Глава II. Общественное участие в государственной системе принятия решений -- Современная Россия

Решения в сфере жилищного строительства, которые могут оказать потенциальное воздействие на окружающую среду, имеют самый различный характер.

В этой главе пойдет речь о месте и роли общественного участия в государственной системе принятия решений, как органы государственной власти и хозяйственные структуры могут взаимодействовать с общественностью при подготовке наиболее типичных экологически значимых решений.

Экологическая политика - это совокупность намерений и способов реализации природоохранных мероприятий. За государственную экологическую политику в нашей стране отвечает Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и его местные комитеты. Промышленные предприятия и другие хозяйственные субъекты проводят свою экологическую политику, которая определяет их деятельность по снижению воздействия на окружающую среду.

Представляется чрезвычайно важным обеспечить вовлечение общественности не только в процесс решения по отдельным проектам, но и в целом в экологическую политику - определение наиболее острых экологических проблем, инструментов и методов их решения, выбор приоритетных мероприятий. Это поможет предотвратить конфликты, обеспечить поддержку населением природоохранной деятельности.

В настоящее время процесс подготовки и принятия решений о строительстве тех или иных объектов в России состоит из трех основных стадий, определяемых введенными в действие летом 1995 года нормативными документами Минстроя России. Речь идет об Инструкции о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений - СНиП 11-01-95 и о Порядке разработки, согласования, утверждения и составе обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений. - СП 11-101-95.

В соответствии с этими документами процесс принятия решений состоит из следующих основных стадий:

Должны быть изложены основные строительные решения и результаты оценки воздействия на окружающую среду, выполненной в соответствии с нормативными документами Госкомэкологии России, Госстроя России и другими актами, регулирующими природоохранную деятельность.

И только после проведения государственной экспертизы (в том числе - экологической) и одобрения ею материалов ОИ наступает время третьей стадии, во время которой происходит разработка, согласование и утверждение проектной документации, для обозначения которой, помимо термина "проект", используют и понятие "ТЭО".

Процесс принятия решений	Вовлечение общественности
1. Проведение исследований и подготовка проекта Заявления о воздействии на окружающую среду (ЗВОС)	Информирование о проекте через СМИ
2. Подготовка проекта ЗВОС	Разработка плана общественного участия
3. Проведение общественных слушаний решений по объекту	Подготовка и распространение информации о проекте через библиотеки, СМИ и другими способами. Распространение уведомления об общественных слушаниях. Проведение общественных слушаний. Анализ и оценка полученных замечаний. Выработка решения о направлениях дальнейших работ по проекту. Уточнение проекта по результатам общественных слушаний. Оформление результатов общественных слушаний решений по проекту
4. Согласование в Госкомэкологии России проекта Перечня экологических условий для строительства и эксплуатации объекта	Информирование общественности о результатах согласования.
5. Оформление материалов по ОВОС в составе обосновывающей документации по объекту	Информирование общественности о принятом решении

Подчеркнем еще раз, что в соответствии с нормативными документами, именно в Обосновании инвестиций должны появиться материалы оценки воздействия, именно ОИ должны использоваться для информирования общественности и проходить государственную экологическую экспертизу. Фактически на уровне Обоснования инвестиций решаются основные вопросы воздействия планируемого объекта на среду обитания и человека. Следовательно, если общественность и может как-то повлиять на принимаемые решения, то наиболее эффективно это можно сделать на данной стадии подготовки и рассмотрения документации.

В деятельности государственной экологической экспертизы нередки случаи отклонения Обоснования инвестиций проектов строительства. При этом одной из причин отклонения ОИ являлось отсутствие результатов обсуждения с общественностью. Что касается ТЭО, то этот вид документации является основным проектным документом на строительство объекта, в нем лишь детализируются принципиальные решения, принятые на предыдущем этапе (ОИ).

Следовательно, внимание общественного участия должно быть сосредоточено в рамках подготовки материалов оценки воздействия, обоснований инвестиций и на общественной экологической экспертизе этого вида документации.

Заметим, что, конечно же, эффективность участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений была бы максимальной, если бы это участие можно было начинать на самой ранней стадии, т.е. при подготовке "Ходатайства (Декларации) о намерениях". Однако в настоящее время в России не существует правового основания для того, чтобы этот вид документации рассматривался на государственной экологической экспертизе. Следовательно, участие общественности на данной стадии зависит исключительно от доброй воли инвестора и желания государственных органов, оценивающих перспективность для региона намерений инвестора.

