет сократился (это единственный такой регион), то накопленная недоимка в региональные бюджеты уменьшилась в десяти субъектах Федерации. Различия между отдельными регионами по собираемости налогов из года в год меняются, поэтому их довольно трудно комментировать.
Что касается баланса финансовых потоков между федеральным и региональными бюджетами, то число реципиентов (регионов, где объем зачисленных с их территории налоговых поступлений в федеральный бюджет меньше объема финансовой помощи из федерального бюджета региональному) сократилось с 28 в 1998 г. до 24 в 1999 г. Сократился и объем "возвращаемых" регионам в виде финансовой помощи средств: в 1998 г. он составил 22% налоговых поступлений, в 1999 г. - только 17%. В 1999 г. перестали быть реципиентами федерального бюджета Мурманская, Новгородская, Костромская, Курганская области, Ингушетия и Приморский край. Наоборот, вошли в число реципиентов Марий Эл и Агинский Бурятский АО.
Подавляющее большинство реципиентов федерального бюджета - это республики Северного Кавказа и регионы Восточной Сибири и Дальнего Востока. Объем финансовой помощи из федерального бюджета почти в 13 раз превысил объем поступивших в федеральный бюджет с территории региона налоговых поступлений в Эвенкийском АО, примерно в 10 раз - в Дагестане и Чукотском АО, в 8-9 раз - в Туве и Усть-Ордынском Бурятском АО, в 4,7 раза - в Еврейской АО, в 3,7 раза - в Корякском АО, в 2,1-2,8 раза - в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Камчатской и Магаданской областях, Коми-Пермяцком и Корякском АО, в 1,4-1,8 раза - в Карачаево-Черкесии, Северной Осетии, Бурятии, Алтайском крае, Амурской и Читинской областях, Агинском Бурятском АО, не более чем в 1,1 раза - в Марий Эл, Мордовии, Ивановской и Псковской областях.
В структуре расходов региональных бюджетов в 1999 г. по сравнению с 1998 г. произошло лишь одно важное изменение. Вследствие продолжающейся реформы жилищно-коммунального хозяйства, прежде всего увеличения доли населения в оплате услуг ЖКХ, сократилась доля соответствующих бюджетных расходов. Если в 1998 г. на ЖКХ тратилось 24,0% всех средств, то в 1999 г. - 20,6%. В результате ЖКХ перестало быть основной статьей расходов региональных бюджетов, и на первое место, правда, лишь с небольшим перевесом, вышли расходы на образование - 21,0% расходов (хотя и их доля сократилась с 21,5% в 1998 г.).
Любопытно, что высвобожденные средства пошли на так называемые "прочие расходы", доля которых увеличилась с 9,0% в 1998 г. до 11,9% в 1999 г. Таким образом, сложно сказать, стали в результате реформы ЖКХ расходы региональных бюджетов более рациональными или нет. Доли остальных расходов остались в основном прежними, и изменения не превышали 0,5 процентного пункта.
Налог с продаж
Одно из наиболее заметных изменений в налоговой сфере прошедшего 1999 г. - массовое введение в регионах налога с продаж. Это событие неоднократно было предметом научных публикаций, дискуссий и сообщений в средствах массовой информации. Если к концу 1998 г. налог с продаж взимался лишь в 14 субъектах Федерации, то в начале 2000 г., наоборот, лишь в 14 регионах он не взимался. Во многих регионах налог с продаж был введен с января - февраля 1999 г., последней его ввела Липецкая область - с 1 января 2000 г. Не взимался налог с продаж в Архангельской, Ленинградской, Калужской, Московской, Рязанской, Томской, Калининградской областях, Карачаево-Черкесии и Ингушетии, Красноярском крае, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком, Таймырском и Агинском Бурятском АО.
Однозначно оценить последствия введения налога с продаж как с точки зрения воздействия на динамику потребительских цен, так и в смысле наполняемости региональных бюджетов довольно сложно, а в публикациях встречаются очень противоречивые мнения.
