год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Государственный бюджет России делится примерно на две равные части. Во-первых, это федеральный бюджет, получаемый и распределяемый центром. В общих чертах он открыт для информации и анализа. Вторую половину образуют почти 500 млрд. рублей – средства, передаваемые вниз или собираемые на местных уровнях. О них мало что известно. Они плохо поддаются анализу. На эти деньги живут и функционируют регионы и органы местного самоуправления. О местных финансах вообще почти ничего не известно, кроме того, что они практически полностью зависят от региональных властей, и в меньшей степени от решений, время от времени принимаемых в центре. Принятый в 1997 году Федеральный закон О финансовых основах местного самоуправления определил ряд принципиальных моментов в отношении местных финансов, прежде всего, в части финансирования дефицита, но не решил всего круга проблем межбюджетных отношений внутри регионов.

Если Россия нуждается в собственном экономическом пути, то это, в первую очередь, относится к региональной политике. Есть много федераций с большим числом регионов (США, Германия и т.д.), но только российские субъекты Федерации отличаются столь значительным разнообразием природно-географических, демографических и хозяйственных особенностей. Разнообразие было усилено после 1991 года и различным уровнем региональной самостоятельности. Вслед за возникшими центробежными замыслами региональных политических лидеров немедленно встал экономический смысл, и даже имеющие значительный экономический и производственный потенциал регионы в нужный момент изменяли их на центростремительные – когда приходилось разными способами доказывать центру особое положение и объемы финансовых нужд.

Первичная задача межбюджетных отношений – соответствовать общегосударственным целям макрорегулирования и распределения доходов и расходов консолидированного бюджета. Если в отношении таких направлений ее реализации, как

обеспечение соответствия между наличием необходимых у властей данного уровня необходимых ресурсов и правом на расходные функции,

предоставление властям региона и местного самоуправления необходимой свободы при принятии решений о расходах,

предоставление властям региона соответствующих прав и стимулов для мобилизации необходимых поступлений на местах,

можно сказать, что по ним имеются определенные позитивные подвижки, то общая система бюджетного федерализма России находится в незавершенном состоянии. Отсутствуют основополагающие документы и решения, включая политические, на основании которых ее деятельность должна быть ориентирована. У Центра нет ясной макроэкономической политики, которую регионы могли бы поддержать. Об открытости, управляемости межбюджетной системы, соответствии ее общегосударственным целям речь вести преждевременно, и по данному направлению предстоит большая работа именно в целях обеспечения национальной экономической безопасности.

Проблемами бюджетного федерализма занимаются различные органы как исполнительной, так и законодательной власти. При этом практически не сформирована целостная концепция решения этих вопросов. Накопился ряд предложений, которые в той или иной форме в настоящее время реализуются зачастую без обеспечения реального финансирования, т.е. практически на бумаге. Первое – все социальные, правоохранительные функции, здравоохранение, образование и т.п. следует передавать регионам и местным властям. Второе – регионы должны распоряжаться не менее чем 70 процентами консолидированного бюджета (сейчас – около 50%). Третье – нужно свести к минимуму количество регионов – получателей поддержки от центра.

Вопрос о разделении функций, как показывает история и практика тех же Германии, Японии или США, унифицированного решения не имеет. В США органы исполнительной власти штатов и местного самоуправления распоряжаются примерно 40% всех государственных расходов США, и попытки сделать по-иному пока оказывались безрезультатными. Уменьшение федеральной помощи немедленно приводило к росту местных налогов, и это логично, поскольку потребности каждого региона оставались прежними. Не менее важен другой факт: получателями федеральных средств являются все штаты. Этим обеспечивается поддержка конституционного единства. Перераспределение общенациональных доходов происходит по более сложной схеме, чем доноры – реципиенты, но в тоже время суммы и доли разные. И главное, что существует множество форм поддержки – субвенции, дотации, отдельная помощь по программе разделения доходов, отдельная – на местный аппарат власти. Все подчинено программно-целевому принципу, и открыто для прессы, обсуждения и контроля.

