|
1999 г. получил скандальное наследство от года предыдущего в сфере отношений власти и местного самоуправления (МСУ). Уголовное преследование "внесистемных" мэров А. Климентьева и Г. Коняхина, доведенное до абсурда противостояние во Владивостоке, постоянные межбюджетные войны - все это придавало тематике МСУ двусмысленный оттенок. Об этой проблеме чаще всего стали говорить с двух противоположно ангажированных позиций. Одни обвиняли губернаторов и региональные власти вообще в том, что те не давали МСУ ни самостоятельности, ни денег. Другие, напротив, делали акцент на том, что городская и районная элита в своем стремлении ничего не делать сдвигала все проблемы на региональный уровень, вовсю пользуясь своим новым "невластным" статусом.
За этой противопоставленностью скрывалась другая, гораздо более значимая проблема: стало ли МСУ в современной России действительным инструментом гражданского общества, каким оно по определению должно было бы являться, или общество осталось равнодушным к предоставленному ему шансу организовать собственное самоуправление, а МСУ соответственно превратилось в подобие "игры в бисер" для старых и новых властных элит разных уровней в процессе их постсоветской перегруппировки. Современная практика чаще всего заставляет думать, что справедливо второе утверждение. Общество, как правило, остается традиционно пассивным, ожидая, что придет некий "добрый" начальник, который будет "заботиться о народе", а пока проклиная современных "злых" начальников, которые "заворовались и о народе не думают". Позитивных гражданских инициатив в сфере МСУ (акции протеста - разговор особый), так называемых социальных партнеров либо не наблюдалось вовсе, либо в них без труда прочитывалось желание "освоить" бюджетные подряды или западные гранты. Все это заставляет говорить об МСУ в России как о неудавшемся гражданском проекте и, соответственно, анализировать его не в социологическом аспекте, а исключительно через призму взаимодействия элит. 1999 г. дал новые основания для такого подхода.м
Конфликты "губернатор - мэр". Общефедеральная кампания по выборам в Госдуму придала особую остроту многим конфликтам между руководителями субъектов Федерации и мэрами региональных столиц. Начавшийся параллельно с думскими новый цикл губернаторских выборов также обнажил проблему взаимоотношений региональных лидеров с "политиками номер два", каковыми в ряде субъектов Федерации стали мэры административных центров.
Разнообразные конфликты губернаторов с мэрами, произошедшие в 1999 г., можно попытаться типологизировать.
Первый тип - политически институционализированные конфликты. Наиболее яркий его пример наблюдался в Свердловской области. Выборы губернатора, первый тур которых состоялся 28 августа 1999 г., стали своего рода прелюдией к общероссийской избирательной кампании 1999-2000 гг. Главными соперниками все считали действующего главу Э. Росселя и мэра Екатеринбурга А. Чернецкого. То, что А. Чернецкий пришел к финишу третьим, немного уступив лидеру движения "Май" А. Буркову, общей картины по сути не меняет. Особенностью свердловского противостояния стало то, что и губернатор, и мэр, будучи давними оппонентами, в борьбе за власть опирались на созданные ими региональные политические движения. Все это придавало их конфликту характер не только личного, но и институционального соперничества, переведенного в плоскость партийной борьбы.
Второй тип конфликта характерен для Новосибирской области. Там борьба губернатора В. Мухи и мэра областного центра В. Толоконского не сопровождалась региональным партийным строительством и велась прежде всего на личной и административной основе. В итоге В. Муха выбыл из борьбы уже после первого тура губернаторских выборов, состоявшегося 19 декабря 1999 г., а его преемником в начале 2000 г. стал В. Толоконский.
Третий тип - взаимное решение сохранять статус-кво. Так было в Омской области, где 5 сентября 1999 г. одновременно прошли выборы губернатора и мэра. Оппонировавшие друг другу глава области Л. Полежаев и мэр Омска В. Рощупкин решили не вступать в открытое противоборство и сконцентрировались на удержании имевшихся позиций. В результате оба с большим отрывом от конкурентов были переизбраны.
Четвертый тип конфликта: мэр административного центра в поисках институциональной поддержки в борьбе с губернатором группирует вокруг себя руководителей других муниципальных образований региона. Например, в Оренбургской области, стремясь не допустить переизбрания в декабре 1999 г. губернатора В. Елагина, мэр регионального центра Г. Донковцев использовал ресурсы возглавляемой им Ассоциации муниципальных образований Оренбургской области. На ее базе было создано движение "Голос Оренбуржья", которое выступило с призывом голосовать против В. Елагина.
