год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Место размещения любого объекта - это не только инженерно-строительное, но и политическое решение, которое затрагивает интересы населения и местных органов власти. Блага и негативные последствия от проекта по-разному воспринимаются различными слоями населения, так как кроме характеристики любого проекта в терминах прибыли и затрат есть еще другое измерение проекта - человеческие ценности. В этих вопросах разброс точек зрения бывает необычайно широк, и поэтому негативные последствия проекта по-разному оцениваются людьми.

Выбор ценностей - это всегда выбор между двумя благами. Например, экологическая и строительная политика - это балансирование между ценностями сохранения природы и благами, которые несет экономическое развитие. Перед человеком и обществом всегда стоит проблема, какая ценность должна превалировать в конкретной ситуации в определенное время.

Соучастие граждан в обсуждении проектов довольно трудоемкий процесс, требующий определенных знаний и соответствующих методических разработок. В развитых странах затраты на привлечение граждан к обсуждению проектов доходят обычно до 25% стоимости затрат на проектно-изыскательские работы.

1.1. Социально-экологические предпосылки общественного участия в подготовке и принятии экологически значимых решений

Многие проблемы, с которыми поневоле приходится сталкиваться в процессе экономической деятельности, сами по себе имеют прямое отношение к состоянию окружающей среды. Неудачно спланированная деятельность может причинить значительный ущерб окружающей среде и поставить под угрозу материальное благополучие и здоровье людей. Существует множество природных и антропогенных факторов, которые причиняют серьезный ущерб среде обитания и препятствуют использованию участка - например, угроза наводнений, непрочный грунт, проявления сейсмической активности или вулканической деятельности, сильно засоленные почвы, выделение радона, биогаза и т.д. Неблагоприятные антропогенные условия характерны также для участков, на которых производится захоронение отходов, и для территорий, где расположены предприятия добывающей или обрабатывающей промышленности.

Формирование общественного мнения по экологическим проблемам происходит под влиянием значительного числа объективных и субъективных факторов.

Общественное мнение - это совокупность многих индивидуальных мнений по конкретному вопросу, затрагивающему группу людей. Общественное мнение - это консенсус.

Отношение можно рассматривать как оценку человеком какой-либо конкретной проблемы или вопроса. Отношение определяется рядом факторов:

1. Личные - физические и эмоциональные компоненты индивидуума, включая возраст, общественный статус, физическое состояние
2. Культурные, - жизненный стиль географического района (городского или периферийного). Политические кандидаты национального масштаба обычно апеллируют к культурным характеристикам конкретных регионов страны.
3. Образовательные - уровень и качество образования человека. Апеллирование/ обращение к современной образованной аудитории требует все более сложных коммуникаций.
4. Семейные - учитывающие происхождение людей. Дети часто приобретают мировоззренческие особенности родителей еще в раннем возрасте и сохраняют их в дальнейшем.
5. Социальный класс - позиция в обществе. Изменение социального статуса людей влечет изменение их отношений. Так, студенты учебных заведений могут изменить свое отношение к общественным явлениям после вхождения на рынок труда и начала профессиональной деятельности.
6. Этническая принадлежность как стиль жизни. Отношения могут быть положительными, отрицательными или несуществующими, нейтральными.

В настоящее время активной формой выражения общественного мнения по экологическим проблемам является наличие у населения устойчивых распространенных негативных оценок, относящихся, как правило, именно к конкретным объектам или видам деятельности.

В условиях развития демократии и перехода Российской Федерации к построению открытого общества социальные чувства населения, связанные с общим неблагополучием экологической ситуации в стране, могут повлечь за собой конкретные, не всегда взвешенные или даже откровенно конъюнктурные действия различных общественных объединений, органов муниципального самоуправления, региональных органов власти, органов законодательной власти всех уровней, которые могут быть классифицированы как социальный конфликт, который в состоянии существенно обострить социально-политическую обстановку на территории размещения строительного объекта.

Главными факторами, определяющими настроения населения по отношению к конкретным объектам, несомненно, являются экономические и экологические. Все другие компоненты можно считать заключенными между этими двумя величинами. К числу данных главных факторов в первую очередь следует отнести: представления населения о влиянии объектов на: рост благополучия населения; создание новых рабочих мест и решение проблем занятости; общую экологическую обстановку в регионе и месте проживания; продолжительность жизни; развитие социальной инфраструктуры (жилье, школы и т.д.); демографическую ситуацию; состояние здоровья населения; развитие туризма ; сохранение привычных форм активного отдыха и рекреации. Не меньшее значение в конкретных случаях может иметь и сохранность различных региональных природных символов и т.п.

Согласно взглядам многих современных исследователей, главным фактором формирования имиджа любого объекта в глазах населения является доступная для него оценка степени социально-эколого-экономического риска, связанного с комфортностью и безопасностью места расположения таких объектов, т.е. вероятности нанесения возможного экономического и экологического ущерба (в первую очередь собственному здоровью).

С одной стороны, рисковать - значит пускаться наудачу, отважиться, отдать себя на волю случая, надеясь на счастье (потому - рискнем!) С другой стороны, рисковать - подвергаться известной опасности, превратности, неудаче. В нашем случае основой риска является экологическая опасность, ее степень. Согласно Толковому словарю по охране природы под экологической опасностью понимается ситуация, в которой могут происходить нежелательные событие, вызывающие отклонения состояния здоровья человека и (или) состояния окружающей среды от их среднестатистического значения, отклонение определенных параметров, признаков, факторов, характеризующих состояние окружающей среды, от их установленных (оптимальных, допустимых и т.д.) значений. Фактически обсуждение экологической опасности сводится к обсуждению возможного ущерба, потерь, убытков - самого разного рода, но одного происхождения, а именно вызванных изменениями в состоянии экосистемы.

Ущерб можно описать в различных выражениях, в том числе стоимостных. Так, в 80-х годах Госпланом, Госстроем и Президиумом Академии наук СССР была разработана методика оценки ущерба, основанная на использовании укрупненных оценок результатов воздействия различных загрязняющих веществ (с учетом их свойств) на окружающую среду.

Ущерб экономический - вред окружающей среде, приводящий к ущербу имущественным интересам природопользователя (собственника, владельца, пользователя, арендатора природных ресурсов) в виде прямых потерь материальных ценностей, неиспользования вложенных затрат, неполучения предполагаемых доходов, вынужденных расходов на восстановление имущественных потерь.

Вероятностью негативного изменения окружающей среды и связанных с этим потерь пренебрегать нельзя. Но оценить степень угрозы, сравнить, вычленить конкретные причины и следствия чрезвычайно сложно. Попробуем корректно определить экологический риск. Составители уже упоминавшегося толкового словаря считают, что экологический риск - вероятность возникновения отрицательных изменений в экосистеме или последствий этих изменении, возникающих вследствие отрицательного антропогенного воздействия на окружающую среду. Экологический риск в этом случае выступает как мера экологической опасности. Такое понимание полностью согласуется с трактовкой Ю.А. Израэля, разработавшего концепцию предельной нагрузки на окружающую среду и уделявшего много внимания вероятностным подходам к оценке риска [31].

Итак. риск - это вероятность. Прекрасно. Если есть вероятность. то ее можно просчитать. И получить некое число. А затем уже решить, велика ли эта вероятность... То есть риск... И даже меру можно ввести. Поставить планку. Если выше - риск неприемлем. Если ниже - приемлем...

Но во всех ли случаях "высота планки" одинакова? И кто ее устанавливает? И всегда ли единая планка приемлема для всех?

Действительно, по отношению ко многим неблагоприятным факторам среды как факторам риска объективные и субъективные оценки заметно расходятся.

Для априорной оценки восприятия населением экологического риска полезно использование следующих эмпирических закономерностей и фактов:

• этически неприемлемый риск вызывает наиболее острые возражения;
• незнакомый риск воспринимается острее знакомого;
• риск, объяснимый в привычных понятиях, воспринимается населением как более приемлемый по сравнению с риском, заключающим научную неопределенность;
• острота реакции населения определяется не только величиной риска, но и страхом, который он порождает (например, риск онкологических заболеваний для населения менее приемлем, чем другой риск, сопровождающийся такой же смертностью);
• риск, допускающий индивидуальную защиту (т.е. тот, который можно уменьшить самостоятельными действиями), более приемлем, чем риск, не допускающий индивидуальную защиту.

Добровольный риск всегда более приемлем, чем вынужденный.

Вывод прост: если вы хотите, чтобы местное население воспринимало менее негативно, постарайтесь перевести связанный с этим экологический риск в категорию добровольного. И учтите, что реальная величина риска отнюдь не напрямую связана с ее восприятием социумом.

То, что мы размещаем в окружающей среде (в атмосфере, воде, на поверхности почвы, в глубинах океана) вредные вещества, разнообразные отходы, является не чем иным, как сознательным допущением вероятности причинения вреда окружающей среде ради достижения определенного (скорее всего - экономического) эффекта. То есть если размещение происходит в соответствии с установленными нормами и правилами, общество в лице государственных природоохранных органов считает риск такого размещения и воздействия приемлемым.

А если размещение происходит с отклонениями или нарушениями упомянутых норм? Это означает, что определение уровня приемлемого для общества экологического риска берет на себя... Да, тот, кто ответственен за выброс, сброс, несанкционированное захоронение отходов и тому подобные деяния.

Общество поставлено перед фактом, что рисковать его заставляют - причем часто даже и не предупреждая о том. Возникает стойкое предубеждение.

На самом деле сложившаяся ситуация подчиняется еще одной известной закономерности, определяющей уровень приемлемого риска.

При условии соблюдения законности, установленных норм и правил риск оценивается как более приемлемый.

Для инициатора градостроительной деятельности это означает, что следовать установленным нормам и правилам важно не только с точки зрения взаимоотношений с властью, но и с точки зрения установления доверительных отношений с местным населением. Более того, если в каких-то случаях закон не оговаривает четких процедур, лучше установить ясные "правила игры", которые полезно обсудить на встрече с общественностью, а затем придерживаться этих правил. В честной игре оговоренные правила выгодны всем игрокам.