В настоящее время в России законодательно обоснованным условием доступа общественности к экологической информации и участию в процессе принятия решений является общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ) и участие общественности в подготовке материалов по оценке воздействия намечаемой деятельности на среду обитания.

Исходя из российской практики принятия решений и международного опыта проведения оценки экологического воздействия (Environmental Impact Assessment), можно рекомендовать следующие стадии и этапы участия общественности в ОВОС:

Указанная последовательность относится как к стадии подготовки Обоснования инвестиций, которая может считаться наиболее эффективной с точки зрения влияния общественности на характер принимаемых решений, так и к рассмотрению документации на стадии "Проект (ТЭО)".

Что касается участия общественности в процедуре оценки воздействия на окружающую среду, то, по нашему мнению, это является одним из основных механизмов реализации экологических прав общественности, как на доступ к экологической информации, так и на участие в системе принятия решений. Тенденции развития международной и зарубежных систем принятия экологически значимых решений, в частности введение в действие новой директивы Европейского союза об оценке экологического воздействия, вступление в силу Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия в трансграничном контексте и директивы Европейского союза о стратегической экологической оценке подтверждают этот вывод.

При разработке и осуществлении проекта, а в особенности - при подготовке экологической оценки, инициатор проекта должен принимать во внимание взгляды и мнения групп, затронутых проектом, и местных неправительственных организаций. Цель заключается в том, чтобы повысить жизнеспособность проекта. Практика показывает, что в случаях, когда при разработке проектов учитывалось мнение общественности, возрастала вероятность их успешного осуществления. Существующее мнение, что привлечение общественности к участию, в разработке проекта создаст какие-либо препятствия на пути к его осуществлению не совсем верно. Напротив, проекты, в которых не учитывались мнения и взгляды людей, затронутых ими, характеризовались более частыми задержками при их осуществлении и более низким качеством.

Обязательным условием принятия материалов на государственную экологическую экспертизу является наличие в них (в составе разделов объекта экспертизы или в виде приложений) данных по оценке воздействия на окружающую природную среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации.

До недавнего времени оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) была достоянием исключительно научных кругов, которые при этом имели в виду главным образом научный прогноз изменений состояния окружающей среды, происходящих под влиянием антропогенной деятельности.

Официальным началом деятельности по оценке воздействия на окружающую среду в нашей стране принято считать 1985 год, когда были утверждены строительные нормы и правила (СНиП 1.02.01-85) "О составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений". В приложении "Охрана окружающей природной среды" указанного СНиП появилась рекомендация, согласно которой этот раздел проекта строительства хозяйственного объекта должен был содержать "комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую природную среду, включая флору и фауну".

Применительно к "воздействию" и "последствию" в методологии ОВОС используется только одна пара описания взаимосвязей и явлений: воздействие - последствие в трехэлементном мире. В качестве интерпретации трехэлементного мира выделяют: действующий субъект; объект, на который оказывается воздействие (человек, природный или искусственный объект); среда, в которой объект живет и функционирует (среда его обитания). Воздействие означает результат реализации намечаемой деятельности, с одной стороны, и его естественные следствия - с другой. И то, и другое концентрируется внутри объекта. Последствия наступают за рамками объекта, в среде его существования.

При проведении ОВОС на одну плоскость "ставятся и взвешиваются" экономические затраты и прибыль, экологические, социальные и другие связанные с ними последствия осуществления намечаемой деятельности, а также меры по предотвращению (или компенсации) неблагоприятных ее воздействий на окружающую среду. Если это проделано, то уменьшается вероятность принятия однобоких решений, как в случае реализации замыслов, так и в случае отказа от них. При таком подходе следует различать анализ и оценку прямых результатов воздействия на окружающую среду, прогнозирование, анализ и оценку происходящих при этом ее изменений и, наконец, предсказание последствий в среде существования объекта воздействия (человека). Таким образом, три выделенных мыслительных пространства: воздействия - изменения - последствия, а также последовательное движение в их поле и составляют общую схему представлений об идее ОВОС.

Представление об ОВОС складывается из следующих понятий:

Совокупность приведенных представлений позволяет сформулировать итоговое понятие ОВОС как структурированного процесса учета экологических требований в системе подготовки и принятия решений о хозяйственном развитии. Следовательно, цель проведения ОВОС состоит в подготовке экологически обеспеченных хозяйственных и иных решений.