Пятый тип - использование в борьбе губернатора и мэра представительных органов МСУ в региональной столице. Так, в Самаре в июне 1999 г. один из депутатов городской Думы начал сбор подписей за отстранение от должности мэра Г. Лиманского. Эта инициатива была немедленно поддержана региональными СМИ, ориентировавшимися на губернатора К. Титова. Аналогичный случай был в Архангельске, где в сентябре 1999 г. ряд депутатов городского совета выступили с инициативой отрешения мэра П. Балакшина. Этот демарш был объективно выгоден губернатору А. Ефремову в преддверии региональных и федеральных выборов.
Шестой (и, наверное, не последний) тип противостояния - попытка губернатора всеми силами сместить "неудобного" мэра в ходе очередных муниципальных выборов. В Екатеринбурге на выборах главы города 19 декабря 1999 г. как губернаторский противовес А. Чернецкому был выставлен вице-премьер областного правительства С. Спектор, который, впрочем, не составил мэру серьезной конкуренции. Более сложный расклад, но с аналогичной подоплекой, был продемонстрирован на выборах мэра Волгограда 3 октября 1999 г. Действующему мэру Ю. Чехову и здесь удалось одержать победу.
Как прием политической борьбы губернатора и мэра получила распространение практика формирования "пятой колонны" в рядах соперника, а также переманивание информированных кадров из одной команды в другую (пример - уход в январе 1999 г. А. Коберниченко с поста вице-мэра Екатеринбурга и его назначение заместителем председателя областного правительства, ответственным за политическую и имиджевую работу).
Отдельный случай конфликта "губернатор - мэр" - попытки руководителей других муниципальных образований региона повести в таких условиях свою игру. Можно указать на губернаторские амбиции мэра Каменска-Уральского (Свердловская область) В. Якимова, который в начале 1999 г., помимо этого, соперничал и с мэром Екатеринбурга А. Чернецким за право возглавить областное "Отечество". Другой пример - выдвинутая в декабре 1999 г. инициатива мэров ряда городов Свердловской области создать собственное политическое движение и использовать его в качестве буфера между Э. Росселем и А. Чернецким. Таким образом, наиболее "продвинутые" из нестоличных мэров пытались сформировать вокруг себя своего рода "третий центр" притяжения для других глав МСУ, альтернативный как губернатору, так и главе региональной столицы.
Законодательное регулирование по проблемам МСУ активно использовалось в борьбе региональных и муниципальных структур. В марте 1999 г. губернатор Калининградской области Л. Горбенко заявил о необходимости внесения поправок в федеральный закон "Об основах местного самоуправления", чтобы заменить выборы глав муниципальных образований их назначением губернаторами. Эти предложения вызвали резко негативную оценку областной Думы и ассоциации муниципальных образований области. Этот пример отчетливо показывает стремление губернаторов восстановить властную вертикаль и прямой контроль над органами МСУ. При этом в условиях острого конфликта ветвей региональной власти в Калининградской области областная Дума заняла сторону не губернатора, а муниципальных образований. Хотя, казалось бы, для регионального представительного органа прямой контроль над муниципальными образованиями объективно также был бы выгоден.
Не оставались в стороне от законодательных баталий и муниципальные власти. Некоторые из них предпринимали попытки зафиксировать на региональном уровне особый статус столичного центра. Так, в июне 1999 г. нижегородская городская Дума выступила с инициативой принять областной закон "О статусе Нижнего Новгорода - административного центра Нижегородской области".
Межбюджетные войны стали типичным проявлением конфликта между региональными властями и местным самоуправлением. В наиболее выпуклой форме в 1999 г. они проявились в Новосибирской области, когда в результате перераспределения доходов между муниципальным и областным бюджетами региональный центр потерял значительные суммы.
Другой сценарий развития межбюджетного конфликта был реализован в Пермской области. В мае - июне городская Дума Перми подвергла резкой критике перераспределение бюджета, проведенное областной администрацией, и грозила обратиться в суд. Однако в конце концов дело закончилось компромиссом.