Если у местного населения есть желание контролировать возможные экологические риски, связанные с организацией нового строительства, первое и главное - не гневаться. Возможность населения самостоятельно оценивать экологический риск, получать информацию для принятия контрольных мер (даже таких, как решение о том, ограничить ли купание детей и ловлю рыбы у переката, расположенного по течению реки ниже сброса очистных сооружений) не ослабляет ваших позиций. Вопрос в том, какими методами местные жители собираются получать желаемую информацию. Подходить тут можно с образовательной точки зрения. Кто будет заниматься просветительской работой?

Основой современного подхода к формированию у населения приемлемой оценки экологического риска конкретного строительного объекта является создание у населения методами общественного участия впечатления о добровольном согласии на размещение (эксплуатацию) строительного объекта. Психология человека такова, что добровольно принятое решение пойти на риск вызывает на порядок меньшее чувство страха по сравнению с ситуацией, когда данный риск воспринимается как навязанный. При осуществлении новых жилых застроек крайне важно обеспечить (с учетом всех требований законодательства) определенное участие населения в обсуждении проекта, что, в конечном счете, порождает у него ощущение контролируемости риска посредством диалога с должностными лицами.

Недоверие граждан к официальной информации не обязательно порождается самостоятельным квалифицированным анализом ситуации. Одна из основных задач правильной ориентации общественного мнения состоит именно в воспитании чувства доверия к экспертам. Для ее решения, как показывает практика, необходимо как можно раньше информировать общественность о характере мероприятий, которые могут отразиться на экологической ситуации и степени риска для населения, пока отношение общественности к новому экологическому риску и его оценка не сформировались.

Экологические проблемы и компенсирующие факторы воздействуют на социальные субъекты (т.е. население; отдельные конкретные социальные группы из состава населения; партии и движения; конфессиональные группы и т.п.). Итоговая реакция социальных субъектов определяется, прежде всего:

• их социальными интересами (например, партии и движения могут использовать экологическую ситуацию и отдельные чрезвычайные ситуации в своих целях, иногда не имеющих ничего общего с действительной борьбой за благополучие мест проживания людей и улучшение экологической обстановки; на отдельные социальные группы может не распространяться действие компенсирующих факторов и т.д.);
• их социально-психологическими характеристиками (социальные установки различных социальных групп, стереотипы их поведения и восприятия);
• их социально-демографическими характеристиками (т.е. возрастом; полом; образовательным уровнем; профессией, накладывающей свой заметный отпечаток на личность и т.п.).

• средства массовой информации (центральные, региональные и местные), каждое из которых имеет определенную аудиторию, обладает своей общественно-политической ориентацией, уделяет различное внимание экологической проблематике и т.д.;
• слухи, зародившиеся в том числе в результате утечки не распространяемой информации в сочетании с ее ненамеренным или намеренным искажением;
• деятельность системы экологического образования.

Информация о риске - обязательное условие процедуры общественного участия. Это означает, что население становится стороной в процессе принятия решений. Такое участие в корне отличается от практики "связей с общественностью" в общепринятом смысле этого термина: эти связи представляют собой односторонний процесс, в котором организация или власть пытаются разрекламировать и "продать" какую-то свою активность или идею, считая при этом общественность не информированной, некомпетентной и инертной людской массой. Если так же относиться к общественности и при информировании об экологическом риске, то вся процедура будет с самого начала обречена на провал. Реальное участие общественности предполагает полную информированность населения уже на ранних стадиях процесса принятия решений. Доступ к информации должен быть свободным и легким. Принимающие решения инстанции должны приглашать общественность к сотрудничеству - просить ее формулировать вопросы и высказывать свое мнение на дискуссиях, адекватно реагировать на высказываемые замечания и пожелания. Решения, принятые в разрез с мнением общественности, должны быть мотивированы.

Трудно понять, почему некоторые отрасли хозяйства и их организации до сих пор придерживаются прежней позиции в отношении конфиденциальности информации. До тех пор, пока положение не изменится, осуществляемая ими деятельность будет постоянно встречать противодействие, не получая общественного доверия. Того самого доверия, которого она - по ее собственному утверждению - так настойчиво добивается! Ведь общественность всегда будет убеждена в том, что если компания утаивает какие-то сведения, то что-то в ней не так ... , а следовательно, не следует поддерживать ее просьбы. Также весьма сомнительно, что стоит стремиться к конфиденциальности информации в ситуации, когда суды все чаще и чаще возлагают на компании ответственность за нанесение ущерба окружающей природной среде. Если компания предоставила недостаточную информацию об экологическом риске, то в случае чрезвычайных ситуаций это серьезно поддержит обвинение против нее.

В любом новом начинании, как и в повседневной деятельности, руководитель неизменно сталкивается с необходимостью тщательного учета всех "за" и "против". При оценке целесообразности планируемой деятельности чаще всего сравниваются денежные затраты и получаемая в любом виде прибыль. Если ожидаемая прибыль превышает сумму затрат, то проект считается целесообразным. Но как оценить нематериальные затраты и выгоды? Скажем, такую неприятность, как шум от новой скоростной автомагистрали, беспокоящий местных жителей? Или напротив, выгоду, которую получает общество в результате снижения аварийности на реконструированной дороге? В реальной жизни, увы, менеджеры часто склонны вообще не учитывать подобные факторы, ибо ценность окружающей среды, не покупаемой за деньги, осознают далеко не все. Однако жизнь не стоит на месте. Развиваются процедуры оценки воздействия на окружающую среду, приемы выявления приоритетных аспектов деятельности экономических субъектов. Нематериальные факторы в условиях роста экологического сознания общества становятся все более весомыми и налагают новые, не известные ранее ограничения на предпринимательскую деятельность.

Рост общественного сознания привел к усилению борьбы за право общественного участия. Несмотря на то, что в настоящее время активность отдельных граждан снизилась, НПО продолжают проявлять сильную заинтересованность. Этому можно дать несколько объяснений. С одной стороны, вовлечение общественности в решение экологических вопросов продиктовано демократизацией, но сегодняшние экономические проблемы отодвигают их на второй план. С другой стороны, спад интереса отражает недостаток опыта, как у инициаторов хозяйственной деятельности, так и у общественности, а также недопонимание важности общественного участия в процессе решения комплексных экономических, социальных, политических и экологических проблем.

Ранее общественность выражала свое мнение по экологическим вопросам бурно, часто преступая закон или даже незаконными методами. Экологическое просвещение населения, рост объемов издаваемой экологической литературы и количества периодических изданий, наличие и доступность информации о состоянии природных ресурсов и их охране служат отправной точкой для поднятия общественного интереса и осуществления успешного общественного участия. Необходим процесс обмена информацией и открытый диалог.

Общественное участие ставит задачу уточнить и согласовать с населением оценки социально-экономического качества проекта или оценить приемлемость для населения влияния проекта на природную среду. В ряде случаев общественное участие преследует достижение этих целей одновременно. Процедура может проводиться как для предварительного анализа, так и для полной оценки влияния на социальную и природную среду, а также для сравнения воздействия этих или иных альтернатив и вариантов проекта.

Эта важная и ответственная работа требует соответствующей подготовки населения, зачастую вызывает задержку принятия решения и т.п. Тем не менее, процедура общественного участия позволяют в той или иной степени поднять качество проекта и преодолеть сопротивление тех или иных групп населения. Причины неудач, на наш взгляд, постигшие многие проекты, есть в известной мере следствие пренебрежения процедурами общественного участия при согласовании проектов строительства с населением.

В нашей стране бытует неправильное представление о проекте как чисто техническом средстве, и что социальные аспекты проекта, в том числе и процедуры общественного участия, имеют второстепенное значение. В развитых странах банки не финансируют проекты при отсутствии документов, характеризующих процесс общественного участия и его окончательные результаты.

Развитие таких методов согласования проектов с населением, как процедуры общественного участия и методы разрешения конфликтов, позволяет ставить вопрос об изменении технологии проектирования. По существу, функционирование уже созданного проекта в результате критики и протестов общественности обычно не удается приспособить к интересам населения. Такой путь явно непродуктивен, он заведомо отсекает полезные варианты и альтернативы, которые существовали на ранней стадии проектирования. От таких традиционных способов согласования проектов с интересами населения несут огромные убытки государство, проектные организации, в конечном счете, и само население, которое вынуждено будет жить с вновь построенным объектом, создающим массу проблем.

Наиболее перспективный путь избежать ошибки - это включение населения уже на стадии разработки схем развития и размещения производства, а также на стадии предпроектного обоснования строительства и обсуждения планов и проектов. Переговоры с населением должны проводиться на каждой стадии проектирования. Люди, проживающие на определенной территории, обычно связаны друг с другом и лично знакомы. Они ощущают свою принадлежность к определенному территориальному сообществу. Иначе говоря, сообщество - это агрегация людей, проживающих на определенной территории, являющейся своего рода их малой родиной. Давняя проблема региональной социологии заключается в понимании того, как распределены фактическая власть и влияние в такого рода сообществах.

Социология выделяет в локальных сообществах два вида связи и взаимодействия, которые оказывают влияние на принятие решений: "горизонтальные связи" (связи внутри территории сообщества) и "вертикальные связи" (связи за пределами территории сообщества). Так, например, врач, учитель, фермер, колхозник в силу своей профессии постоянно встречаются с местными жителями и поэтому устанавливают прочные "горизонтальные связи". Через эту сеть локальных связей они оказывают влияние на принятие решений, которые могут влиять на условия их жизни.

Другие категории жителей, место работы которых расположено вне территории сообщества, неизбежно устанавливают "вертикальные связи" (вне сообщества). Эти связи они поддерживают в силу своей профессии, характера деятельности и т.п. Наличие "горизонтальных" и "вертикальных" связей может быть источником всевозможного рода конфликтов при принятии решений в данном сообществе. Лица, имеющие развитые "вертикальные связи", способны оказывать влияние в основном на решения, требующие специальных знаний и экспертизы. Эта категория лиц имеет чаще всего поддержку своих интересов во властных структурах. При определенных условиях местное население может организовывать всевозможные комитеты защиты природы, культурных ценностей и получать поддержку своей борьбы против проекта на достаточно высоком уровне.

Часто конфликты, связанные с размещением строительных объектов, являются следствием внутренних конфликтов - борьбы различных местных элит.

До проведения общественного участия представителям проектных организаций, экспертам и заказчику проекта полезно изучить политический профиль сообщества. Для этого на первом этапе необходимо выявить в местном сообществе наиболее влиятельных лиц - лидеров. Эти лидеры, даже не имея высокого официального статуса, через свои "горизонтальные связи" могут оказывать влияние на процесс принятия решения. Так, например, если лидер активно включен в широкий спектр политической, культурной и благотворительной деятельности, он способен оказывать ощутимое воздействие на процесс принятия решений местными властями.