Введение налога с продаж вызывало протесты не только населения, но и предпринимателей. Например, в Ярославле один из них подал в суд жалобу с просьбой признать не действующим закон "О налоге с продаж"[9], а несколько позже недовольство его введением наряду с высокими ставками единого налога на вмененный доход подтолкнуло предпринимателей области к созданию собственного движения [10]. В Алтайском крае более сотни крупных бизнесменов и частных предпринимателей подписали открытое письмо руководству края, в котором потребовали отменить налог с продаж. Коммерсанты настаивали на экономической нецелесообразности - по их мнению, он привел к повышению оптовых и розничных цен, снижению конкуренции на оптовом рынке (большинство оптовиков перешли в Новосибирск), увеличению объемов вывоза "черного нала" за пределы края. Дальнейшее применение этого налога должно было привести, считали алтайские предприниматели, к падению покупательной способности населения и, соответственно, к уменьшению выручки и сокращению выплат в бюджет по остальным налогам [11].
В публикациях неоднократно указывалось, что введение налога с продаж приводит к повышению цен как минимум на 15-20%, что связано с тем, что товары на пути к конечному потребителю проходят большое количество посредников (налог взимается многократно), а также из-за возросших транспортных расходов (налог с продаж распространяется и на бензин). Приводятся и конкретные примеры: в Приморье, где 5%-ный налог с продаж был введен с 1 апреля, цены в магазинах выросли на 10-15% всего за неделю; в Подмосковье, где налог действует с 1 января, цены на товары только за март поднялись почти на треть [12].
Однако официальная статистика подобного рода повышения цен не показывает. Заметное повышение индекса потребительских цен в тот месяц, когда вводился налог с продаж (рассматривались те регионы, где налог с продаж вводился не раньше февраля 1999 г.), произошло в очень незначительном числе регионов - прежде всего в Пермской, Магаданской и Сахалинской областях, но в пределах 5 процентных пунктов. Более заметное повышение - на 6,6 пункта по сравнению с предыдущим месяцем - произошло в Коми-Пермяцком АО, но уже в следующем месяце индекс потребительских цен был менее 100%.
Помимо последствий введения налога с продаж с точки зрения анализа специфики отдельных регионов интересно посмотреть на региональное законодательство по налогу с продаж [13]. Даже установленные ставки налога с продаж являются наглядной иллюстрацией того, каким является современное региональное налоговое законодательство.
Из 66 субъектов Федерации, где был введен налог с продаж, в 44 изначально была установлена максимальная его ставка в 5%, которая в дальнейшем не менялась, - большая часть регионов максимально использует фискальную функцию налогов. В целом ряде регионов ставки налогов менялись, причем как в сторону повышения (Хабаровский край, Тульская область, Москва), так и в сторону снижения (Хакасия, Ивановская и Ульяновская области). Интересно, что в Республике Марий Эл сначала ввели пониженную ставку для отдельных групп товаров, а потом ее отменили. В Волгоградской области, наоборот, начальную ставку в 3% повысили до 5%, а потом опять снизили до 3%.
Единая ставка в 4% к концу 1999 г. действовала в Удмуртии, Хакасии, Ивановской области и Москве, в 3% - в Волгоградской области. Интересно, что разногласия по поводу ставки налога с продаж привели к тому, что впервые за два года в апреле 1999 г. Мосгордума единогласно проголосовала против предложения мэра Ю. Лужкова повысить ставку налога с 2% до 5% [14].
В нескольких регионах действуют две ставки налогов по разным группам товаров: 4% и 5% - в Мурманской области, 3% и 5% - в Татарстане, Хабаровском и Краснодарским краях, Амурской области, 2% и 5% - в Коми-Пермяцком АО и одно время в Марий Эл. Оригинально поступили в Якутии: там тоже установили две ставки, но только не по разным группам товаров, а для городской и сельской местностей. В городе ставка налога с продаж в республике составляет 5%, в сельской местности - 1,5%. Во всех случаях введение двух ставок налога объясняется стремлением поддержать социально незащищенные слои населения.
Не обошлось при установлении ставок налога с продаж и без нарушения федерального законодательства, которое, как это часто бывает, связано со стремлением поддержать собственного производителя и создать барьеры для межрегиональной торговли (что, как известно, запрещено Конституцией). Наиболее вопиющую форму это приняло в Сахалинской области, где товары, произведенные организациями и физическими лицами, осуществляющими хозяйственную деятельность на территории области, облагаются по ставке 2%, тогда как все остальные товары - по максимальной ставке в 5%. В Мордовии льготная ставка в 0,1% действует для продукции Саранского телевизионного завода. В Ульяновской области - 1,5% при реализации легковых автомобилей ВАЗ, а в Нижегородской области - 3% на автомобили, производимые на территории области (таким образом, в считающейся более либеральной Нижегородской области формулировка закона более "вопиюща").