В качестве примера бюджетного конфликта между администрацией субъекта Федерации и донорами регионального бюджета можно привести Нижегородскую область. Летом 1999 г. два крупнейших донора областного бюджета - Нижний Новгород и Кстовский район - обвинили областные власти в непомерном урезании доходов благополучных территорий и угрожали обратиться в суд, но угрозу не исполнили.
Встречались случаи иного рода, когда главный город является не донором, а должником областного бюджета. Это предоставляет губернатору мощные дополнительные рычаги и в межбюджетной, и в политической борьбе с мэром. Наиболее ярко такая ситуация проявилась в Ульяновской области, где административный центр был обязан вернуть области бюджетные ссуды. Сначала губернатор Ю. Горячев и мэр В. Марусин продемонстрировали "мирный" вариант развития отношений. В июле 1999 г. город и область заключили мировое соглашение, утвержденное арбитражным судом. Однако затем события стали развиваться в сторону конфронтации, и в сентябре 1999 г. по инициативе областных властей счета ульяновской мэрии были заблокированы. Похожий случай был отмечен в Самаре, когда город просрочил выплаты по займу Международного банка реконструкции и развития, полученному под гарантии областной администрации. Это предоставило губернатору К. Титову удобный повод для активизации давления на мэра Самары Г. Лиманского в октябре 1999 г.
1999 г. принес и ряд примеров законодательной координации областными властями бюджетных взаимоотношений между регионом и МСУ. Так, в апреле в Ростовской области был принят закон "О государственной координации единой финансовой и бюджетной политики". Ряд его положений вышел за рамки федерального регулирования МСУ. В частности, в него была введена норма, в соответствии с которой "муниципальные финансовые органы входят в систему финансовых органов Ростовской области", что противоречит принципу независимости МСУ от государственной власти [1].
Череда громких конфликтов между губернаторами и мэрами не должна заслонять примеров бесконфликтных, конструктивных взаимоотношений между этими должностными лицами. Случаи такого рода опровергают выдвигаемые многими утверждения, что причина конфликтов губернаторов и мэров лежит не в субъективных факторах, а в самой институциональной природе российской власти, а именно в отделенности МСУ от власти государственной.
Так, в Алтайском крае мэр административного центра В. Баварин, самостоятельный и сильный политик, не противодействует губернатору А. Сурикову, а ведет с ним конструктивный диалог, основанный на разделении сфер компетенции.
Другой сценарий бесконфликтного развития отношений - случай, когда мэр административного центра фактически зависим от главы региона и не имеет достаточного потенциала, чтобы претендовать на равновеликость. Такая ситуация наблюдается в ряде республик, где о местном самоуправлении как таковом вообще можно говорить лишь с большой условностью. В таких случаях отношение мэра к главе региона носит, как правило, клиентелистский характер. Иногда эта фактическая зависимость приобретает и институциональное оформление. Например, в Адыгее мэр Майкопа М. Черниченко в течение 1999 г. одновременно являлся и министром по местному самоуправлению в правительстве республики, т. е. был региональным государственным служащим, напрямую подотчетным президенту А. Джаримову.
В отдельный тип следует выделить ситуацию, когда мэр административного центра не полностью контролирует ситуацию в собственном городе. В таком случае губернатор играет роль высшего арбитра, что еще более усиливает его позиции в регионе. Например, в Воронеже в апреле 1999 г. депутаты городского совета с процедурными нарушениями отправили в отставку главу города А. Цапина. Посредником между конфликтующими сторонами выступил губернатор И. Шабанов, благодаря действиям которого был восстановлен статус-кво.
Владивостокский казус. В 1999 г. с формальной точки зрения конфликта губернатора Приморского края и мэра Владивостока уже не было, поскольку глава Владивостока В. Черепков был смещен со своего поста. Тем не менее хаос в муниципальном управлении городом продолжал нарастать, а очередные попытки избрать городскую Думу, утвердить Устав Владивостока и избрать мэра успехом не увенчались. В 1999 г. приморский муниципальный скандал вышел и на международный уровень, поскольку в конце сентября в городе работала экспертная группа Конгресса местных и региональных властей Европы, действующая под эгидой Совета Европы. Зарубежные эксперты получили шок от увиденного, а престиж России в очередной раз пострадал.