Социологи выделяют следующие категории лидеров, имеющих влияние на принятие решений в местном сообществе:

• руководители промышленности и всевозможного рода хозяйственных организаций (они располагают материальными ресурсами);
• выборные местные органы власти и исполнительная власть;
• ученые, судьи, врачи, учителя;
• редактора средств массовой информации, журналисты;
• лидеры профсоюзных организаций; религиозные деятели;
• лидеры местных общественных организаций, имеющие связи с общереспубликанскими организациям.

В ходе переговоров нападки на личность, участвующую в них, должны быть исключены. Должно быть исключено и обсуждение мотивов поведения участников переговоров, так как вопросы такого рода обострят личные отношения. Нужно избегать стереотипов в представлении о другой стороне. Стороны на переговорах решают, какие вопросы они считают главными, какие - нет, совместно оценивают надежность различных данных, фактов. Если переговоры заходят в тупик, каждой стороне конфликта предоставляется, если нужно, социологический анализ конфликта. Этот анализ зачастую помогает переосмыслить ситуацию. В результате такой полемики ценностно-нормативное содержание предложений проектировщиков и экспертов становится более ясным, а "объективные факты", на которых они строят свои заключения, становятся более обоснованными, так как политическая аргументация позволяет ставить вопросы о границах суждений и обнаруживать те факторы, которые не учитывают эксперты.

Участие в таких дискуссиях демократично по своей сути. Оно не требует каких-либо теоретических: знаний и специальной компетенции от граждан. Границы априорных суждений практического разума не зависят от теоретических знаний экспертов, а определяются только через консенсус заинтересованных сторон, испытывающих влияние проекта. Процедура общественного участия убедительно доказывает, что нельзя правильно сформулировать плановую или проектную проблему, основываясь только на теоретических знаниях. Для этого нужно выявить ценности всех тех, на кого окажет влияние проект.

Население территории, где предполагается разместить объект, часто считает, что переговоры о будущем района ведутся за его спиной. Люди всегда хотят знать, какие решения будут приняты и как они могут повлиять на их будущее, каков риск для здоровья, какие возможны компенсации. В тех ситуациях, когда население участвует в обсуждении проблем через процедуры общественного участия, у людей возникает ощущение, что они контролируют свой риск через диалог с экспертами. Именно на решения, принятые за их спиной, они чаще всего готовы наложить вето. К примеру, по подобным причинам только в 1997 г. в Москве возникло около 100 социальных конфликтов, из-за которых инвесторы понесли убытки в размере 100 миллионов долларов.

Установление доверительных отношений с населением весьма желательно. На встречах с населением можно заявить: "Мы ценим Ваше участие". Разумеется, какая-то часть населения всегда будет не доверять эксперту в вопросах оценки приемлемости риска.

Рекомендуется как можно раньше проводить дебаты заинтересованных сторон, чтобы избежать по возможности возникновения трудноразрешимого конфликта между экспертами и населением. Только после включения граждан в обсуждение проблем риска можно заслужить доверие со стороны населения. На этих дебатах нужно сблизить субъективное восприятие вероятности риска населением с его объективной вероятностью, оцениваемой экспертами. Для этого эксперты должны не только уделять внимание научному базису своих оценок риска, но и глубже понимать интересы населения, его нужды и ценности. Вместо того чтобы оперировать научной, безликой аргументацией, эксперты должны уметь терпеливо выслушивать возражения населения и вникать в его опасения. Пренебрежение интересами населения или неправильная их оценка провоцирует конфликт, который потом трудно уладить дополнительными разъяснениями.

Изучение политической и социальной обстановки в районе предполагаемого строительства, выявление активных лидеров и их точек зрения на проблему, работа со средствами массовой информации, встречи с населением являются важнейшими составными частями общественного участия. Информация, получаемая проектировщиками, должна указывать пути модификации проекта и приспособления его к нуждам населения. Технология проектирования должна быть приведена в соответствие с этой информацией.

Наиболее простая форма включения граждан в обсуждение проекта - создание общественного комитета (совета) по тому или иному проекту, оказывающему серьезное воздействие на природную или социальную среду. Комитет играет важную роль во взаимодействии между проектными организациями, властями, местными группами населения и организациями, интересы которых затрагиваются строительством, и выявлении точек зрения всех заинтересованных сторон. Одна из главных целей работы комитета - создание атмосферы доверия между населением, проектными организациями и местными органами власти.

Комитет, ответственный за проведение общественного участия, выявляет взаимосвязи между интересами различных групп населения, политический климат, положительное и отрицательное отношение к проекту. Эта работа ведется методами интервью, организацией выставок и экспозиций, изданием буклетов и информационных бюллетеней, публикацией материалов в печати, выступлениями по радио и телевидению, организацией дискуссий, встреч за круглым столом.

В СМИ организуется дискуссия, прямо или косвенно связанная с обсуждаемым проектом. Приводятся аргументы "за" и "против". Интенсивные споры участников встреч способствуют более глубокому пониманию позиций друг друга; работа вместе, в одной команде и в интенсивном ритме развивает чувство кооперации и солидарности между ее членами. Граждане часто ощущают, что они не могут без технической помощи аргументировано представить свою точку зрения и разработать свои варианты удовлетворения хозяйственных потребностей района, области и т.п.

Проектные институты могут оказать техническую помощь и дать консультации отдельным гражданам или группам по обоснованию и оценке тех вариантов (альтернатив), которые могут выдвигать сами граждане. В конфликтных ситуациях совместно развитые предложения по строительству объектов могут быть приняты населением с гораздо большей готовностью, чем варианты, предлагаемые проектными институтами.

В сложных случаях за рубежом прибегают к помощи медиаторов (от лат. mediator - посредник). Медиация - это метод включения третьей, незаинтересованной стороны в решение споров, конфликтов, разногласий. Медиатор (посредник), взаимодействуя со всеми заинтересованными в исходе изучения проекта сторонами, выполняет роль психотерапевта. Работа медиатора-посредника возможна только при добровольном согласии сторон участвовать в переговорах. На эту роль подбирается квалифицированный, авторитетный и опытный человек.

Решению задач может помочь создание согласительных комиссий. Эта форма чаще всего используется в кризисной ситуации. Как и медиация, работа согласительной комиссии предполагает участие всех заинтересованных сторон в поиске взаимоприемлемого решения.

Все негативные явления, связанные со строительством объекта, отражаются на тех, кто живет в районе строительства, в зоне его влияния. Хорошо предусмотренная консультационная политика может стать эффективным средством преодоления оппозиции, направленной против объектов жилищного строительства, призванного удовлетворить нужды района, области и т.д.

Граждане должны получать всю необходимую информацию о проекте, участвовать в обсуждении и выносить суждения о его приемлемости. Окончательное решение вопроса входит в компетенцию государственных органов, опирающихся не только на заключения экспертов, но и на результаты его обсуждения населением.

Общественное участие - это демократический принцип, реализация которого может принести пользу правительству, коммерческим структурам, НПО, местным группам и конкретным гражданам.

Государственные органы могут ощутить реальную пользу от общественного участия:

• общественное участие генерирует более широкий диапазон мнений и возможные решения;
• общественное участие позволяет добиться более открытого и прозрачного характера государственного управления, в результате повышается законность и доверие к правительству в глазах самой общественности. Она начинает относиться к принятым решениям с большим пониманием и ответственностью;
• структуры, которые успешно используют принципы общественного участия в принятии решений, имеют большие шансы привлечь донорскую помощь от международных организаций;
• предотвращение конфликтов с общественностью, которые могут привести к крайне нежелательным последствиям при разработке и принятии экологически значимых решений.

• получить всеобъемлющую информацию о влиянии того или иного проекта на окружающую среду, которое часто невозможно предугадать в полной мере только на основе заключений экспертов;
• лучше понять специфику местных условий и определить возможные производственные недостатки проекта;
• учесть мнение местных жителей для дополнительной корректировки проекта;
• улучшить свои отношения с государственными органами;
• снизить вероятность конфликтов или нежелательных действий со стороны государства или общественности, так как они начинают лучше понимать смысл и значимость проекта;
• установить доверительные отношения с местными руководителями и общественностью, с неправительственными организациями и средствами массовой информации.

Однако существуют также определенные риски, связанные с процессом участия общественности. Инициаторы строительной деятельности должны знать и быть готовыми к эффективному управлению этими рисками.

Общественное участие ведет к увеличению объемов работы для инициаторов строительной деятельности, особенно на краткосрочном этапе. Эффективное планирование процесса общественного участия может значительно облегчить эту проблему. Целесообразно применять подходы, не требующие значительных ресурсов. Однако, чтобы сделать процесс вовлечения общественности эффективным, затраты все же необходимы.

Для успешного взаимодействия с общественностью представителям государственных и хозяйственных структур часто недостает технических знаний и опыта. Но это не самая большая беда, можно поручить проведение работ организации, профессионально владеющей такими технологиями.

Участие общественности иногда может приводить к конфликтным ситуациям. Например, публичная дискуссия может перерасти в горячий спор и взаимные обвинения, приводящие к усугублению противоречий между разными группами, представляющими различные интересы. Организаторы общественного участия должны предвидеть подобные ситуации и уметь их разрешать.

О социальных конфликтах, о том, как их избежать или урегулировать и пойдет наш дальнейший разговор.

1.2. Нормативно-правовое обеспечение участия общественности в процессе подготовки и принятия решений

У нас в стране в целях обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду провозглашены основные принципы природопользования и охраны окружающей среды, на основе которых выстраивается вся система подготовки и принятия решений о социально-экономическом развитии. При этом основными принципами охраны окружающей среды в соответствии с Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" являются :

• приоритетность требований экологической безопасности, обязательность соблюдения экологических стандартов, нормативов и лимитов использования природных ресурсов при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности;
• гарантированность экологически безопасной среды для жизни и здоровья людей;
• упреждение возможного негативного воздействия на окружающую природную среду;
• экологизация материального производства на основе комплексности решений в вопросах охраны окружающей природной среды, использования и воспроизводства восстанавливаемых природных ресурсов, широкого внедрения новейших технологий;
• сохранение пространственного и видового разнообразия и целостности природных объектов и комплексов;
• научно обоснованное согласование экологических, экономических и социальных интересов общества на основе сочетания междисциплинарных знаний экологических, социальных, естественных и технических наук и прогнозирования состояния окружающей природной среды;
• обязательность экологической экспертизы;
• гласность и демократичность при принятии решений, реализация которых влияет на состояние окружающей природной среды;
• научно обоснованное нормирование воздействия хозяйственной деятельности на окружающую природную среду;
• платность природопользования;
• возмещение ущерба, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды.