В России же наблюдается расхождение в понимании федерализма между исполнительной и законодательной властями. Законотворческие инициативы Государственной Думы в целом направлены на поддержку Конституции и вытеснение договорного права, т.е. отдельных документов, разграничивающих политические и экономические полномочия центра и регионов. Таким образом, мы имеем ситуацию, когда вместо перехода к открытому, единообразному и гибкому подходу центра к каждому региону преобладает система отдельных договоров, а региональные законы далеко не всегда соответствуют федеральным и временами вступают в противоречие с последними.

Модели межбюджетного федерализма

Российский бюджетный федерализм проходит сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными традициями тоталитарного государства, с другой – стремление сохранить Россию как единое целое, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными. Данный этап осложняется ускорившимся процессом разбалансирования бюджетной системы как по вертикали (то есть на разных бюджетных уровнях), так и по горизонтали (то есть на одном уровне).

На фоне общего усиления давления на федеральный бюджет с целью увеличения финансовой помощи происходила дифференциация по бюджетным возможностям и потребностям, что делало необходимым выработку новых подходов к решению проблем горизонтального выравнивания бюджетных систем.

Различия в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки иного, комплексного подхода и использования разных инструментов. При этом разработка оптимальной системы бюджетного выравнивания непосредственно зависит от характера избранной страной модели бюджетного федерализма.

Любая модель бюджетного федерализма основывается на трех главных составляющих, которые являются условиями ее эффективного функционирования:

• во-первых, на четком разграничении полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
• во-вторых, на наделении соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными функциями;
• в-третьих, на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг.

Российская бюджетная система унаследовала многие черты прежней союзной. Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.

Различия в долевом участии заключаются в том, что по НДС, акцизам, а с 1995 года и по подоходному налогу с граждан оно относится к налоговому сбору, а по налогу на прибыль – представляет собой совместное использование налоговой базы путем введения двух ставок – фиксированной федеральной ставки и самостоятельно устанавливаемой региональными властями, но ограниченной верхним пределом территориальной ставки.

Согласно действующему российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов. На практике это приводит к тому, что доходы бюджетов в разные годы могут различаться на 20-25 процентов как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Все это не позволяет более или менее четко прогнозировать экономическое состояние бюджета территории даже на среднесрочный период, не говоря уже о долгосрочном. Такая ситуация может привести к трудностям в реализации прежде всего программ развития регионов – бюджетов развития и т.д.

Достоинствами данной модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях государственного выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки – это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.

Страны, использующие данную модель компенсируют заложенные в нее недостатки четким распределением бюджетных полномочий между разными уровнями власти, представлением значительных прав территориям по определению их доли в совместных налогах и фиксированием в конституциях и федеральных законах согласованных пропорций в совместных налогах, а также созданием эффективных механизмов коррекции бюджетных диспропорций.

В России при отсутствии необходимых стабилизирующих мер недостатки этой модели проявлялись в уязвимости формирования доходной части как федерального, так и регионального бюджетов, поскольку регионы могут не выполнять своих обязательств по перечислению налогов в федеральный бюджет, а центральные органы могут произвольно менять пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин острых бюджетных конфликтов между центром и регионами, отказа ряда регионов (Башкортостан, Якутия и Татарстан) от долевого участия в налогах.

Это предполагает проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям, инвентаризацию всех поступлений из федерального в региональные бюджеты. Необходимо также упорядочить разные формы федеральных платежей – дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы, включив их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства. К сожалению, в настоящее время относительно предсказуемы средства, получаемые регионами из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.Средства, перечисляемые по взаиморасчетам, поступают в регионы на непрозрачной основе, а получение субвенций и бюджетных ссуд подчиняется порочной практике их выбивания губернаторами из федерального центра.

