Глава III. Формы и методы общественного участия в процессе подготовки и принятия решений. Часть 3 -- Современная Россия

3.3. Консультации в процессе общественного участия

Процедура проведения консультаций в процессе общественного участия включают в себя выяснение точек зрения людей на предполагаемые действия и вовлечение их в диалог. В отличие от распространения информации (информирования общественности), характерной особенностью консультаций является двухсторонний поток информации (от руководителей проекта к населению и от населения к руководителям проекта). Хотя право на принятие решения остается за государственным органом, осуществляющим проект, взаимодействие его с представителями населения и установление обратной связи позволяют затронутым группам населения влиять на процесс принятия решений, поднимая вопросы, которые должны войти в круг рассматриваемых (схема проекта и конструкция сооружений; смягчающие меры; планы мониторинга и управления состоянием окружающей среды, а также анализ альтернативных вариантов).

Такие консультации должны проводиться по крайней мере в периоды следующих двух этапов процесса экологической оценки: вскоре после присвоения категории данному проекту, исходя из его воздействия на окружающую среду и после подготовки предварительного отчета об экологической оценке. В проектах со значительными социальными составляющими, таких, например, как требующих принудительного переселения людей, консультации по социальным проблемам и экологической оценке должны быть увязаны.

Анализ накопленного опыта показывает, что число экологических оценок с использованием консультаций с местными НПО возрастает, в то время как консультации с местными группами населения практикуются в меньшей степени.

Консультации с общественностью в период определения круга проблем, охватываемых экологической оценкой. Определение круга проблем включает в себя проведение консультаций с целью выявления ключевых проблем и составления технического задания (ТЗ) на проведение экологической оценки. Желательно, чтобы органы местного самоуправления, местные НПО и затронутые группы населения участвовали в дискуссиях, связанных с подготовкой ТЗ на экологическую оценку. Обычно они проходят после предварительного совещания представителей различных государственных органов, на котором определяются параметры консультационного процесса. Затем распространяется проект ТЗ и проводятся совещания для обсуждения изменений и дополнений к уже определенному кругу проблем. Не редко небольшим НПО и представителям населения необходимо выделять средства для обеспечения им возможностей участия в совещаниях.

Консультации с общественностью в период проведения экологической оценки. Наиболее распространенный метод установления контакта с непосредственно затронутым населением - это проведение обследований. Часто такие обследования организуются при необходимости переселения людей или в тех случаях, когда затрагиваются интересы коренного населения. Консультации с общественностью в период проведения экологической оценки могут помочь в выявлении ошибочных представлений и повышении уровня приемлемости проекта.

Консультации с общественностью по поводу предварительного отчета об экологической оценке. Общественности, с которыми проводятся консультации, должно быть до их начала предоставлено достаточно времени для ознакомления с отчетом и подготовки замечаний по выводам. Сочетание семинаров, материалов, изложенных простым и понятным языком, плакатов и схем, видеофильмов и масштабных моделей весьма полезны для расшифровки языка оценок воздействия, насыщенного техническими терминами, и делают их понятными для неспециалистов. До сих пор на этой стадии НПО и специалисты привлекались к участию более часто, чем представители местного населения.

При осуществлении экологической оценки требуются информационное и консультационное взаимодействие с затронутыми группами населения и местными НПО. Консультации помогают: повысить уровень знаний о предполагаемых эффектах воздействия проекта; выявить альтернативные места размещения, схемы объектов и смягчающие меры, усиливающие экологическую надежность или социальную значимость проекта; определить ценность и компромиссы, связанные с альтернативными вариантами; выявить спорные вопросы; разработать понятные всем процедуры осуществления предполагаемых проектов и создать ощущение подотчетности и причастности к местной собственности в период осуществления проекта. Иное участие общественности в разработке проекта, чем консультации, не является требованием к экологической оценке. Исключением являются проекты, предусматривающие принудительное переселение людей или затрагивающие интересы коренного населения. Вместе с тем участие общественности в принятии решений усиливает ощущение подотчетности и причастности к местной собственности.

Участие общественности в составлении и осуществлении проектов возможно в форме консультаций и непосредственного участия. Основным признаком, отличающим консультации от непосредственного участия, является та степень, в которой общественности разрешено влиять на процесс принятия решений, самой участвовать в этом процессе или контролировать его. Необходимо чтобы проведение консультаций с затронутыми группами населения и местными НПО являлось составной частью процесса экологической оценки. В определенных условиях необходимо непосредственное участие общественности при составлении проекта. Кроме того, оно обычно рекомендуется как элемент процесса осуществления проекта. Распространение информации является необходимым предварительным условием для проведения консультаций и непосредственного участия общественности. На рис. 3.5. приведена схема, характеризующая использование различных форм участия общественности на разных стадиях работы с проектом и в процессе экологической оценки

Участие осведомленной общественности в процессе разработки и осуществления проекта включает в себя проведение консультаций с группами населения, интересы которых непосредственно или косвенно затрагиваются проектом. Определению этих групп способствует организация социально-экологического мониторинга на территории предполагаемого размещения строительного объекта. Как мы уже отмечали, результаты социологических исследований обеспечивают определение проблемных областей для конкретных социальных групп населения, лидеров в этих группах и дают основные организационные и содержательные параметры взаимодействия с общественностью, которая к этому времени уже имеет определенную информационную подготовку по выявленным проблемам будущего строительства. Определяемые целевые группы можно охарактеризовать следующим образом.

Первая группа населения - это население, которому может быть причинен непосредственный ущерб. Очень важно помнить, что большинство наиболее значительных экологических последствий может проявиться на некотором расстоянии от построенного объекта, что мнение потенциально затрагиваемых групп населения, основанное на полной осведомленности людей, необходимо учитывать на стадиях, предшествующих разработке проекта, и что эти группы населения должны быть привлечены к экологической оценке.

Вторая группа населения, которую следует привлечь к процессу консультирования с общественностью, состоит из людей, которые, благодаря своим знаниям, своей особой заинтересованности или своему опыту, могут располагать информацией о характере, масштабах и конкретных особенностях видов потенциального воздействия проекта на окружающую среду. К этой группе относятся ученые естественнонаучных направлений, инженеры в области промышленной экологии, неправительственные природоохранные организации (НПО), массовые общественные организации, которые участвуют в движении защитников окружающей среды. Важную роль играют, кроме того, деятели в области образования и объединения, которые отстаивают гражданские права.

Различия между группами символически проходят по двум осям: одна ось - это степень, до которой группа будет затронута проектом, другая - характер информации, которой располагает группа и которая могла бы послужить вкладом в экологическую оценку проекта. В процессе проведения оценки необходимо консультироваться с местными и посторонними группами, которые находятся в разных точках на этих осях. Самое главное - начать подобные консультации как можно раньше, во-первых, для того, чтобы они принесли ощутимую пользу, а во-вторых, для того, чтобы мнение людей смогло повлиять на принятие решений, которые станут причиной радикальных перемен в их жизни. Мнения, комментарии и предложения групп населения, затрагиваемых проектом, и местных НПО должны быть запрошены не позднее, чем начнется процесс определения круга анализируемых сведений и проблем. Эта информация помогает в присвоении проектам определенных категорий.

Таким образом, по крайней мере предварительные контакты лучше всего начать еще до того, как будет завершено предварительное резюме по проекту, командировав опытного социолога на место предполагаемого осуществления проекта в период отбора проектов для финансирования.

3.3.1. Особенности процедуры проведения консультаций

Основной этап работы по привлечению общественности начнется в качестве составной части экологической оценки, одновременно с началом подготовки к оценке, и тогда же начнется подготовка технико-экономического обоснования проекта. Участию общественности обычно в немалой степени способствует наличие социологов в группе по проведению экологической оценки, хотя представители других научных дисциплин - географы, почвоведы и др. - при необходимости оказывают всемерное содействие. Если социальные последствия осуществления проекта могут оказаться обширными или чрезвычайно серьезными, либо если предполагается, что они приобретут особо сложный характер, может потребоваться длительное пребывание группы социологов на местах, с определенными интервалами, в период подготовки ТЭО и разработки проекта. Если численность населения, затрагиваемого проектом, невелика, в большинстве случаев достаточно, чтобы один социолог, откомандированный на место осуществления проекта.

Хотя основная часть работы проводится в период подготовки проекта, много социальных проблем еще предстоит решить в период строительства запроектированного объекта, несколько меньше их возникнет в период эксплуатации объекта (гаражи, зеленые насаждения, очистные сооружения, котельные, детские площадки, домашние животные и т.д.) и в последующий период. Группы населения, затронутые проектом, НПО и широкая общественность должны принимать участие в мониторинге состояния окружающей природной среды в период эксплуатации объекта и проверке результатов его воздействия на среду, составлении санитарно-экологического паспорта жилой застройки.