ОВОС объективно работает на всех участников системы принятия решений и обеспечивается решением следующих задач.

Во-первых, выявление и анализ всех возможных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду района реализации хозяйственного проекта.

Во-вторых, прогнозирование и оценка изменений окружающей среды, которые произойдут в результате оказанных на нее воздействий после осуществления намечаемой деятельности.

В-третьих, предсказание (искусственно-техническое формирование) и классификация по значимости экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий.

В-четвертых, учет в подготавливаемых хозяйственных решениях возможных последствий их реализации.

Ключевым этапом в проведении ОВОС являются общественные слушания, которые представляют собой специальную форму встреч всех заинтересованных сторон - заказчика, разработчика решений по объекту, органов государственной власти и управления, местного населения и общественности - по поводу намечаемой деятельности.

Анализ причин периодической активизации общественного "зеленого" движения со всей очевидностью показал - недоверие населения к действиям властей переросло в недоверие ко всем нормам, правилам, нормативам. Привычное "если бы строили по правилам, все бы было хорошо" сменилось скептическим "знаем мы эти правила!". Общественный протест начала 90-х годов, направленный на прекращение деятельности предприятий, загрязняющих окружающую среду, и строительства уже начатых объектов, к середине десятилетия сместился на только намечаемые действия - на отведение земельных участков под строительство новых объектов, на принятые проектные решения. Традиционной формой протеста стали захват земельных участков, намеченных к промышленному (и не только) освоению, и общественные экологические экспертизы обосновывающей документации по развитию намечаемой деятельности.

Одним из способов урегулирования возможных конфликтов, связанных с реализацией хозяйственных проектов, является коллективное обсуждение -- общественные слушания всех решений, принимаемых в процессе их подготовки.

Кратко определение общественных слушаний можно сформулировать как обобщенное наименование действий и методов выявления, анализа и классификации экологических и связанных с ними экономических, социальных и других последствий намечаемой деятельности.

Проведение общественных слушаний и сопровождающего их переговорного процесса не является противопоставлением существующему в проектировании нормативному подходу. Общественные слушания позволяют существенно дополнить нормативный подход, поскольку, во-первых, для многих воздействий не существует метрических нормативов (изменение визуальных доминант), во-вторых, для части воздействий характерна слишком большая временная и территориальная изменчивость (например, изменение состава почв, растительного покрова и т.д.) и, в-третьих, что самое главное, возникновение большинства последствий любой деятельности принципиально невозможно предсказать на основе нормативного подхода. Последствия, в том числе и экологические, всегда индивидуальны (т.е. становятся таковыми только тогда, когда они кем-то осознаны и заявлены).

Цель и задачи проведения общественных слушаний

Главная цель проведения общественных слушаний состоит вовсе не в получении некоего заключительного вердикта общественности: "строить - не строить".

Вполне понятны и справедливы опасения заказчиков хозяйственной деятельности, что на "народном вече" принципиальные вопросы решать очень трудно и все может повернуться так, как того захотят лидеры "толпы". Цель - в другом. На общественных слушаниях выявляются и фиксируются реальные последствия осуществления намечаемой деятельности. Реальные последствия отличаются от действительных. Реальные, то есть вполне возможные, последствия заявляются либо теми, кого касается намечаемая деятельность (местное население), либо теми, кто знает, к чему это приведет, исходя из своего прошлого, в том числе профессионального, опыта (специалисты). В отличие от реальных действительные последствия - это те, которые уже проявились, они известны и осознаны обществом. Именно действительные негативные последствия привели к выработке таких норм и правил подготовки и ведения хозяйственной деятельности, следование которым позволяет при подготовке будущих решений их избежать. Таким образом, реальные последствия существуют только в мышлении.

Разведение этих двух понятий - реального и действительного - весьма условно, но оно необходимо для того, чтобы пройти между Сциллой и Харибдой, между фантазиями "зеленых экстремистов" и непоколебимой уверенностью в своей правоте прагматиков. Чтобы уменьшить вероятность возникновения социального конфликта между теми, кто "ничего не понимает", и теми, кто "понимает все", следует договориться о том, что "реальность " у каждого своя, он имеет право заявить о ней до свершения события и быть услышанным, а "действительность" - одна. Она всем ясна после свершения события, хотя часто и не до конца. В любом случае наличие двух понятий о том, что произойдет на самом деле, дает возможность спорящими сторонам поставить под сомнение аргументы друг друга и ближе подойти к пониманию того, чего же на самом деле стоит действительно опасаться, а что является "досужим вымыслом".