В целях учета экологических требований при подготовке и принятии решений, обосновывающих развитие хозяйственной и иной деятельности, природопользователю необходимо выполнить следующие обязательные процедуры:

• провести оценку воздействия на окружающую среду при подготовке документации, обосновывающей намечаемую деятельность;
• представить эту документацию на государственную экологическую экспертизу;
• получить право на комплексное природопользование, как результат согласия на реализацию хозяйственной и иной деятельности на тех или иных экологических условиях.

Государственной охране и регулированию использования на территории Российской Федерации подлежат: окружающая природная среда как совокупность природных и природно-социальных условий и процессов; природные ресурсы, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и не используемые в народном хозяйстве в данный период (земля, недра, воды, атмосферный воздух, лес и иная растительность, животный мир); ландшафты и другие природные комплексы.

В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст. 10) разработка градостроительной документации, строительство и реконструкция городских и сельских поселений, зданий, строений и сооружений должны осуществляться с соблюдением требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил, с учетом состояния территорий городских и сельских поселений и ограничений в области экологической безопасности, установленных территориальными комплексными схемами охраны природы и природопользования, а также с учетом последствий вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и здоровье человека. При разработке градостроительной документации следует предусматривать мероприятия по охране окружающей природной среды, определенные заданием на разработку градостроительной документации.

Важное место в действующей законодательной системе занимает право общественного участия при осуществлении землеотвода. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим порядок землеотвода, является Земельный Кодекс РСФСР, принятый Постановлением Верховного Совета РСФСР от 25.04.91 N 1103-1, действующий в редакции Закона РФ от 28.04.93 N 4888-1 и указов Президента РФ от 16.12.93 N 2162, от 24.12.93 N 2287.

Для строительства промышленных предприятий и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются по согласованию с собственником земли, землевладельцем, землепользователем земельные участки несельскохозяйственного назначения или не пригодные для сельского хозяйства либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке. Предоставление для указанных целей земельных участков из земель лесного фонда производится за счет не покрытых лесом площадей или площадей, занятых малоценными насаждениями.

Для строительства линий электропередачи, связи, дорог, магистральных трубопроводов и других линейных сооружений допускается предоставление земель более высокого качества. Данные объекты размещаются главным образом вдоль дорог, существующих трасс и границ полей севооборотов.

Предоставление земельных участков на площадях залегания полезных ископаемых производится по согласованию с органами Федерального горного и промышленного надзора России (ст.27).

До начала проектных работ решается вопрос о предварительном согласовании места размещения объекта.

1. Предприятие, заинтересованное в строительстве объекта, обращается в областную администрацию с ходатайством о предварительном согласовании места его размещения, обосновав примерные размеры земельных участков, а также сроки пользования землей.
2. Администрация совместно с территориальным органом Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Госкомзем России) обеспечивает выбор земельного участка на местности. При выборе участка обязательное участие принимают местные администрации (сельские, поселковые), собственники земли, землевладельцы, землепользователи, арендаторы, представители государственных служб и предприятий, заинтересованных в отводе земель. При этом учитываются экологические и другие последствия предполагаемого занятия земель, перспективы использования данной территории и ее недр.
3. Результаты работы оформляются актом выбора земельного участка для размещения объекта, а в необходимых случаях и его санитарной (охранной) зоны.

Рассмотрение ходатайств о предварительном согласовании места размещения новых и расширения действующих промышленных предприятий, имеющих межрегиональное значение, осуществляется при наличии согласия Правительства Российской Федерации на строительство или расширение указанных предприятий, а предназначенных для областных потребностей - с согласия областной администрации.(соответствующее согласие может содержаться в договоре о разделе продукции ).

Местные администрации информируют население о возможном предоставлении земель для размещения объектов, деятельность которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, затрагивающих интересы населения.

При предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, местная администрация решает вопрос о проведении референдума о предоставлении земельных участков под объекты, затрагивающие интересы указанных народов. По итогам референдума администрация принимает соответствующее решение.

Предварительное согласование места размещения объекта или его расширения проводится в сроки:

• для объектов, имеющих межрегиональное значение - до шести месяцев;
• для объектов, требующих согласования с областными администрациями - до трех месяцев;
• для объектов местного значения - до одного месяца.

1. Материалы предварительного согласования места размещения объекта утверждаются решением областной администрации, которое является основанием для проведения проектно-изыскательских работ и последующего принятия решения об изъятии и предоставлении земельного участка.
   Копия решения администрации о предварительном согласовании места размещения объекта выдается предприятию в семидневный срок с момента его принятия.

2. В случае несогласия собственника земли, землевладельца, землепользователя, арендатора с указанным решением он может обжаловать его в десятидневный срок в Правительство Российской Федерации, а затем в суд, решение которого является окончательным. Финансирование проектно-изыскательских работ до принятия администрацией решения о предварительном согласовании места размещения объекта или решения суда (при возникновении спора) не допускается.

После утверждения проекта предприятие обращается в областную администрацию с ходатайством об изъятии предварительно согласованного земельного участка и предоставлении его для строительства объекта. При уточнении места расположения объекта или увеличении площади участка предприятие проводит дополнительные согласования с собственником земли, землевладельцем, землепользователем, арендатором.

Ходатайства предприятий об изъятии и предоставлении земельных участков рассматривается администрацией в двухмесячный срок (ст.35) .

По поручению областной администрации подготовку материалов по изъятию и предоставлению земельных участков осуществляют территориальные органы Госкомзема России.

Областная администрация рассматривает материалы и принимает решение об изъятии (выкупе) земельного участка и условиях его предоставления. Копия решения (либо выписка из него) о предоставлении земельного участка выдается предприятию в семидневный срок с момента его принятия.

Решение об отказе в предоставлении земельного участка может быть обжаловано предприятием в десятидневный срок в суд в исковом порядке. В таком же порядке может быть обжаловано администрации об изъятии (выкупе) земельного участка. Истцом в этом случае выступает собственник земельного участка, землевладелец, землепользователь, арендатор, не согласный с принятым решением об изъятии (выкупе) земельного участка.

Обжалование решения администрации приостанавливает его исполнение (ст.29).

Проведение изыскательских работ

Предприятия, осуществляющие геодезические, геологосъемочные, поисковые, землеустроительные и другие исследования и изыскания, проводят эти работы на всех землях на основании решения о проведении изыскательских работ и договора, заключаемого собственником земли, землевладельцем, землепользователем или арендатором, который регистрируется в областной администрации.

Земельные участки для проведения изыскательских работ не изымаются.

Решения о проведении работ выдаются областной (районной) администрацией на срок не свыше одного года. Сроки и размеры платежей за использование земельных участков, обязанности по возмещению убытков определяются решением районной администрации, принимаемым с согласия собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов (ст.45). По окончании изыскательских работ предприятия за свой счет приводят земельные участки в состояние, пригодные для использования, и сдают их по акту собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам.

Приведение земельных участков в пригодное состояние производится в ходе работ, а при невозможности этого - в срок, предусмотренный в договоре.

Дополнительные требования установлены Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", принятым Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 19.12.91 г. N 2060-1 и действующего в редакции Закона Российской Федерации от 21.02.92 г. N 2397-1. При размещении предприятий, сооружений и иных объектов, должно быть обеспечено выполнение требований по охране окружающей природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения.

Определение мест строительства предприятий, сооружений и иных объектов производится при наличии положительного заключения государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора и решения местных органов самоуправления. В необходимых случаях при размещении объектов, затрагивающих экологические интересы населения, решение принимается по результатам обсуждения или референдума. Соответствующие решения о землеотводе необходимо согласовывать и с областной санитарно-эпидемиологической службой Минздрава России (ст.41).

Дополнительное требование установлено Законом Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", принятого Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 19 04.1991 г. N 1034-1 и действующего в редакции Закона РФ от 02.06.93 N 5076-1 и Федерального закона от 19.06.95 N 89-ФЗ.

Предоставление земельных участков под строительство, утверждение проектной и нормативно-технической документации на строительство (реконструкцию, модернизацию) промышленных, транспортных и других предприятий (пусковых комплексов) и сооружений допускается только при наличии заключения органов санитарно-эпидемиологической службы Минздрава России об их соответствии санитарным правилам (п.16).

Особой государственной охране подлежат территории и объекты природно-заповедного фонда и другие территории, и объекты, определенные в соответствии с законодательством. Государственной охране от отрицательного воздействия неблагоприятной экологической обстановки подлежат также здоровье и жизнь людей.

Закон также устанавливает право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду. Это право обеспечивается планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности, оздоровлению среды и предупреждению катастроф и аварий, страхованию граждан, возмещению в судебном или административном порядке причиненного здоровью граждан вреда в результате загрязнения окружающей природной среды, а также государственным контролем за состоянием окружающей природной среды. Закон определяет полномочия граждан и общественных организаций в области охраны окружающей природной среды и государственные гарантии их экологических прав. Полномочия граждан заключаются в их обязанности принимать участие в охране природной среды, в соблюдении требований природоохранительного законодательства, в приумножении природных богатств своим личным трудом, в повышении экологических знаний.

Права граждан состоят в возможности: создания общественных объединений по охране природной среды; участия в митингах и собраниях по охране среды обитания; предъявления требований о предоставлении полной информации о состоянии природной среды, запрещении проектирования, строительства или эксплуатации экологически вредных предприятий; предъявлять в суд иски о возмещении вреда в результате экологических правонарушений.