Владивостокские скандалы во всей полноте продемонстрировали и новые формы гражданского протеста против перманентной "борьбы на полное уничтожение" между губернатором Е. Наздратенко и В. Черепковым. Прежде всего это голосование против всех как гражданский ответ на властные конфликты, связанные со взаимоотношениями региона и МСУ. Начало массовому голосованию против всех положили выборы мэра во Владивостоке в сентябре 1998 г., когда В. Черепков был снят с дистанции перед самым голосованием и против всех проголосовали 48,3% принявших участие в выборах. В 1999 г. эта тенденция нашла выражение, в частности, в декабрьских выборах депутатов городской Думы Владивостока. Еще одной формой гражданского протеста (или апатии) в условиях жесткого конфликта властей по-прежнему является неявка избирателей на выборы. Так, на очередные повторные выборы городской Думы Владивостока 16 мая 1999 г. пришло лишь 8% избирателей.
Другой пример из владивостокской политической жизни - массовое (и эффективное) опротестование итогов местных выборов в судах. Так, из 16 избранных 17 января 1999 г. депутатов городской Думы 6 затем были лишены мандата по решению районного суда. С одной стороны, вполне очевидна обязательность для всех решений суда, с другой стороны, этой практике бывший председатель краевой Думы С. Дудник справедливо дал определение "системы судебного воспрепятствования проведению выборов"[2].
Вариантом "судебного влияния" на местные выборы следует считать отмену самих выборов судебным решением незадолго до проведения. Так, 17 декабря 1999 г. суд отменил назначенные на 19 декабря очередные выборы мэра Владивостока.
В целом суды становятся значимым, а порой и первостепенным фактором муниципального избирательного процесса в России, а возможность судебного преследования электоральных победителей превращается в обычное средство политической борьбы. Весьма выразительно тему "выборы и суд" иллюстрирует заявление губернатора Приморского края Е. Наздратенко перед выборами мэра 19 декабря. Несмотря на высказывавшиеся сомнения в их легитимности, губернатор сказал: "Выборы надо провести, а потом будем разбираться, законны они или нет".
На местных выборах практиковалось и недопущение неудобных кандидатов до регистрации под предлогом нарушений при сборе подписей. В 1999 г. было немало ярких примеров действий такого рода не только во Владивостоке, но и в Башкирии и других местах. В результате подписные кампании, давно уже имевшие двусмысленную репутацию из-за подозрений в массовой фальсификации подписей почти всеми участниками выборов, были окончательно дискредитированы, превратившись из демократической проверки популярности кандидата в средство политического давления. Тем не менее к избирательному залогу, доказавшему эффективность на выборах в Госдуму, на уровне местных выборов, как правило, сохраняется весьма негативное отношение, и как альтернатива подписям он не допускается.
Владивостокский казус дал еще один весьма показательный пример государственного влияния на дела местного самоуправления. Перед очередной попыткой провести выборы мэра Владивостока, назначенные на 17 января 1999 г., президент Б. Ельцин издал указ, который предписывал губернатору Приморского края до избрания в установленном порядке мэра Владивостока назначить исполняющего обязанности главы города. Это дало повод противникам Е. Наздратенко заявить, что никто, в том числе и президент, не вправе вмешиваться в дела местного самоуправления и что этот указ практически устанавливал в городе прямое губернаторское правление.
После череды многолетних скандалов Владивосток оказался в уникальной ситуации: так и не были избраны предусмотренные законом органы местного самоуправления (городская Дума и мэр), не были приняты учредительные документы, официально вводящие статус города как муниципального образования (Устав). А это дает основания утверждать, что Владивосток до сих пор формально не конституирован как муниципальное образование и в нем не введено местное самоуправление. Кто бы ни был в этом виноват - президент, губернатор, В. Черепков, суды, граждане, - факт остается фактом. Что делать в такой ситуации, федеральное законодательство об основах местного самоуправления не говорит. С другой стороны, Конституционный суд подтвердил право региональных органов власти создавать территориальные представительства на местах. Поэтому с формальной точки зрения прямое губернаторское правление во Владивостоке в такой ситуации вполне допустимо. Возникает лишь вопрос о его пределах, поскольку согласно закону государство в любом случае не вправе вмешиваться в круг вопросов, отнесенных к ведению МСУ (даже если МСУ нет вообще).
Владивостокское противостояние продемонстрировало и активное вмешательство в муниципальные дела не только региональных властей, но и деятелей федерального уровня, а также политиков из иных регионов. На вышеупомянутых сорванных выборах мэра голосовать за тех или иных кандидатов открыто призывали заместитель председателя Госдумы С. Горячева и губернатор Красноярского края А. Лебедь.
