1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Грузия						-	-
Венгрия	0,5	0,4	0.7	0,6	0.9	0.6	0.6
Литва				1,0	1.4	1.0	0.6
Польша	0.7	1.0	1.0	1,0	1.0	1,1
Россия			0.3	0.3	0.4	0,4	0.4
Словения			0.2	0,3	0.6	0,4	0.4 4
Нидерланды	0,6	0,6	0,6			0,4
Португалия	0,5	0.4			0.4
Германия	0.7	0.7	0.7	0.6	0.5	0.5

Данные по Германии относятся только к Западной Германии. Если рассматривать инвестиции в КСЗ в текущих ценах, то во всех исследуемых странах (за исключением Грузии) наблюдался значительный рост инвестиций в период 1990-х годов. Этот рост лишь отчасти можно объяснить инфляцией, Как можно видеть, рост был особенно значительным в 1994 г. Однако, за исключением Польши, впоследствии рост инвестиций is КСЗ в постоянных ценах уравновесился. В Литве инвестиции снижались и в 1995, и в 1996 гг. В Венгрии и Словении инвестиции в КСЗ значительно сократились в 1995 г. В России инвестиции в КСЗ оставались на вполне стабильном уровне и это можно считать достижением, если участь спад величины ВВП страны.

Государственное финансовое регулирование

в области охраны окружающй среды

В общем виде, бюджетная финансовая политика является одним из фискальных направлений государственного регулирования и основывается на совокупности государственных расходов и доходов, изменений порядка расходования финансовых средств, и при этом носит директивный характер. Однако применение фискальной политики в такой специфической области, как природопользование и охрана окружающей среды, без стимулирующих экономических рычагов будет препятствовать стабилизации и улучшению экологической ситуации в России.

Современный уровень интенсивности использования природных ресурсов и загрязнения окружающей среды обуславливает принципиально новые требования к государственному финансовому регулированию в области природопользования и охраны окружающей среды и требует решения целого комплекса проблем экономического, социального и экологического характера.

В этой связи, для государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды в системе бюджетного финансирования, необходима общая концепция и выработка стратегии по оптимизации бюджетного финансирования с учетом экологических требований для обеспечения экологической безопасности в целом по Российской Федерации.

В настоящее время обеспечение экологической безопасности в России, в первую очередь, связано с прогнозируемым экономическим ростом, который неминуемо приведет к ухудшению состояния природной среды ввиду изношенности основных производственных фондов предприятий-природопользователей.

В этих условиях принципиально важное значение приобретают экономические методы, применяемые государством в отношении предприятий и организации, оказывающих негативное воздействие на окружающую природную среду. При этом экономические методы должны иметь стимулирующую функцию и тем самым вынуждать субъектов хозяйствования заниматься природоохранной деятельностью для создания благоприятных экологических условий.

Основным элементом экономического механизма охраны окружающей среды в России являются экологические платежи.

Вместе с тем, в настоящее время в России еще не закончена перестройка экономической структуры, нацеленная на формирование частного сектора в экономике, слабо развиты рынки капитала, сохраняются недостатки в банковской системе, и другие негативные факторы, препятствующие полному применению принципа "загрязнитель платит". Поэтому экологические платежи служат в основном как механизмы по мобилизации средств для централизованного финансирования природоохранных мероприятий. Организационное обеспечение такого финансирования на основе аккумулирования экологических платежей и целевого расходования полученных финансовых средств осуществляется с 2001 года в рамках консолидированных бюджетов различных уровней.

Однако в связи с перестройкой всей организационной системы государственного управления в стране, природоохранные правовые нормативные документы, в части платежей за загрязнение окружающей среды вступили в противоречие с вновь принятыми нормами бюджетного и налогового законодательства, поскольку ни Бюджетный, ни Налоговый кодексы не учитывают положений действующего Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". В связи с этим и в условиях усиления целенаправленной природоохранной деятельности в стране, возникает острая необходимость в приведении в соответствие всех нормативных правовых актов, включая бюджетное, налоговое, гражданское, административное и природоохранительное законодательство, в части регулирования негативного воздействия на окружающую природную среду в результате хозяйственной и иной деятельности субъектов природопользования.

Осуществление природоохранной деятельности, обеспечивающей улучшение качества окружающей среды, предполагает определенный уровень обеспеченности предприятий фондами природоохранного назначения и поддержание оптимального удельного веса инвестиций на охрану окружающей среды в общей структуре капитальных вложений. Прежде всего, следует отметить, что капитальные вложения на охрану окружающей среды, составляют не более 1,7% от всех капитальных вложений в основной капитал в целом по Российской Федерации. (Табл.5).