Пример из другой отрасли - производства алкогольной продукции. Ставка в 0,1% действует в Псковской области (для алкогольной продукции, произведенной организациями, зарегистрированными на территории области, и/или реализованной организациями оптовой торговли, зарегистрированными на территории области и аккредитованными в установленном порядке) и в Смоленской области (для продукции, производимой организациями - производителями спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в уставном капитале которых доля участия государства не менее 51%). В Самарской области поддерживают обе отрасли - ставка в 2% установлена на винно- и ликероводочную продукцию, производимую на территории области, и в 3% - для легковых автомобилей, произведенных на территории России. В первое время действия налога (с января по июль 1999 г.) в Тульской области существовали две ставки - основная была 3%, а по части импортных товаров - 5%.
Реформа межбюджетных отношений
В 1999 г. продолжилась реформа межбюджетных отношений на основе "Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах"[15].
В прошедшем году удалось усовершенствовать методику расчета трансфертов регионам из ФФПР, которая использовалась при разработке федерального бюджета на 2000 г. Основные нововведения таковы.
1. Впервые удалось провести оценку валовых налоговых ресурсов субъектов Федерации (путем использования значений валового регионального продукта с учетом его структуры). Прежде в основе расчетов лежали фактические бюджетные доходы регионов в базовому году.
2. Была значительно усовершенствована методика расчета индекса бюджетных расходов (ИБР), который показывает, насколько больше/меньше необходимо затратить бюджетных средств (на душу населения) в конкретном регионе по сравнению со средним по России уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг. Если при расчете трансфертов на 1999 г. для определения ИБР использовались средние по группам регионов удельные (на душу населения) фактические расходы в базовом году, то суммарные бюджетные расходы регионов в 2000 г. рассчитывались как сумма нормативных расходов по отдельным отраслям (жилищно-коммунальному хозяйству, начальному и среднему образованию, дошкольному образованию, здравоохранению, социальному обеспечению, культуре и искусству, общественному транспорту, правоохранительной деятельности, управлению).
3. Был найден компромисс между выравниванием пропорционально отклонению от среднероссийского уровня и выравниванием до одного и того же для всех дотационных регионов уровня. Первый вариант использовался до 1999 г., когда доля регионов в ФФПР была пропорциональна расчетному превышению расходов над доходами. При таком подходе наиболее проблемные регионы испытывали серьезную нехватку средств, которую им подчас приходилось компенсировать за счет неформальных механизмов финансовой помощи. Второй вариант использовался в 1999 г., когда скорректированные на ИБР душевые налоговые доходы дотационных регионов доводились до одного уровня. Недостатком этого способа является отсутствие стимулов у получающих трансферты регионов увеличивать собственные доходы. При расчете трансфертов на 2000 г. половина средств ФФПР распределялась между регионами, для которых приведенные к сопоставимому виду среднедушевые валовые налоговые ресурсы не превышали среднего по регионам показателя, пропорционально отклонению этих ресурсов от среднего уровня. Вторая половина средств ФФПР распределялась таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду среднедушевые валовые налоговые ресурсы регионов (после распределения первой части ФФПР) до одного максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня.
Таким образом, в результате изменения методики расчета трансфертов из ФФПР должна была повыситься объективность и прозрачность предоставления финансовой помощи регионам, а у регионов - появиться дополнительные стимулы к наращиванию доходной базы, увеличению собираемости налогов, а также к сокращению нерациональных расходов.
Помимо Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации в федеральном бюджете 2000 г. впервые были образованы Фонд регионального развития и Фонд развития региональных финансов. Средства Фонда регионального развития направляются на финансирование федеральных программ развития регионов и дополнительную финансовую помощь высокодотационным субъектам Федерации, средства Фонда развития региональных финансов - на активизацию процессов финансового оздоровления региональных бюджетов, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ (источником образования этого фонда в 2000 г. является кредит Международного банка реконструкции и развития).
