1.2.1. Обеспечение "права знать" в системе общественного участия
1.2.2. Правовое обеспечение участия общественности в принятии экологически значимых решений
1.2.3. Ответственность и обеспечение доступа к правосудию
ГЛАВА II. ОБЩЕСТВЕННОЕ УЧАСТИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЕ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ
2.1. ОВОС и общественные слушания
2.2. Участие общественности в экспертизе проектов
2.3. Общественная экологическая экспертиза
2.4. Обеспечение доступа к экологической информации в рамках процедуры общественного участия
ГЛАВА III. ФОРМЫ И МЕТОДЫ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ В ПРОЦЕССЕ ПОДГОТОВКИ И ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ
3.1. Формирование общественного мнения
3.1.1. Паблик рилейшнз как механизм формирования общественного мнения
3.1.2. Отношения со средствами массовой информации
3.1.3. Организация специальных событий
3.1.4 Восстановление доверия к организации в глазах общественности
3.2. Социально-экологический мониторинг
3.2.1. Цель, задачи и принципы социально-экологического мониторинга на территории размещения строительного объекта
3.2.2. Организация социально-экологического мониторинга
3.2.3.Направления работы социологов
3.3. Консультации в процессе общественного участия
3.3.1. Особенности процедуры проведения консультаций
3.3.2. Формы и методы информационного взаимодействия в рамках консультационного процесса
3.3.3. Способы вовлечение общественности в процесс принятия решения
3.4. Выбор оптимального метода общественного участия в процессе подготовки принятия решения
3.4.1. Анализ преимуществ и недостатков различных форм и методов общественного участия
3.4.2. Способы доведения информации до общественности
ВВЕДЕНИЕ
Истощение природных ресурсов и ухудшение состояния природной среды - неизбежные спутники экономического роста. Последнее десятилетие XX века убедительно показало, что это положение не является универсальным и вечным, оно нуждается в серьезном переосмыслении. Современный этап мирового развития характеризуется озабоченностью и осознанием необходимости изменения двух взаимосвязанных важнейших, на наш взгляд, систем, во многом определяющих развитие человечества: а) системы ценностей и целей развития; и б) системы принятия решений.
Необходимость изменения первой системы нашла свое отражение в основных идеях Конференции ООН по окружающей среде и развитию, в Рио-де-Жанейро (UNCED-92), развивших положения Доклада Международной комиссии по окружающей среде и развитию о необходимости новых подходов к проблемам окружающей среды и развития. Эти идеи подтолкнули новый международный процесс изменений в системе принятия решений в области взаимодействия человека со средой обитания. Их суть заключается, главным образом, в понимании необходимости проведения всесторонней оценки возможных последствий для человека и среды обитания различных вариантов достижения намечаемой цели. При этом следует учитывать, что: а) оценка последствий должна проводиться до принятия решения о начале деятельности; и б) в процессе принятия решений, с самого его начала, должны участвовать не только профессионалы и люди, принимающие решения, но и общественность - то есть те, на кого могут повлиять последствия принимаемых решений.
Ряд основных принципов этой системы (многовариантность решений, оценка последствий этих решений и др.) в той или иной степени уже присутствуют в отечественной законодательной и нормативной системе. И если участие общественности в процессе принятия экологически значимых решений ранее не относилась к традициям нашей страны, то в последние годы начинает занимать все более заметное место. В России до последнего времени, с одной стороны, лишь немногие граждане имели хоть какой-нибудь опыт влияния на политические решения или на конкретный проект, с другой - лица принимающие решения не всегда осознавали эффективность участия общественности в процессе выработки конкретных решений. В итоге, в настоящее время часть населения не достаточно понимает то, как они могут повлиять на принятие решений. А лица принимающие решения не знают, как организовать процедуру общественного участия без дополнительной для себя "головной боли" и стремятся ее обойти. В конечном счете, все это оборачивается и для одних, и для других значительными социально-экологическими, политическими и экономическими издержками. Примеров тому достаточно.
В материалах Европейской Экономической Комиссии ООН (ЕЭК ООН), посвященных участию общественности в процессе принятия экологически значемых решений отмечается, что главная здесь проблема - отсутствие методов достижения согласия между инициаторами деятельности, природоохранными органами и общественностью, механизма информационной поддержки разработанных с участием общественности мер по снижению социальной напряженности на объектах, оказывающих влияние на социально-экологическую обстановку.
Сегодня Россия следует принципам многопартийной демократии, плюрализма и рыночной экономики. Частью этих принципов является требование общественного участия, которое включено в процесс подготовки решений по инвестиционным проектам. Поэтому, несомненно, общественность будет играть гораздо более существенную роль в российской системе принятия экологически значимых решений. Это стало еще более очевидным после принятия в Орхусе Конвенции по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды. России рано или поздно придется включиться в мировой процесс общественного участия при принятии решений. Однако это может произойти только после того, когда для всех участников потенциального социально-экологического конфликта станут ясными и понятными основные формы и методы конструктивного диалога и их результативность, обоюдные социально-экологические и экономические выгоды от общественного участия для всех участников процесса.