Каждый гражданин России имеет право на:

• безопасную для его жизни и здоровья окружающую природную среду;
• участие в обсуждении проектов законодательных актов, материалов по размещению, строительству и реконструкции объектов, которые могут отрицательно влиять на состояние окружающей природной среды, и внесение предложений в государственные и хозяйственные органы, учреждения и организации по этим вопросам;
• участие в разработке и осуществлении мероприятий по охране окружающей природной среды, рациональному и комплексному использованию природных ресурсов;
• объединение в общественные природоохранные формирования;
• получение в установленном порядке полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и его воздействии на здоровье населения,
• участие в проведении общественной экологической экспертизы;
• предъявление в суд исков к государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам о возмещении ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие отрицательного воздействия на окружающую природную среду.

• проведением широкомасштабных государственных мероприятий по поддержанию, восстановлению и улучшению состояния окружающей природной среды;
• обязанностью министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций осуществлять технические и другие мероприятия для предотвращения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, выполнять экологические требования при планировании, размещении производительных сил, строительстве и эксплуатации народнохозяйственных объектов;
• участием общественных объединений и граждан в деятельности по охране окружающей природной среды;
• осуществлением государственного и общественного контроля за соблюдением законодательства об охране окружающей природной среды;
• компенсацией в установленном порядке ущерба, причиненного здоровью и имуществу граждан вследствие нарушения законодательства об охране окружающей природной среды;
• неотвратимостью ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей природной среды.

• беречь природу, охранять, рационально использовать ее богатства в соответствии с требованиями законодательства об охране окружающей природной среды;
• осуществлять деятельность с соблюдением требований экологической безопасности, других экологических нормативов и лимитов использования природных ресурсов;
• не нарушать экологические права и законные интересы других субъектов;
• вносить плату за использование природных ресурсов и штрафы за экологические правонарушения;
• компенсировать ущерб, причиненный загрязнением и иным отрицательным воздействием на окружающую природную среду.

Анализ опыта общественного участия в процессе принятия решений в жилищном строительстве показывает, что в последние годы общественное участие становится одним из важных компонентов процедуры подготовки и принятия решений при осуществлении государственной строительной политики. Это находит свое отражение, как в системе международного права, так и в действующем законодательстве Российской Федерации (см. приложение 2). Конечно, сегодняшнюю Россию вряд ли можно отнести к государствам с развитыми демократическими традициями, однако необходимо отметить, что экологические права граждан в законодательстве достаточно проработаны.

Основным государственным документом, призванным обеспечить экологические права граждан является Конституция Российской Федерации, в которой (ст.42) записано: "каждый человек имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением". Данное Конституцией право на благоприятную окружающую среду и условия жизни предполагает реальные возможности проживать в здоровой, отвечающей международным и государственным стандартам среде, участвовать в подготовке, обсуждении и принятии экологически значимых решений, осуществлять контроль при их реализации, получать надлежащую экологическую информацию, а также право на возмещение ущерба.

Право на благоприятную среду обитания зафиксировано и в ряде российских законов. Так Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст.7) осуществление такого права гражданина предусматривает:

• градостроительное планирование развития территорий и поселений;
• участие граждан и общественных объединений в осуществлении градостроительной деятельности;
• государственное нормирование градостроительной деятельности;
• лицензирование градостроительной деятельности отдельных видов;
• сертификацию строительных материалов отдельных видов и услуг отдельных видов в области строительства;
• государственный и общественный контроль за осуществлением градостроительной деятельности и соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве;
• компенсацию в административном порядке вреда, причиненного гражданам в результате нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве и повлекшего за собой ухудшение среды жизнедеятельности;
• возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве;
• привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации о градостроительстве.

В случае нарушения своих вышеуказанных и иных прав в соответствии с российским законодательством гражданин" вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы" (ст.1). При внесении дополнения в данный Закон (ст.1) было установлено, что "ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".

1.2.1. Обеспечение "права знать" в системе общественного участия

Современная нормативная база участия российской общественности в системе принятия экологически значимых решений начала формироваться в середине 80-х годов, когда были утверждены строительные нормы и правила (СНиП 1.02.01-85) "О составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений". В приложении "Охрана окружающей природной среды " указанного СНиП появилась рекомендация, согласно которой этот раздел проекта строительства хозяйственного объекта должен содержать комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую природную среду, включая флору и фауну. Сегодня основу данной системы составляет Конституция Российской Федерации, гарантирующая гражданам право на достоверную информацию о ее состоянии и принятые в рамках ее реализации законодательные и нормативно-правовые акты.

Согласно российскому законодательству, органы государственной власти и местного самоуправления и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с экологической информацией. При этом владельцы информационных ресурсов и информационных систем должны предоставлять пользователям бесплатно перечни информации и услуг по информационному обеспечению, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам. Расходы на указанные услуги компенсируются из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Предприятия и организации обязаны информировать общественность о планах своей деятельности и их возможных экологических последствиях в случае проведения экологической экспертизы каких-либо объектов.

В российском законодательстве содержатся обязанности органов государственной власти, местного самоуправления при организации проведения экологической экспертизы. К ведению субъектов Российской Федерации относится информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах.

Помимо права граждан на получение достоверной информации о состоянии среды обитания или окружающей среды, гарантированного Конституцией Российской Федерации (ст.42), граждане также имеют право "свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" (ст.29).

Право граждан "требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране" содержится в российском законе "Об охране окружающей природной среды" (ст.12). В соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст. 18) граждане, их объединения и юридические лица Российской Федерации имеют право на достоверную, полную и своевременную информацию о состоянии среды жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях (строительстве, реконструкции объектов жилищно-гражданского назначения, благоустройстве территорий, прокладке инженерных и транспортных коммуникаций) и иную информацию о градостроительной деятельности, за исключением информации, содержащей государственную тайну в соответствии с федеральным законом.

Информирование граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации о градостроительной деятельности осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления через средства массовой информации, посредством проведения общественных обсуждений, а также организации экспозиций и выставок. Порядок информирования граждан, их объединений и юридических лиц Российской Федерации о градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В случае непредоставления информации, ее несвоевременного предоставления, предоставления неполной и (или) недостоверной информации о состоянии среды жизнедеятельности и ее предполагаемых изменениях соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами граждане Российской Федерации имеют право обращаться в суд.

В соответствии с российским законодательством санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается среди прочего и "широкой информированностью населения о состоянии здоровья, гигиенической и эпидемиологической обстановке, проводимых санитарно-профилактических мероприятиях" (ст.1).

Отметим, что в соответствии с Законом "Об информации, информатизации и защите информации" доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам "является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни" (ст.12).

Вышеуказанный Закон говорит и о том, что одним из основных направлений государственной политики в сфере информатизации является "создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов" (ст.3). Напомним, что информационными ресурсами в соответствии с данным Законом (ст.2) считаются отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)".

Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" предусматривает обязательное представление документированной информации для формирования государственных информационных ресурсов.

Порядок и процедуры обязательного представления документированной информации определяются законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также нормативными документами органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления.

Исходя из этого "восходящий" поток обязательно представляемой информации состоит из следующих взаимосвязанных частей: документированная информация, поступающая в соответствии с Федеральными законами, в соответствии с Постановлениями Правительства РФ и на основании ведомственных актов.

Вопросы представления документированной информации в значительной степени охватываются Федеральными законами "Об информации, информатизации и защите информации" и "Об обязательном экземпляре документов", а также нашли свое отражение в Федеральных законах "О геодезии и картографии", "Об участии в международном информационном обмене", "О науке и государственной научно-технической политике", "О стандартизации", "Об обеспечении единства измерений", "О сертификации продукции и услуг", "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в РФ", в Основах законодательства Российской Федерации "Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" и ряде других.

Постановления Правительства РФ, такие как ╧ 65 от 12 февраля 1998 г. "Об утверждении Положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации", ╧ 226 от 28 февраля 1996 г. "О государственном учете регистрации баз и банков данных", ╧ 1218 от 12 февраля 1995 г. "О совершенствовании системы информационного обеспечения в области стандартизации, метрологии и сертификации", ╧ 950 от 24 июня 1997 г. "Об утверждении Положения о государственной системе научно-технической информации", ╧ 736 от 10 июля 1998 г. "О совершенствовании системы научно-технической информации и экономических исследований" и др. уточняют ряд положений Федеральных законов. Постановления Правительства ╧ 65 от 19 января 1998 г. "О Федеральном реестре муниципальных образований РФ", ╧ 169 от 16 февраля 1998 г. "О Федеральном банке данных о нарушениях налогового законодательства Российской Федерации", ╧ 1298 от 11 октября 1997 г. "Об утверждении Правил организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов" и ряд других также определяют порядок сбора документированной информации для формирования государственных информационных ресурсов.

Закон РФ "Об обязательном экземпляре документов" определяет значительную часть входного потока документированной информации, предназначенной для формирования государственных информационных ресурсов и определяет участвующих в создании и доставке обязательных экземпляров юридических лиц, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также получателей, хранителей и распространителей обязательных экземпляров документов.

В обязанности государства, как собственника государственных информационных ресурсов, входит:

• обеспечение полноты создания первичных и производных информационных массивов и продуктов, составляющих государственные информационные ресурсы, на основе информации, получаемой или создаваемой в результате осуществления профессиональной деятельности;
• надежное хранение и защита этих продуктов;
• предоставление государственных информационных ресурсов (за исключением ресурсов, содержащих государственную, коммерческую и служебную тайну или персональные данные) в свободный доступ для граждан и организаций;
• оптимизация затрат бюджетных средств на формирование, использование и защиту государственных информационных ресурсов;
• координация деятельности различных ведомственных и региональных структур, а также организаций негосударственного сектора при формировании информационных ресурсов,
• создание условий для эффективного использования информационных ресурсов в деятельности органов власти и государственных учреждений.

Основным источником получения общественностью информации о возможном экологическом воздействии может и должна стать система государственной экологической экспертизы и, в частности, подготовка материалов по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) к экологической экспертизе, которые в соответствии с российским законодательством, обязательно должны быть в составе экспертируемых материалов.

В настоящее время делаются только первые шаги по этому направлению. После принятия Закона "Об экологической экспертизе" Минприроды России издало приказ о подготовке ряда подзаконных актов, способствующих реализации основных положений этого Закона. Среди готовящихся нормативных документов должен быть и проект документа по участию общественности в государственной экологической экспертизе и подготовке материалов по ОВОС.

Проект подобного документа был подготовлен Центром экологических проектов в соответствии с запросом Департамента государственной экологической экспертизы Минприроды России от 28.03.96 N 13-33/173 и был принят данным Департаментом 28 июня 1996 г. для использования "в качестве основы при разработке комплекта документов (в своей части) по вопросам экологического обоснования хозяйственной деятельности".