При том что был сделан ряд успешных шагов в направлении реформирования межбюджетных отношений, целый ряд проблем в прошедшем году решить не удалось. Одна из основных - разграничение расходных полномочий между Центром и регионами, а именно его неопределенность и наличие огромного числа так называемых федеральных мандатов, зачастую не финансируемых [16]. Существование этой проблемы признают как государственные чиновники, так и эксперты (например, распределение расходных полномочий стало одной из основных тем очередного экономического обзора Организации по экономическому сотрудничеству и развитию по Российской Федерации). В этом направлении делаются определенные шаги - в частности, поскольку распределение расходов между уровнями бюджетной системы регулируется множеством законодательных и нормативных актов, Минфин вынужден был провести инвентаризацию расходных полномочий по всем уровням бюджетной системы (при этом выяснилось, что для выполнения всех действующих законов и постановлений нужны три нынешних годовых бюджета [17]). Однако сколько-нибудь существенного изменения сложившегося положения пока не произошло.
Другая не решенная в прошедшем году проблема взаимоотношений Центра и регионов - отмена привилегий отдельных регионов. 15 февраля 1999 г. истекал пятилетний срок действия соглашения, касающегося вопросов бюджетных взаимоотношений Татарстана с федеральными властями [18]. Это соглашение предоставляло Татарстану определенные льготы. Так, в республиканский бюджет в полном объеме зачислялись акцизы на спирт, водку и ликероводочные изделия (общее для регионов правило - половина объема), а также акцизы на нефть и газ (которые вообще не должны зачисляться в региональные бюджеты). Платежи в федеральный бюджет по НДС исходили из норматива, определявшегося ежегодными соглашениями между министерствами финансов России и Татарстана.
Поначалу Центр отказывался продлевать прежнее или заключать новое соглашение. Все чаще стали говорить, что существование "привилегированных" регионов недопустимо, однако ситуацию изменить не удалось. В 1999 г. из Татарстана по-прежнему не поступали акцизы в федеральный бюджет. При средней по России доле федерального бюджета в налоге на добавленную стоимость в 71,4% с территории Татарстана в федеральный бюджет поступило лишь 22,4% собранного НДС. В итоге доля федерального бюджета во всех налоговых доходах составила по Татарстану 12,4%, тогда как в среднем по России - 41,7%.
Не произошло сколько-нибудь существенных изменений и в сложившейся ситуации с внебюджетными фондами субъектов Федерации и муниципальных образований. В Бюджетном кодексе России, который вступил в действие с 1 января 2000 г., наличие таких внебюджетных фондов не предусмотрено, поэтому они находятся как бы вне закона. Среди чиновников и экспертов существуют разные точки зрения на эту проблему, подчас диаметрально противоположные, но совершенно однозначно можно сказать, что отсутствие полноценной информации о доходах и расходах внебюджетных фондов абсолютно неприемлемо. Попытки получить такие сведения делаются, но полной картины нет.
По данным Минфина России, из 68 изучавшихся им в 1999 г. регионов в 41 были свои внебюджетные фонды. Без учета муниципальных внебюджетных фондов доходы внебюджетных фондов субъектов России составляли в среднем 2% региональных бюджетных доходов. Внебюджетные счета (суммы по поручениям) имело место в 37 из 42 изучавшихся регионов, их средства составляли в среднем 5% налоговых доходов, а в трех регионах их объем превысил 30%. Приведенные цифры - минимальные оценки, поскольку представители регионов могли и не указать часть внебюджетных фондов или счетов [19].
Как уже упоминалось, с 1 января 2000 г. в действие вступил Бюджетный кодекс России, который должен был стать основным документом, регулирующим межбюджетные отношения. Однако введение в действие кодекса вряд ли каким-либо образом сказалось на реальной практике межбюджетных отношений. Соответствующий его раздел ограничивается преимущественно провозглашением общих принципов организации бюджетных отношений и носит больше декларативный, чем практический характер. Целесообразность ряда положений Бюджетного кодекса вообще вызывает сомнения - например, право централизации части доходов вышестоящим бюджетом без каких-либо согласований (ч. 2 ст. 39), нарушающее принцип самостоятельности бюджетов разных уровней.
Примечания
[1] Все приводимые показатели по исполнению региональных бюджетов основываются на статистических данных Минфина. Эти данные носят предварительный характер (сроки выпуска настоящего издания не позволяли дождаться окончательных данных). Показатели, характеризующие налоговые поступления, основываются на статистических данных Министерства по налогам и сборам.
