год 2010-й - более 30.000.000 обращений

В процессе ускоренной исторической модернизации российского общества одним из самых динамичных и весьма драматичных процессов стала эволюция региональных элит. Их новая роль, взаимоотношения по линии Федерация - регионы, конкуренция и партнерство оказывают гораздо более сильное воздействие на трансформацию общественных отношений нежели аналогичные процессы в странах Центральной и Восточной Европы.

Нынешняя российская политика - это результат сложного компромисса, достигнутого элитой федерального Центра с элитами регионов. Политический вес каждой из этих групп не оставался неизменным на протяжении последних лет. По мере обретения субъектами Российской Федерации новых полномочий в экономической и политической сферах позиции региональных элит окрепли, а сами они превратились в серьезную политическую силу. Все чаще лидеры регионов выходят на общенациональный уровень, участвуют в принятии жизненно важных решений.

Настоящая статья посвящена формированию региональной элиты в постсоветском обществе и является продолжением уже вышедших в свет статей автора (1). В ней анализируются характер властных отношений, складывающихся в регионе, политика местных властей и поведение региональных лидеров. В процессе работы автор посетил несколько областей России - Свердловскую, Камчатскую, Тверскую, Нижегородскую, встречался с российскими политиками, чиновниками, экспертами, занимающимися проблемами регионов. Материалы этих интервью и бесед использованы в настоящей работе.

Работа над рукописью закончена летом 1997 г.

Региональные элиты начали формироваться в бывшем СССР по мере освобождения местных политических и хозяйственных руководителей от повседневной опеки Центра. Их зарождение относится к периоду правления Н.Хрущева и его попыткой образовать совнархозы. Позже с развитием региональных индустриальных комплексов местные элиты окрепли и приобрели определенный политический вес. Однако в рамках однопартийного государства положение региональных лидеров было двойственным. В своем регионе первый секретарь республиканского или областного комитета партии обладал огромными властными полномочиями. Но при этом он был обязан выполнять принятые в Центре решения и находился в личной зависимости от московского партийного руководства.

Приход к власти М.Горбачева и начавшаяся перестройка были встречены региональными элитами позитивно. Руководители всех уровней осознавали необходимость перемен и положительно оценивали начавшиеся преобразования. Но в новой исторической ситуации различные сегменты региональной элиты преследовали неодинаковые цели. Элиты союзных республик сделали ставку на национальную независимость и со временем возглавили государства, образовавшиеся при распаде СССР. Лидерство в этом процессе принадлежало новому российскому руководству во главе с Б.Ельциным, которое первым перешло в оппозицию союзным властям. Пользуясь противоречиями между общесоюзной и российской властью, руководители автономий в составе РФ попытались повысить статус своих республик до статуса союзных. В борьбе за свои права автономные республики сделали ставку на союзное руководство во главе с М.Горбачевым, для которого правовое уравнивание союзных и автономных республик становилось важным козырем в борьбе с российскими властями

С началом проведения в России рыночных реформ (1992) позиции регионов усилились. Импульс реформирования исходил сверху, из Москвы, но центр тяжести в проведении реформ переносился на региональный уровень. Рыночные реформы значительно расширили ресурсы власти местных элит. В новых условиях им не только удалось сохранить прежние бюрократические рычаги управления экономикой, но и приобрести новые полномочия. За региональными властями закреплялось право регулировать цены в своем регионе, устанавливать местные налоги на производителей. Одновременно с этим они превраща-лись в рыночных актеров: контролировали приватизацию и распределение соб-ственности, получали право продавать и сдавать в аренду недвижимость, созда-вали собственные коммерческие структуры - фирмы, биржи, банки.

Начало рыночных реформ совпало с новым витком в борьбе региональ-ных элит за повышение правового статуса своих территорий. Это движение воз-главили руководители автономных республик. В 1992-1993 гг. Татарстан, Чечено-Ингушетия, Башкортостан попытались закрепить за собой статус суверенных, ассоциированных с Российской Федерацией государств. Одно-временно с автономными республиками о своих правах заявили автономные округа и русские субъекты. Парад суверенитетов , ранее приведший к развалу Советского Союза, теперь стал угрожать территориальной целостности Российской Федерации.

Однако, невзирая на возросшую напряженность во взаимоотношениях Центр-регионы, во время трагических событий осенью 1993 г. регионы поддержали Центр. Соглашение, достигнутое между президентом и региональными властями, позволило найти выход из политического кризиса. В декабре 1993 г. в России была принята Конституция, провозгласившая равенство всех субъектов Федерации. Документ предусматривал разграничение полномочий и заключение договоров между Центром и субъектами Федерации. Это положение было внесено в российскую Конституцию под давлением региональных элит и по сути явилось платой за их политическую лояльность Центру. Первоначально (1994-1995) договора о разграничении полномочий были подписаны центральной властью лишь с привилегированными субъектами - национальными республиками, давно начавшими борьбу за свою самостоятельность. Несколько позже Центр приступил к подписанию аналогичных договоров с русскими территориями. В январе 1996 г был подписан договор со Свердловской областью, руководство которой в течение ряда лет последова-тельно вело борьбу за уравнивание прав с национальными республиками.

Региональные элиты зародились в недрах советского общества, но их превращение в самостоятельных политических актеров стало возможным лишь с крахом социализма. Сегодня формирование элит в регионах происходит по мере обретения субъектами Федерации независимости и перераспределения властных полномочий между Центром и периферией. Региональные лидеры становятся полновластными хозяевами в республиках и областях, о чем свидетельствует сложившаяся здесь модель властных отношений.

После августовских событий 1991 г. и распада СССР основные властные полномочия в России были сконцентрированы в руках исполнительной власти, основанной на президентской вертикали. Принятая на федеральном уровне, эта модель управления воспроизводилась на уровне региональном. Компетенция региональных органов власти, распределение полномочий между ними, отношения регионов с Центром фиксируются в республиканских конституциях и уставах краев, областей, национальных автономий. Эти документы на сегодняшний день приняты большинством субъектов Российской Федерации. Практически все они утверждают приоритет исполнительной власти во взаимоотношениях с органами власти представительной. Рассмотрим модель властных отношений, которая сложилась в русских провинциях.