Немало примеров такого вмешательства принесли и последние выборы мэра Нижнего Новгорода в 1998 г. Необходимо подчеркнуть, что вмешательство сильных федеральных политиков в муниципальные выборы делает шансы кандидатов далеко не равными и выводит местные выборы далеко за рамки локального события. Некоторые обозреватели делают более общий вывод о том, что местное самоуправление полностью беспомощно перед государственной властью разного уровня и даже сам процесс формирования муниципальных органов осуществляется не исключительно по воле жителей данного места, но под контролем, а иногда и под прессингом государственной власти.
Использование МСУ в федеральной политике. Предвыборная ситуация 1999 г. весьма способствовала тому, что Центр, стремясь найти некий противовес объединяющимся губернаторам, стал более активно использовать мэров региональных столиц и глав муниципальных образований в целом.
С другой стороны, и муниципальные главы решили половить рыбу в мутной предвыборной воде. Так, в сентябре 1999 г. было объявлено о создании общественного движения "Города России", которое должно было обеспечить интересы МСУ в ходе избирательной кампании в Госдуму. 15 октября это движение провело первый съезд, на котором активнее всего высказалось в поддержку Г. Явлинского и Е. Примакова. Позднее движение сформировало "белый" и "черный" списки кандидатов в Госдуму: включенных в первый из них мэрам рекомендовалось активно поддерживать, а вошедшим во второй - всячески противодействовать. "Города России" также начали практиковать заключение договоров с участвующими в выборах блоками, чтобы те впоследствии защищали интересы МСУ. Такие договоры были заключены с "Единством", СПС, НДР, Блоком генерала А. Николаева. Отношения "Городов России" с "Единством" претерпели интересную метаморфозу. Сначала "медведи" были подвергнуты мэрами жесткой критике за то, что С. Шойгу в ходе визита в Хабаровск заявил, что "надо выбирать губернаторов и на этом остановиться" и предоставить главе региона право по своему усмотрению сформировать команду на местах. Позднее лидеру "Единства" пришлось извиняться перед движением мэров за эту фразу, и договор между "Городами России" и "Единством" был подписан.
Предвыборная активность 1999 г. привела и к тому, что вновь образуемые политические блоки и коалиции в поисках сторонников начали обращаться и на низовой уровень представительных ассамблей - к депутатам муниципальных образований. В ряде городских и районных структур новым блокам удалось создать достаточно мощные фракционные группы в свою поддержку. В частности, движение С. Кириенко "Новая сила" сразу после оформления получило фракцию из восьми депутатов в городской Думе Нижнего Новгорода.
Региональные парламенты и МСУ. На фоне конфликтов между губернаторами и мэрами несколько в тень отошли взаимоотношения законодательных ассамблей субъектов Федерации и органов МСУ, которые также весьма показательно характеризуют проблему "регион - МСУ".
Взаимодействие органов представительной власти с МСУ проявилось прежде всего в попытках первых стать региональными координирующими и "методическими" центрами для местных муниципальных образований. В Алтайском крае летом 1999 г. прошла серия зональных семинаров, организованных Законодательным собранием для глав и депутатов муниципальных образований. В Ростовской области еще в 1998 г. ЗС выпустило сборник материалов по организации работы представительных органов МСУ, куда среди прочего вошли примерное положение о представительном органе МСУ, регламент районного собрания (городской думы), положение о постоянных комиссиях представительных органов МСУ. Зачастую эта "методическая" помощь приобретает оттенок патернализма, и некоторые авторы высказывали опасения, что таким образом могут быть реанимированы отношения "вертикального" подчинения между регионом и МСУ [3].
Усиление координации деятельности муниципальных образований со стороны региональных законодательных властей проявилось в 1999 г. и в активном создании по инициативе последних общерегиональных депутатских ассоциаций, куда входили депутаты регионального уровня и муниципальных образований. Такие ассоциации были созданы, например, в Красноярском и Алтайском краях. В ряде случаев они рассматривались как потенциальная общедепутатская оппозиция исполнительной власти региона. С другой стороны, консолидация депутатского корпуса МСУ под эгидой регионального парламента могла служить альтернативой созданию независимых от региональных властей ассоциаций муниципальных образований.