Коллективное выявление последствий на общественных слушаниях коренным образом отличается от группового анализа решений по объекту, принятого на государственной экологической экспертизе. На экспертизе некие экспертные группы начинают решать за остальных членов общества, к каким последствиям для них приведет намечаемая деятельность и какие защитные меры надо предусмотреть по существующим нормативам. При этом ни один эксперт никогда не может быть уверенным в том, что он, исходя только из своих профессиональных знаний и опыта, до конца продумал и предвидел все те последствия, которые возможны на данной конкретной территории от осуществления намечаемой деятельности. В центре рассмотрения общественных слушаний стоят мнения и суждения общественности и местного населения, заинтересованных в обсуждении намечаемой деятельности.

К примеру, выступления общественности и местного населения на строительной площадке провалили попытки начать строительство вблизи архитектурно-исторического комплекса "Усадьба Марфино" (Москва) трех жилых зданий (соединенных в единый ансамбль), проект которых получил положительное заключение государственной экологической экспертизы. Позиция населения ближайшего микрорайона заключалась в том, что намечаемое строительство:

Обсуждения с общественностью, начатые заказчиком в момент наибольшего обострения конфликта, не привели к положительным результатам, а район в итоге не получил 1000 квартир.

Польза от проведения общественных слушаний возможна только при соблюдении двух основополагающих условий.

Условие первое. Общественные слушания должны проводиться превентивно, то есть упреждающим образом по отношению к началу реализации намечаемой деятельности. Это в свою очередь вызвано двумя причинами:

Условие второе. Оппоненты всегда правы. Это, на первый взгляд, парадоксальное положение имеет большое значение. Как показывает практика, наиболее бессмысленным делом в рамках общественных слушаний является обсуждение резонности, разумности, аргументированности требований и заявлений общественности. Подобная чрезвычайно распространенная ошибка приводит только к обострению переговорного процесса, влечет за собой дискредитацию идеи общественных слушаний и формирует ошибочное мнение о том, что конструктивного диалога с общественностью не может быть в принципе.

Действительно, поскольку в центре общественных слушаний представлены мнения различных общественных групп, то необходимо понимать, что у каждого из них - свой мир, и проектируемый объект в каждом из этих миров "выглядит" по-разному. Для местных жителей это - фрагмент их среды обитания (причем у каждого - своя среда), для заказчика - функциональный объект, для разработчика - инженерное сооружение и технологии, для архитектора - элемент планировки и объемные формы и т.д. И последствия от реализации намечаемой деятельности проявляются, прежде всего, в сознании людей, в их индивидуальных мирах, а не в действительной объективности. Индивидуальные миры крушить нельзя - их можно лишь чуть-чуть перестраивать "руками их владельцев" и учитывать в решениях по объекту только в процессе прямого диалога.

Задачи, решаемые заказчиком при проведении общественных слушаний, состоят в следующем:

После проведения общественных слушаний заказчик корректирует решения по осуществлению намечаемой деятельности. Корректировка проходит в два этапа. Первый этап осуществляется непосредственно в ходе слушаний в виде эскизных изменений в предлагаемом варианте проекта и является одним из важных средств переговорного процесса и вовлечения общественности в переговоры, а второй происходит уже после слушаний и представляет собой оформление разработчиком решений по объекту найденных взаимоприемлемых решений в соответствии с проектными нормами и правилами.

Заключительным шагом заказчика является принятие окончательного решения о возможности и целесообразности осуществления намечаемой им деятельности на конкретной территории. Либо он, понимая, что дальнейшее движение связано с затратами и усилиями, которые могут сделать его проект нерентабельным, отказывается от своих планов, либо, отдавая себе отчет во всех плюсах и минусах достигнутого соглашения, он приступает к реализации проектного замысла. 2.2. Участие общественности в экспертизе проектов

Место размещения любого объекта - это не только инженерно-строительное, но и политическое решение, которое затрагивает интересы населения и местных органов власти. Блага и негативные последствия от проекта по-разному воспринимаются различными слоями населения, так как, кроме характеристики любого проекта в терминах прибыли и затрат, есть еще другое измерение проекта - человеческие ценности. В этих вопросах разброс точек зрения бывает необычайно широк, и поэтому негативные последствия проекта по-разному оцениваются людьми.