Не всегда удается принять во внимание взгляды и мнение групп, затронутых проектом. Например, сельские жители могут вообще не иметь ясного представления о проекте, поскольку они абсолютно не знакомы с технической терминологией, для них само словосочетание "социально-экологический паспорт" может оказаться пустым звуком, тем более если речь пойдет о последствиях строительства и эксплуатации многоэтажных домов и инженерных сооружений, способных коренным образом повлиять на весь уклад жизни. Вот почему основная трудность заключается в том, чтобы наладить эффективную взаимосвязь с местным населением и полностью проинформировать людей об их роли в процессе принятия решений, от которых будут зависеть социальные последствия осуществления проекта.

Работа с населением и НПО может иметь различные формы и основываться на различных подходах и методах. Степень пригодности этих методов будет зависеть от условия социальной и культурной среды. Если государственные должностные лица и рядовые граждане привыкли совершенно свободно контактировать, открыто высказывать свои мнения и взгляды критиковать и оспаривать позицию других, консультирование можно проводить на массовых собраниях. Однако во многих массовые собрания подобного рода - экстраординарное событие, которое в одинаковой степени незнакомо как простым гражданам, так и государственным чиновникам; те и другие чувствуют себя на этих собраниях скованно.

В подобной обстановке массовые собрания иногда приводят к обратным результатам: возникает атмосфера пассивной враждебности либо иллюзорная картина единодушия, которого на самом деле нет. Если нет условий для того, чтобы организовать массовые собрания, можно воспользоваться такими методами опроса общественного мнения, как включенное наблюдение (метод социологического исследования), неструктурированное интервью с видными лицами (постановка вопросов, ответы на которые невозможно предугадать заранее), дискуссии с немногочисленными группами по заранее подготовленным вопросам. Все эти методы обычно делают необходимым присутствие опытного социолога. Кроме того, каждый из методов связан с необходимостью пребывания специалистов на месте предполагаемого проведения работ в течение нескольких месяцев, что позволит собрать репрезентативную информацию.

Социологи должны иметь в запасе несколько месяцев, а не недель, чтобы у них было время для установления взаимоотношений с различными социальными группами и неправительственными организациями, которые на первых порах могут скрывать от посторонних людей свою точку зрения и имеющиеся у них сведения, как правило, чем важнее экологические и социальные проблемы, которые возникают в регионе, тем больше времени требуется для работы на местах. Большую пользу могут принести анкеты, хотя они дают меньший эффект, если требуется глубже выяснить точку зрения различных социальных групп. Обследование при помощи анкетирования чаще всего применяются в тех случаях, когда ранее уже были проведены интервью с наиболее видными лицами, дискуссии с немногочисленными группами по заранее подготовленным вопросам и/или использованы методы включенного наблюдения, которые позволили определить, как относятся к возникшим проблемам люди, затронутые предполагаемым осуществлением проекта, и выяснить общую ситуацию в социальной сфере.

Типовой список вопросов анкеты, относящихся к участию населения в экологической оценке проекта, может включать следующие вопросы.

Масштабы проведения консультаций должны быть соизмеримы с ожидаемыми масштабами воздействия проекта на условия жизни различных местных жителей, несмотря на это, консультированию следует приступить не позднее, чем в конце стадии отбора проектов для финансирования. Например, если речь идет о строительстве крупного объекта инфраструктуры, потребуется интенсивное проведение консультаций с населением, которое может быть подвергнуто принудительному переселению, и прежде всего должен быть рассмотрен вопрос о том, каким образом избежать необходимости в переселении людей либо свести ее к минимуму. Если уже было принято окончательное решение о том, что переселение необходимо и полностью обосновано, в процессе проведения консультаций с местным населением следует выяснить его мнение о том, как можно уменьшить количество людей, подлежащих переселению, как осуществлять переселение, как можно было бы предотвратить, уменьшить или скомпенсировать ущерб, причиняемый переселенцам.

Основная цель проведения консультации заключается в том, чтобы поощрить людей к откровенному обсуждению всех вопросов и проблем. Однако иногда бывает очень трудно создать такую обстановку, которая гармонировала бы с особенностями местной культуры, местными нравами и традициями. Люди должны почувствовать себя спокойно и уверенно, излагать свои мнения и взгляды по поводу возникших проблем безбоязненно и открыто. Не редко нецелесообразно устраивать многолюдные собрания. Более эффективным методом станет проведение ряда собраний с незначительным количеством участников либо интервьюирование отдельных лиц, хотя при этом очень важно, чтобы не создавалось впечатление, будто консультации, собрания и индивидуальные опросы организуются по принципу "разделяй и властвуй".

Характер собраний с небольшим количеством участников будет различным, однако следует, как правило, избегать новых организационных форм, с которыми люди незнакомы (например, создание комиссий), отдав предпочтение существующей структуре социальных групп, в рамках которой люди будут чувствовать себя уверенно.

При проведении консультаций с людьми, интересы которых могут быть затронуты проектом, возникает очень серьезная проблема: многие из этих людей просто-напросто неспособны понять, что мир, в котором они живут, может измениться и станет совершенно другим, или представить себе в реальном свете, какими станут их подлинные нужды и запросы после осуществления проекта. По мере возможности следует использовать для прояснения этих аспектов графические материалы; рельефные карты или макеты местности, на которых показан проектируемый объект, гораздо более понятны, чем одни лишь устные объяснения. Очень большую пользу приносит демонстрация видеофильмов. Расклейка плакатов, раздача иллюстрированных брошюр и изданий типа комиксов могут оказаться эффективными. Эти печатные материалы можно выставлять на обозрение в школах, учреждениях, магазинах, больницах, поликлиниках, кооперативах и прочих местах, вокруг которых сосредоточена деятельность населения.

Группа, проводящая оценку, должна с пониманием, уважением и тактом относиться к местной системе ценностей. Например, в одном обществе люди дорожат источниками достопримечательностями, памятниками природы или объектами религиозного культа, в другом - не дорожат. В подобных случаях затраты и выгоды, связанные с осуществлением проекта, зависят от ценностных ориентаций населения, затрагиваемого проектом, в социальной и культурной сферах. Совершенно ясно, что члены группы должны отчетливо представлять себе эту систему ценностей. Поэтому необходимо разработать процедуру, которая помогла бы определить позицию местного населения в данном вопросе, чтобы полученные сведения были адекватно отражены в результатах экологической оценки.

Для привлечения людей, особенно малоимущих, ветеранов войны, труда к участию в обсуждении проекта нередко требуются дополнительные расходы, которыми могут быть, например, оплата транспорта и выдача сумм на текущие расходы участникам собраний, оплата услуг специалиста, который поможет местным жителям сформировать ответ на предложение о проекте, и т.д. Подобные расходы необходимо систематически включать в бюджет. Группа по проведению экологической оценки обязана удостовериться в том, что вопросы, которые были подняты людьми, затронутыми проектом, переданы на рассмотрение других участников процесса экологической оценки, в том числе различных государственных учреждений и НПО, поскольку они могут быть привлечены к более обширному процессу консультирования с общественностью.

При этом, население региона, затрагиваемого проектом, должно регулярно и систематически получать информацию о ходе экологической оценки.

Ответы на типовые вопросы анкеты, представленные ниже, дадут основную информацию, которую можно будет использовать как для проведения консультаций с общественностью, так и для проведения более обширных консультаций с населением.

При проведении экологической оценки в бюджете следует предусмотреть затраты на оказание финансовой и организационной помощи, которое облегчит процесс привлечения общественности к участию в оценке. Если это участие призвано принести ощутимую пользу, необходимо заранее выделить средства на то, чтобы оно было обеспечено. Иногда сторона, выдвигающая предложение, ассигнует небольшую сумму на подобные цели. В ряде стран расходы стороны на эти цели определены федеральным законодательством и оплачиваются стороной, выдвинувшей предложение. В большинстве стран к этому относятся с менее официальных позиций. Порядок рассмотрения жалоб необходимо установить с самого начала, а не в момент, когда поступит первая жалоба. Инициаторы проведения консультаций с общественностью отвечают за принятие мер по облегчению соответствующего процесса. Должно быть обеспечено право апелляции к беспристрастной третьей стороне.