Депутаты представительных органов МСУ по всей стране стали в 1999 г. важным фактором в активном возвращении к дискуссиям о необходимости придания системе власти в стране большего парламентарного характера, которые были распространены в период премьерства Е. Примакова [4].
Директорат и финансово-промышленные группы как третья сила в отношениях региона и МСУ. Традиционным вариантом взаимоотношений власти с промышленниками было их использование в качестве "команды" в ходе конфликтов губернатора и мэра. Дифференциация директоров и предпринимателей происходила в таком случае именно по принципу лоббистско-клиентелистского выбора между губернатором и мэром. Пожалуй, наиболее четкую форму она получила в Ульяновской области, где до весны 1999 г. существовали две параллельные ассоциации предпринимателей, сформированные именно по этому принципу. В дальнейшем, несмотря на их формальное слияние, эта дифференциация продолжилась.
Однако динамика экономического развития приводит к тому, что постепенно начинают складываться мощные региональные и трансрегиональные ФПГ, которые шаг за шагом ломают патернализм по отношению к промышленникам со стороны региональной и городской администраций и начинают вести собственную игру. Наиболее яркий пример - случай А. Быкова и "алюминиевой группы" в целом в Красноярском крае.
В 1999 г. можно было наблюдать три основных стратегии директоров и ФПГ. В одних случаях крупные региональные промышленники начинали заявлять о себе как о самостоятельной политической силе (выдвигать губернаторские или сходные претензии и пр.) и таким образом ломать сложившийся расклад сил и вносить новую динамику в статический конфликт "губернатор - мэр" (к таким случаям относится "раскрутка" генерального директора завода "Уралэлектромедь" А. Козицына в Свердловской области в начале 1999 г.).
Другая линия: директора и промышленники создают самостоятельное корпоративное объединение на региональном уровне, которое хотя и не выдвигает собственного лидера, но становится первостепенной политической силой (примеры: Союз промышленников Алтайского края, имеющий свою фракцию в краевом парламенте; Союз уральских заводов в Свердловской области, возникший в январе 1999 г., и др.).
Третий вариант: мощные ФПГ проводят во власть на муниципальном уровне лояльных им политиков (пример - выборы мэра Ачинска в Красноярском крае в январе 1999 г., на которых одержал победу М. Ачкасов, лояльный "алюминиевой группе").
"Уровни" МСУ и территориальные органы государственной власти. В 1999 г. была продолжена полемика об оптимальном соотношении "уровней" МСУ - где (в районах или в отдельных селах) лучше создавать муниципальные образования. Здесь можно проследить две тенденции. Первая состоит в том, что статусом муниципального образования наделяются только отдельные поселения, а на уровень сельских районов этот процесс региональные власти стараются либо вовсе не переносить, либо делать это в ограниченных размерах, чтобы сохранить прямую подчиненность региону районного управленческого звена. Такой подход напрямую связан с образованием территориальных (районных) подразделений областной власти. Например, в Оренбургской области именно лишение районов статуса муниципальных образований, произошедшее в 1996 г., стало причиной резкой оппозиционности местных элит по отношению к губернатору В. Елагину, что и вылилось в скоординированные антигубернаторские действия ассоциации муниципальных образований области осенью 1999 г.
Наблюдается и противоположная тенденция: статусом муниципальных образований наделяются только города и районы, а в отдельных сельских поселениях муниципальные образования не создаются (это характерно для Ростовской и отчасти Калужской областей).
Различные схемы структурного взаимодействия МСУ и государственной власти, опробованные в регионах, были тесно связаны и с проблемой территориальных подразделений областных властей. В 1999 г. было отмечено несколько попыток расширить или укрепить их статус. Так, в Калининградской области после двух лет дискуссий в январе 1999 г. был принят закон "О схеме управления и структуре органов исполнительной власти области, порядке их образования и полномочиях". После принятия этого закона губернатор Л. Горбенко начал создавать на местах территориальные управления по осуществлению государственных полномочий области.
В Красноярском крае в мае 1999 г. было принято постановление региональной администрации о государственных управляющих, которые назначались в районы. В их задачи входит обеспечение исполнения на территории данного муниципального образования Конституции, федеральных законов, Устава и законов края, а также осуществление функций государственного управления на вверенной территории.
Другим способом разрешения противоречий можно назвать попытки изменить административно-территориальное устройство регионов. Так, в Чувашии в начале 1999 г. велись активные дискуссии об укрупнении некоторых сельских районов.