Выбор ценностей - это всегда выбор между двумя благами. Например, экологическая и строительная политика - это балансирование между ценностями сохранения природы и благами, которые несет экономическое развитие. Перед человеком и обществом всегда стоит проблема, какая ценность должна превалировать в конкретной ситуации в определенное время.

Соучастие граждан в обсуждении проектов - довольно трудоемкий процесс, требующий определенных знаний и соответствующих методических разработок. В развитых странах затраты на привлечение граждан к обсуждению проектов доходят обычно до 25% стоимости затрат на проектно-изыскательские работы.

Соучастие граждан в обсуждении проектов - это пример прямой демократии. Именно через демократию при обсуждении проектов лучше выявляются интересы населения. Эти процедурные нормы реализуются в соответствии с требованиями действующего законодательства через общественную экспертизу, оказывающую действенное влияние на качество проекта и помощь в согласовании локальных, региональных и государственных интересов.

Согласно законодательства граждане и общественные организации (объединения) в области экологической экспертизы имеют право:

При подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством РФ.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, указанных в статьях 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право:

Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении. При наличии заявлений о проведении общественной экологической экспертизы одного объекта экологической экспертизы от двух и более общественных организаций (объединений) допускается создание единой экспертной комиссии.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам и приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за счет собственных средств общественных организаций (объединений), общественных экологических и других фондов, целевых добровольных денежных взносов граждан и организаций, а также за счет средств, выделяемых в соответствии с решением соответствующих органов местного самоуправления.

2.3. Общественная экологическая экспертиза

Общественное участие ставит задачу уточнить и согласовать с населением оценки социально-экономического качества проекта или оценить приемлемость для населения влияния проекта на природную среду. В ряде случаев общественное участие преследует достижение этих целей одновременно. Процедура может проводиться как для предварительного анализа, так и для полной оценки влияния на социальную и природную среду, а также для сравнения воздействия этих или иных альтернатив и вариантов проекта.

Эта важная и ответственная работа требует соответствующей подготовки населения, зачастую вызывает задержку принятия решения и т.п. Тем не менее процедуры общественного участия позволяют в той или иной степени поднять качество проекта и преодолеть сопротивление тех или иных групп населения. Причины неудач, на наш взгляд, постигшие многие проекты, есть в известной мере следствие пренебрежения процедурами общественного участия при согласовании проектов строительства с населением.

В нашей стране бытует неправильное представление о проекте как чисто техническом средстве и что социальные аспекты проекта, в том числе и процедуры общественного участия, имеют второстепенное значение. В развитых странах банки не финансируют проекты при отсутствии документов, характеризующих процесс общественного участия и его окончательные результаты.

Развитие таких методов согласования проектов с населением, как процедуры общественного участия и методы разрешения конфликтов, позволяет ставить вопрос об изменении технологии проектирования. По существу, функционирование уже созданного проекта в результате критики и протестов общественности обычно не удается приспособить к интересам населения. Такой путь явно непродуктивен, он заведомо отсекает полезные варианты и альтернативы, которые существовали на ранней стадии проектирования. От таких традиционных способов согласования проектов с интересами населения несут огромные убытки государство, проектные организации, в конечном счете и само население, которое вынуждено будет жить с вновь построенным объектом, создающим массу проблем.

Наиболее перспективный путь избежать ошибки - это включение населения уже на стадии разработки схем развития и размещения производства, а также на стадии предпроектного обоснования строительства и обсуждения планов и проектов. Переговоры с населением должны проводиться на каждой стадии проектирования. Люди, проживающие на определенной территории, обычно связны друг с другом и лично знакомы. Они ощущают свою принадлежность к определенному территориальному сообществу. Иначе говоря, сообщество - это агрегация людей, проживающих на определенной территории, являющейся своего рода их малой родиной. Давняя проблема региональной социологии заключается в понимании того, как распределены фактическая власть и влияние в такого рода сообществах.

Социология выделяет в локальных сообществах два вида связи и взаимодействия, которые оказывают влияние на принятие решений: "горизонтальные связи" (связи внутри территории сообщества) и "вертикальные связи" (связи за пределами территории сообщества). Так, например, врач, учитель, фермер, колхозник в силу своей профессии постоянно встречаются с местными жителями и поэтому устанавливают прочные "горизонтальные связи". Через эту сеть локальных связей они оказывают влияние на принятие решений, которые могут влиять на условия их жизни.