Отдельным пунктом следует рассмотреть последствия проведенной приватизации предприятий и ее влияние на наполняемость доходной части региональных бюджетов. Проведенная приватизация привела к тому, что большинство крупных и градообразующих предприятий оказываются включенными в состав финансово-промышленных групп, управляемых новой финансовой олигархией. При этом возникает достаточно своеобразная ситуация, когда в рамках управления корпоративными финансами расчеты между предприятиями переводятся на неденежные инструменты (векселя, давальческое сырье, зачеты и т.д.), что в конечном итоге приводит к уменьшению объемов налоговых платежей в региональные бюджеты. По сути, проводя приватизацию крупных предприятий, федеральные власти исключительно в целях сиюминутного наполнения федерального бюджета, осуществляют данные мероприятия без наличия механизмов последующей защиты региональных бюджетов от неизбежного уменьшения налогов. Нельзя однозначно сказать, что местные власти проводят корректную налоговую политику по отношению к таким предприятиям, поскольку имеют место требования по авансовой уплате местных налогов, финансированию различных программ под угрозой внеплановых проверок и т.д. Такая ситуация происходит потому, что полностью отсутствуют данные механизмы на уровне федеральной законодательной базы.

Бюджетные механизмы развития депрессивных регионов

Создание политически стабильного общества и устойчиво растущей национальной экономики невозможно без решения проблем выравнивания межрегиональных различий, преодоления кризисных явлений и отставания в развитии отдельных территорий.

В России, где при соответствующем подходе практически каждый регион может рассматриваться как депрессивный или отсталый, особенно важно найти оптимальное сочетание общенациональных и региональных интересов. Создавая систему бюджетной помощи территориям на данном этапе, очевидно, следует исходить из приоритетов стабилизации и ускорения общеэкономического роста относительно выравнивания межрегиональных различий. Это предполагает большую ориентацию на бюджетную самостоятельность субъектов Федерации в решении их внутренних социально-экономических проблем.

Формируя новые бюджетные механизмы, важно следовать принципам открытости, прозрачности отношений между центром и отдельными территориями, ограничивая использование индивидуально-договорных форм. В связи с этим особое значение имеет совершенствование нормативно-расчетных бюджетных методов.

Российская практика использования целевых трансфертов требует проведения кардинальной реформы. Необходимо создать качественно новую систему адресных трансфертов, имеющих прочную правовую основу и механизмы контроля, вместо действующей громоздкой и неэффективной системы взаимных расчетов и бюджетных дотаций.Такая система может работать в виде специального федерального фонда инвестиционных трансфертов, формируемого за счет средств федерального бюджета и экономически сильных регионов. Это повысило бы заинтересованность регионов-доноров в контроле за целевым расходованием финансовых ресурсов, выделяемых как в виде помощи из бюджета, так и на основе платности и возвратности, и ответственность получающих данные средства территорий.

В условиях острого дефицита федеральных бюджетных ресурсов при решении проблемы развития депрессивных регионов представляется целесообразным использовать метод особых бюджетных режимов, имеющих место даже и в ряде промышленно развитых стран Запада. Он перспективно применим к отдельным регионам России, в которых существуют специфические этнические проблемы и условия хозяйствования. Однако более широкое его применение приведет к потерям доходов федерального бюджета, нарушению регулирующих функций центральных органов власти и ослаблению целостности государства. В то же время большой интерес может представлять метод особых бюджетных режимов, устанавливаемых для относительно небольших по территории проблемных регионов.

В целом можно отметить, что обострившаяся в стране проблема межрегиональных различий делает настоятельно необходимым решение вопросов размежевания бюджетных полномочий и компетенций между всеми уровнями власти, глубокую проработку бюджетного законодательства и развитие региональной статистики.

Государственное регулирование и
селективная поддержка регионального развития

Государственная поддержка регионов должна быть ориентирована на обеспечение всем гражданам России, независимо от места их проживания, равных возможностей пользования правами и свободами, гарантированными Конституцией РФ и законами. Государственная поддержка призвана также играть роль компенсаций регионам потерь из-за экстремальных природно-климатических условий, восполнять затраты на реализацию некоторых общегосударственных программ и т.д.

В данной проблеме можно выделить ее структурную сложность и одновременно наличие большого числа неиспользованных возможностей ее решения. Прежде всего, следует отметить, что государственное регулирование и селективная поддержка регионального развития осуществляются одновременно по нескольким каналам – прямым и косвенным. К прямым относятся не только трансферты из федерального бюджета, но и федеральные региональные программы, предоставление отдельным регионам налоговых и иных льгот и т.д. Косвенными видами государственной поддержки считаются поступления федеральных финансовых средств на социально-экономическое развитие территорий по каналам поддержки отраслей народного хозяйства.