Ключевой политической фигурой в регионе de jurae и de facto является губернатор. Он лично отвечает за поддержание жизнедеятельности региона, социальную и экономическую стабильность в нем. Для решения поставленных задач в его распоряжении имеются большие ресурсы власти: контроль над местным бюджетом и расходованием финансовых средств, установление или отмена местных налогов, предоставление льгот, лицензий, дотаций. Губернатору также принадлежит право регулировать цены и ограничивать уровень рентабельности предприятий. Он ответствен за проведение приватизации в регионе, организацию конкурсов и аукционов. В ряде регионов уставы закрепили за администрацией право единолично распоряжаться региональной государственной собственностью.

Вокруг губернатора формируется команда, состоящая из близких ему людей, единомышленников. Члены команды подбираются по принципу личной преданности. Часто в нее входят люди, знакомые друг с другом по опыту прошлой работы. Так было в Нижнем Новгороде. Свою команду бывший губернатор Б.Немцов ( оставался на этом посту с 1991 г. до марта 1997 г., когда был назначен первым вице-премьером российского правительства) частично сформировал из людей, с которыми работал в НИИ физики. Вошли в нее и молодые предприниматели, которым покровительствовала местная власть (2).

Руководитель региона и его ближайшее окружение (команда) составляют ядро власти. К нему примыкает верхушка местной бюрократической элиты - руководители исполнительной власти. Исполнительная власть в регионах образована по-разному. В большинстве русских областей существует областная/губернская администрация. В других администрация преобразована в правительство. Руководители региональных исполнительных структур власти выполняют не столько политические, сколько административные и организационные функции. Только заручившись поддержкой этой части местной бюрократии, губернатор может осуществлять свои полномочия в полном масштабе. Руководители департаментов областной администрации назначаются на высокие посты губернатором и, как правило, демонстрируют преданность своему руководителю. Что же касается всего аппарата областной администрации, то его преданность губернатору имеет свои пределы: бюрократия политически нейтральна, а следовательно, при смене руководства она будет поддерживать того, кто придет к власти.

Исполнительная власть, как показывают социологические исследования, пользуется в регионах достаточно высоким авторитетом. Все большее число россиян полагают, что основные решения сегодня принимаются на уровне провинции, а не в Центре. В 1994 г. это мнение высказали 60% опрошенных в 11 регионах Российской Федерации. Два года спустя схожие результаты были получены в Новгороде, а также Красноярском крае, Ненецком и Таймырском автономных округах, где 60 и 58% опрошенных, соответственно, полагали, что местная администрация оказывает наибольшее влияние на жизнь области. Отношения с местными властями представляются россиянам более важными, чем отношения с далекой и абстрактной федеральной властью.

Вокруг центра власти, образованного губернатором, его ближайшим окружением, руководством исполнительных органов и примыкающей к ним бюрократической верхушкой, группируются дружественные руководству региона экономические структуры. Именно этим неформальным альянсам принадлежит вся власть в регионе. История союзов местной администрации с региональными экономическими элитами восходит к концу советского периода, когда во второй половине 80-х годов на этапе скрытой приватизации под патронажем обкомов, исполкомов, горкомов начали создаваться коммерческие структуры.

Политико-экономические альянсы устанавливают контроль над региональными ресурсами и реализуют общие интересы, связанные с их использованием. В переходный период, пока еще не сформировался подлинный рынок и не существует свободной конкуренции, именно доступ к власти прежде всего обеспечивает коммерческий успех. Дружественные региональным властям структуры живут в особом экономико-правовом режиме. Так, в Приморском крае на протяжении ряда лет губернатор Е.Наздратенко устанавливал низкие тарифы на электроэнергию для предприятий, входящих в ПАКТ - экономическую группировку, которая выдвинула его во власть. Скрытая форма дотаций близких местному руководству структур поставила региональных производителей в неравные условия.и явилась причиной глубокого энергетического кризиса в Приморье зимой - летом 1997 г.

В квазирыночной экономике не только предприниматели нуждаются в постоянных связях с властью, но и власть особо заинтересована в поддержке финансово-промышленных кругов. Эти связи дают местным руководителям возможность обогатиться, а главное, позволяют им осуществлять региональные программы развития, проводить собственную, достаточно независимую политику. Помощь, оказываемая коммерческими структурами губернатору и его окружению, может носить самый разный характер.

Во-первых, дружественные предприятия политически поддерживают администрацию, выделяя средства на проведение предвыборной кампании в регионе.

Во-вторых, в обмен на льготы они оказывают администрации различного рода услуги: кредитуют региональный бюджет, выдают администрации беспроцентные ссуды, занимаются жилищным строительством и благотворительностью.

В-третьих, при их поддержке в ряде регионов финансируются особые программы развития. В Ульяновске, например, вплоть до 1996 г. осуществлялся региональный социалистический эксперимент . На протяжении ряда лет руководство области дотировало цены на продукты питания. Эта политика осуществлялась за счет средств внебюджетного фонда стабилизации экономики, который формировался из прибыли предприятий области, и стала возможна благодаря заключению неформального пакта между местными властями и руководителями предприятий(3). Социально ориентированная политика позволила губернатору Ю.Горячеву поддерживать в общественном мнении образ заботящегося о нуждах простых людей руководителя и гарантировала ему переизбрание в 1996 г. Правда, сразу же после губернаторских выборов руководство области было вынуждено отказаться от популистских мер, поскольку средства на их проведение были полностью исчерпаны. Пример Ульяновска не единственный. Во многих регионах, где сложился союз властей с местными экономическими элитами, формируется свое, учитывающее территориальную специфику видение реформ.