Другие категории жителей, место работы которых расположено вне территории сообщества, неизбежно устанавливают "вертикальные связи" (вне сообщества). Эти связи они поддерживают в силу своей профессии, характера деятельности и т.п. Наличие "горизонтальных" и "вертикальных" связей может быть источником всевозможного рода конфликтов при принятии решений в данном сообществе. Лица, имеющие развитые "вертикальные связи", способны оказывать влияние в основном на решения, требующие специальных знаний и экспертизы. Эта категория лиц имеет чаще всего поддержку своих интересов во властных структурах. При определенных условиях местное население может организовывать всевозможные комитеты защиты природы, культурных ценностей и получать поддержку своей борьбы против проекта на достаточно высоком уровне.

Часто конфликты, связанные с размещением строительных объектов, являются следствием внутренних конфликтов: борьбы различных местных элит.

До проведения общественного участия представителям проектных организаций, экспертам и заказчику проекта полезно изучить политический профиль сообщества. Для этого на первом этапе необходимо выявить в местном сообществе наиболее влиятельных лиц - лидеров. Эти лидеры, даже не имея высокого официального статуса, через свои "горизонтальные связи" могут оказывать влияние на процесс принятия решения. Так, например, если лидер активно включен в широкий спектр политической, культурной и благотворительной деятельности, он способен оказывать ощутимое воздействие на процесс принятия решений местными властями.

Социологи выделяют следующие категории лидеров, имеющих влияние на принятие решений в местном сообществе:

Выявление лидеров, оценку их позиции (степень влияния), а также оценку степени заинтересованности в проекте лучше всего поручить активистам, которые хорошо знают политический климат местного сообщества. Разумеется, выявление политического профиля, скорее, искусство, основанное на знании местных социально-психологических условий, нежели четко формализуемая процедура. Из достигнутого "по блокам" согласия можно получить общее согласие на переговорах в целом.

В ходе переговоров нападки на личность, участвующую в них, должны быть исключены. Должно быть исключено и обсуждение мотивов поведения участников переговоров, так как вопросы такого рода обострят личные отношения. Нужно избегать стереотипов в представлении о другой стороне. Стороны на переговорах решают, какие вопросы они считают главными, какие - нет, совместно оценивают надежность различных данных, фактов. Если переговоры заходят в тупик, каждой стороне конфликта предоставляется, если нужно, социологический анализ конфликта. Этот анализ зачастую помогает переосмыслить ситуацию. В результате такой полемики ценностно-нормативное содержание предложений проектировщиков и экспертов становится более ясным, а "объективные факты", на которых они строят свои заключения, становятся более обоснованными, так как политическая аргументация позволяет ставить вопросы о границах суждений и обнаруживать те факторы, которые не учитывают эксперты.

Участие в таких дискуссиях демократично по своей сути. Оно не требует каких-либо теоретических знаний и специальной компетенции от граждан. Границы априорных суждений практического разума не зависят от теоретических знаний экспертов, а определяются только через консенсус заинтересованных сторон, испытывающих влияние проекта. Процедура общественного участия убедительно доказывает, что нельзя правильно сформулировать плановую или проектную проблему, основываясь только на теоретических знаниях. Для этого нужно выявить ценности всех тех, на кого окажет влияние проект.

Население территории, где предполагается разместить объект, часто считает, что переговоры о будущем района ведутся за его спиной. Люди всегда хотят знать, какие решения будут приняты и как они могут повлиять на их будущее, каков риск для здоровья, какие возможны компенсации. В тех ситуациях, когда население участвует в обсуждении проблем через процедуры общественного участия, у людей возникает ощущение, что они контролируют свой риск через диалог с экспертами. Именно на решения, принятые за их спиной, они чаще всего готовы наложить вето. Установление доверительных отношений с населением весьма желательно. На встречах с населением можно заявить: "Мы ценим Ваше участие". Разумеется, какая-то часть населения всегда будет не доверять эксперту в вопросах оценки приемлемости риска.