Учитывая крайне малое число публикаций на эту тему на русском языке и не всегда ясное, зачастую одностороннее представление и изложение сути вопроса целесообразно уделить внимание изложению основных принципов, форм и методов данного, едва ли не наиболее перспективного механизма в системе принятия экологически значимых решений.
Еще совсем недавно невероятно трудная задача, которая состояла в том, чтобы создать приемлемые условия для стремительно растущего населения земного шара, превалировала над соображениями экологического характера. Однако, по мере роста антропогенной нагрузки на землю и ресурсы все более усиливалось понимание специфики воздействия на качество природной среды.
Города играют ключевую роль в процессе экономического развития. Они являются, как правило, центрами промышленного производства, и их доля в развитии национальной экономики весьма велика. Однако, сам процесс роста городов нередко сопровождается заметным ухудшением состояния окружающей среды. Население городов непрерывно увеличивается, масштабы коммерческой и производственной деятельности возрастают, поэтому на территории городов концентрируется потребление энергии и ресурсов, образуется громадное количество отходов, причем искусственные и естественные системы оказываются перегруженными, а управление этими системами и регулирование их функций становится все более затруднительным.
Общая неблагоприятная ситуация усугубляется новым строительством, быстрым ростом численности городского населения. В результате, ущерб, причиняемый окружающей среде, и затраты на ее охрану становятся настолько крупными, что это снижает роль городов в качестве производителей материальных и духовных благ, создает угрозу для здоровья людей и ухудшает условия их жизни. Города стали основными "горячими экологическими точками"; они срочно нуждаются в том, чтобы их состоянию уделялось особое внимание при оценке качества среды на уровне генплана, экологической оценке застройки и конкретных проектов, а также при планировании охраны и рационального использования окружающей среды в масштабе территории города с пригородами.
Главными факторами, определяющими настроение населения по отношению к принимаемым решениям, несомненно, являются экономические и экологические. Все другие компоненты можно считать заключенными между этими двумя величинами. К числу данных главных факторов в первую очередь следует отнести представление населения о влиянии решений на:
- рост благополучия населения;
- создание новых рабочих мест и решение проблем занятости;
- общую экологическую обстановку в регионе и месте проживания;
- продолжительность жизни; развитие социальной инфраструктуры (жилье, школы и т.д.);
- демографическую ситуацию;
- состояние здоровья населения;
- развитие туризма;
- сохранение привычных форм активного отдыха и рекреации.
Не меньшее значение в конкретных случаях может иметь и сохранность различных региональных природных символов.
Результаты социологических исследований последних лет показывают, что в самых широких слоях населения усиливаются настроения недовольства ухудшающейся экологической обстановкой. В ряде регионов, прежде всего в наиболее экологически неблагополучных, они уже стали одним из основных факторов роста социальной напряженности, практически во всех регионах состояние окружающей среды является, как правило, третьей по значимости причиной обеспокоенности населения.
Недостаточная социальная ориентированность экологической политики и деятельности ведомств и властных структур, недооценка интересов человека, роли и значения общественного мнения привели к тому, что влияние экологической обстановки на социальное поведение и ориентации основных социально-демографических групп населения осуществляется почти исключительно в сторону возрастания социально-экологической напряженности. При этом, в России все активнее в повестку дня выдвигаются проблемы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на территориях городских агломираций. Они в плотную связаны с правовым регулированием взаимоотношений человека и природы, определением системы правил и законов, способствующих сохранению природы, оздоровлению окружающей человека среды.
Действующее природоохранительное законодательство направлено на обеспечение:
- приоритета охраны жизни и здоровья человека;
- благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно-обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества, реально гарантирующих права человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;
- рационального использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;
- гласности в работе и тесной связи с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач.
В этих условиях изучение механизмов формирования общественного мнения по проблемам экологии, объективная оценка его текущего состояния, научно-обоснованное и социально ответственное управление им, в том числе и при подготовке экологически значимых решений, превращаются в исключительно актуальную задачу большого общегосударственного значения.
Формирование общественного мнения по экологическим проблемам происходит под влиянием значительного числа объективных и субъективных факторов. Прежде всего, необходимо учитывать, что современный уровень развития экономики обусловил прямое воздействие на повседневную жизнь, занятость и здоровье населения многих крупных и малых городов, микрорайонов, непосредственно определяющих социально-экологическую комфортность проживания населения. Население этих территорий часто может испытывать на себе непосредственное воздействие физико-химических факторов, сопровождающих их функционирование, а именно:
- акустических полей;
задымления;
- органолептически воспринимаемых изменений состава воздуха и воды;
- загрязнение, захламление и деградацию почвы;
ионизирующих излучений и т.п.
Нередко в массовом сознании возникают и ложные связи между местом проживания, строительной и иной деятельностью в зонах застройки и ростом смертности, заболеваний иммунной системы и т.п.