Отношения внутри политико-экономических альянсов определяются консолидированностью местной политической элиты и степенью контроля, который ей удалось установить над экономическими ресурсами региона. В зависимости от этого на местах складываются две модели отношений. Первая предполагает наличие сильного руководителя, контролирующего экономическую жизнь подведомственной территории. К таким лидерам могут быть отнесены президенты большинства национальных республик (Татарстан, Калмыкия, Башкортостан) и сильные губернаторы (Москва, Самарская, Ульяновская, Нижегородская, Свердловская области).

Вторая модель складывается в регионах, где сильные экономические элиты контролируют местную власть. В регионах моноиндустрии, напрямую руководимых из Москвы ( например, топливно-энергетический комплекс - ТЭК), губернаторы являются ставленниками отраслевых элит. В этом случае между отраслевым и местным руководством заключается политический договор о разграничении полномочий. Так, губернатор нефтегазового региона - Тюменской области Л.Рокецкий обладает обширными властными полномочиями. Он абсолютно свободен в принятии решений, касающихся жизнеобеспечения региона ( поддержание сельскохозяйственного Юга области, северный завоз, обустройство городов и поселков нефтяников), но нефтедобычу он не контролирует. На высокую должность губернатора поставил ТЭК, и нефтяная элита будет его поддерживать до тех пор, пока он не начнет вмешиваться в дела отрасли.

Бизнес и политика в регионах переплетаются настолько тесно, что между ними трудно провести четкую грань. Невозможно, например, разделить политическую и алмазную элиты Якутии. Российская алмазная промышленность сконцентрирована в одном регионе, а между якутскими властями и АО Алмазы России - Саха (АРС) сложились особые отношения. Бюджет республики на 80% формируется за счет налогов, отчисляемых компанией. В свою очередь, АРС освобождена от оплаты арендуемого у республики имущества и имеет большие налоговые льготы. Президент АРС В.Штыров, занимающий одно из первых мест в рейтингах популярности российских предпринимателей (в рейтинге за май 1997 г. он был на 15-м месте (4), длительное время являлся вице-президентом Республики Якутия.

Политико-экономические альянсы представляют собой реальную власть в регионе. Наряду с ними в российской провинции существует целый ряд формальных и неформальных властных структур.

Представительные органы власти (в разных регионах они именуются по-разному: Законодательное собрание, Дума, Совет и т.д.) на местах как действенная структура власти не сложились. В соответствии с концепцией государственного строительства, принятой за основу федеральными властями, полномочия представительных органов остаются ограниченными. Как правило, они должны утверждать бюджет и отчет о его исполнении, устанавливать местные налоги и сборы, принимать программы развития региона. Но большинство из этих решений принимается выборными органами по представлению губернатора. Другим ограничением деятельности представительных органов власти является то, что их депутаты работают на непостоянной основе: не более 2/5 состава собрания находится в штате. Это положение дало местной бюрократии и руководителям предприятий возможность совмещать свою профессиональную деятельность с законотворчеством.

Отношения между администрацией и представительной властью в регионах складываются по-разному. В тех российских провинциях, где губернатор контролирует политическую ситуацию, Законодательное собрание, как правило, сотрудничает с администрацией. В Нижегородской области из 45 депутатских мест в Законодательном собрании 20 принадлежат Союзу Весна , движению, созданному Б.Немцовым. Схожая ситуация сложилась в Свердловской области, где Законодательное собрание подотчетно губернатору. В Приморье краевая Дума поддерживает Е.Наздратенко. В большинстве национальных республик карманные парламенты также находятся под контролем президентов (Башкортостан, Калмыкия, Татарстан, Якутия, Республика Коми). В других регионах России сохраняется, как это было в 1992-1993 гг. на федеральном уровне, жесткое противостояние исполнительной и представительной властей. Так до недавних пор было в Кемеровской, Читинской областях, Алтайском крае.

Особое место в структуре власти занимают представители президента в регионах. Этот институт был создан в 1991 г. в целях укрепления президентской вертикали.

Однако, по мнению большинства экспертов, институт представителей президента оказался крайне неэффективным, а сами представители так и не превратились в популярных политиков. В настоящее время федеральной властью приняты меры, направленные на реорганизацию института представителей. В июле 1997 г. президентом был подписан указ О полномочном представителе президента в регионе РФ . В соответствии с этим документом полномочия представителей президента значительно расширяются: отныне они будут контролировать реализацию федеральных программ, использование федерального имущества и бюджетных средств в регионе. Кроме этого представители президента будут курировать деятельность руководителей территориальных структур федеральных органов власти, с ними будут согласовываться назначения на эти посты.

Вопрос об обновлении института представителей обсуждался в президентском окружении уже давно, но особо остро он встал после проведения в 1996 г. губернаторских выборов. Одним из идеологов этой модели принято считать А.Чубайса, который сразу же после своего возвращения во власть (в июле 1996 г. возглавил Администрацию президента), поставил вопрос об упорядочении отношений между Центром и регионами. О стремлении федеральных властей усилить институт представителей президента со всей отчетливостью свидетельствовали события в Приморье летом 1997 г. Глубокий кризис, потрясший край, явился для Центра поводом продемонстрировать перед региональными властями собственную силу. На пост представителя президента в крае был назначен руководитель краевого управления ФСБ генерал В.Кондратов. Именно ему было поручено разобраться со злоупотреблениями местной администрации и нецелевым использованием бюджетных ассигнований. Новому представителю президента была передана и часть полномочий действующего губернатора (расходование бюджетных средств, распоряжение экспортной продукцией). Когда писалась эта работа, политическое будущее Е.Наздратенко еще не было решено. Но не вызывает сомнений, что исход событий в Приморье во многом определит тип отношений, которые в будущем сложатся между федеральной властью и руководителями регионов .