Консультирование должно оставаться гласным на протяжении всего периода подготовки и осуществления проекта. Оно должно включать в себя непрерывное обеспечение обратной связи с людьми, участвующими в проведении консультаций, причем особое внимание необходимо уделить обсуждению предварительных результатов экологической оценки и черновых вариантов отчета. Представители населения должны знать, каким образом результаты оценки будут включены в технико-экономическое обоснование проекта и планы его осуществления. Наиболее подходящим временем для участия общественности в обсуждении является срок около 6 месяцев после того, как будет подготовлено предварительное резюме по проекту. О любых выводах типа "не подходит", сделанных группой по проведению экологической оценки, необходимо сообщить как можно раньше, во всяком случае, лучше не позднее, чем через 3 месяца после начала работ по проведению оценки.

Группы населения и отдельные лица, которые участвовали в экологической оценке проекта, должны убедиться в том, что их голос был услышан, что их участие послужило поводом для внесения изменений в проект. Как правило, обратную связь с участниками проведения консультаций лучше всего обеспечивать путем систематического распространения материалов о результатах исследования, а также вариантов отчета о проведении экологической оценки. Кроме того, сам процесс планирования и разработки проекта может создать механизмы для продолжения консультаций (например, в виде постоянной наблюдательной комиссии, в состав которой войдут представители местных неправительственных организаций и населения).

НПО должны по возможности играть наиболее эффективную роль, выступая в качестве посредников между учреждением, осуществляющим проект, и населением, которое может быть затронуто воздействием проекта. Но очень важно проконсультироваться в организациях, занимающихся сбором информации о региональных экологических движениях, имеющих соответствующие базы данных и публикующих справочники по общественным организациям и занимающих объективную позицию (например, государственное учреждение Российское экологическое федеральное информационное агентство - РЭФИА). Это связано с тем, что экстремистски настроенные "зеленые" (замаскированные" и "внедренные" в обсуждение проекта), решая свои проблемы, могут серьезно осложнить ситуацию на завершающей станции, взорвать ("подлить масла в огонь") в самый неподходящий для проектировщика и инвестора момет. Возможно использование и других баз данных, например, НИА-Природа, ИРЛЮС, ИСПИ РАН и т.д.

Процедуру консультирования нельзя претворять в жизнь с таким рвением, чтобы в результате возникла конфликтная ситуация там, где прежде ее не было: заранее не следует предполагать, что авторитарный характер системы управления местной администрации не дает возможность прислушаться либо организовать открытое обсуждение животрепещущих социальных проблем.

Инициатору проекта необходимо отдавать себе отчет в том, что, если участие общественности не было предусмотрено на самой ранней стадии, проведение экологической оценки станет более затруднительным. Одно дело - обращаться к людям с просьбой о том, чтобы они высказались по поводу воздействия на окружающую среду крупного проекта в области создания инфраструктуры; совсем другое дело - спрашивать людей о том, считают ли они, будто осуществление подобного проекта является первоочередной задачей.

Опыт показывает, что чем в меньшей степени участвует местная администрация в осуществлении проекта, тем ниже вероятность того, что консультирование с общественностью проводилось ранее, а следовательно, тем более важную роль призвано сыграть консультирование, проводимое в процессе экологической оценки проекта. Наоборот, чем активнее участвует местная администрация в осуществлении проекта, тем выше вероятность того, что СМИ и общественность хорошо осведомлены о планах работ по проекту, и тем легче будет организовать открытое участие населения и наладить обоюдные контакты в течение всего периода проведения экологической оценки проекта.

Ничто не сможет в полной мере заменить собой затрату времени и усилие на то, чтобы детально ознакомиться с мнениями полностью информированных жителей района, охваченного воздействием проекта, и надлежащим образом учесть эти мнения при разработке проекта, независимо от того, насколько полезными могут оказаться участие НПО, а также вклад различных местных учреждений, организаций и отдельных физичесих лиц, находящихся в зоне предполагаемой жилой застройки.

В течение всего срока проведения экологической оценки сторонники осуществления проекта обязаны воздерживаться от любых действий, способных поставить под сомнение окончательные результаты экологической оценки или технико-экономического обоснования проекта.

Основная цель "охвата" (см. приложение - терминологический словарь) заключается в том, чтобы выработать единую точку зрения по поводу проблем и альтернатив, которые должны быть подробно изучены, а также в отношении проблем и альтернатив, которым будет уделено меньше внимания и времени. Надежда на то, что совещания по определению масштабов "охвата" будут открыты для участия представителей общественности, является важным элементом истолкования данного термина. Первоначальное межведомственное совещание по определению "охвата" расширено до уровня "форума" с участием представителей групп населения, затронутых планами осуществления проекта, и заинтересованных НПО. Если основные данные уже собраны, группе по проведению экологической оценки должно стать понятно, кого следует пригласить на расширенное совещание.

Важно с пониманием и уважением относиться к тому, что любая группа населения, интересы которой могут быть затронуты в результате осуществления проекта, имеет в соответствии с Конституцией РФ и Законами РФ "Об охране окружающей природной среды", "Об экологической экспертизе" право на получение экологической информации. Прежде всего следует четко и недвусмысленно изложить общие цели осуществления предлагаемого проекта.

Группы населения, интересы которых, по всей вероятности, будут затронуты осуществлением проекта, нуждаются в информации, относящейся к циклу проекта, процессу выработки и принятия решений, природоохранному и природно-ресурсному законодательству. Они должны знать, каким образом и когда именно можно будет участвовать в мероприятиях по экологической оценке, разработке и осуществлению проекта, удастся ли повлиять на цикл проекта? Все, кто получит приглашение на участие в расширенном совещании, будь то служащие, представители населения или НПО, должны располагать идентичной информацией о проекте. Такую информацию желательно предоставить задолго (не менее 2-х недель) до начала совещания, чтобы приглашенные на совещание смогли активно участвовать.

Если проект лишь недавно отобран для финансирования и информация о нем может быть, как правило, довольно скудной, все же лучше предоставить людям недостаточно подробную информацию, чем продолжать разработку проекта за закрытыми дверями до такой степени, при которой население, затрагиваемое проектом, будет лишено возможности повлиять на дальнейший ход событий. Целесообразно до начала первого совещания специалисту, на которого возложена экологическая оценка проекта, провести индивидуальные собеседования с важнейшими участниками совещания, вкратце проинформировать их о работе над проектом, аккуратно и ненавязчиво получить ориентировочное представление об их позиции.

Как правило, не всегда удастся эффективно организовать распространение какой бы то ни было информации. Одних лишь публикаций в центральных и/или региональных СМИ, как правило, бывает недостаточно, несмотря на то что подобные публикации не только положительны, но и обязательны. Наша практика проведения социологических исследований по проектам (жилой комплекс космодрома "Плесецк", ряд военных и научных городков в Подмосковье, показывает, что эффективным методом информирования населения является изготовление и расклейка недорогих, но информативных плакатов с подробными сведениями о проекте во всех детских садах (для родителей), школах, медицинских учреждениях, почтовых отделениях, общественных центрах, храмах, магазинах, кооперативах, на автобусных остановках, столбах и т.д.

Желательно вместе с плакатами раздавать приглашения, в которых подробно указывается повестка дня намеченного совещания и содержится вопрос к получателю о том, желает ли он участвовать, а если не пожелает, его просят передать приглашение и плакат лицам, проявляющим интерес к совещанию; подчеркивается, что дополнительные экземпляры приглашения и плаката будут предоставлены бесплатно. Важно, чтобы опытные социологи экологической направленности с участием опытного эколога-практика, входящие в группу по экологической оценке проекта, организовали беседы в индивидуальном порядке со многими важнейшими участниками совещания, чтобы вкратце проинформировали их о ходе работы над проектом и предварительно выяснили их позицию. Особо следует подчеркнуть большую пользу, которую приносят рельефные карты, красочные макеты, аудио- видеозаписи, работа со школьниками элитных классов и школ, популярные брошюры по экологической безопасности населения в быту.

Подобные открытые совещания должны быть правильно организованы, это позволит заложить прочную базу для проведения всех дальнейших дискуссий в духе откровенности, взаимного согласия и доверия. Совещания играют чрезвычайно важную роль, поскольку они укрепляют уверенность населения в том, что экологический анализ будет проведен объективно и достоверно, а принятые решения окажутся правильными и справедливыми, ответственными, отвечающий в полной мере требованиям экологической безопасности, принятой как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Естественно, что разработка новых градостроительных проектов всегда характеризуется наличием многочисленных элементов неопределенности.

Чрезмерная секретность ("ДСП - для служебного пользования") заставляет людей подозревать самое худшее (нас к этому приучили - десятилетия закрытости экологической информации), гласность и откровенное признание в том, что еще не все элементы неопределенности удалось устранить, порождает атмосферу подлинного сотрудничества, психологически настраивает как высокообразованных, так и простых людей на доверие к проекту, проектировщику и инженеру. Консультирование с общественностью, да и вся процедура определения круга анализируемых сведений и проблем, должны представлять собой обязательно непрерывный процесс, в ходе которого будут беспрепятственно возникать новые и новые вопросы и проблемы, а то, что не имеет большого значения для населения, останется за рамками дискуссии.