Рекомендуется как можно раньше проводить дебаты заинтересованных сторон, чтобы избежать по возможности возникновения трудноразрешимого конфликта между экспертами и населением. Только после включения граждан в обсуждение проблем риска можно заслужить доверие со стороны населения. На этих дебатах нужно сблизить субъективное восприятие вероятности риска населением с его объективной вероятностью, оцениваемой экспертами. Для этого эксперты должны не только уделять внимание научному базису своих оценок риска, но и глубже понимать интересы населения, его нужды и ценности. Вместо того чтобы оперировать научной, безликой аргументацией, эксперты должны уметь терпеливо выслушивать возражения населения и вникать в его опасения. Пренебрежение интересами населения или неправильная их оценка провоцирует конфликт, который потом трудно уладить дополнительными разъяснениями.

Изучение политической и социальной обстановки в районе предполагаемого строительства, выявление активных лидеров и их точек зрения на проблему, работа со средствами массовой информации, встречи с населением являются важнейшими составными частями общественного участия. Информация, получаемая проектировщиками, должна указывать пути модификации проекта и приспособления его к нуждам населения. Технология проектирования должна быть приведена в соответствие с этой информацией.

Наиболее простая форма включения граждан в обсуждение проекта - создание общественного комитета (совета) по тому или иному проекту, оказывающему серьезное воздействие на природную или социальную среду. Комитет играет важную роль во взаимодействии между проектными организациями, властями, местными группами населения и организациями, интересы которых затрагиваются строительством, и выявлении точек зрения всех заинтересованных сторон. Одна из главных целей работы комитета - создание атмосферы доверия между населением, проектными организациями и местными органами власти.

Комитет, ответственный за проведение общественного участия, выявляет взаимосвязи между интересами различных групп населения, политический климат, положительное и отрицательное отношение к проекту. Эта работа ведется методами интервью, организацией выставок и экспозиций, изданием буклетов и информационных бюллетеней, публикацией материалов в печати, выступлениями по радио и телевидению, организацией дискуссий, встреч за круглым столом.

В СМИ организуется дискуссия, прямо или косвенно связанная с обсуждаемым проектом. Приводятся аргументы "за" и "против". Интенсивные споры участников встреч способствуют более глубокому пониманию позиций друг друга; работа вместе, в одной команде и в интенсивном ритме развивает чувство кооперации и солидарности между ее членами. Граждане часто ощущают, что они не могут без технической помощи аргументировано представить свою точку зрения и разработать свои варианты удовлетворения хозяйственных потребностей района, области и т.п.

Проектные институты могут оказать техническую помощь и дать консультации отдельным гражданам или группам по обоснованию и оценке тех вариантов (альтернатив), которые могут выдвигать сами граждане. В конфликтных ситуациях совместно развитые предложения по строительству объектов могут быть приняты населением с гораздо большей готовностью, чем варианты, предлагаемые проектными институтами.

В сложных случаях за рубежом прибегают к помощи медиаторов (от лат. mediator - посредник). Медиация - это метод включения третьей, незаинтересованной стороны в решение споров, конфликтов, разногласий. Медиатор (посредник), взаимодействуя со всеми заинтересованными в исходе изучения проекта сторонами, выполняет роль психотерапевта. Работа медиатора-посредника возможна только при добровольном согласии сторон участвовать в переговорах. На эту роль подбирается квалифицированный, авторитетный и опытный человек.

Решению задач может помочь создание согласительных комиссий. Эта форма чаще всего используется в кризисной ситуации. Как и медиация, работа согласительной комиссии предполагает участие всех заинтересованных сторон в поиске взаимоприемлемого решения.

Все негативные явления, связанные со строительством объекта, отражаются на тех, кто живет в районе строительства, в зоне его влияния. Хорошо предусмотренная компенсационная политика может стать эффективным средством преодоления оппозиции, направленной против объектов строительства, призванного удовлетворить различные хозяйственные нужды района, области и т.д.

Граждане должны получать всю необходимую информацию о проекте, участвовать в обсуждении и выносить суждения о его приемлемости. Окончательное решение вопроса входит в компетенцию правительственных органов, опирающихся не только на заключения экспертов, но и на результаты его обсуждения населением.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право:

2.4. Обеспечение доступа к экологической информации в рамках процедуры общественного участия

Для охраны природной среды информация необходима, но одной лишь информации недостаточно. Она может повлиять на охрану природной среды, только если имеются доступные юридические, политические и/или социальные каналы использования или реагирования на эту информацию. Например, если общественность получает информацию о принятии правительственных решений, но не имеет законных прав принимать участие или влиять на принятие этих решений, ценность информации существенно уменьшается. Точно так же, требуя от организации предания гласности данных о загрязнениях, которые она производит, не требуя ничего более, можно никак не уменьшить влияние компании на среду. Если же, наоборот, организации небезразлична ее репутация, или ее беспокоит возможная ответственность за заболевания, связанные с загрязнениями, или же она может потерять разрешение на производство работ из-за превышения установленных государством лимитов на выбросы, тогда запрос на составление и публикацию информации о существующих уровнях загрязнений может вынудить компанию к уменьшению выбросов. Даже если компанию не беспокоит возможная ответственность, потеря разрешения или репутация, предание информации гласности все же может помочь государственным органам или хотя бы заставить организацию выполнять законы об охране окружающей природной среды.