Довольно часто встречается ситуация, когда весьма сложно получить информацию о загрязнении окружающей среды от самого загрязнителя. Между тем, в соответствии со статьей 5 Закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", граждане "при обращении на предприятия и в организации имеют право на получение от них, в пределах их компетенции, полных и достоверных сведений:

• о состоянии среды обитания и здоровья населения, эпидемиологической обстановке, действующих санитарных правилах;
• о принимаемых мерах по обеспечению санитарно- эпидемиологического благополучия и их результатах;
• о качестве выпускаемых товаров народного потребления, в том числе пищевых продуктов, а также питьевой воды ".

Частным, но весьма важным является право граждан на информацию о возможных чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. В соответствии со статьей 18 Закона РФ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", граждане Российской Федерации имеют право "быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности".

При этом информация в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, их последствиях, а также сведения о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности), а также о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в этой области должна быть гласной и открытой, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (ст.6).

В российском законодательстве четко определен запрет на ограничение доступа к экологической информации. Так, например, в статье 7 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" указано, что "не подлежат засекречиванию сведения:

• о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
• о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности".

Тем не менее, весьма серьезным препятствием в получении общественностью экологической информации может оказаться отнесение этой информации к коммерческой тайне. В Федеральном законе "Об экологической экспертизе" оговаривается, что "общественная экологическая экспертиза может проводиться ... за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну" (ст.21). Хотя Гражданским кодексом Российской Федерации коммерческая тайна определяется следующим образом: "Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.

Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами" (ст.139). Принципиальным в этом определении представляется то, что к информации, составляющей коммерческую тайну "нет доступа на законном основании " . Мы же видели, что российское законодательство определяет, что к информации ограниченного доступа, т.е. отнесенной к государственной тайне и конфиденциальной (ст.10, п.2), запрещено относить документы, содержащие экологическую информацию (ст.10, п.3). Таким образом, коль скоро экологическая информация в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом не может быть информацией ограниченного доступа, она не может составлять и коммерческую тайну.

Споры о необоснованном отнесении информации к категории информации с ограниченным доступом рассматривает суд (ст.24). В соответствии с этой же статьей Закона, в судебном порядке могут быть обжалованы как отказ в доступе к открытой информации, так и предоставление пользователям заведомо недостоверной информации. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе к информации, и лица, получившие недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба.

При обсуждении вопросов коммерческой тайны уместно вспомнить Постановление Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 N 35, в котором также было установлено, что "коммерческую тайну предприятия и предпринимателя не могут составлять: "┘" сведения о загрязнении окружающей среды, ... , несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также других нарушениях законодательства РСФСР и размерах причиненного при этом ущерба ..." .

Экологическая информация не отнесена к сведениям конфиденциального характера и в вышедшем весной 1997 г. Указе Президента России.

Таким образом, есть основания полагать, что отнесение экологической информации к информации ограниченного доступа, т.е. признание ее государственной тайной, коммерческой тайной или конфиденциальной информацией, является незаконным и может быть оспорено в судебном порядке.

При рассмотрении обязанностей различных органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению общественности возможности ознакомления с экологической информацией можно выделить специфические обязанности вышеперечисленных органов, возникающие при организации ими процесса проведения экологической экспертизы.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации "органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом" (ст.24). При этом в соответствии с российским законодательством, перечни информации и услуг по информационному обеспечению, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам владельцы информационных ресурсов и информационных систем должны предоставлять пользователям бесплатно.

При этом отмечается, что "органы государственной власти и органы местного самоуправления создают доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес.

Перечень информационных услуг, предоставляемых пользователям из государственных информационных ресурсов бесплатно или за плату, не возмещающую в полном размере расходы на услуги, устанавливает Правительство Российской Федерации.

Расходы на указанные услуги компенсируются из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации".

Бесплатно граждане имеют право получать информацию о радиационной обстановке в данном регионе в соответствии с Законом РФ "Об использовании атомной энергии" (ст.13). При этом информацию общественность может получать от организаций системы государственного контроля за радиационной обстановкой на территории Российской Федерации.

В случае возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера "федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и администрация организаций обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них" (ст.6).

Наиболее полно предприятия и организации обязаны информировать общественность о планах своей деятельности и их возможных экологических последствиях в случае проведения экологической экспертизы в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе".

Основным правовым актом, регулирующим отношения в области экологической экспертизы, является Федеральный закон "Об экологической экспертизе". В соответствии с этим законом права граждан и юридических лиц в области экологической экспертизы должны обеспечиваться Правительством Российской Федерации (ст.5). К ведению субъектов Российской Федерации относится информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах (ст.6).

Федеральный специально уполномоченный государственный орган, осуществляющий государственную экологическую экспертизу (Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды), обязан:

• предоставлять для ознакомления общественным организациям (объединениям), осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технические документы, которые устанавливают требования к проведению государственной экологической экспертизы;
• направлять органам местного самоуправления, общественным организациям (объединениям) и гражданам, представившим аргументированные предложения по объекту экологической экспертизы, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы и материалы, содержащие информацию о заключении государственной экологической экспертизы;
• предоставлять средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы".

Действующее законодательство Российской Федерации гарантирует общественным организациям (объединениям) и гражданам их экологические права, доступ к информации и предусматривает различные формы участия граждан в подготовке и принятии экологически значимых решений.

1.2.2. Правовое обеспечение участия общественности в принятии экологически значимых решений

Законодательное обоснование права общественности на различные формы участия в принятии экологически значимых решений следует из ряда правовых актов России. Так, в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст. 18) граждане Российской Федерации и их объединения до утверждения градостроительной документации имеют право обсуждать, вносить предложения и участвовать в подготовке решений в области градостроительной деятельности в любой форме: участие в собраниях (сходах) граждан, участие в общественных слушаниях, обсуждениях градостроительной документации и иные формы, требовать рассмотрения их предложений.

Граждане Российской Федерации и их объединения (Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 18) до утверждения градостроительной документации могут проводить независимые экспертизы указанной документации за счет собственных средств. Проведение таких экспертиз не влечет за собой задержку сроков согласования градостроительной документации с заинтересованными организациями и проведения государственной экспертизы градостроительной документации. Независимые экспертизы градостроительной документации могут использоваться для обжалования в суд или арбитражный суд заключений органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции рассматривают заявления граждан и их объединений, касающиеся вопросов градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы, и в установленные сроки предоставляют им обоснованные ответы. Указанные заявления подлежат соответствующей регистрации. Порядок участия граждан Российской Федерации и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В статье 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" указано, что "обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат:

• проекты правовых актов Российской Федерации законодательного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды;
• материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:

1. проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;
2. проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
3. проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности;
4. проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;
5. проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;
6. проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;
7. проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации"

В соответствии с российским законодательством, общественность имеет возможность участвовать в принятии экологически значимых решений:

• в стратегической экологической оценке;
• в оценке воздействия на окружающую среду;
• в государственной экологической экспертизе.

• осуществлять общественный экологический контроль;
• проводить общественную экологическую экспертизу;
• требовать прекращения экологически опасной деятельности

Статья 5 Закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" также дает гражданам право "непосредственно, либо через своего представителя или через общественные объединения участвовать в разработке, обсуждении и принятии органами государственной власти и управления решений, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения". Как следует из данного в этом Законе определения "санитарно-эпидемиологического благополучия населения", это понятие трактуется весьма широко, поэтому столь же широкими могут стать и возможности участия общественности в системе принятия управленческих решений при юридически грамотном использовании данного Закона.

Весьма интересные возможности участия общественности в системе принятия решений могут следовать из положений Закона "О защите прав потребителей", в соответствии с которым общественные объединения потребителей имеют право участвовать "в разработке требований к безопасности товаров (работ, услуг), а также стандартов, устанавливающих обязательные требования в этой области, проектов законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей" (ст.45).

Экологическая безопасность может рассматриваться как один из видов безопасности оказания услуг (например, безопасности жилья для проживания). Поэтому общественность с помощью общественных объединений потребителей может претендовать на участие в разработке проектов законов, стандартов, требований и других правовых актов по экологической безопасности. К этой области могут быть при желании и грамотном юридическом исполнении отнесены и все вопросы, связанные с обоснованием экологической безопасности строительства, функционирования и вывода из эксплуатации объектов жилого фонда.

В соответствии с международными и зарубежными принципами проведения оценки воздействия, понимаемой в общем виде как процесс анализа вида деятельности с точки зрения связанных с ним экологических последствий, проводимый до принятия решения об осуществлении этого вида деятельности, участие общественности является весьма важным элементом этого процесса.

В соответствии с международными и зарубежными принципами и самой сутью оценки воздействия на окружающую среду, в материалах ОВОС существенное место должны занимать результаты обсуждения с общественностью всех аспектов планируемой деятельности, включая альтернативные варианты достижения цели этой деятельности, ее возможные экологические последствия, планируемые меры по снижению негативных последствий и т.д.

Первый нормативный документ, регламентирующий проведение оценки воздействия на окружающую среду в нашей стране (уже упоминаемая Временная инструкция Госкомприроды СССР от 18 мая 1990 года), учитывал эти особенности проведения ОВОС. В соответствии с этим документом в материалах ОВОС должно быть "изложение интересов общественности и отдельных групп, учтенных при разработке предлагаемого к осуществлению проекта" (пункт 4.2), а к разделу ОВОС в ТЭО и проектно-сметной документации должны быть приложены копии "материалов обсуждения ОВОС проекта с общественностью с изложением основных причин разногласий" (Инструкция, пункт 4.1).

В России официально действует лишь один документ, специально посвященный данному вопросу - "Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации", утвержденное Минприроды России летом 1994 г.

Территориальные специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы (территориальные органы Госкомэкологии России) также обязаны предоставлять для ознакомления общественным организациям (объединениям), осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технические документы, которые устанавливают требования к проведению государственной экологической экспертизы. Кроме того, они обязаны направлять органам местного самоуправления, общественным организациям (объединениям) и гражданам, предоставившим аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении государственной экологической экспертизы (ст.8).