Первые шаги МСУ в регионах, где его практически не было. 1999 г. принес некоторые позитивные изменения даже там, где МСУ либо фактически не было вовсе, либо оно существовало скорее формально, чем реально. Здесь прежде всего следует назвать Татарстан и Башкирию, где местных глав не избирают, а назначают. Назначенные главы районных администраций в таких регионах проходят впоследствии выборную легитимацию, поскольку глава района ex officio должен быть депутатом региональной представительной ассамблеи. Если его туда не избирают (что случается крайне редко: на последних выборах в Башкирии только один глава из 72 не смог избраться), он отстраняется и от должности главы. В случае же снятия региональными властями с должности главы он (как правило, добровольно) отказывается и от депутатского мандата, основным претендентом на который становится его преемник на посту главы района (города). Так, 28 марта 1999 г. прошли довыборы по 15 округам в Госсовет Татарстана. Из этих 15 вакансий 13 было добровольно освобождено бывшими главами, снятыми президентом М. Шаймиевым с этой должности. Все 13 новых глав были избраны.
Однако в Башкирии 14 марта 1999 г. "в порядке эксперимента" были проведены первые прямые выборы глав 11 сельсоветов (до этого все руководители местного уровня назначались региональными властями и представляли собой так называемое местное государственное управление). Это дало повод президенту Башкирии М. Рахимову обнародовать собственную идеологическую платформу относительно МСУ. В ежегодном послании Госсобранию 10 апреля 1999 г. он отметил: "В такой огромной многонациональной стране, как Россия, не может быть единой модели организации МСУ. Введение самоуправления сверху, директивным путем, в условиях неразвитости многих демократических институтов, отсутствия достаточной законодательной базы приводит к параличу власти вообще. Мы создали систему МСУ на уровне сел и поселков. Теперь необходимо найти оптимальные формы местной власти на уровне городов... Назрела необходимость подготовки долгосрочной программы государственной поддержки МСУ в Республике Башкирия"[5].
"Внесистемные" мэры и уголовное преследование глав муниципальных образований. 1999 г. не принес столь громких "мэрских" процессов, как 1998 г., тем не менее в ряде регионов привлечение мэров к уголовной ответственности стало весьма распространенным явлением. Так, в Красноярском крае были осуждены на длительные сроки лишения свободы мэр Норильска В. Ткачев и глава Минусинского района В. Чмутов. Еще против нескольких глав муниципальных образований были возбуждены уголовные дела. Некоторые обозреватели назвали это "спланированным наступлением" краевой администрации на глав МСУ с целью добиться их большей лояльности [6].
Кампании по отзыву. Еще одним важным рычагом во внутрирегиональной политической борьбе являются кампании по отзыву глав МСУ. В ряде регионов (например, в Алтайском крае) их пик пришелся на предыдущие два года, в некоторых же субъектах Федерации в силу особенностей внутриполитической ситуации эта деятельность активно продолжалась и в 1999 г. Так, в Красноярском крае были проведены или готовились процедуры отзыва глав в 20 муниципальных образованиях. При оценке "отзывных" кампаний следует принимать во внимание следующее. С одной стороны, в ряде случаев процедура отзыва может быть объективно выгодна той или иной ветви региональной власти, поскольку предоставляет ей способ легально избавиться от "неудобного" главы МСУ. Именно региональные администрации и/или представительные ассамблеи и стоят за многими кампаниями такого рода. С другой стороны, опыт показал, что часто кампании по отзыву начинают распространяться по региону уже в качестве самовоспроизводящегося процесса, по принципу цепной реакции. Тогда во многих случаях их острие может быть направлено и на глав МСУ, вполне лояльных региональным властям. В результате массовые и переходящие одна в другую кампании по отзыву дестабилизируют общую ситуацию в регионе, а это, в свою очередь, вынуждает региональные власти ставить законодательные ограничения на пути их осуществления (именно так случилось в Алтайском крае в конце 1998 г.).
С отзывами напрямую связана и тенденция к сокращению уровня выборности глав МСУ. После отзывов новых глав муниципальных образований чаще избирали не всеобщим голосованием, а тем или иным способом на представительных ассамблеях (в Алтайском крае, Нижегородской области).