Затраты на охрану окружающей среды и рациональное использование

природных ресурсов в Российской федерации в 1999 –2000 гг.

В отношении собственных средств предприятий, исходя из имеющихся статистических данных, надо отметить, что текущие затраты природоохранного назначения значительно превышают годовые капитальные вложения на охрану окружающей среды, причем это превышение постоянно увеличивается. Крайне низкие показатели уровня инвестиций природоохранного назначения в перспективе приведет и к снижению уровня оснащенности предприятий природоохранными фондами

В связи с этим особое значения приобретают затраты на капитальный ремонт основных производственных фондов природоохранного назначения тем более, что значительная часть этих фондов имеет неудовлетворительные технологические характеристики.

Анализ затрат предприятий на природоохранные мероприятия (текущие и на капитальный ремонт основных производственных фондов) показывает, что фактическое увеличение затрат на природоохранные цели 2000 года по сравнению с 1999 годом незначительно. Кроме того, в сопоставлении с величиной объема выпуска продукции промышленности в целом по Российской Федерации затраты предприятий на природоохранные мероприятия составляли в 1999 году 2%, и при этом имеют тенденции к уменьшению в 2000 году до 1,7%. (табл.6).

Соотношения размеров затрат на охрану окружающей среды

и объемов промышленного производства в Российской Федерации в 1999-2000 гг.

Сравнительный анализ за 1999-2000 гг. по экологическим платежам показывает, что выплаты предприятий за загрязнение окружающей среды в экологические фонды составляют практически символическую сумму (в 1999г.- 3,9 млрд.руб., в 2000 году - 4,6млрд.руб.), что в процентном отношении от стоимости товарной продукции составляет лишь 0,1%. В первую очередь, это свидетельствует о том, что в целом экологические платежи практически не оказывают воздействия на формирование экономических показателей промышленности. Кроме того, экологические платежи составляют весьма низкий процент (6,4% - в 1999 г. и 8,1% в 2000 г.) от природоохранных затрат, которые предприятия осуществляют самостоятельно.

Значительное уменьшение размера начислений платежей за загрязнение окружающей среды в 2000 году, связано, в первую очередь, с ослаблением контроля за правильностью расчета предприятиями платежей со стороны природоохранительных органов в результате реорганизации всей системы Госкомэкологии России.

Кроме того, оставляемые предприятиям средства в счет платежей за загрязнение окружающей среды на выполнение природоохранных мероприятий в 2000 году резко уменьшились и в настоящее время не могут покрыть даже незначительной части потребности в финансовых ресурсах для осуществления крупных природоохранных мероприятий. Следует отметить, что в связи с противоречиями природоохранного законодательства с вновь принятыми бюджетными и налоговыми нормами, а в частности с изменением порядка сбора и направления экологических платежей, без учета требований природоохранного законодательства, практически отменена корректировка размера платежей, которая являлась льготой для предприятий в части экологических платежей.

Текущие затраты по охране природы, осуществляемые предприятиями-природопользователями в несколько раз превышают размер экологических платежей, подлежащих уплате за негативное воздействие на окружающую среду. В результате предприятиям-природопользователям, осуществляющим хозяйственную деятельность экономически выгоднее платить за негативное воздействие на окружающую природную среду по сверх низким ставкам платы нежели проводить природоохранные мероприятия.

Крайне низкий уровень базовых ставок платежей за загрязнение окружающей природной среды и искусственное занижение индексации платы, определили низкий уровень аккумулирования финансовых ресурсов для осуществления природоохранных мероприятий. В результате этого размер экологических платежей оказался несопоставимым по масштабам с уровнем затрат на предотвращение загрязнения окружающей среды относительно общего масштаба цен.

Источники образования, распределения и использования экологических платежей являются важнейшим финансовым инструментом выполнения природоохранных мероприятий. В настоящее время к основным источникам финансирования экологических программ и природоохранных мероприятий относятся, в первую очередь, средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, которые составляют 25% и 15% соответственно от всех капитальных вложений природоохранного назначения в основной капитал. Кроме того, в условиях неудовлетворительного состояния бюджетов всех уровней, значимую роль, играют экологические фонды, на которые приходится 6% от всех капитальных вложений природоохранного назначения. Следует отметить, что во многих регионах средства экологических фондов оказываются практически единственным источником гарантированного финансового обеспечения экологических программ и природоохранных мероприятий. Также в период развития рыночных отношений наибольший объем затрат на снижение воздействия на окружающую среду ложится на собственные средства предприятий, капитальные вложения за счет собственных средств предприятий-природопользователей являются основным источником финансирования природоохранных мероприятий и на них приходится более 50% от всех капитальных вложений природоохранного назначения.