Основными проблемами государственной поддержки, требующими неотложного решения в контексте федерализма и местного самоуправления являются:

• отсутствие развернутых законодательных процедур участия субъектов Федерации и административно-территориальных образований в этом процессе;
• отсутствие отлаженного нормативно-методического аппарата оценки реальной потребности регионов всех уровней в государственной поддержке;
• ориентация этой поддержки только на субъекты Федерации;
• нецелевое предоставление и недостаточная ответственность получателей государственной поддержки за ее результативность.

Существует ряд решений по организации государственной поддержки, которые в целом и в частностях уже применялись или применяются в зарубежных странах:

• обоснованность доли средств государственной поддержки в структуре федерального бюджета и внебюджетных фондов в соответствии с приоритетами государственной политики;
• ответственность всех субъектов межбюджетных отношений за результативность использования государственной поддержки;
• открытость и объективность процесса предоставления государственной финансовой поддержки для всех субъектов Федерации и административно-территориальных образований, реальная возможность их участия в этом процессе;
• целенаправленность государственной поддержки на решение конкретных региональных проблем и предпочтительность использования тех видов поддержки, которые в наибольшей мере отвечают специфике отдельных регионов;
• доступность для низовых административно-территориальных образований выделенных субъекту Федерации средств государственной поддержки, а также возможность получения целостного представления о всей совокупности видов прямой и косвенной государственной поддержки регионов.

Создание и функционирование федеральных фондов
как новый инструмент межбюджетных отношений

Вопрос создания федеральных фондов в рамках федерального бюджета – это в целом переложенный на российскую практику международный опыт. Рассматривая данный вопрос, целесообразно говорить о фондах, призванных решать вопросы реализации различных сезонных программ, таких как финансирования АПК, подготовки предприятий электроэнергетики к зимнему периоду и т.д.

Наиболее существенным моментом является тот факт, что, по сути, впервые принято решение отойти от практики невозвратного финансирования и обеспечить аккумуляцию ресурсов как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Федерации. Кроме того, решен вопрос информационной открытости таких фондов, т.е. тендерный принцип отбора банков-агентов по работе со средствами фонда, регулярные заседания совета фонда, протоколы решений которого являются общедоступным материалом.

Процесс создания фонда проходил достаточно болезненно, несмотря на наличие законодательной базы в виде федерального закона О федеральном бюджете, Постановлений Правительства и нормативных документов Минфина России. Действительно, достаточно трудно переломить сложившийся менталитет целой отрасли народного хозяйства, такой как агропромышленный комплекс и всего связанного с ним. Вся практика социалистического периода и последних лет показывала, что федеральное правительство до последнего шло на поводу аграрного лобби, т.е. по пути новых бюджетных вливаний и прощения долгов.

Главным итогом создания такого фонда явился тот факт, что в целом решены следующие задачи:

• создан фонд с самовозрастающей стоимостью (за счет процентных платежей);
• средства фонда аккумулированы из средств федерального бюджета и средств субъектов Федерации;
• существует механизм привязки доли средств (лимита) фонда, причитающейся каждому субъекту Федерации к объему платежей из региона в фонд;
• реально действует система информационной открытости фонда.

Практика 1997 года по созданию федеральных фондов выявила интересную особенность, заключающуюся в том, что большое значение имеет вес того федерального ведомства, которое заинтересовано в создании соответствующего фонда. Оказалось, что действия Минсельхозпрода и Минфина России имели определенный успех, в то же время попытки Минтопэнерго по созданию аналогичного фонда сезонной заготовки топлива на электростанциях и т.д. практически не имели успеха. Несмотря на то, что механизмы его создания, т.е. аккумуляции средств, не отличались от фонда АПК (облигации субъектов Федерации в погашение ранее полученных бюджетных ссуд региональными АО Энерго и кредитование для погашения долгов за полученное из Госрезерва топливо), процесс перешел в бесконечное согласование между федеральными ведомствами.