Как правило, весь процесс обычно превращается в целый ряд совещаний, включая проведение бесед с немногочисленными по составу группами, интервьюирование отдельных участников, получение комментариев в письменной форме от заинтересованных сторон. Как показывает практика наша и зарубежная, основной урок, который можно извлечь из участия общественности, заключается в том, что степень результативности процесса пропорциональна возможности участников влиять на принятие решений, от которых многое зависит в их дальнейшей судьбе проекта. Люди, затронутые проектом, не могут обсуждать конкретные вопросы, связанные с выбором места для осуществления проекта, если им неизвестны детали. Важнейшим элементом успеха является принятие решений с участием всех заинтересованных сторон! Тактическими приемами достижения этой стратегической цели дискуссии являются участие в разработке плана экологической оценки, ранжирование имеющихся альтернатив (включая вариант "не годится" и "не подходит", "нельзя", "плохо", "нет", "долой", "нам это не надо") и выбор характера социально-экологических подходов к исследованию проблемы.

Совещание по определению круга анализируемых сведений и проблем желательно организовать с учетом местных правил, обычаев, традиций, процедур и т.д. Как правило, в развитых странах принято, чтобы председателем совещания было беспристрастное должностное лицо, ответственное за проведение слушаний, основная роль которого заключается в обращении к участникам с просьбой высказать их мнения и никому не навязывать свою волю, не перебивать, особенно людей с плохой дикцией, пожилых и т.д. Председатель устанавливает основные правила проведения дискуссии, благодаря чему участники совещания глубже осознают свою гражданско-правовую ответственность. Председатель массового собрания или расширенного совещания вполне может быть сотрудником ведомства, выдающего разрешения и лицензии, либо иного государственного учреждения (кроме учреждения, которому поручено осуществление проекта), либо НИИ, университета, либо другого ВУЗа, но входящего в систему органов государственной власти.

Важно избегать превращения дискуссии в банальное мероприятие по организации связи с общественностью. Если потребуется исчерпывающее и всестороннее рассмотрение возникших вопросов, совещание желательно проводить не только в дневное время и/или в выходные дни. После оперативной расшифровки стенограмм выступлений составляются предварительные перечни обсуждаемых вопросов и нерешенных проблем, затем эти перечни сводятся воедино, и на их основании устанавливается порядок рассмотрения пунктов повестки дня. Участники совещания могут давать любые свои комментарии в письменной форме.

Совещание по определению круга анализируемых сведений и проблем может включать в себя такие виды выступлений, как вопросы, разъяснения, заявления, возражения, протесты и т.д. Основная цель совещания состоит как раз в том, чтобы обеспечить ответную реакцию аудитории. Хотя представители учреждений и организаций, кровно заинтересованных в осуществлении данного проекта, должны присутствовать на совещании и в случае необходимости корректно и уважительно для задающего вопрос и всей аудитории отвечать на вопросы, недопустимо, чтобы они задавали тон. Сторонники осуществления проекта не должны заниматься пропагандой и агитацией (это необходимо было делать раньше, используя изложенные выше подходы), но при этом ни в коем случае они не должны спорить с противниками проекта в зале. Главная роль на совещании принадлежит как раз представителям населения.

Следует всесторонне поощрять диалог между самими этими представителями; тогда можно будет непосредственно четко выяснить, с какими заявлениями выступят все группы населения. Учитывая исключительную важность и наш опыт участия еще раз необходимо подчеркнуть, что совещание предназначено не столько для информирования участников, сколько для того, чтобы можно было занести в протокол их мнения. Обеспечение консенсуса не является главной целью, но именно на этой стадии совместного обсуждения проекта следует перейти к налаживанию делового сотрудничества и предпринять все возможные шаги к тому, чтобы в конечном счете было достигнуто совпадение взглядов сторон.

Это трудное дело, но имея опытных социологов, психологов, юристов, практиков-экологов, специалистов по СМИ, паблик рилейшинз, аналитиков, информационщиков в команде можно даже для сложных градостроительных проектов надеяться в значительной степени на успех.

За рубежом имеется уже десятилетняя практика таких работ, у нас в стране это только начинается, но как всегда сразу находятся "большие специалисты", которые берутся дешево и сердито осуществить этот ответственный процесс. Как и в любом деле следует иметь в виду, что сертификат специалиста по "паблик рилейшен", или "социолога", или "юриста", или "эколога" еще, как правило, ни о чем не говорит. Спросите у таких "специалистов" даже с академическим званием РАН копии публикации по затронутой проблеме и больше ничего можете не говорить. Наш опыт говорит о том, что такой "специалист" у Вас уже не появится. Вы ведь не считаете, что специалист с дипломом строителя все умеет.

Социальная экология у нас в стране только зарождается. Первая докторская диссертация в этой области принадлежит одному из авторов данного учебного пособия. Другой автор - с начала образования природоохранного ведомства формировал и возглавлял подразделение по связям с общественностью. Один из авторов имеет опыт многолетней работы (в том числе и руководящей) в экологическом подразделении одной их ведущих архитектурно-планировочных организаций России. Среди авторов, естественно, есть люди, что называется, "по ту сторону забора" - "зеленые" до мозга костей. Ну и наконец, есть соавтор с широким экологическим крузозором, проработавший в области экологии и природных ресурсов, как на достаточно больших бюрократических природоохранных высотах, так и в науке - имеющий уже около 200 брошюр, справочников, монографий, учебников и учебных пособий, аналитических обзоров, госдокладов и т.д.

Есть среди авторов и человек весьма скромный, но за свою жизнь возглавлявший не одну газету как общего характера, экологического, так и природно-ресурсного, при этом имеющий достаточный опыт законотворческой работы в качестве депутата федерального уровня одного из созывов. К сожалению, в этом составе (в первом издании) по субъективным причинам нет опытного специалиста-психолога, экологической направленности. Но этот недочет авторский коллектив надеется поправить в будущем, когда такие специалисты в России появятся.

Очень важно для успешного завершения экологической оценки проекта - консультирование с самого начала должно проводиться систематически и соответствовать нормальным принципам проведения социально-экологических исследований. Руководители работ по экологической оценке проекта должны с чистой совестью заверить все заинтересованные стороны (другие государственные учреждения и организации, население, затрагиваемое проектом, муниципальные власти, НПО и т.д.), что сведения о проекте, предоставленные в их распоряжение необходимы и достаточны для принятия решений, основанных на полной объективной достоверности, информированности.

Социально-экологические аспекты процесса оценки должны базироваться на принципах научной обоснованности, строгой достоверности и принятой для этой цели методологии. Например, опросы следует производить по принципу репрезентативной выборки среди основных групп населения, и объем выборки должен быть достаточно велик для того, чтобы лица, принимающие решения, сочли результаты опроса статистически значительными. Тем самым социологи не только помогают остальным членам группы по проведению экологической оценки лучше понять людей, охваченных воздействием проекта, и узнать, что представляет собой местное население, по каким признакам он дифференцирован, какова структура органов власти, в чьих руках находится официальная и неофициальная власть, с кем следует установить связь. Необходимо также изучить аспекты культуры. Особого внимания заслуживает роль женщин (гендерных отношений) в жизни местной агломирации, местных краеведов, зеленых патрулей, общественных природоохранных и природно-ресурсных инспекторов.

Как правило, всегда весьма эффективен, результативен и полезен выезд на место не 1-2 специалистов, а группы из 5-7 беспристрастных и опытных специалистов, которые не только более полно и достоверно проведут социально-экологический опрос населения на всей территории, выделенной под реализацию проекта, но и подготовят хорошую базу для приезда представителя инвестора, проектировщика, руководителя любого ранга, отвечающего за проект, который в силу специфики и обстоятельств не всегда готово к встречам с населением, прессой и "зелеными".

В данном случае он сможет, в принципе, если захочет, не только немного отдохнуть от суеты большого города, но и расслабиться, понять прелести местной охоты, рыбалки и т.д. Но все это, естественно, требует от любого опытного руководителя одного, понять, что на сегодняшний день командными и бесплатными манипуляциями с населением, пустыми обещаниями и лозунгами, "вешанием лапши на уши" трудящихся не обойдешься, но и весьма опасная для него самого игра с потерей имиджа не только у населения продвижения проекта, но и потери доверия и авторитета в глазах вышестоящего руководства. Естественно, возможны исключения, не спорим, народ у нас в провинции разный бывает, и не образованный, и "веревку намыленную может принести", но а если, не для себя, а для... Стоит ли рисковать. На "диком" Западе живут не дураки, деньги считать умеют и расставаться с ними тоже не очень хотят, но понимают, что лучше отдаль до 10% средств от стоимости проекта (да, да, мы не ошиблись и нет здесь опечатки - до 10%!).