В соответствии со статьей 9 Федерального закона "Об экологической экспертизе" к полномочиям органов местного самоуправления в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся, среди прочих обязанностей, и организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе, а также организация по требованию населения общественных экологических экспертиз.

На основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) органы местного самоуправления и должны принимать и реализовывать в пределах своих полномочий решения по вопросам экологической экспертизы.

К обязанностям заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе (т.е. инициаторов деятельности), относится представление документации как на государственную, так и на общественную экологическую экспертизу. Кроме того, они обязаны передавать как специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, так и общественным организациям (объединениям), организующим проведение экологической экспертизы, необходимые материалы, сведения, расчеты, дополнительные разработки относительно объектов экологической экспертизы (ст.27).

Следует отметить, что крайне важной является статья 14 Федерального закона "Об экологической экспертизе", в соответствии с которой "государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при наличии в составе представляемых материалов: материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованными органами местного самоуправления".

Таким образом, из вышеуказанного Федерального закона следует, что без обсуждения с общественностью материалы на государственную экологическую экспертизу приниматься не должны. При этом обсуждение должно быть организовано органами местного самоуправления.

Общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу (ОЭЭ) в соответствии с законодательством, имеют право не только получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, но и "участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы" (ст.22).

В том случае, если общественные организации (объединения) не проводят общественную экологическую экспертизу, они имеют право лишь "направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической экспертизы, информацию о результатах ее проведения" (ст.22). Таким образом, в соответствии с данной статьей, общественность формально может получить лишь "информацию о результатах проведения экологической экспертизы", но отнюдь не заключение экспертной комиссии.

В этой же статье рассматриваемого Федерального закона сказано, что "при подготовке заключения государственной экологической экспертизы экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта государственной экологической экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение".

Важной законодательно определенной обязанностью федеральных и территориальных экспертных органов Госкомэкологии России является предоставление для ознакомления общественным организациям (объединениям), осуществляющим общественную экологическую экспертизу, нормативно-технических документов, которые устанавливают требования к проведению государственной экологической экспертизы, а также предоставление средствам массовой информации по их запросам сведений о результатах проведения государственной экологической экспертизы.

Общественность в лице отдельных своих представителей может принимать участие в работе государственной экологической экспертизы в том случае, если органы субъектов Российской Федерации или местного самоуправления делегируют их как экспертов для участия в работе госэкоэкспертизы в качестве наблюдателей (ст. 6 и 9).

Отметим, что Федеральный закон "Об экологической экспертизе" явно ограничивает права общественности на участие в работе госэкоэкспертизы по сравнению с Законом "Об охране окружающей природной среды", в соответствии с которым право рекомендовать своих представителей для участия в госэкоэкспертизе имеют "экологические и иные общественные объединения, выполняющие экологические функции" (ст.13). При этом закон не ограничивает права общественных организаций необходимостью их регистрации в качестве организаций, проводящих общественную экологическую экспертизу.

Помимо возможности участия в государственной экологической экспертизе, общественность имеет право участвовать и в ряде других государственных экспертиз, имеющих отношение к окружающей среде и здоровью населения.

В соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" (ст.20) по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления организуется и проводится общественная экологическая экспертиза. Однако при этом уточняется: "общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации".

Отметим, что в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" только при официальном проведении общественной экологической экспертизы у общественности появляются законодательно обоснованные серьезные возможности как по ознакомлению с экспертируемыми материалами (их в этом случае обязан предоставить разработчик документации), так и по участию в работе государственной экологической экспертизы.

Для государственной регистрации заявления о проведении ОЭЭ должны быть выполнены три необходимых условия: а) должно существовать общественное объединение, которое это заявление будет подавать; б) данное общественное объединение должно быть зарегистрировано в установленном законодательством порядке; в) в уставе подающего заявление общественного объединения должно быть четко написано, что охрана окружающей природной среды является основным направлением деятельности данного объединения и что оно может организовывать и проводить экологическую экспертизу.

Напомним, что в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях" (ст. 18 и 20), общественное объединение вправе осуществлять свою уставную деятельность без государственной регистрации, не приобретая в данном случае прав юридического лица. Однако лишь общественные объединения с правом юридического лица могут проводить ОЭЭ (ст.20).

В случае государственной регистрации ОЭЭ должна проводиться до государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. При этом очень важным является то, что в соответствии со статьей 22 Федерального закона "Об экологической экспертизе", общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в том же объеме, что и органы государственной экологической экспертизы.

Как уже отмечалось ранее, есть опасность отказа в представлении материалов на ОЭЭ на том основании, что эти материалы представляют собой коммерческую тайну. Однако как уже отмечалось в соответствии с рядом нормативных актов Российской Федерации, экологическая информация не может быть ни государственной, ни коммерческой тайной. Поэтому даже, если обоснование инвестиций, технико-экономическое обоснование или любая другая документация, подаваемая на государственную экологическую экспертизу, является коммерческой тайной, то экологическая часть этой документации (объем и содержание выбросов и сбросов, количество и номенклатура образующихся отходов, способ их утилизации, зона влияния проекта на окружающую среду и т.д.) не может считаться закрытой и должна быть представлена на общественную экологическую экспертизу.

В соответствии со статьей 45 Закона "О защите прав потребителей", общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) в случаях, предусмотренных уставами указанных объединений (их ассоциаций, союзов), вправе проводить независимую экспертизу качества и безопасности товаров (работ, услуг).

Отметим здесь два обстоятельства. Во-первых, экспертиза безопасности услуг, как это было показано ранее, может быть экологической (например, экспертиза таких услуг, как обеспечение граждан электроэнергией, топливом, транспортом и т.д.). Во-вторых, как и в случае проведения ОЭЭ, необходимо наличие в уставе соответствующих положений, предусматривающих возможность проведения экспертиз.

Напомним, что Закон "Об охране окружающей природной среды" при регламентировании ОЭЭ (ст.39) не требует, чтобы в уставе организаций, проводящих ОЭЭ, были положения, связанные с общественной экологической экспертизой.

В одном из первых российских природоохранительных правовых актов - Законе "Об охране окружающей природной среды" указано, что "общественный экологический контроль осуществляется профессиональными союзами Российской Федерации и иными общественными объединениями, трудовыми коллективами, гражданами и ставит своей задачей проверку выполнения требований настоящего Закона министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм их собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами" (ст.72). В этой же статье отмечается, что "порядок проведения общественного экологического контроля регулируется настоящим Законом, законодательством о профессиональных союзах Российской Федерации, трудовых коллективах, общественных объединениях". Российские законы о профессиональных союзах и об общественных объединениях появились спустя несколько лет после выхода Закона "Об охране окружающей природной среды", и в них, действительно, появились положения об общественном экологическом контроле (ОЭК).

Так, в статье 20 Закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", посвященной правам профсоюзов в области охраны труда и окружающей природной среды, отмечено, что "профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием охраны труда и окружающей природной среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда, а также собственные инспекции по охране труда, действующие на основании положений, утверждаемых профсоюзами.

В этих целях они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, их структурные подразделения, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, участвовать в расследовании несчастных случаев на производстве (работе), защищать права и интересы членов профсоюза по вопросам условий труда и безопасности на производстве (работе), возмещения вреда, причиненного их здоровью на производстве (работе), а также по другим вопросам охраны труда и окружающей природной среды в соответствии с федеральным законодательством".

В Законе "Об общественных объединениях" ничего конкретного о проведении ОЭК не сказано, однако, кроме вышеуказанных законов, возможность проведения ОЭК предусмотрена законами, посвященными санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и радиационной безопасности.

В первом из этих законов указано, что "общественные объединения граждан в соответствии с их уставами и другими нормативными актами, регулирующими их деятельность, вправе осуществлять общественный контроль за выполнением установленных санитарных правил и о его результатах информировать учреждения Государственной санитарно-эпидемиологической службы РСФСР" (ст.35).

Если вспомнить весьма всеобъемлющее толкование данным законом понятия "санитарно - эпидемиологическое благополучие населения" как состояния общественного здоровья и среды обитания людей, "при котором отсутствует опасное и вредное влияние ее факторов на организм человека и имеются благоприятные условия для его жизнедеятельности", а также определение санитарных правил (ст. 1 и 3), то следует признать, что в случае выполнения упомянутых положений Закона, он может дать весьма широкие возможности для проведения ОЭК.

В статье 12 Закона "О радиационной безопасности населения" указано, что "общественные объединения в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе осуществлять общественный контроль за выполнением норм, правил и нормативов в области обеспечения радиационной безопасности". При этом "представители общественных объединений имеют право доступа в организацию, осуществляющую деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в порядке и на условиях, которые установлены законодательством Российской Федерации".

Следует подчеркнуть, что в Законе "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" также отмечено, что общественные объединения могут осуществлять общественный контроль "в соответствии с их уставами". Таким образом, как и в случае общественной экологической экспертизы, для осуществления общественного экологического контроля экологические объединения должны иметь в своих уставах соответствующие пункты или внести их в свои уставы.

Наиболее эффективным является не прекращение экологически опасной деятельности, а ее недопущение. Такая возможность предусмотрена Законом "Об охране окружающей природной среды". В соответствии со статьей 12 этого закона "граждане имеют право требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека".

Тринадцатая статья этого Закона дает и экологическим и иным общественным объединениям, "выполняющим экологические функции", право "требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности".

Предприятия, организации и граждане, ответственные за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, зданий и сооружений, в случае несоблюдения санитарных правил или невозможности их выполнения, обязаны приостановить либо полностью прекратить проведение этих работ и их финансирование, что предусмотрено статьей 11 Закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Некоторые основания для прекращения экологически опасной деятельности теоретически может дать и Закон "О защите прав потребителей". В статье 7 закона отмечается: "если установлено, что при соблюдении потребителем установленных правил использования, хранения или транспортировки товара (работы) он причиняет или может причинить вред жизни, здоровью и имуществу потребителя, окружающей среде, изготовитель (исполнитель, продавец) обязан незамедлительно приостановить его производство (реализацию) до устранения причин вреда, а в необходимых случаях принять меры по изъятию его из оборота и отзыву от потребителя (потребителей).

Если причины вреда устранить невозможно, изготовитель (исполнитель) обязан снять такой товар (работу, услугу) с производства. При невыполнении изготовителем (исполнителем) этой обязанности снятие товара (работы, услуги) с производства, изъятие из оборота и отзыв от потребителей производятся по предписанию соответствующего федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг)".