Руководство регионов, воспользовавшись ситуацией в федеральном центре, практически и не приступило к погашению ранее накопленных долгов. Механизм выпуска т.н. топливных облигаций был принят в чрезвычайно жесткой форме (облигации с погашением в течение одного года), что приводит к крайне высокой нагрузке на бюджет, и явно не способствовал решению проблемы.

Отдельной критике следует подвергнуть другую сезонную программу – Северного завоза. Длительные задержки в построении реальной схемы обеспечения финансирования северного завоза явно не способствуют нормальному развитию межбюджетного федерализма, поскольку в случае трудностей у северных территорий все сваливается на федеральный бюджет, а в случае предоставления средств – говорится, что это не соответствует потребностям. По данной теме можно остановиться на региональных фондах северного завоза, т.е. реальных денежных средствах, перечисленных территориям на платной и возвратной основе и впоследствии оставленных в управление администрациям субъектов Федерации. Такие фонды – по сути – вещь в себе. Реальную ситуацию представляет ограниченный круг лиц, а Госкомсевер получает справки по состоянию дел, что зачастую совершенно не соответствуют действительности.

Таким образом, представляется целесообразным принять ряд законодательных актов, которые были бы призваны упорядочить все крупные сезонные программы на территории России.

Говоря о демократическом федерализме, нельзя подразделять программы на приоритетные и неприоритетные, а необходим общий законодательный подход к проблеме в целом. Реализация подобных программ должна увязываться с ежегодными законами о федеральном бюджете. Но необходимо выделять общие стратегические принципы на долгосрочной основе и тактические ежегодные задачи.

Закончить эту часть, посвященную больному для Российского бюджетного федерализма вопросу создания и функционирования федеральных целевых фондов, хотелось бы итогами деятельности фонда льготного кредитования предприятий АПК, о котором упоминалось выше.

Как уже упоминалось ранее, опыт создания и функционирования таких фондов в большинстве своем был негативным.

Несмотря на явную проработанность законодательной и инструктивной базы создания и функционирования фонда Льготного кредитования АПК, этот фонд скорее всего не избежит участи предыдущих.

Одной из основных причин возникших в настоящее время трудностей связанных с перспективами дальнейшего существования фонда, явилось отсутствие экономического подхода к использованию средств фонда, причем как со стороны межведомственного совета фонда, так и со стороны основных банков-кредиторов за счет средств фонда.

Со стороны межведомственного совета это связано в первую очередь с непониманием экономической необходимости принятия мер по своевременному возврату банками средств фонда, что и привело к нарушению процесса бесперебойного кредитования сельхозпредприятий.

Данный факт, в условиях ярко выраженной цикличности и сезонности сельскохозяйственного производства сразу же привел к трудностям с дальнейшим кредитованием нормально работающих предприятий.

Во многом это произошло из-за только декларативного приравнивания средств фонда к средствам федерального бюджета.

Таким образом, как и в ранее функционировавших фондах средства, которые должны были по итогам бюджетного года вернуться в федеральный бюджет только числились в федеральном бюджете, а реально представляли собой кредиторскую задолженность сельхозпредприятий.

Не принятие мер по возврату средств фонда со стороны государства опять таки произошло из-за отсутствия экономического подхода к этой проблеме.

Законодательно действительно была предусмотрена безусловная ответственность банка-кредитора за сохранность т своевременный возврат средств фонда.

Однако, позволив одному из банков практически монополизировать кредитование средствами фонда, государство фактически поставило себя в положение, когда административное изъятие, или даже заявление о начале законодательной процедуры такого изъятия средств, учитывая их объем, фактически ставило банк на грань краха или серьезной потери ликвидности. Т.е. к повторению ситуации приведшей ранее к банкротству Агропромбанка и целого ряда мелких региональных банков осуществлявших так называемое доведение бюджетных средств до предприятий и отраслей народного хозяйства по инвестиционным программам.

Со стороны банков кредиторов это в первую очередь, в стремлении монополизировать работу со средствами фонда – отсутствие экономического подхода к кредитованию предприятий АПК.