Таким образом, в 2000 году по сравнению с 1999 годом произошло увеличение капитальных вложений природоохранного назначения в основной капитал практически в 2 раза. Однако, при этом сохраняется значительное отставание от темпов износа имеющихся основных производственных фондов по охране окружающей среды. В первую очередь, это связано с дефицитом бюджетных средств, сложным финансовым положением предприятий-природопользователей и с отсутствием достаточных стимулов к осуществлению природоохранных мероприятий, в силу крайне низких размеров экологических платежей. Кроме того, в настоящее время, по причине отмены корректировки размеров платежей (т.е. льгот) по средствам, которые ранее засчитывались предприятиям в счет погашения платежей за загрязнение окружающей среды, становится не возможным использование собственных средств предприятий на капитальные вложения природоохранного назначения. Также, необходимость существенного повышения обеспеченности предприятий основными производственными фондами природоохранного назначения требует радикального пересмотра базовых ставок экологических платежей и изменения структуры источников и механизмов финансирования природоохранной деятельности.

Финансирование Федеральных экологических программ (ФЦП)

Выполнение экологических программ, финансируемых из бюджетных средств различных уровней являются основным подходом и инструментом реализации задач в области охраны окружающей среды, как это предусматривается соответствующими постановлениями Правительства российской Федерации и Указом Президента российской Федерации от 04.02.94 № 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития".

Если проанализировать ход исполнения федеральных целевых экологических программ (ФЦП), финансирование которых осуществлялось в том числе и за счет средств ФЭФ РФ, за последние 2 года (1999-2000), то первое что видно из этого анализа, это то, что основные инвестиции в природоохранные мероприятия сделаны из региональных бюджетов и внебюджетных источников (в основном хозяйствующими субъектами): в 1999г. – 44,18% и 36,63% и в 2000 году – 26,03% и 59,19% соответственно.

Объем финансирования ФЦП из федерального бюджета составил: в 1999 году – 23,78% и в 2000 году - 10,18% от общего объема финансирования этих ФЦП.

Доля участия ФЭФ РФ в финансировании этих ФЦП составила: в 1999 году – 5,4% и в 2000 году – 4,6% от общего объема финансирования этих ФЦП. На первый взгляд величина не очень значительная. Рассмотрим финансирование ФЦП более детально. В качестве примера представлен анализ по данным двух наиболее крупных и значительных программ "Отходы2 и "Возрождение Волги" в 1999- 2000 гг.

Из анализа видно, что финансированию одной из самых важных ФЦП "Отходы" (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.96 № 1098) в федеральном бюджете как в 1999 году, так и в 2000 году, уделяется незначительное внимание и следствием этого является отсутствие внимание к этой ФЦП со стороны субъектов Российской Федерации и хозяйствующих субъектов. Это является хорошим примером стимулирующей роли финансирования из федерального бюджета. Хорошо известно, что проблема экологически безопасного обращения с отходами – это одна из самых важных проблем России. С особой остротой проблема экологически корректного обращения с отходами проявилась при обсуждении в государственных органах власти вопроса о ввозе на территорию Российской Федерации отработанного ядерного топлива.

Основными целями ФЦП "Отходы" являются экономия природных ресурсов за счет максимального вовлечения отходов в хозяйственный оборот, создание перспективных ресурсосберегающих технологий, эффективных средств и методов переработки, обезвреживания и размещения отходов, реализация пилотных проектов по переработке, обезвреживанию отходов для последующего их тиражирования,

создание системы управления отходами на основе нормативно-правового регулирования с использованием рыночных инструментов экономического регулирования.

Недостаток внимания со стороны федеральных органов власти ответственных за разработку и принятие федерального бюджета одной из приоритетных ФЦП насколько это было возможно было компенсировано участием ФЭФ РФ в финансировании этой ФЦП. Объем инвестиций по ФЦП "Отходы" за счет средств ФЭФ РФ в 1999 году составил 23,5 млн. рублей (или 21,7% от общего объема инвестиций Фонда), а в 2000 году – 39,6 млн. рублей (или 34,86% от общего объема инвестиций Фонда).