Много? Да, много. Не спорим. Хочется "капиталисту" отдавать свои кровные денежки? Конечно, нет. Он бы и не отдал, если бы не понимал, что дороже, а иногда (бывает) и все приходится отдавать, если сэкономишь доллар на общественном участии, вот так, дорогие господа. Российские инвесторы, вкладывающие деньги в России, нам жалко ваших денег, но поскольку вы вкладываете их здесь у нас, а не за рубежом, хотелось в заключение предостеречь и дать последнее краткое напутствие. "Уважайте общественность и народ!" Ну и ученых, знающих менталитет народа.

Некоторые другие правила организации и проведения совещаний имеют более конкретное отношение к процессу экологической оценки. Например, цель проведения первых совещаний должна заключаться в том, чтобы были созданы все необходимые условия для проведения тщательной экологической оценки в процессе экологической экспертизы проекта. Начальный период первого совещания следует посвятить обсуждению проекта в общих чертах, рассмотрев такие аспекты, как цель осуществления проекта, финансирование работ, предлагаемое место сооружения запроектированного объекта и т.д.; эти аспекты можно изложить перед аудиторией устно, с использованием карт и прочих визуальных средств.

Необходимо, кроме того, дать разъяснения по поводу процесса экологической оценки проекта, механизмов, с помощью которых мнение населения будет обязательно учитываться при выработке решений, а также по поводу реальных возможностей, которыми располагают для обжалования принятых решений люди, считающие, что их мнению не было уделено должного внимания. Затем наступает период вопросов и ответов. После этого участники совещания иногда собираются небольшими группами для проведения дискуссий.

При этом важно подчеркнуть еще раз, что цель проведения первого совещания заключается отнюдь не в том, чтобы решать проблемы, а в том, чтобы обеспечить заблаговременное выявление этих проблем, и тогда их можно будет решать в ходе экологической оценки. Задача каждой небольшой группы состоит в том, чтобы обсудить проект и подготовить перечень вопросов, которые, по мнению членов группы, чрезвычайно важны для населения, охваченного воздействием проекта. Представитель организации, осуществляющей проект, либо член группы по проведению экологической оценки могут примкнуть к любой из групп в качестве хорошо осведомленных лиц, способных с пониманием относиться ко всему, что волнует аудиторию, и ответить на вопросы.

Члены дискуссионной группы могут избрать из своей среды председателя, который будет руководить обсуждением, или же такой лидер может быть назначен заранее при условии, что он не принадлежит к числу рьяных сторонников проекта. Не редко присутствие сотрудника учреждения, ведающего разработкой и осуществлением проекта, к сожалению, воспринимается так, словно этот участник совещания жаждет навязать свое мнение другим.

Следует иметь в виду, что иногда в ходе дискуссий, проводимых здесь небольшими группами либо на пленарных заседаниях, большую пользу может приносить не стенограмма, а запись обсуждаемых вопросов на большом листе плотной бумаги или на классной доске. Тогда все могут убедиться в том, что высказанные мнения и взгляды услышаны и поняты всем, а не только тем, кто провел расшифровку (в своей редакции). Необходимо иметь в виду, что в настоящее время не проблема даже для дремучего спящего старика или старухи включить в кармане или сумочке магнитофон, взятый у внука, и все записать. И если стенограмма будет слишком откорректированна и представлена в бумажном виде общественности, может выйти конфуз, не нужный инвестору. Извините за прописные истины, но что поделаешь, если их как раз и забывают, как показывает наш относительно скромный (в международных мерках) опыт.

Всегда необходимо принимать специальные меры для того, чтобы подключить к обсуждению неграмотных или чересчур застенчивых участников совещания, особенно если их много. К членам группы могут обратиться с просьбой о рассмотрении положительных и отрицательных сторон, которые присущи каждому из перечисленных в списке вопросов, и назначить для них приоритеты; после этого члены дискуссионных групп возвращаются в зал, где проводится совещание, чтобы сообщить о результатах ранжирования вопросов. В других случаях единственная цель первого совещания может заключаться в том, чтобы его участники удостоверились, что все наболевшие проблемы приняты наконец во внимание.

После совещания, не откладывая на утро, группа по проведению экологической оценки должна рассмотреть замечания и предложения учреждений и организаций, участвующих в оценке, различных групп местного населения, охваченных воздействием проекта, не отбрасывая как обычно, к сожалению, делается "бредовые", "глупые", "неквалифицированные", "неграмотные", "не по делу", "не понятные" и/или даже такие, как "ну, да нет" седого неграмотного старика, и принять решение о том, какими из этих замечаний и предложений следует руководствоваться в дальнейшем. Однако любой вопрос, который был отнесен хотя бы одним их специалистов группы к разряду приоритетных, должен быть так или иначе рассмотрен в процессе экологической оценки проекта: необходимо либо произвести глубокий анализ, либо мотивировать причины, по которым вопрос, хотя и был рассмотрен, однако не подвергся дальнейшему изучению.

При этом председатель совещания и/или сотрудник, ответственный за проведение слушаний, должны быть готовы к урегулированию конфликтов, которые в той или иной степени возникают почти всегда. Причиной конфликта нередко является вопрос о распределении прав и полномочий: кто обладает ими, кто стремится обрести их, кто желает хотя бы частично обладать ими, чтобы участвовать в процессе экологической оценки наравне с теми, у кого они уже есть. Люди, естественно, по-разному относятся к своим личным интересам и к тому, что они считают интересами своей группы населения. Надо быть готовым, что конфликт может разгореться, если одна группа населения твердо убеждена, что все выгоды от осуществления проекта получит другая группа ей в ущерб. Одни почувствуют себя "проигравшими", другие - "выигравшими". Если в западных странах в учебниках пишут, что такие ситуации возникают "иногда". У нас с нашим менталитетом это довольно часто: все это говоит о том, что нельзя брать не адаптированные к нашим условиям правила и законы тех стран, где та или иная процедура принята и проверена практикой.

Важно вначале четко понять причины и логику и сформулировать различные интересы и позиции, затем вынести их на конфликтное обсуждение. Впрочем, конфликт может играть и положительную роль, становясь предохранительным клапаном, когда происходит острое столкновение интересов различных групп. Разрушительную силу приобретает конфликт именно в тех случаях, когда для его улаживания используются шаблонные методы. За каждым проявлением резкого протеста стоит определенная группа, которая полагает, будто ее взгляды и мнения систематически замалчиваются и игнорируются. Основная цель первого совещания по экологической оценке проекта - создание условий для того, чтобы у всех участников была одинаковая возможность не только и не столько высказать свою точку зрения (хотя это очень важно, но у нас не принято слушать противоположную сторону, а тем более хлопать в знак благодарности за сообщение), а дать понять противоположной стороне (условно "проигравшей"), что "у соседа корова тоже будет не живая".

Позиция - это заранее подготовленные ответы, определяющие группу людей; интересы - это причины, по которым или группы людей занимают ту или иную определенную позицию по конкретному вопросу проекта. Часто во время конфликта люди выражают свое несогласие, занимая при этом, однако, взаимоисключающие позиции, как, например, депутаты. По известному за рубежом методу Фишера и Ури председатель совещания или посредник на переговорах должны уделить основное внимание именно интересам и непрерывно задавать участникам один и тот же главный вопрос: "Почему?"

В процессе дискуссии не только могут наблюдаться, но и часто у нее в России возникают резкие различия в восприятии, чувства разочарования и гнева, трудности в общении; ко всему этому следует относиться с особым пониманием и по возможности тактом. Каждая сторона в конечном счете хочет представить себе: в чем же, собственно, заключаются интересы другой стороны? "Где собака зарыта?". Если они отчетливо смогут с помощью специалистов представить себе интересы (а не позиции) не только и не столько противоположной стороны, а "свои" родные", то можно сказать, что это начало успеха и аванс эти специалисты получили не зря.

Опыт, накопленный к настоящему времени, свидетельствует о важности перечисленных ниже факторов (условий) и необходимых для обеспечения эффективности проведения консультаций:

Проведение консультаций требует затрат для выполнения определенной работы с жителями территории, прилегающей к проекту, а также для оплаты труда и дорожных командировочных специалистов. Естественно, что эти затраты будут варьировать в зависимости от местонахождения проекта, выбранных способов консультаций и их интенсивности. Однако в большинстве случаев затраты на консультации составляют мизерную долю общих затрат на составление проекта и незначительный процент затрат на экологическую оценку. Вместе с тем точные данные об указанных затратах обычно отсутствуют, так как большинство инвесторов не выделяет затраты на консультации в качестве отдельной статьи. За рубежом затраты на проведение консультаций с общественностью составляют от 10 - 100 тыс.долл.США.