В погоне за валом, большинство кредитов предоставлялось без реальной оценки экономического состояния заемщиков, но с одним непреложным условием – гарантия Администрации субъекта федерации.

Таким образом, экономически обоснованный механизм перераспределения средств федерального бюджета на возвратной основе через кредитную организацию в пользу реально работающих и заинтересованных не в проедании, а в кредитовании производства предприятий был в который раз завершен переложением нагрузки на бюджеты субъектов федерации.

Это в который раз привело к пресловутому безвозвратному и не обеспеченному достаточными средствами бюджетному финансированию убыточных предприятий и, таким образом, нарушению нормальных принципов взаимодействия регионального бюджета и самостоятельного предприятия, которые должны базироваться на уплате налогов в бюджет последним и бюджетном финансировании приоритетных предприятий в случае наличия в бюджете соответствующих статей и фактического наличия на эти цели средств.

Таким образом, можно сформулировать следующие выявленные просчеты в механизме функционирования фонда льготного кредитования предприятий АПК:

• непроработанность экономически обоснованных лимитов доверия банкам средств фонда, т.е. определения такого объема средств изъятие которых, в случае ошибок банка в оценке кредитоспособности предприятий не приводило бы к краху банка или существенному ухудшению его положения;
• непроработанность законодательного упрощения процедуры исполнения банком своих обязательств по сохранности и возврату средств фонда в федеральный бюджет;
• отсутствия в процессе кредитования механизма отвязывающего этот процесс от региональных бюджетов и переложения на них как ошибок банков, так и экономической несостоятельности самих предприятий.

Федеральные программы, текущее состояние и перспективы

Проблема федеральных программ, подход к решению которой начался только при формировании федерального бюджета на 1997 год, назревала давно. Как известно, Правительством при формировании концепции бюджета 1998 года был впервые высказан принцип, пока в большей степени декларативно, отказа от включения в бюджет большого числа не проработанных и необеспеченных реальным финансированием федеральных программ.

Существующий комплекс федеральных программ условно, т.е. не в рамках законодательной базы, делится на несколько групп.

В первую группу можно включить программы носящие, как правило, ярко выраженную социальную окраску. Это блок программ связанный с социально незащищенными слоями населения, развитием здравоохранения, образования и экологии.

Ко второй большой группе можно отнести программы носящие инвестиционный характер. Это программы развития, отдельных отраслей народного хозяйства, науки, связи, транспорта, отдельных регионов, территорий и муниципальных образований.

К этому же блоку можно отнести ежегодно планируемые целевые средства по оказанию финансовой поддержки регионам.

Большая часть реализуемых за счет этих средств мероприятий носит программный характер и связана с социально-экономическим развитием отдельных территорий и муниципальных образований.

И отдельно необходимо выделить программы связанные с ликвидацией последствий стихийных бедствий и экологических катастроф (третья группа).

Таким образом, реализация мероприятий, относящихся к первой и третей группам направлена на общенациональные или точнее общечеловеческие проблемы, связанные со здоровьем нации или ее культурой, и в конечном итоге ее будущим.

По объективным причинам финансирование этих мероприятий однозначно должно быть произведено из федерального бюджета и быть закреплено как федеральная целевая программа.

Эти мероприятия не носят инвестиционного характера в широком толковании этого понятия, не предусматривают относительно быстрых экономических результатов и возврата вложенных средств.

Тогда как реализация мероприятий программ второй группы, наоборот, частично носит инвестиционный характер, направлена на экономические результаты (пусть и через продолжительный период времени), и в ряде случаев может предполагать возврат средств.

В связи с этим в подходе к планированию и реализации этих программ можно предполагать обеспечение возвратности средств и переложение части расходов и рисков на заинтересованных субъектов хозяйственной деятельности.

Рассматривая вопросы формирования и реализации федеральных целевых программ в течение последних нескольких лет, можно отметить, что основной проблемой, рождающей целый комплекс связанных с ней негативных моментов, является в большинстве своем их нереальность, т.е. отсутствие реальных источников финансирования.