В условиях развития демократии и перехода Российской Федерации к построению открытого общества социальные чувства населения, связанные с общим экологическим неблагополучием в стране и отдельными чрезвычайными ситуациями, могут повлечь за собой конкретные, не всегда взвешенные или даже откровенно конъюнктурные действия различных общественных объединений, органов муниципального самоуправления, региональных органов власти, органов законодательной власти всех уровней. Эти действия могут быть классифицированы как социальный конфликт, который в состоянии существенно обострить социально-политическую обстановку. Поэтому изучение общественного мнения является необходимым условием снятия социально-экологической напряженности.
Основным объективным методом определения состояния общественного мнения является социологическое исследование. В российской практике имеется определенный опыт проведения социально-экологических исследований среди населения. Однако такие исследования носят разовый и локальный характер.
Представляемая работа - одна из попыток разработки стратегии общественного участия и снятию социальной напряженности среди населения.
Базируясь на мировом опыте, и, прежде всего исследованиях Всемирного банка, Института мировых ресурсов (Вашингтон), ряда экологических научно-исследовательских структур Канады, Нидерландов, Германии, Норвегии, Финляндии предлагаются формы и методы, конкретный инструментарий по изучению общественного мнения населения.
Методика проведения социально-экологического мониторинга среди населения позволит на основе его результатов с большей эффективностью подходить к подготовке и принятию экологически значимых решений, снизить степень экологического риска и выработать план коммуникации (взаимодействия) заинтересованных лиц, вовлекаемых в этот процесс.
В данном материале рассмотрен целый ряд альтернативных методов, дана методология, разработанная исходя из российской действительности с учетом менталитета населения.
Политики, которые выполняют сразу несколько задач, как-то: выдача разрешений, а так же информирование общественности, желают сами владеть информацией о том, как создается эффективное участие, и какие инструменты могут быть для этого использованы.
Общественность и неправительственные организации (НПО), которые хотели бы больше узнать об общественном участии, так же найдут в этой книге полезные моменты для себя. Она поможет им определить правильный путь и понять, как наиболее эффективно они могли бы внести свой вклад в процветание России, но не на словах, а на деле, не занимая, как нередко бывает, экологическую безальтернативную позицию.
Эти факторы могут создать условия для общественного участия, содействовать демократизации процесса принятия решений и каждый из нас сможет извлечь пользу из диалога, ведущегося по отдельным проектам.
Хорошо организованное общественное участие будет выгодно по следующим причинам:
- отсутствие конфликтов - понимание точки зрения общественности даст возможность изменить проект или смягчить возможное негативное воздействие, которые, в противном случае, могут остановить проект или снизить его доходность в будущем;
- повышение доходности проектов - заранее и хорошо спланированные консультации помогут достичь консенсуса по проекту и избежать дорогостоящих задержек на различных стадиях согласования проекта;
- улучшение отношения инвестора к проекту - проведение таких процедур улучшит отношение инвесторов к проекту и позволит финансовым организациям, обеспечить финансирование. Общественное участие может привести к выбору решения, которое участники не смогли бы принять по отдельности и т.д.
Так чем же может быть полезно предлагаемое учебное пособие по общественному участию конкретным его участникам и кто они?
Инвесторы (государственные и частные)
Инвесторам, предлагающим проекты, которые оказывают или могут оказывать значительное воздействие на людей и окружающую среду, необходимо знать: каковы законодательные и нормативно-правовые требования по этим вопросам, как они применяются на практике и как надо составить и осуществить план общественного участия. В данном руководстве представлен целый ряд альтернативных методов. А частным инвесторам и властям предстоит решать, какой из них наилучшим образом подходит для применения в конкретной ситуации.
Политические деятели
Политикам, которые выполняют сразу несколько задач, как-то: выдача разрешений на планирование, а так же информирование общественности, необходимо самим владеть информацией о том, как создается эффективное участие и какие инструменты могут быть для этого использованы. Эти факторы могут создать условия для общественного участия, содействовать демократизации процесса принятия решений и извлечь пользу из диалога, ведущегося по отдельным проектам.
Общественность
И, наконец, общественность, научные круги и неправительственные организации (НПO), которые хотели бы больше узнать об общественном участии, так же найдут это издание полезным для себя. Оно поможет им определить правильный путь и понять, как наиболее эффективно они могли бы внести свой вклад в общественное участие.
Учебное пособие отвечает на следующие ключевые вопросы, связанные с общественными консультациями:
- В чем выгода общественного участия?
- Кто может быть вовлечен в общественное участие?
- Как это делается?
- Как оценить адекватность общественного участия?
У многих может сложиться превратное впечатление, что, дескать, вся процедура общественного участия направлена в основном на защиту прав населения, а со стороны инициаторов жилищного строительства (что тоже в принципе направлено на благо населения) - одни обязанности. Не надо забывать, что истинным источником и обладателем власти на деле является народ, который на договорных условиях поручает ее осуществление некоторым носителям власти и, естественно, он в праве участвовать в принятии жизненно важных решений, а также контролировать их исполнение.
НИА-Природа, 2000
РЭФИА, 2000
Власть