Для проведения имеющих смысл консультаций между разработчиком, затронутыми группами населения и местными неправительственными организациями необходимо, чтобы разработчик предоставил всю необходимую информацию до консультаций. Информация должна быть предоставлена своевременно и в форме, целесообразной и доступной для групп, с которыми проводятся консультации. Информация для консультаций (см. рис. 3.5.) обычно включает в себя краткое описание проекта и целей, а также сведения о потенциальных негативных эффектах воздействия предлагаемого проекта.

После подготовки отчета об экологической оценке проекта составляется сводка выводов, сделанных на основании оценки в виде, понятном для групп, с которыми проводятся консультации, которая распространяется среди указанных групп. При любых консультациях особое внимание должно уделяться тем проблемам, которые наиболее вероятно затронут интересы группы населения, с которой ведутся консультации. Кроме того, разработчик должен вывесить отчет об экологической оценке в общественном месте, доступном для затронутых групп населения и НПО, с тем чтобы они могли ознакомиться с ним и сделать свои замечания.

Важными средствами доведения информации до затронутых групп населения являются СМИ. Распространение информации обычно требует затрат, в связи с чем еще на ранней стадии работы над проектом необходимо принять решения, касающиеся стратегии распространения информации и его финансирования. Рекомендуется также, чтобы эти решения были отражены в отчете об экологической оценке.

Непосредственное участие - добровольный процесс, где представители различных групп местного населения собираются вместе с представителями инициатора градостроительной деятельности, в чьем ведении находится данный проект, для совместной работы, переговоров и контроля над принятием решений при разработке проекта и управлении построенными объектами. Данный процесс предполагает более высокую, чем при консультациях, степень вовлеченности затронутых групп населения в процедуру принятия решений, однако подобно консультациям он основывается на двусторонних потоках информации и идей. Важно непосредственное участие затронутых групп населения в разработке проекта в тех случаях, когда проект затрагивает интересы коренного населения или предусматривает принудительное переселение людей. Опыт свидетельствует о важности непосредственного участия представителей населения в создании ощущения причастности к местной собственности и достижении позитивных эффектов экономического развития. Непосредственное участие в процессе принятия решения на различных стадиях разработки и осуществления проекта имеют различные формы.

Группы населения, непосредственно затрагиваемые проектом, должны привлекаться к участию на ранних стадиях работы над проектом и, как правило, участие их должно быть наиболее широким. Чем меньше масштабы и степень воздействия проекта на окружающую среду, тем реже может быть частота консультаций и меньше - продолжительность участия представителей населения.

Одна из наиболее сложных составляющих консультационного процесса - выявление затронутых групп населения и обеспечение должного их представительства. В число непосредственно затрагиваемых групп входят: целевые группы населения, получающие выгоду от осуществления проекта; группы, подвергаемые риску, и совладельцы собственности. Эти группы могут проживать вблизи территории, охватываемой проектом, или в зоне его влияния.

При рассмотрении вопроса о том, кого следует привлекать для консультаций, руководители проекта должны сделать попытку прогноза потенциального воздействия проекта на жизнь различных групп населения. Воздействие на каждую группу населения может быть оценено в соответствии со следующим: охват и относительная степень воздействия (численность группы и удельный вес населения, которому потенциально угрожает воздействие); продолжительность воздействия; обратимость эффектов воздействия. В связи с тем, что зачастую дать такую оценку на ранних стадиях составления проекта затруднительно, желателен гибкий подход к решению этой проблемы, позволяющий при необходимости вносить коррективы в состав групп, принимающих участие в консультациях.

В некоторых случаях затронутые группы населения могут испытывать затруднения, касающиеся возможностей выразить свою озабоченность. Существует целый ряд лиц и организаций, действующих в качестве представителей затронутых групп населения. Эти многочисленные индивидуальные представители и группы могут предоставить информацию и действовать в качестве адвокатов или делегатов своих "избирателей", то есть затронутых групп или заинтересованных сторон. Так, представителями могут быть следующие лица и организации:

Культурные и политические особенности различных районов осуществления проектов будут определять, какие из возможных групп представителей смогут наиболее эффективно выразить разработчику точки зрения затронутых групп населения. Группы представителей могут осуществлять различные функции (организация связи с затронутыми группами; помощь в составлении плана и определении целей; повышение эффективности использования ресурсов; снижение риска возникновения затяжных конфликтов, прекращения переговоров или нанесения вреда лицам, участвующим в консультациях (в тех случаях, когда политические или социальные условия отличаются нестабильностью).

Существуют еще и другие самые различные группы, которые могут и не затрагиваться проектом, но все равно проявлять интерес к проекту и его воздействиям. Эти группы не должны подменять собой местные и непосредственно затронутые проектом группы населения, однако они могут располагать важной информацией и ресурсами. Привлечение этих групп к участию на ранней стадии позволяет выявить ключевые проблемы и возможности, однако объем консультаций с такими группами и масштабы их непосредственного участия, как правило, должны быть меньшими по сравнению с затронутыми группами населения. К указанным выше группам могут относиться следующие:

Регламент консультационного процесса. Достижение очевидного согласия по поводу "правил игры" в самом начале консультационного процесса способствует возникновению у его участников чувства взаимного уважения и доверия, поэтому целесообразно при определении круга проблем, охватываемых экологической оценкой, разработать признаваемый обеими сторонами Регламент консультационного процесса и (или) непосредственного участия в экологической оценке. Регламентом определяется следующее:

Важна обстановка, в которой проходят консультации. Она должна создавать у участников чувство взаимного уважения, дружественных отношений с тем, чтобы они могли быть совершенно искренними. В этих целях для опроса могут привлекаться лица, знающие местные культурные традиции и язык. Собрания и встречи следует проводить в залах тех населенных пунктов, население которых затронуто проектом, а не тащить людей в центры, которые им могут быть незнакомы. Возможна организация собраний отдельно для мужчин и женщин или отдельно для тех, кто беднее, чем остальные.

При определении состава участников консультационного процесса инвестор рассматривает права на представительство подразделений или лиц, работающих в организации, ведущей проект, и ответственных за распространение информации, консультации и, если это необходимо, за непосредственное участие. Это подразделение, лицо или лица должны обладать или им даются полномочия решать вопросы, от которых непосредственно зависят схема и конструкции сооружений, входящих в состав проекта, и его реализацию.

Имеется много методов ознакомления с различными точками зрения и вовлечения людей в диалог. Необходима разработка хотя бы одного метода, воодушевляющего людей говорить свободно и вести дискуссию в направлениях, которые могут оказаться неожиданными для проводящих обследование специалистов.

Необходимо уделение особого внимания созданию механизмов для коммуникационного процесса и обратной связи, а также созданию возможностей для внесения корректив при разработке и осуществлении проекта.

Проекты, затрагивающие интересы коренного населения. Коренное население - обычно существуют за счет охоты, оленеводства, сбора дикорастущих растений и примитивного переложного земледелия. При необходимости экологической оценки такого проекта одним из ее элементов должны быть консультации с представителями коренного населения. Специальные планы улучшения условий жизни коренного населения также разрабатываются с участием его представителей.

Проекты, требующие принудительного переселения людей. Принудительное переселение людей может оказаться необходимым в связи с осуществлением фактически любого крупного проекта строительства или преобразования земель. При этом участие общественности является обязательным при разработке такого проекта и составлении планов переселения. В тех случаях, когда проводится экологическая оценка, необходимо участие представителей переселяемого населения и экологическая оценка (например, в планировании и осуществлении смягчающих мер, управлении и мониторинге).

Проекты, направленные на получение выгод специфическими группами населения. Такими целевыми группами населения могут быть малообеспеченные, коренное население, женские объединения, ассоциации пользователей или кооперативы. При необходимости экологической оценки таких проектов участие представителей групп населения, получающих выгоды, весьма важно при разработке и осуществлении проекта.

Проекты, ориентированные на развитие общин. В тех случаях, когда успех проекта зависит от ответственности, принимаемой на себя местными властями, участие общественности является весьма важным фактором. Примерами таких проектов являются создание инфраструктуры в сельских районах, жилищное строительство и создание инфраструктуры в городах для людей с низкими доходами, проекты сохранения биологического разнообразия, включающие в себя создание буферных зон.