Партии и общественные организации большого влияния на политическую жизнь в регионах не оказывают. Конечно, в каждом областном центре существует немало политических организаций. Но чаще всего речь идет о микроскопических образованиях с небольшим числом членов. Большинству политических партий, если не считать КПРФ, не удалось создать разветвленной структуры на местах. В ходе выборов как в Федеральное Собрание (1993, 1995), так и местные органы власти они не смогли выдвинуть ярких публичных политиков. В регионах сложились два типа политических организаций: общенациональные партии и движения, имеющие здесь свои отделения, а также собственно региональные политические движения. Инициатива создания последних принадлежит местным властям. В Свердловской области по инициативе губернатора Э.Росселя было создано общественное движение Преображение Урала . Наряду с партией губернатора в области существуют и другие партии: по инициативе мэра Екатеринбурга была учреждена партия Наш город - наш дом , а на севере региона возникло движение Горнозаводской Урал (лидер- В.Трушников) (5). В Нижнем Новгороде Б.Немцовым было основано общественно-политическое движение Весна . Местная проправительственная партия Единство и прогресс зарегистрирована в Татарстане

Политические и общественные организации имеют свое представительство в большинстве российских регионов. Но есть субъекты Федерации, где политические свободы граждан нарушаются. В Калмыкии политическая оппозиция жестоко подавляется, а СМИ контролируются властью (6). Схожая ситуация сложилась в Башкортостане, где преследуется политическая оппозиция. Пользуясь данной им властью, региональные лидеры пытаются создать собственные лишь им подконтрольные СМИ. Во многих регионах нарушается свобода печати, вводится цензура, преследуются журналисты (Республика Хакассия, Приморский край). В регионах есть еще одна сила, которая оказывает серьезное влияние на местный политический и экономический пейзаж. Речь идет об организованной преступности ( мафии). Ее представители не могут быть отнесены к властной элите, но во многих регионах ( по данным прессы, в Приморье, Тюменской области, Хабаровском крае ( 7) они тесно взаимодействуют с ней. В постсоветской России в деятельности мафиозных структур прослеживается определенная логика. На первом этапе своего существования они зарабатывают деньги. На втором, пытаются легализовать накопленный капитал. А на третьем, стремятся либо установить контакты с представителями власти, либо приобрести собственную политическую легитимность. В настоящее время последняя тенденция проявилась особенно отчетливо. Преступный мир активизировался в ходе губернаторских выборов 1996 г., избирательных кампаний в Государственную Думу и местные представительные органы власти.

В 1991-1993 гг. советская партийно-государственная модель управления в российских регионах распалась и на ее основе возникла новая система властных отношений. Ее основными чертами являлись : концентрация властных полномочий в руках исполнительной власти, персонификация властных отношений, сильные авторитарные тенденции при наличии представительных институтов (местные парламенты, политические партии, общественные организации) и формальных демократических процедур (проведение выборов). Эта модель основывалась на личных отношениях: глава администрации области назначался на пост президентом и единолично формировал властную вертикаль в регионе, назначая и увольняя глав районной администрации, и предполагала преданность нижестоящих вышестоящим. Другой характерной особенностью этой модели стали неформальные альянсы между руководителями региона и дружественными коммерческими структурами. Сложившаяся в 1991-1996 гг. модель властных отношений в регионе уже не была партийно-советской, но еще не стала демократической. Это была модель переходного периода, в которой были сильны элементы прежней системы (преданность руководству, централизованная система назначений и отставок). В настоящее время эта модель начинает разрушаться.

В 1996 г. в России прошли выборы губернаторов. Изменение механизма формирования корпуса местных руководителей закладывает основы новой модели властных отношений в регионе. Выборы закрепляют независимость губернатора по отношению к Центру, освобождая его от личной преданности президенту. Одновременно с этим возникает иной тип зависимости: проходящий через процедуру выборов руководитель зависит от электората, умения вести открытую борьбу за голоса избирателей и способности убеждать их.

Выборы впервые превращают губернатора из кулуарного политика в политика публичного. В новых условиях он должен быть не только предприимчивым лоббистом, способным выбить для своей области в Центре кредиты, льготы, привилегии. В ходе избирательной кампании кандидату на губернаторский пост необходимо предложить избирателям обоснованный план развития региона. А чтобы сохранить статус и быть переизбранным, он должен доказать свою способность решать острые социальные и экономические вопросы.

Выборы губернаторов вносят серьезные коррективы в сложившиеся в регионах альянсы. При назначенном губернаторе, сроки полномочий которого не были определены законом, отсутствии политической оппозиции и невозможности сменить губернатора иначе, как президентским указом, экономические структуры региона в известной степени становились заложниками местной власти. С введением принципа выборности губернаторов отношения между местной властью и коммерческими структурами меняются.

Во-первых, отныне губернатор не может рассчитывать на безоговорочную поддержку дружественных коммерческих структур, как это было прежде. С введением принципа сменяемости местных руководителей экономические актеры становятся более независимыми, в меньшей степени готовы идентифицировать свои собственные интересы с интересами отдельно взятого политика. Не привязанные к ныне действующему руководителю, они будут делать ставку сразу на нескольких возможных кандидатов. Схема, просматривавшаяся в ходе предвыборной президентской кампании 1996 г., когда одни и те же финансовые структуры поддерживали разных кандидатов, надо полагать, со временем получит развитие и в регионах. Во-вторых, в новых условиях у групп экономических интересов, недовольных нынешней властью, появляется легальная возможность сместить руководителя региона в ходе выборов. Для осуществления этой задачи они либо будут поддерживать оппозицию, либо выдвинут собственных кандидатов. В 1996 г. выборы губернаторов, как никогда прежде, способствовали мобилизации оппозиции в регионе. В борьбу включились новые социальные силы. Особую политическую активность в ходе выборов продемонстрировали экономические актеры. Практически во всех регионах России в выборах приняли участие предприниматели и представители директорского корпуса.