Многие виды деятельности, как уже отмечалось можно считать обеспечением потребителей товарами и услугами и отнести отношения, возникающие при этом, к отношениям, регулируемым Законом "О защите прав потребителей". В этом случае потребители (граждане, общественные объединения) вправе требовать прекращения деятельности по производству определенных товаров или оказанию некоторых услуг, если эта деятельность признана экологически опасной.

Формально право требовать прекращения деятельности, опасной для человека и окружающей среды, следует из описания прав общественных объединений потребителей, приведенных в статье 45 рассматриваемого закона, в соответствии с которым "общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) в случаях, предусмотренных уставами указанных объединений (их ассоциаций, союзов), вправе ... вносить в федеральные органы исполнительной власти, организации предложения о мерах по ... снятию с производства, изъятию из оборота товаров (работ, услуг), опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды".

Право требовать временного прекращения опасной для здоровья человека деятельности указано в Федеральном законе "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", в соответствии с которым "при невыполнении требований по устранению нарушений, особенно в случаях появления непосредственной угрозы жизни и здоровью работников, профсоюзные органы, профсоюзные инспектора по охране труда вправе требовать от работодателя, органа управления организацией, должностного лица приостановления работ впредь до принятия окончательного решения Федеральной инспекцией труда. Работодатель, должностное лицо обязаны незамедлительно выполнить такое требование" (ст.20).

Обратим внимание на то, что, как это видно из приведенных выдержек из Закона "О защите прав потребителей", требовать прекращения деятельности, опасной для человека и окружающей среды, могут лишь те общественные объединения потребителей, у которых эта возможность отражена в уставе.

1.2. 3. Ответственность и обеспечение доступа к правосудию

Нарушение законодательства России об охране окружающей природной среды влечет установленную действующим российским законодательством дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а для предприятий, учреждений, организаций - административную и гражданско-правовую ответственность. Эта ответственность предусматривает, что нарушитель должен претерпевать неблагоприятные последствия, вызванные экологическим правонарушением. Ответственность за экологические правонарушения выполняет функции: стимулирования норм права; компенсации ущерба, причиненного природной среде и здоровью человека; обеспечения профилактических мер по предупреждению новых правонарушений.

Существуют три наиболее распространенных классификации эколого-правовой ответственности:

• по видам природных объектов, охраняемых законом;
• по способам причинения вреда: загрязнение, истощение, порча, повреждение, уничтожение;
• по применяемым санкциям.

Уголовную ответственность несут должностные лица и граждане, виновные в совершении экологических преступлений, т.е. действий, посягающих на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющих вред окружающей природной среде и здоровью человека.

Согласно законодательству Российской Федерации все предприятия, учреждения, организации и граждане, причинившие вред природе, здоровью и имуществу граждан загрязнением природной среды, или порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экосистем и другими экологическими правонарушениями, обязаны возместить его в полном объеме.

Должностные лица и специалисты, виновные в нарушении требований по охране окружающей природной среды и использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, по представлению государственных природоохранных органов лишаются премий по основным результатам хозяйственной деятельности полностью или частично.

В законодательстве предусмотрена ответственность властей за ограничение экологических прав граждан, в частности, права на доступ к экологической информации и права на участие в подготовке и принятии экологически значимых решений. Ограничение этих прав может привести к административной, материальной, гражданско-правовой и даже уголовной ответственности и повлечь за собой лишение свободы на несколько лет.

В соответствии со статьей 14 Закона "Об охране окружающей природной среды", посвященной государственным гарантиям экологических прав граждан и общественных объединений, государство гарантирует экологическим и иным общественным объединениям, выполняющим экологические функции, гражданам возможность реализации предоставленных им прав в области охраны окружающей природной среды в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Далее отмечается, что должностные лица и граждане, препятствующие выполнению общественными объединениями и гражданами их экологических прав и обязанностей, вытекающих из Конституции Российской Федерации и настоящего Закона, привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.

Закон "Об обжаловании в суд действий, нарушающих права и свободы граждан" с последующими внесениями изменений и дополнений позволяет гражданам обратиться с жалобой в суд, если они считают, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц и государственных служащих нарушены их права и свободы.

Граждане Российской Федерации и их объединения (Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 18) в случаях, если градостроительная деятельность затрагивает их интересы, имеют право:

• требовать в административном или судебном порядке отмены решения о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции или вводе в эксплуатацию объектов в случае нарушения законодательства Российской Федерации о градостроительстве;
• требовать в административном или судебном порядке ограничения, приостановления или прекращения деятельности предприятий и других объектов, эксплуатация которых осуществляется с нарушением законодательства Российской Федерации о градостроительстве;
• обжаловать в суд заключения органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации;
• предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в связи с нарушением законодательства Российской Федерации о градостроительстве;
• требовать в порядке, предусмотренном действующим законодательством, привлечения к ответственности граждан, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации о градостроительстве.

В соответствии со статьей 24 Закона "Об информации, информатизации и защите информации", "руководители, другие служащие органов государственной власти, организаций, виновные в незаконном ограничении доступа к информации и нарушении режима защиты информации, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях".

В соответствии с российским законодательством экологическая информация не должна признаваться секретной или информацией с ограниченным доступом. Следовательно, любое ограничение доступа к экологической информации является незаконным. Закон "О государственной тайне" также указывает, что должностные лица, принявшие решения о засекречивании экологических сведений (сведений о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии,) либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам материального и морального ущерба (ст. 7). Ответственность за сокрытие, несвоевременное представление либо представление должностными лицами заведомо ложной информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций предусмотрена и статьей 6 Закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

В новом Уголовном кодексе Российской Федерации указываются конкретные меры ответственности за сокрытие экологической информации (ст. 237):

1. Сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей, либо для окружающей среды совершенные лицом, обязанным обеспечивать население такой информацией, наказываются штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
2. Те же деяния, если они совершены лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления, либо если в результате таких деяний причинен вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия, наказываются штрафом в размере от семисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от семи месяцев до одного года либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового".

Основными нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованными лицами являются среди прочих: создание препятствий организации и проведению экологической экспертизы; уклонение от представления специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы и общественным организациям (объединениям), организующим и проводящим экологическую экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных.

Среди нарушений законодательства Российской Федерации в области экологической экспертизы руководителями специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы и руководителями экспертных комиссий государственной экологической экспертизы отмечены: необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединении), граждан аргументированных предложении по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе.

У руководителей экспертной комиссии экологической экспертизы и экспертов экологической экспертизы одним из основных видов нарушений является "сокрытие от специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы или от общественной организации (объединения), организующих проведение экологической экспертизы, сведений, указанных в пункте 2 статьи 16 настоящего Федерального закона". Данный пункт говорит о том, что "экспертом государственной экологической экспертизы не может быть представитель заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, или разработчика объекта государственной экологической экспертизы, гражданин, состоящий в трудовых или иных договорных отношениях с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы, а также представитель юридического лица, состоящего с указанным заказчиком или с разработчиком объекта государственной экологической экспертизы в таких договорных отношениях".

Среди нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе должностными лицами государственных органов исполнительной власти и органов федерального надзора и контроля, а также органов местного самоуправления в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" отмечаются (ст.30):

• организация и (или) проведение экологической экспертизы неправомочными на то органами, организациями и общественными организациями (объединениями);
• прямое или косвенное вмешательство в работу специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, экспертных комиссий и экспертов экологической экспертизы в целях оказания влияния на ход и результаты проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы;
• незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы.

Таким образом, можно заключить, что в соответствии с российским законодательством, нарушение экологических прав граждан, в частности права на доступ к экологической информации и права на участие в подготовке и в принятии экологически значимых решений, может привести к ответственности вплоть до уголовной и повлечь за собой лишение свободы на несколько лет.

Действующее экологическое законодательство предусматривает возможность предъявления в суд исковых требований о прекращении экологически вредной деятельности. Это весьма интересное законоположение даёт гражданам беспрецедентное основание требовать в судебном порядке прекращения деятельности, которая, по их мнению, является экологически вредной.

Понятие "экологической вредной деятельности" действующим законодательством конкретно не раскрывается, и нормативные параметры такой деятельности не установлены. Теоретически эта статья даёт возможность обращаться в суд с требованием о прекращении любой хозяйственной деятельности, оказывающей хотя бы малейшее негативное воздействие на окружающую среду. Можно утверждать, что практически всякая хозяйственная деятельность является в определенной степени экологически вредной. Если нет достаточных доказательств считать её причиняющей вред здоровью и имуществу граждан или "народному хозяйству", то уж всегда можно пытаться доказать, что причиняется определенный вред окружающей природной среде в целом.

Конечно, в будущем данная норма видимо будет модифицирована. Следует ожидать установление норм о прекращении хозяйственной и иной деятельности, которая нарушает экологические требования и стандарты, установленные действующим законодательством. Именно соблюдение хозяйствующими субъектами правовых требований может быть предметом контроля, как со стороны государственных органов, так и отдельных граждан. Тогда же, когда предприятия и организации не выполняют требований экологического законодательства, нарушая, предположим, установленные стандарты, граждане должны обладать правом обращаться в суд с требованием о принятии мер, заставляющих предприятия соблюдать стандарты, либо о прекращении или ограничении их деятельности.

Другая альтернатива юридических действий для граждан - это обжалование в суд действий должностных лиц или решений государственных органов.

В некоторых случаях граждане могут обратиться в Конституционный Суд, защищая свои конституционные права, к числу которых относится право на благоприятную окружающую среду. Такое обращение, однако, возможно только тогда, когда конституционное право гражданина или граждан нарушается законом, который применяется или будет применяться в конкретном деле.

В соответствии с федеральным конституционным Законом Российской Федерации "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 24 июня 1994 г. Конституционный Суд является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод тогда, когда их конституционные права и свободы нарушаются законом, который применяется или подлежит применению в конкретном деле.

Если Конституционный Суд примет решение о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, конкретное дело подлежит также пересмотру компетентными органами в обычном порядке.

Сегодня уже накопился определенный опыт юридической активности граждан и организаций. Граждане, заинтересованные в улучшении состояния окружающей природной среды, всё чаще обращаются к юридическим действиям как плодотворной альтернативе при решении экологических проблем.