Кризисная экологическая ситуация в бассейне реки Волги явилась основанием для разработки и реализации федеральной целевой программы “Возрождение Волги”. Программа утверждена постановлением правительства Российской Федерации №414 от 24.04.98. Реализация Программы проходит в сложных экономических условиях. Из федерального бюджета капитальные вложения, предусмотренные на реализацию первоочередных мероприятий (1996-1998г.г.) практически не выделялись, в основном программные мероприятия выполняются за счет средств бюджетов субъектов Федерации и хозяйствующих субъектов, а также специальных фондов.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации №414 от 24 апреля 1998г. планируемый объем затрат на выполнение программных мероприятий на период 1999-2010 г.г. составляет 139902,26 млн. руб.

Доля федерального бюджета в общем объеме затрат на весь период выполнения Программы составляет 7.5% (10599,78 млн.руб. в ценах 1998г.). Если перевести затраты из федерального бюджета на каждый год (1999-2010 г.г.), то в среднем ежегодные затраты составят ~1 млрд. руб. в ценах 1998г.

За годы реализации Программы допущено значительное отставание фактического финансирования от предусмотренной Программой затрат на выполнение мероприятий. Требуемые среднегодовые капитальные затраты на выполнение Программы, предусмотренные постановлением Правительства РФ от 24 апреля 1998г. №414 составляют 11658,5 млн. рублей, в том числе из федерального бюджета 883,32 млн. рублей. Фактические затраты по данным государственной статистической отчетности составляли: в 1997г. - 2,4% от планируемых, в 1998г. - 4.8%, в 1999г. -7,4%. в 2000г. - 11.6%. Доля Федерального бюджета в фактических затратах составляла в 1997г. - 3,0%; в 1998г. - 2.2%; в 1999г. - 8,4% в 2000г. -14,6%.

В 1999 – 2000 годах объем инвестиций ФЭФ РФ в реализацию ФЦП "Возрождение Волги" составил 66 млн. рублей и 51,8 млн. рублей соответственно. Сведений о вкладе региональных бюджетов и внебюджетных источников в природоохранные мероприятия, осуществленные в рамках ФЦП "Возрождение Волги" за 2000 год, в настоящее время МПР России представить не может из-за сложности получения информации по данному вопросу из регионов и обработки этих данных.

Для сравнения приведем объемы инвестиций из федерального бюджета в эти годы составил – в 1999 году –56,9 млн. рублей и в 2000 году – 61,1 млн. рублей, то есть, примерно такие же величины, как инвестиции из средств ФЭФ РФ.

Ход реализации других ФЦП имеет те же самые характерные черты, как в приведенном анализе хода реализации ФЦП на ФЦП "Отходы" и ФЦП "Возрождение Волги" – это незначительный вклад федерального бюджета в финансирование программ, и выполнение программ в основном за счет регионального бюджета и за счет хозяйствующих субъектов. В виду определенных затруднений, связанных с получением информации о вкладе региональных бюджетов и хозяйствующих субъектов в конкретные мероприятия программы, подробный анализ по другим ФЦП в случае необходимости может быть представлен позднее.

Проведенный анализ указывает на неудовлетворительную бюджетную поддержку реализации большинства ФЦП (бюджетные инвестиции составляют сотые доли процента от федерального бюджета см.Таблицу 7). Как правило, при формировании бюджетов всех уровней природоохранные мероприятия учитывают по остаточному принципу. Отсюда и печальный результат: постоянное из года в год неуклонное ухудшение экологической ситуации во всех субъектах Российской Федерации в Российской Федерации в целом.

Таблица 7

Данные по финансированию ФЦП в 1999-2000гг. (в млн.рублей )

Финансирование ФЦП	1999 год	2000 год
Всего расходов/из федерального бюджета	2254,7/311,1	2966/301,9
в т.ч. инвестиции всего/ из федерального бюджета	1821/78	2688/225,6
Инвестиции из региональных бюджетов	923,8	718,53
Инвестиции из собственных средств и других источников	711	1630
Инвестиции ФЭФ РФ	108,2	113,6
Доля полных расходов на ФЦП по отношению к ВВП	0,05%	0,043%
Доля бюджетных инвестиций ФЦП к бюджету	0,012%	0,025%

Более детальная информация по финансированию конкретных ФЦП представлена в Приложении.

Низкий уровень финансового обеспечения привел к прогрессирующей деградации созданных в предшествующие десятилетия производственной инфраструктуры и территориальных систем контроля природоохранных служб Российской Федерации, которые уже сейчас не в состоянии выполнять в должном объеме возложенные на них государственные функции.

Для выправления создавшейся негативной ситуации при разработке бюджета страны в целом необходимо отказаться от принципа установления его расходной части "от достигнутого" или по остаточному принципу, что особенно относится к экологическим проблемам. Назрела необходимость применения нормативных методов, обеспечивающих минимально допустимые показатели экологической безопасности страны.