[2] Здесь и далее под доходами и расходами региональных бюджетов понимаются общие суммы доходов и расходов за вычетом соответственно доходов и расходов целевых бюджетных фондов. Объясняется это тем, что в регионах такие фонды, как дорожный, экологический, воспроизводства минерально-сырьевой базы, могут быть либо консолидированы, либо не консолидированы в региональные бюджеты. Поэтому исключение из расчетов доходов и расходов целевых бюджетных фондов делает данные по регионам в большей степени сопоставимыми.
[3] В статистической отчетности по исполнению региональных бюджетов выделяются следующие источники финансирования дефицита бюджета: изменение остатков средств бюджета, государственные ценные бумаги, бюджетные ссуды, полученные от банков кредиты, прочие источники внутреннего финансирования и, начиная с 1999 г., поступления от продажи государственного имущества.
[4] Различия между значениями дефицита в первом полугодии 1998 г. и в целом в 1998 г. обусловлены также (хотя скорее всего в меньшей степени) опережающими темпами роста доходов по сравнению с расходами. Во втором полугодии 1998 г. по сравнению с первым полугодием объем доходов вырос на 38%, расходов - на 29%.
[5] Бюджетные ссуды заслуживают отдельного рассмотрения, поскольку их не погашенный на конец года остаток может считаться одним из источников финансовой помощи из федерального бюджета. Распределение бюджетных ссуд между регионами в законе о федеральном бюджете не устанавливается, ссуды погашаются не в полном объеме, что нередко порождает рассуждения (подчас справедливые) о субъективности предоставления бюджетных ссуд.
[6] К ним относятся республики Коми, Марий Эл, Алтай, Эвенкия, Карачаево-Черкесская, Приморский край, Вологодская, Владимирская, Ивановская, Костромская, Рязанская, Нижегородская, Белгородская, Воронежская, Тамбовская, Астраханская, Ульяновская, Ростовская, Оренбургская, Челябинская, Томская, Магаданская области, Усть-Ордынский Бурятский и Чукотский АО.
[7] Здесь приведены результаты расчетов, выполненных на основе данных Минфина по исполнению региональных бюджетов. Данные МНС несколько отличаются от данных Минфина, но не существенно.
[8] Подобные изменения - улучшение положения регионов Северного района и ухудшение положения восточных регионов - в немалой степени объясняются особенностями динамики экономических показателей в отдельных регионах, которая рассматривается в статье Н. Зубаревич и А. Трейвиша "Социально-экономическое положение регионов" в настоящем издании.
[9] Соловьев Е. Налоговое противостояние // Независимая газ. - 1999. - 25 февр.
[10] Он же. Ответ на фискальную активность властей // Независимая газ. - 1999. - 30 марта.
[11] Кочетов С. Налог с продаж крадется незаметно // Коммерсантъ. - 1999. - 20 мая.
[12] Он же. Мосгордума против повышения налога с продаж // Коммерсантъ. - 1999. - 8 апр.
[13] Анализ проводился с использованием базы данных "Консультант+(регион)", где представлены законодательства 75 субъектов Федерации. В ней нет нормативно-законодательных актов Тувы, Карачаево-Черкесии, Ингушетии, Северной Осетии, Чечни, Камчатской области, Ямало-Ненецкого, Эвенкийского, Таймырского, Усть-Ордынского Бурятского, Агинского Бурятского, Корякского, Чукотского АО, Еврейской автономной области.
[14] Кочетов С. Мосгордума против повышения налога с продаж // Коммерсантъ. - 1999. - 8 апр.
[15] Одобрена постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. #862.
[16] Федеральные мандаты - требования федерального законодательства, реализация которых вызывает или может вызывать вынужденные расходы у нижестоящих бюджетов. Федеральные мандаты являются нефинансируемыми, если они не обеспечиваются соответствующим финансированием из федерального бюджета.
[17] Христенко В. Федерализм - это не вертикаль личных отношений, а вертикаль финансовых технологий // Рос. газ. - 1999. - 3 июля.
[18] Фарукшин М. Фактор напряженности во взаимоотношениях Москвы и Казани // Рос. регион. бюл. - 1999. - Т. 1. - # 1. - 25 янв. - С. 9.
[19] Russian Federation: 1999/2000 / OECD. - Paris: OECD Publ., 2000. - 184 p. - (OECD Economic Surveys).
|
Власть