Процесс взаимодействия и взаимовлияния между разными группами в обществе - гражданами, интересами предпринимателя и государственными органами - характеризует функционирование демократической системы. Однако эффективное взаимодействие без свободного обмена полной и точной информацией невозможно. Доступ к информации - в контексте юридических и социальных структур, которые способствуют конструктивным изменениям - подталкивает, таким образом, демократический процесс в охране окружающей природной среды.

Однако обеспечение доступа к информации - достаточно сложная процедура. Информацию имеют разные учреждения и организации (например, министерства и ведомства, промышленность), и разные субъекты испытывают потребность в информации (например, граждане, общественные организации, парламент и др.). Принятие только одного закона о доступе к информации не позволит охватить все разнообразные сценарии, которые могут сложиться при взаимодействии разных субъектов. Чтобы обеспечить широкий и эффективный доступ к информации, необходимо иметь достаточно обширную нормативно-правовую базу, учитывающую специфику информации, ее ведомственную принадлежность, механизмы доступа к ней различных организаций и отдельных граждан.

Доступ к информации нужен не сам по себе - он важен для контроля. Законодатель, человек, который проводит контроль, или любой гражданин не может держать информацию при себе, если закон говорит о ней, что ее следует предать гласности. Бывает много причин, как для утаивания информации, так и для ее поиска. Государственные органы могут препятствовать преданию информации гласности по запросам, так как эти запросы могут привести к общественному давлению на изменение политики, или просто эти запросы ведут к увеличению объема работ. Предприниматели могут утаивать информацию, боясь, что она поможет вероятным противникам в суде или лицам, внедряющим контроль, или конкурентам.

Доступ к информации сам по себе не повысит эффективность системы охраны окружающей природной среды. Необходимо правильно и конструктивно использовать информацию. Необходимы такие механизмы доступа к информации, чтобы информация была представлена в виде, уже понятном для любого человека, не имеющего специальной технической подготовки. Государственные органы должны поддерживать усилия, направленные на обучение общественности правильному анализу и использовать полученную экологическую информацию на пользу всему обществу и окружающей природной среде.

Обязанности органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Как уже отмечалось в предыдущем разделе, каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среде. Поэтому органы государственной власти и местного самоуправления и их должностные лица обязаны каждому, кто обратится с запросом, обеспечить возможность ознакомления с экологической информацией.

В соответствии с российским законодательством перечни предоставляемой информации и услуг по информационному обеспечению, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам владельцы государственных информационных ресурсов обязаны предоставлять пользователям на безвозмездной основе. Расходы на указанные услуги должны компенсироваться из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Однако, при этом, основной проблемой является то, насколько органы государственной власти и местного самоуправления хотят и могут содействовать реализации конституционных и законодательно определенных прав граждан на получение экологической информации.

Обязанности предприятий и организаций. Обязанность предприятий и организаций - информировать общественность о планах своей деятельности, которая может оказывать отрицательное влияние на окружающую природную среду, была выражена до недавнего времени в законодательных и подзаконных актах не так четко, как для государственных органов.

В соответствии с утвержденной (Минприроды России,1995 г.) инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности при разработке генерального плана города (поселения) должен быть предусмотрен "учет требований (рекомендаций) населения по улучшению экологической ситуации в городе (поселении)". Следовательно, общественность должна быть информирована о разрабатываемом генеральном плане.

Наиболее полно предприятия и организации обязаны информировать общественность о планах своей деятельности и их возможных экологических последствиях в случае проведения экологической экспертизы.

Органы государственной власти и местного самоуправления при организации проведения экологической экспертизы обязаны информировать население о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах.

Pекомендации по организации
общественного участия в подготовке и принятии
экологически значимых решений
НИА-Природа, 2000
РЭФИА, 2000