Для того, чтобы поддержать на должном уровне материально-техническую базу министерств, ведомств природоохранного комплекса, выполняющих важнейшие государственные функции, обеспечить здоровую окружающую среду и решить в стране вопросы экологической безопасности, требуется многократное увеличение (минимум в 5 раз) расходов федерального бюджета на природоохранные мероприятия. Необходимо предложить Правительству Российской Федерации совместно с природоохранными министерствами и ведомствами пересмотреть показатели их финансирования с целью максимального учета их фактических нужд и доведения доли расходов по разделу бюджета 0900 "Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия" в общем объеме расходной части проекта бюджета в целом хотя бы до 1 процента, в последние годы финансирование по разделу "Охрана окружающей среды" составляло порядка 0,06-0,07 %, а природоохранные инвестиции, которые обычно выделяются на ФЦП порядка 0,01-0,02% от федерального бюджета (См. также справку по бюджету на 2001 год сравнение расходов на охрану окружающей среды и другие социально важные направления ).

Немаловажное значение имеет формирование доходной части бюджета за счет получения средств за право пользования природными ресурсами. Пока этот вопрос решается неудовлетворительно.

Требуются дополнительные законодательные и правительственные решения по упорядочению взимания и распределения платы за пользование природными ресурсами, платы за загрязнение окружающей среды и другие виды сборов с целью повышения финансовой обеспеченности природоохранных отраслей и эффективности выполнения возложенных на них государственных функций.

Таким образом, в настоящее время экологические платежи не выполняют свой первоначальной функции - стимулирование проведения природоохранных мероприятий и поддержание уровня капитальных вложений природоохранного назначения на уровне, необходимом для нормальной работы действующих природоохранных мощностей. Для обеспечния экологической безопасности страны необходим действенный экономический механизм, основанный на нормативной правовой базе, который мог бы реально способствовать усилению экологических требований, предъявляемых к производству.

В этих условиях для стимулирования природоохранной деятельности наиболее практический интерес имеет:

1. Установление размера базовых ставок платежей за загрязнение окружающей среды на уровне затрат на предотвращение негативного воздействия на природную среду.
2. Увеличение финансовой помощи со стороны федерального бюджета для проведения средозащитных мероприятий, требующих больших капитальных вложений природоохранного назначения, ввиде дотаций, субвенций и субсидий;
3. Использование дополнительных механизмов финансирования, включая займы, субсидирование процентных ставок по кредитам, гарантирование экологических кредитов, долевое финансирование экологических проектов и их совместное осуществление, а также возможное направление средств на выполнение конкретных природоохранных мероприятий в счет погашения внешних долгов, которое нашло практическую реализацию в некоторых странах Восточной Европы;
4. Привлечение внебюджетных источников для реализации проектов, являющихся окупаемыми в финансовом отношении и развития рынка экологических услуг.
5. Предоставление льгот предприятиям, выполняющим природоохранные мероприятия по платежам за загрязнение окружающей среды (например, льготы по налогу на имущество, прибыль, льготы на амортизационные отчисления и т.д.)

ПРИЛОЖЕНИЯ

Сопоставительная таблица расходов федерального бюджета по финансированию науки, культуры, образования, здравоохранения и экологии в 2001 году, предусмотренных проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" по сравнению с 1998-2000 годами

	1998 год		1999 год		2000 год		2001 год
Раздел
		в % от		в % от		в % от		в % от
и направление	млрд.	расх.	млрд.	расх.	млрд.	расх.	млрд.	расх.
расходов	руб.	части	руб.	части	руб.	части	руб.	части
		бюджета		бюджета		бюджета		бюджета
Фундаментальные
исследования
и содействие
научно-
техническому
прогрессу	14,18	2,85	11,63	2,02	15,92	1,86	17,50	1,66
Образование	17,25	3,45	20,87	3,63	32,09	3,75	38,80	3,68
в том числе:
высшее образование	10,00	2,22	13,02	2,26	19,46	2,27
начальное
профессиональное
образование	3,43	0,69	3,84	0,67	6,32	0,73
Здравоохранение
и физическая
культура	9,43	1,79	10,24	1,78	15,99	1,87	18,4	1,75
в том числе:
физическая культура
и спорт	0,43	0,09	0,47	0,08	0,75	0,087
Охрана
окружающей среды
и природных
ресурсов,
гидрометеорология,
картография
и геодезия	2,93	0,59	2,90	0,50	3,73	0,43	4,80	0,45

СПРАВКА

тыс.руб.