Наряду с губернаторскими выборами в России с конца 1996 г. проходят выборы в органы местного самоуправления. До принятия в августе 1995 г. федерального Закона об общих принципах организации местного самоуправления формирование органов местной власти регулировалось указами президента. В соответствии с ними руководители региональной администрации получали право назначать глав местной администрации. В Вологодской, Ульяновской, Волгоградской, Саратовской областях губернаторы установили жесткую вертикаль исполнительной власти, назначая глав районной администрации даже в областных центрах. Еще дальше пошли руководители некоторых республик. В 1996 г. республиканские власти Удмуртии ликвидировали ранее избранные (1994) органы местного самоуправления, заменив их централизованным государственным управлением.

Становление системы местного самоуправления - это важный шаг в развитии российской демократии. Конституция РФ закрепляет за органами местного самоуправления важные функции. Среди них управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов В настоящее время решением этих вопросов занимаются власти региона. С формированием системы местного самоуправления возникает необходимость разделения властных полномочий между субъектом Федерации и местным самоуправлением. На сегодняшний день идея местного самоуправления встречает серьезное противодействие региональных властей. Против нее выступают многие губернаторы, которых вполне устраивает существующая ныне централизованная система управления.

В противовес им федеральная власть уделяет местному самоуправлению большое внимание, надеясь в лице выборных местных руководителей получить силу, контролирующую губернаторов снизу .

Еще одним фактором, оказывающим большое влияние на систему властных отношений, является интервенция московского капитала в регионы. Этот процесс начался в конце 1995 г. одновременно с созданием крупнейшими российскими банками финансово-промышленных групп (ФПГ). С началом инвестиций в производство региональная политика стала одним из основных направлений в деятельности ФПГ. Первоначально московский капитал, пользуясь своей мощью, вел себя на региональном рынке как завоеватель . Это не могло не вызвать противодействия властей, местных коммерческих и финансовых структур. Со временем тактика ФПГ стала меняться, а их руководство осознало необходимость сотрудничества с властью на местах. Так стали оформляться новые политико-экономические альянсы между крупнейшими российскими ФПГ и региональными властями. Одним из пионеров в этом направлении стала нефтяная компания Сиданко , входящая в ФПГ ОНЭКСИМбанка . Совершенствованием своей региональной политики компания занялась в начале 1996 г. За несколько месяцев ею были подписаны соглашения с Иркутской областью, Республикой Удмуртия и подготовлен ряд соглашений с другими регионами

Подписанные в результате переговоров соглашения о сотрудничестве были серьезной победой местных властей. В Удмуртии Сиданко - ОНЭКСИМбанк взяли на себя обязательство финансировать федеральные программы и кредитовать республиканский бюджет. Кроме этого нефтяная корпорация обязывалась обеспечить регион нефтепродуктами. В свою очередь, для компании в республике создавался режим наибольшего благоприятствования. По соглашению с губернатором Иркутской области планируется увеличение объема переработки нефти на местном нефтехимическом предприятии, что обеспечит полную загрузку производственных мощностей входящих в нее предприятий. Кроме этого Сиданко обязалась увеличить налоговые поступления в региональный бюджет и обеспечить нефтепродуктами предприятия региона.

В 1996 г. значительно активизировал свою политику в регионах РАО Газпром . К этому самую крупную российскую компанию России вынудили неплатежи потребителей. В соглашениях о сотрудничестве, подписанных руководством компании с руководителями Свердловской, Тверской, Нижегородской областей, предлагались механизмы погашения задолженности предприятий области. РАО соглашалось снизить цены на отпускаемое топливо, а руководители областей предоставляли газовому концерну налоговые льготы. Кроме этого РАО брало на себя обязательство оказать помощь в газификации регионов. В настоящее время Газпромом подписаны соглашения с 23 субъектами РФ, а в самом РАО создан департамент по связям с общественностью и регионами (его возглавил бывший первый помощник президента и бывший вице- премьер В.Ильюшин).

Многие московские банки и коммерческие структуры пошли по пути Газпрома и Сиданко . Условия заключенных соглашений различны, но их объединяет одно: московскому капиталу облегчаются условия работы в регионе, а региональные власти приобретают дополнительные финансовые средства на проведение структурной политики, решение острых социальных проблем. Последнее обстоятельство имеет особое значение, поскольку местные банки, контролируемые администрацией, чаще всего оказываются неспособны выполнять эти задачи - для этого им не хватает средств.

Конечно, было бы преждевременно утверждать, что все московские ФПГ, преодолев фазу конфликта, вступили в полосу заключения альянсов с местными властями. В ряде регионов их отношения по-прежнему остаются напряженными. Активно противодействует проникновению московского капитала администрация Краснодарского края. Региональный протекционизм сильно ощущается в политике администрации Свердловской и Вологодской областей.

Мы не случайно так подробно остановились на этом вопросе. Заключение соглашений между крупнейшими московскими ФПГ и местной властью свидетельствует о том, что в России формируются новые типы политико-экономических альянсов. До сих пор эти альянсы носили клиентарный характер и определялись личными интересами участников. Новые экономико-политические альянсы - это уже не союзы прошлых лет, в которых доминировали личные пристрастия и амбиции. В них четко определены интересы и выгоды сторон - регионов и коммерческих структур.

Проникновение московского капитала в регионы во многом меняет в них расстановку сил. В тех регионах, где местным властям удалось достичь компромисса с коммерческими структурами и войти в союз с ними, позиции руководителей укрепляются, и они приобретают дополнительные ресурсы власти. Но там, где альянс не сложился, надо полагать, московские банки и ФПГ станут финансировать региональную оппозицию, чтобы со временем посадить в губернаторское кресло своего кандидата.