* * *
В заключение следует отметить, что в 1999 г. благодаря накалу предвыборных страстей было продемонстрировано разнообразие форм и методов отношений региональных властей и МСУ. Оцененные по разным критериям (губернатор - мэр, региональный парламент и МСУ, структура территориального управления и "уровни" МСУ и пр.), эти отношения могут быть сведены в несколько условных групп. Среди них можно выделить ряд типов.
"Доверительно-патерналистский". Региональные власти институционально не вмешиваются в деятельность МСУ, но общая система взаимоотношений в региональной политии такова, что подавляющее большинство муниципальных образований лояльно региональным властям, во многом зависит от них и, несмотря на свой независимый статус, фактически проводит в жизнь общерегиональную политику. В таком случае региональные власти стремятся координировать и оптимизировать деятельность МСУ в умеренно-патерналистском духе. В результате складывается система взаимоотношений, которую следует признать наиболее бесконфликтной и в силу этого более эффективной (пример: Алтайский край).
"Двоевластие". Между регионом и МСУ существует конфликт, и в силу этого губернатор не может (или не хочет) строить отношения с МСУ по доверительно-патерналистскому образцу, он учреждает на местах систему территориальных органов государственной власти региона, сводя ситуацию к фактическому двоевластию. Имеется несколько подтипов такого рода отношений:
"Мониторингово-надзирающий подтип" - через создание на территории региона управленческих округов, объединяющих по несколько районов. В этом случае между регионом и МСУ фактически создается промежуточное звено управления, управленческие округа не конкурируют впрямую с МСУ, а выступают по отношению к нему в качестве базовой контролирующей инстанции. Такая система также позволяет сглаживать конфликты и оптимизировать взаимоотношения, но при этом требует дополнительных бюджетных затрат на деятельность промежуточного звена (пример: Свердловская область).
"Наместнический" подтип, когда региональный представитель внедряется непосредственно в муниципальное образование (в сельский район, в город), но не выстраивает там масштабных параллельных управленческих структур, выступая преимущественно в качестве "ока государева" (пример: Красноярский край).
"Полное двоевластие", когда в большинстве районов и городов региональные власти создают свои полномасштабные территориальные органы, которые могут осуществлять многопрофильную повседневную управленческую деятельность и эффективно конкурировать с органами МСУ (примеры: Новосибирская область, Удмуртия).
"Война на уничтожение". Этот тип встречается, как правило, в отношениях региона и МСУ столичного города, когда мэрия активно сопротивляется региональному вмешательству, а создание "двоевластных" структур не разрешает проблему вследствие масштабности конфликта (пример: Приморский край).
Самостоятельного МСУ как такового нет. Практически вся местная власть институционально находится в системе или под прямым контролем региональной власти - районные и городские руководители не избираются, а назначаются регионом и т. п. (пример - Башкирия).
В целом в 1999 г. картина конфликтов между региональными и муниципальными властями стала более выпуклой и наглядной. В условиях почти полного отсутствия гражданской составляющей МСУ и делегативного характера демократии в региональных политических режимах эти конфликты поставили под сомнение саму целесообразность отделения МСУ от государственной власти. Ситуация, когда конфликтность или бесконфликтность этих отношений в отсутствие каких бы то ни было общественных сдержек зависит исключительно от доброй воли губернатора и мэра, требует осмысления и исправления. Это возможно либо путем активизации гражданского контроля над властью на всех уровнях, либо путем отказа от самоуправленческого проекта и полного встраивания МСУ в общегосударственную вертикаль управления.
Примечания
[1] См.: Бондарь Н. Ростовская область: в поиске путей укрепления конституционного статуса (январь - август 1999 года) // Конституц. право: восточноевроп. обозрение. - 1999. - #4. - С. 228.
[2] Цит. по: Саначев И. Правовой кризис в Приморье: повторение пройденного // Там же. - #2. - С. 83.
[3] Бондарь Н. Ростовская область как субъект Федерации на новом этапе конституционного развития // Там же. - 1998. - # 4. - 1999. - #1. - [Сдвоен. номер]. - С. 94.
[4] О других аспектах этого процесса см., например: Барабанов О. Н. История одного конституционного конфликта // Гос. служба. - 1999. - #4. - С. 66-77.
[5] Совет. Башкирия. - 1999. - 14 апр.
[6] См.: Красников В. Красноярские хроники (весна 1999 года) // Конституц. право: восточноевроп. обозрение. - 1999. - #3. - С. 202-203.
| 
Власть