3.3.2. Формы и методы информационного взаимодействия в рамках консультационного процесса

Официальные информационные общественные заседания. Можно использовать целый ряд официальных методов информирования местного населения - общественные слушания, встречи, конференции и др. Все они были описаны в первой части данной главы. Большие официальные собрания дают возможность встретиться с общественностью и, наоборот, позволяют ей задать вопросы и выразить свое мнение. Первым шагом в обеспечении информирования можно считать целенаправленный брифинг. На брифинге представители инвестора проекта освещают определенные вопросы для специальной аудитории. Брифинг может проводиться по инициативе инвестора или заказчика градостроительной деятельности и быть закрыт для широкой общественности. После презентации, как правило, устраивается подробное обсуждение в форме вопросов и ответов. Брифинг продолжается от одного до нескольких часов и может проходить в офисе спонсора, в помещении общественной организации или на "нейтральной" территории, например в гостинице или конференц-зале.

Неформальные информационные общественные сессии. Неформальные мероприятия используются для того, чтобы подтолкнуть общественность посетить офисы, место осуществления проекта, полевые офисы или даже дома членов заинтересованных групп, чтобы получить информацию и задать вопросы. Обычно такие методы включают в себя выставки, дополненные официальными материалами, на которых присутствуют представители инвестора и отвечают на вопросы.

Общественные консультационные советы состоят из представителей населения или заинтересованных групп, назначенных, чтобы представить мнение и советы по отдельному вопросу. Очень важно, будут ли они образованы инвестором или местными властями или же будут создаваться общественностью. Их роль состоит в консультировании и подаче рекомендаций, так как они всецело представляют заинтересованные группы и сфокусированы на конкретной проблеме или теме. Комитеты обычно созываются для выработки рекомендаций по комплексным, затянувшимся проблемам.

Основные этапы образования такого Комитета:

Комитеты могут быть полезны для организации и координации процесса вовлечения широкого круга заинтересованных сторон в решение как местных, так и национальных проблем при разработке плана действий там, где возникают комплексные проблемы, затрагивающие разные слои общества. Они обеспечивают частые и регулярные контакты между населением и инвестором, позволяя обмениваться информацией, прорабатывать альтернативные стратегии, добиваться консенсуса.

Рабочие или консультативные группы часто используются вместе с другими более официальными мониторинговыми группами и службой общественной инспекции. Рабочие группы дают возможность местным заинтересованным группам высказаться о принятом властями решении.

При полномасштабном планировании, когда трудно собрать все заинтересованные стороны, использование рабочих групп является простейшим способом представить разные мнения. Для рабочих групп подходят многие из тех принципов, что используются при формировании комитетов. Состав группы должен отражать суть проекта и включать в себя представителей наиболее затронутых им слоев населения.

Использование рабочих групп позволяет людям полностью осознать проблемы и сформулировать решение, при этом стороны с противоположными интересами непосредственно вовлекаются в процесс формирования решения.

Оперативные группы также называют комитетами граждан или консультативными комитетами. Целью таких групп может быть:

Оперативная группа создается для работы над отдельной проблемой и существует только до момента ее решения. Она может быть подкомитетом большого комитета граждан (который создается на время обсуждения определенного проекта) или работать самостоятельно. Оперативная группа может включать в себя технических экспертов, которые оценивают техническую адекватность программы и проверяют исполнение технической части проекта.

Основные принципы, на которые стоит обратить внимание:

Оперативная группа, составленная из технических экспертов одинаковой квалификации, может решить серьезные технические проблемы, включая проверку данных, не ставя ни кого из членов группы в невыгодное положение; может помочь при изучении вариантов и выборе приоритетов и даже оказать давление на достижение консенсуса по проекту или стратегии; может служить связующим звеном с другими группами или организациями для обеспечения двусторонней связи между ними и широкой общественностью.

Открытый дом устраивается в подходящем месте на территории предполагаемого строительства и длится несколько часов по выходным, вечером или в базарный день, в зависимости от желания вашей аудитории. В роли хозяев выступают представители инвестора. Они проводят брифинг, обеспечивают официальными материалами, отвечают на вопросы и поддерживают непринужденную атмосферу. Открытый дом может проводиться на любой из следующих стадий:

Важно при подготовке соблюдать следующие принципы:

Посещение площадки. В посещении площадки обычно участвуют приглашенные представители общественности. Они получают из первых рук информацию об особенностях места проекта и о проблемах. Вы встречаетесь с участниками, проводите их по всей площадке, представляете проект и его основные аспекты. При чрезвычайных обстоятельствах, например, экологической катастрофе, посещение может включать в себя встречи с людьми в их собственных домах, на работе или в зале по соседству. Визит можно продублировать печатными материалами с более подробными данными или организовать по его итогам брифинг и консультации.

Полевые офисы. Офис инвестора, кик правило, расположен далеко от места осуществления проекта. Это сдерживает между инвестором и местными жителями все взаимоотношения, кроме официальных. Полевой офис, как местное представительство инвестирующей организации, создается на месте, где существуют проблемы с ресурсами или вредным воздействием строительства, обеспечивает информационное взаимодействие с местным населением.

Как правило, полевой офис располагается в наиболее посещаемом месте округа, например, главная улица, торговый центр, так, чтобы люди узнали о его существовании. Персонал полевого офиса может отвечать на вопросы и изучать общественное мнение. Полевой офис призван создать неформальное взаимодействие с местным населением посредством схем, карт, брошюр и других выставляемых материалов. Полевой офис может также служить местом для проведения семинаров, встреч оперативной группы, открытого дома или других мероприятий. Это сделает полевой офис базой для общественного участия по проекту.

Домашние встречи маленькой группой обычно проводятся дома у одного из членов целевой группы. Целевую группу, как правило, составляют наиболее затронутые проектом люди. До них бывает трудно дойти другими методами (потому что они живут в отдаленных сельских районах, не читают газет, не посещают официальных встреч и т.д.). Необходимо создать атмосферу дружеской вечеринки с обсуждением местных проблем за едой и питьем, что добавляет ощущение раскованности. Всегда советуйтесь с людьми, знающими местные традиции, при выборе этого метода.

Обычно хозяин и хозяйка открывают встречу, затем передают слово представителю инвестора, который сделает краткое выступление. Остальная встреча проходит в неформальной дискуссии, вопросах и ответах. Следует учесть следующие моменты:

Общественный семинар - официальное мероприятие, проводящееся для обмена информацией и идеями между инвесторами и представителями общественности. Обычно, на нем затрагивается целый круг тем. Семинар включает: официальные выступления, приглашенных докладчиков, общее обсуждение, заседание всей группы с вопросами и ответами. Это открытое для общественности мероприятие. Количество участников не ограничивается (по принципу: остается тот, кто раньше пришел), чтобы гарантировать всем возможность активного участия.

Центральные группы - это метод исследования рынка, который развивался как альтернатива дорогим методам исследований. Центральные группы - это развернутая дискуссия в малых группах (4-10 человек) об определенном проекте или решении. Группа может состоять или из случайно подобравшихся людей, но из одной целевой группы (фермеры, рыбаки, рабочие, женщины с детьми), или смешанная группа из членов разных целевых групп.

Группа направляется ведущим, который имеет навык ведения беседы, составления важных комментариев и подведения итогов. Тот же модератор должен помогать всем группам и затем суммировать позиции всех сторон в отчете. Концепция центральных групп применима в большинстве случаев, когда определяется общественная реакция (например, можно использовать серии центральных групп, чтобы предугадать реакцию жителей на предлагаемый проект). Информация, полученная в ходе проведения центральных групп, поможет вам решить: или при резко негативной реакции отказаться от дальнейших действий, или откликнуться на призывы с мест и сделать проект приемлемым.

Общественные встречи - это форум, который дает возможность сделать официальные заявления для общественности, а люди могут сразу и непосредственно высказаться и задать вопросы. Встречи собираются и проводятся представителем инвестора или нейтральной стороны. Присутствовать могут все.

Встреча - одна из наиболее часто проводимых общественных консультаций. Как правило, ее используют вместе с другими методиками (например, открытым домом или общественным дискуссионным листком). Общественные встречи уместны на всех этапах программы консультаций для:

При организации общественной встречи надо иметь в виду:

Кроме того, убедитесь, что у вас есть все для записи имен и организаций, при прибытии участников, и их мнений в конце встречи).

Круг "Самоа" - методика встречи для обсуждения спорных вопорсов, когда этой темой заинтересовалось много людей. Не нужно иметь ораторских способностей, чтобы выступить на встрече. Не обязательно четко формулировать свои мысли, что является необходимым на большой встрече.