Интервенция московского капитала на региональный рынок имеет и еще одно политическое последствие. Вместе с ним в регионе появляется сила, способная ограничить произвол местных властей. Вряд ли можно представить, что банк или ФПГ, вложившие капитал в региональную экономику и инфраструктуру, потерпят волюнтаристские решения местных властей и не попытаются им противостоять. Однако этот контроль не односторонний, а взаимный, поскольку власти способны заморозить деятельность московских финансовых и промышленных структур в своем регионе. А из этого следует, что двум партнерам, скорее, придется искать компромисса и договариваться, нежели конфликтовать.

С проведением выборов позиции губернаторов укрепляются, они приобретают политическую легитимность, которой были лишены назначенные руководители. Интервенция московского капитала расширяет экономические ресурсы местных элит, все больше вовлекая их в процесс принятия экономических и политических решений. В этой связи возникает вопрос, как власти на местах пользуются своей самостоятельностью и как им удается укреплять свои властные позиции. В следующем разделе речь пойдет о стратегиях местных руководителей и их политическом поведении.

Под типом лидерства понимается набор идеологически оформленных политических средств, которые используются региональными руководителями в их повседневной деятельности и борьбе за власть. В российских регионах сформировались три типа лидерства: патерналистский, патриархальный и модернистский.

Патерналистский тип сложился в русских регионах, где сохраняется высокая потребность в патронаже со стороны властей. Отчасти этот тип получил распространение в аграрных и аграрно-промышленных регионах с высокой долей пожилого сельского населения, где преобладают консервативные настроения и сохраняется неприятие новых идей. Здесь не было всплеска демократического движения, не сложилась политическая контрэлита, а первый эшелон советской партийно-хозяйственной номенклатуры без каких-либо существенных потерь сохранил свои позиции в структурах власти. К лидерам этого типа могут быть отнесены избранные в 1996 г. губернатор Краснодарского края, бывший председатель крайисполкома и первый секретарь крайкома КПСС Н.Кондратенко; губернатор Воронежской области, бывший председатель облсовета и первый секретарь обкома КПСС И.Шабанов; губернатор Брянской области коммунист Ю.Лодкин; губернатор Тульской области, член ГКЧП, председатель Аграрного союза В.Стародубцев; губернатор Ульяновской области Ю.Горячев. Эти политики, как правило, апеллируют ко всему населению, им удалось создать образ защитников простого народа . Популизм, восприимчивость к социальным сюжетам, критика нынешних властей - все это обеспечило им массовую политическую поддержку в ходе региональных выборов.

В ряде регионов важной составляющей патерналистского типа лидерства становятся национально-державные идеи. Это наиболее характерно для пограничных регионов, где в последние годы резко возросли межнациональные противоречия (Псковская область, Краснодарский, Приморский края). Важной темой в пропагандистско-популистской кампании губернатора Приморского края стала защита родной земли . Е.Наздратенко снискал поддержку жителей края (на выборах в декабре 1995 г. за него проголосовало более 70% избирателей), отстаивая неприкосновенность российских территорий, которые по договору РФ с Китаем должны перейти китайской стороне.

Патриархальный тип лидерства получил распространение в этнических республиках (Татарстан, Калмыкия, Башкортостан, Якутия). Здесь образ вождя окрашен национальным колоритом, а сам лидер предстает не просто в роли защитника обездоленных , но как призванный отстаивать этнокультурные и национальные ценности отец народа . Патриархальное лидерство может быть окрашено большим или меньшим модернизмом/традиционализмом. Президент Якутии М.Николаев в своей республике и за ее пределами старательно стремится создать образ современного руководителя. Республиканской элитой разработана концепция Якутия - XXI век , в которой декларируется построение современного государства, формирование в республике среднего класса.

На волне популистской кампании под лозунгом превращения Калмыкии во второй Кувейт пришел к власти президент Калмыкии К.Илюмжинов (1993). За годы его правления экономическая ситуация в республике не улучшилась, но президенту удалось создать у населения положительный образ власти. В 1995 г. К.Илюмжинов был досрочно переизбран на второй срок до 2000 г., за него отдали голоса 84% избирателей.

Лидеры патриархального типа имеют разное социальное происхождение. Большинство президентов республик в прошлом были республиканскими партийными руководителями. Среди них М. Шаймиев (Татарстан), А.Галазов (Северная Осетия-Алания), М.Николаев (Якутия), Ю.Спиридонов (Коми). Борьба за национальную независимость позволила этим политикам сохранить власть, а противостояние Центру (1992-1993 гг.) - забыть об их партийном прошлом. В других республиках к руководству пришли военные ( Д. Дудаев и А.Масхадов в Чечне, Р.Аушев в Ингушетии). Появление этого типа лидеров на Кавказе не случайно. В этом регионе к военным всегда относились с особым уважением - как к национальным героям. Есть среди лидеров патриархального типа и политические аутсайдеры. К ним несомненно относится молодой предприниматель К.Илюмжинов. Коммерческий успех этого политика ( он является учредителем 50 коммерческих структур с годовым оборотом 500 млн. долл. США)(8) сыграл не последнюю роль в формировании его положительного образа в республике.

Между двумя типами лидерства - патриархальным и патерналистским - есть немало общих черт. И те и другие руководители стремятся замкнуть на себе принятие основных решений, контролируют политическую жизнь и СМИ в регионе, тяготеют к жестким методам управления экономикой. В наиболее концентрированном виде все эти черты присущи республиканским лидерам. Они единовластно распоряжаются экономическими ресурсами региона, с легкостью манипулируют электоратом, оказывая на него прямое административное давление(9).

Модернистский тип лидерства сложился в промышленно развитых урбанизированных регионах с демократическим типом голосования. В структуре населения здесь преобладают квалифицированные кадры, высока доля предпринимателей и лиц, занятых в частном секторе (Санкт-Петербург, Самарская, Нижегородская, Свердловская области). В этих регионах начинают формироваться новые для российского массового сознания ценности (индивидуализм, личная инициатива, стремление к успеху). Лидеры модернистского типа ориентированы на западную модель развития. В своих публичных выступлениях они чаще всего обращаются к таким темам, как эффективная экономика, развитие рынка и конкуренции. Важное место в их стратегии занимает забота о качестве жизни. В своих регионах руководители этого типа занимаются созданием современной городской инфраструктуры : строят дороги и жилье, реконструируют жилой фонд., заботятся об экологии. Формулируя стратегию развития региона, эти лидеры, как правило, ориентируются на наиболее динамичную часть населения, готовую воспринимать новые ценности. Первоочередной социальной задачей они считают формирование в России среднего класса.

Первые представители этого типа лидерства пришли во власть на волне демократического подъема. В 1991 г. в ходе выборов на пост мэра в Москве и Санкт-Петербурге были избраны известные всей стране политики-реформаторы Г.Попов и А.Собчак. Тогда же руководителями администрации в ряде регионов России были назначены активные участники демократического движения. Однако лишь немногим представителям первого демократического призыва удалось удержаться у власти. В 1992 г. с поста мэра ушел Г.Попов, на этой должности его заменил твердый хозяйственник Ю.Лужков. В 1996 г. в Петербурге А.Собчак проиграл выборы своему заместителю по хозяйственным вопросам В.Яковлеву, которого поддержал широкий спектр социально-политических сил, в том числе и экономическая элита города. У власти остались лишь те демократы, кто с самого начала научился работать с местной партийно-хозяйственной номенклатурой. В этих регионах (Красноярский край, Ярославская область), по мнению эксперта, сложился неономенклатурный тип элиты (10). Новое ядро власти состоит из двух различных, но готовых к сотрудничеству компонентов. Внутри него происходит сближение наиболее динамичных кадров советской номенклатуры с готовыми идти на компромисс сторонниками реформ.

Типы лидерства, сложившиеся в современной России, напрямую связаны со спецификой регионов, структурой и особенностями электората. Характер лидерства зависит также от задач, которые выдвигает перед собой конкретный политик. Изменение внутрирегиональной ситуации, появление новых социально-экономических проблем, наконец, новые политические перспективы, открывающиеся перед региональным лидером, могут внести определенные коррективы в тип лидерства. В этом отношении интерес представляет мэр Москвы Ю.Лужков (на этом посту с 1992 г.). На протяжении последних лет он проделал большой путь от хозяйственника советской системы до рыночника, которого поддерживают российские и западные финансово-промышленные круги. Рост межнациональной напряженности и высокий уровень преступности в Москве вынудили его защищать особый статус столицы. В самое последнее время Ю.Лужков все чаще выступает с позиций державности, что, по всей видимости, является признаком подготовки этого политика к президентским выборам 2000г.

Ярко выраженные типы лидерства сложились в российских регионах, где к власти пришла консолидированная элита. Она продолжительное время остается у власти, сумела обеспечить внутреннюю стабильность в регионе и выдвинуть сильного, пользующегося авторитетом лидера. К сильным региональным элитам могут быть отнесены однородные элиты национальных республик и аграрных/аграрно-промышленных регионов России, по своему составу мало изменившиеся за последние десятилетия. К сильным относятся также элиты, сформировавшиеся в результате компромисса между демократами и прагматически настроенной частью советской номенклатуры.

Сам факт консолидации региональных элит, поиск их представителями компромисса и стремление разрешать конфликтные ситуации путем переговоров - все это свидетельствует о положительных сдвигах в российской политической жизни. Вместе с тем следует учитывать, что сама по себе консолидация элит автоматически не приводит к демократии. Сильные элиты часто тяготеют к олигархическим формам правления. Олигархические тенденции, проявляющиеся на региональном уровне, несут в себе большую опасность, поскольку пока в регионах не сформировались политические силы, способные этим тенденциям противостоять.

Зародившиеся в недрах советской системы региональные элиты были частью советской партийно-государственной номенклатуры, находились под бдительным контролем партии, а их формирование происходило сверху , путем назначения на ответственные посты из Центра. С конца 80 - начала 90-х годов в бывшем СССР, а позже суверенной России резко обострилась политическая борьба. Она сопровождалась усилением конфронтации между и внутри отдельных сегментов элитного слоя. Региональные элиты воспользовались противостоянием исполнительной и представительной власти и в целом политической слабостью Центра, чтобы укрепить свои позиции. Именно в этот период власть в регионах перешла к замкнутым группам/кланам, в которые вошли руководители администрации и примыкающие к ним дружественные экономические структуры. Отношения между членами кланов носили личный характер, а их представители руководствовались в своей деятельности частными интересами. Патрон-клиентарные связи дали возможность представителям местной элиты укрепить властные позиции. В первый постсоветский период в условиях атомизации социальных связей они явились одной из форм воссоздания локального доверия .

В новых условиях федеральные власти утратили многие из рычагов воздействия на регионы. Но кадровая политика по-прежнему (по крайней мере, в русских субъектах РФ) оставалась прерогативой Центра. Состав региональной элиты изменился, в нее пришли новые люди, но элитный слой, как и прежде, формировался сверху , с той лишь разницей, что теперь назначения делались не ЦК КПСС, а Администрацией президента.

Губернаторские выборы и выборы в органы местного самоуправления вносят существенные изменения в процесс формирования региональной элиты. Из назначенцев ее представители превращаются в публичных политиков, полноценных и независимых руководителей. Приобщение региональных элит к политике происходит на фоне осознания регионами своих политических и экономических интересов и возможностей. Формирование собственной модели реформ и отстаивание интересов регионов на общенациональном уровне становятся важнейшими направлениями в деятельности местных руководителей. Избранный и подотчетный электорату губернатор, стремящийся сохранить свой статус, отныне не сможет руководствоваться в своей политике исключительно личными интересами. Из этого, конечно, не следует, что возникшие в отсутствие демократических процедур кланы и клиентелы автоматически распадутся. Думается, что эти союзы пока еще сохранят свое влияние в отдельных регионах, прежде всего там, где отсутствуют условия для появления политической оппозиции. Но главное состоит в другом. Приобщение к политике рационализирует поведение региональных лидеров и делает более цивилизованными возникающие на местах новые экономико-политические альянсы. В перспективе, надо полагать, эти союзы вытеснят патрон-клиентарные связи, характерные для периода ограниченной демократии.