На больших и средних встречах можно использовать следующие методы:

Круг "Самоа" может иметь ведущего, который постоянно сидит во внутреннем круге. Можно обойтись и без него, и тогда люди во внутреннем круге сами направляют дискуссию. Ведущий сам не участвует в обсуждении, а только помогает не потерять нить, подводит итоги и побуждает к выступлениям.

По "горячей линии" люди могут звонить, задавать вопросы, высказываться на волнующие темы. Легко запоминающийся телефонный номер дается в отчетах, брошюрах, колонках новостей, через объявления. "Горячая линия" может действовать в виде бесплатной телефонной службы.

Для "горячей линии" достаточно одного сотрудника, отвечающего на звонки (он предоставляется инвестором или властями). Его задача: отвечать на вопросы, фиксировать пожелания и комментарии, получить необходимые дополнительные сведения о звонившем. Альтернативный вариант - просто записать на автоответчик информацию о проекте с указанием источника более подробных сведений. Другой метод - запись звонков на автоответчик. Пожелания и комментарии, получаемые по "горячей линии" могут записываться на пленку или от руки и присоединяться к мнениям, высказанных на встречах и слушаниях.

Интервью с месными неформальными лидерами НПО, учеными, специалистами. Специальные и неофициальные интервью с ведущими специалистами - основная часть любой программы общественного участия, нацеленной на выявление общественного мнения. Интервью со специалистами могут принести полезные мысли о возможном решении, которые можно проанализировать, а также по воплощению проекта. Такого рода интервью требуют специальных знаний и навыков от интервьюера.

Если цель общественного участия - вовлечение общественности в решение основных проблем, выбор варианта или принятия решения по проекту, программе или политической линии, то имеющиеся для этого методы можно разделить на следующие большие группы:

Во всех этих методах активное участие принимает опытный ведущий и посредник. Стоимость использования каждого метода зависит от размеров и количества групп, продолжительности каждого семинара/собрания и возможностей инвестора покрыть расходы участников.

Мозговой штурм - еще одна форма сессии по решению проблем. Он проводится для активизации творческой активности группы и выработки множества идей и альтернативных решений подряд. Все мысли фиксируются, но не анализируются до поступления последней. Есть и другие "продвинутые" варианты мозгового штурма, в которых используются дополнительные методики, воображаемые ситуации или аналогии для повышения творческой активности группы.

Как и для семинара, отбор участников и ведущего имеют здесь решающее значение. Участники должны иметь соответствующие знания и опыт, но, может быть, и не плохо, если ведущий не будет тесно связан с проектом и сможет предложить группе новые варианты.

"Чарретте" схоже с посредничеством тем, что собирает вместе противостоящие стороны и пытается достичь совместного соглашения и выработать генеральный план. Разница в том, что "Чарретте" рассчитано на проведение в ограниченное время, например, в выходные или за несколько вечеров на неделе. Основная характеристика "Чарретте" - это попытка достичь соглашения в короткое время, собрав всех участников вместе под одной крышей до тех пор, пока договор не будет заключен.

Следует принять во внимание следующие основные принципы "Чарретте":

Обычно "Чарретте" проводится гласно и вызывает большой интерес общественности и широкую поддержку попытки достичь взаимной договоренности.

Работа в группе. Работа в группе (РГ) помогает получать плодотворные идеи и достигать консенсуса. Принципы организации РГ основываются на результатах исследований, которые показали, что человек способен мыслить продуктивнее в присутствии других, но без взаимного обсуждения. Участников просят сначала прийти к своей собственной мысли и только потом сформулировать и высказать ее. Затем РГ используется для того, чтобы участники распределили высказанные идеи по степени важности и полезности. Проведение РГ полностью занимает как минимум 1,5 часа, но может растянуться и на все время встречи. РГ может служить частью методики, предусматривающей большое собрание. Так как классификация идей проводится без дискуссий и тщательной оценки, то участники должны понять, что это предварительный результат.

Плановая секция. Основная цель таких мероприятий - мобилизовать и распределить ресурсы на местах для решения поставленных задач. После обсуждения на официальном заседании рабочие группы разделяются в соответствии с их интересами и обсуждают сложившуюся ситуацию, возможное ее развитие, необходимые действия и имеющиеся ресурсы. Новые рабочие группы выдают предложения для каждой из заинтересованных сторон.

В США, Германии и Швейцарии используется более сложный вариант плановой секции. К примеру, в Германии члены групп отбираются наугад, неинформированные местные жители представляют интересы населения, при необходимости им даются краткие пояснения по существу вопроса.

Ролевые игры позволяют людям представить эффект принятого решения или выбранной политической линии. Они служат для лучшего изучения последствий решения и взаимодействия различных структур природоохранных и экономических систем в ходе процесса. Игры дают возможность опробовать свое мнение, посмотреть на возможные последствия и реакцию других групп. Ролевые игры очень сильно различаются по сложности и продолжительности. На Западе многие фирмы специализируются на выпуске компьютерных ролевых игр, которые позволяют пользователю увидеть результат своего выбора. Однако игра может быть создана и самостоятельно, как показано на примере.

Процесс "Дельфи" - метод достижения консенсуса по прогнозам группой экспертов. Это может быть полезно, например, при оценке группой экспертов с разными взглядами вариантов использования аэропорта. "Дельфи" также можно использовать для оценки возможного экологического воздействия различных проектов, он хорошо сочетается с другими методами общественного участия.

Процесс "Делфи" проводится, как правило, продолжительное время. В ходе его каждый участник пишет и посылает по почте свои материалы в центральный пункт, где и производится их анализ.

Каждый эксперт предоставляет свою оценку в виде вопросника. Эти ответы на вопросник объединяются и рассылаются обратно участникам с просьбой дать оценку возможным вариантам для каждого события.

Ответы участников снова собираются и посылаются на статистическую обработку. Ее результаты раздаются всем участникам, которых просят дать новую оценку, чтобы они увидели обобщенный ответ группы.

Участников, чьи ответы значительно отличаются от остальных, просят аргументировать их. Новые ответы участников затем обрабатываются статистически и возвращаются участникам, которых просят подготовить окончательную оценку. После этого выпускается окончательный статистический отчет, основывающийся на комментариях участников.

Переговоры без посредников - добровольный процесс, в ходе которого стороны конфликта соглашаются сесть и попытаться разрешить свои противоречия. Стороны согласовывают процедуру, которой будут следовать, объясняют свои интересы, вырабатывают альтернативы и оценивают приемлемые варианты. Успешные переговоры приводят к взаимоприемлемому соглашению. Переговоры, как правило, зависят от опыта и навыков вовлеченных сторон.

Посредничество. Помощь в переговорах. Для помощи в переговорах создается Согласительная комиссия, чтобы представить все интересы затронутых решением сторон. Члены комиссии официально представляют затронутые группы. Они назначаются с пониманием того, что организации, ими представляемые, смогут утвердить или не утвердить любую договоренность, достигнутую комиссией. Основное правило этого метода - все договоры должны быть анонимны. Согласие приводит к улучшению взаимоотношений между сторонами конфликта, позволяет им разрешать свои разногласия. В отличие от посредничества здесь роль "миротворца" не утверждается сторонами официально. А так как нет формального соглашения о роли "миротворцев", то любая из сторон может прервать дискуссию, не потеряв при этом своего лица.

Ключевой элемент в работе комиссии - это появление посредника, кто-либо опытный в посредничестве и незаинтересованный в переговорах. Им может быть частное лицо, контролирующий орган или другая независимая организация. Он зачастую не только направляет дискуссию, но и служит фокусом переговоров между сторонами. Посредничество возможно только в том случае, когда стороны конфликта больше верят в его разрешение через переговоры, чем через продолжение борьбы.

Арбитраж - процесс, при котором конфликтующие стороны соглашаются выбрать третью нейтральную сторону, которая будет выполнять роль арбитра. Каждая сторона представляет свою позицию арбитру, который после необходимого изучения дела выносит беспристрастное решение. Арбитраж может быть обязательным, когда стороны должны заранее согласиться принять к исполнению рекомендации арбитра, и необязательным, когда можно и не следовать им. Арбитраж также может использоваться как метод "последней надежды ". Если и он терпит неудачу, то возможности разрешения конфликта исчерпаны.

Контрольный список вопросов, относящихся к участию населения в экологической оценке проекта.

Проведение консультации с группами населения, затронутыми проектом

Консультирование с широкой общественностью

Удовлетворены ли Вы планами, которые предусматривают поддержание связей с общественностью в процессе экологической оценки? Имеются ли списки людей, которых опрашивали, приглашали на все массовые собрания, и списки людей которые присутствовали на собраниях?

Pекомендации по организации
общественного участия в подготовке и принятии
экологически значимых решений
НИА-Природа, 2000
РЭФИА, 2000