Повышение статуса регионов, формирование региональных интересов и эмансипация региональных элит вносят существенные коррективы в политический процесс. Прошли те времена, когда политика делалась исключительно в Центре. Сегодня при формировании экономической и внешнеполитической стратегии федеральные власти, как нам представляется, должны учитывать наработки отдельных российских регионов, их стратегические интересы. Но для этого центральным внешнеполитическим и экономическим ведомствам еще предстоит научиться по-новому формулировать общеполитические задачи. Многому предстоит научиться и представителям региональной элиты. На сегодняшний день они в своей деятельности руководствуются местными интересами и выгодами. Преодоление регионального местничества и эгоизма - одно из условий превращения региональной элиты в общефедеральную.

Сегодня в России решается не только вопрос о том, какой должна быть политика федерального Центра и региональных элит. Проблема состоит в том, как будут складываться отношения между элитой Центра и элитами регионов. Местные элиты во многом независимы от Центра и имеют большие властные полномочия. Они самостоятельно формулируют стоящие перед ними задачи и решают их доступными средствами. В ряде российских регионов власти практикуют мягкое вхождение в рынок. Здесь были приняты защитные социальные меры, призванные смягчить негативный эффект рыночных реформ. Многие из этих решений прямо противоречат политике, проводимой федеральным правительством (региональный протекционизм, нарушение единого экономического пространства, жесткое регулирование цен и товарных потоков), не вызывая при этом протеста со стороны Центра. Бездействие центральных властей в отношении непокорных регионов часто объясняют его слабостью. Но это лишь одна сторона проблемы. Есть и другая. Правительство проводит болезненную для основной массы населения политику, связанную с переходом к рыночным отношениям. В сложной социально-экономической ситуации оно предоставляет региональным властям свободу выбора с тем, чтобы они заботились о поддержании нормального социального климата на вверенных им территориях. В современной России сложился политический компромисс между элитой Центра, которая выступает в качестве инициатора реформ, и региональными элитами, перед которыми стоит задача адаптировать эти реформы к условиям конкретной территории. Такое разделение полномочий устраивает обе стороны, позволяя федеральным властям сохранять в глазах международной общественности имидж реформаторов, а региональным властям - укреплять свою социальную и политическую базу в регионах.

Вместе с тем автономия региональных властей все чаще наталкивается на жесткое противостояние федеральных властей. Стабилизация политической ситуации в стране (переизбрание Б.Ельцина на второй срок, окончание войны в Чечне), становление и укрепление институтов российского государства - все это создает условия для эффективного контроля Центра над деятельностью региональных элит. В свою очередь приход к власти команды молодых реформаторов свидетельствует о том, что у Центра появилась политическая воля пересмотреть сложившиеся с регионами отношения. Не вызывает сомнений, что в нынешней обстановке федеральные власти будут использовать все имеющиеся в их распоряжении средства ( экономические, политические, юридические, информационные) с тем, чтобы ограничить власть удельных князей . Об этом со всей отчетливостью свидетельствуют такие шаги правительства, как ограничение полномочий губернатора Приморского края, назначение на пост губернатора Кемеровской области А.Тулеева ( осенью 1997 г. он был избран на этот пост), изменение процедуры предоставления экспортных квот для якутской алмазодобывающей промышленности и ужесточение таможенного контроля за экспортом алмазов. Однако, несмотря на всю свою жесткость, эта политика исключает применение силы и преследует целью формирование демократического централизованного государства. В этом отношении 1997 г. стал годом активного формирования основ новых отношений между Центром и регионами.

Список литературы
1. Lapina N. Les elites russes : la revanche de la nomenklatura //Le Courrier des pays de l’Est, P., 1995, N404; Elites economiques et modele de developpement national, Ibid.,1996,N414.
2. Петров Н. Нижегородская область : экономика, партии, лидеры // Власть. - М., 1996. - № 3. - С. 41-46.
3. Магомедов А. Политические элиты российской провинции // Мировая экономика и межд. отношения. - М., 1994. - №4.- С.-72-79.
4. 50 ведущих предпринимателей России // Экономика и жизнь. - М., 1997. - № 18. - С.32.
5. Gelman V., Golosov G. Regional party system formation in Russia : The deviant case of Sverdlovsk Oblast (рукопись подготовлена для Submitted to Journal of Communist Studies and Transitional Politics ). - 1997.- 17 р.
6. Колосов В., Стрелецкий В. Калмыкия-Хальмг Тангч : Экономика, партии, лидеры // Власть. - М., 1996. - №1. - С.24-33.
7. Корольков И. Вирус // Известия.- М., 1996. - 24 июля. - С.5; Лесков С. Осторожно, во власть идет Атрошенко // Известия. - М., 1997. - 10 января. - С.5.; Резник Б. И вечный Цой...// Известия. -М., 1996. - 5дек.. - С.5.
8. Колосов В., Стрелецкий В. Оp.cit., с.29.
9. М.Шаймиев после первого тура президентских выборов летом 1996 г. выступил по республиканскому телевидению, заявив, что ему не по пути с главами администраций тех районов, где победит кандидат от КПРФ ( в ходе голосования в первом туре за Г.Зюганова в республике проголосовали 51,1% избирателей, за Б.Ельцина - 29,6%). Во втором туре татарские избиратели проголосовали так, как того требовал от них президент: по итогам голосования Б.Ельцин получил 63% голосов.
10. Вишневский Б. За привычными штампами // Российская Федерация.- М., 1996 .- №20. - С.18-24. Петров Н. Op. cit., p. 45.