В течение ряда последних лет, на фоне разрушения бюджетной системы, инфляционных процессов, падения промышленного производства и вместе с этим провалов собираемости налогов, количество федеральных программ ежегодно увеличивалось. Естественно, на увеличение числа программ не могли не повлиять перемены произошедшие в России, породившие целый комплекс региональных и общенациональных проблем в экономической и социальной сферах, требующих незамедлительного решения.

В экономическом смысле такой подход к федеральным программам привел к еще большим проблемам.

Во-первых, распылению средств и в связи с этим неэффективностью их использования. Большая часть программ носит комплексный характер и предполагает собой полную реализацию взаимосвязанных мероприятий.

Как показал опыт Программы конверсии оборонной промышленности, которая в большей степени чем другие носила инвестиционный и комплексный характер, частичное и нерегулярное финансирование ведет к провалу программы и в конечном итоге к потере ранее вложенных средств.

Во-вторых, данный подход сформировал целый узел взаимных неплатежей предприятий и организаций, участвующих в реализации федеральных целевых программ.

Типичной ситуацией в последние годы являлось освоение подрядной организацией, при отсутствии полного и ритмичного финансирования, объемов запланированных к финансированию из федерального бюджета, что приводило к росту кредиторской задолженности, задолженности по налогам в федеральный и местный бюджеты и целому кругу социальных проблем.

В-третьих, это закрытость и псевдопрограмность.

Полностью административное, зачастую оторванное от экономической ситуации, принятие решений о включении той или иной программы в Федеральный бюджет и привело к их псевдопрограмности, т.е. при заведомом отсутствии в федеральном бюджете средств на окончательную реализацию хотя бы отдельных мероприятий, включенных в ту или иную программу, выколачивание средств из федерального центра превращалось для региональных властей в реальный источник дополнительного финансирования текущих расходов.

Другой стороной закрытости является отсутствие информации о ходе реализации большинства федеральных целевых программ, что ведет к нецелевому использованию выделяемых из федерального бюджета средств. Решение перечисленных проблем возможно путем разработки и законодательного закрепления следующих принципов в сфере планирования и реализации федеральных программ:

• проведение инвентаризации существующих программ;
• включение в федеральный бюджет программ, обеспеченных реальными источниками финансирования;
• законодательное определение порядка финансирования утвержденных федеральных программ отдельным законом, а не ежегодными законами о федеральном бюджете;
• реорганизация существующего порядка финансирования программ в смысле формирования дирекции программы с отдельным банковским счетом, через который проходят средства из федерального бюджета и бюджетов других уровней;
• повышения ответственности при использовании средств и реализации программ путем финансирования ряда программ на возвратной основе, распределения рисков между государством, администрациями территорий и хозяйствующими субъектами.

Бюджеты субъектов РФ и
вопросы финансирования в регионах

Бурные события в политической жизни России последних лет и изменения, происходящие в развитии федеративных отношений, не могли не отразится на изменениях, которые происходили и происходят в бюджетных отношениях непосредственно на территории субъектов Федерации.

В первую очередь, необходимо остановиться на вопросе исполнения доходной части бюджетов субъектов Федерации и вытекающей из этого проблеме наличия дефицита бюджета, механизмов его наполнения и корреспонденции с расходными статьями бюджета.

Одной из основных проблем исполнения доходной части бюджетов субъектов Федерации является собираемость налогов и наполнение бюджета живыми деньгами.

Так в экономически развитых регионах наполнение бюджета живыми деньгами составляет порядка 50-60%, а в ряде регионов лишь 25-30%, что обусловлено, прежде всего, такими факторами, как:

• кризис неплатежей;
• применение зачетных схем взаиморасчетов как на федеральном, так и на региональном уровне, что, в первую очередь стимулирует хозяйствующих субъектов к неуплате налогов;
• прием в качестве налоговых платежей в региональные бюджеты долговых обязательств (векселя, облигации и т.д.) предприятий, имеющих слабый экономический потенциал;
• натурализация экономики ряда субъектов Федерации и применение бартерных схем расчетов.

Все это приводит к снижению кредитного рейтинга на международном финансовом рынке, как отдельных регионов, так и России в целом, поскольку эксперты международных организаций не могут принять отечественные формы отчетности исполнения бюджетов. Особенно это относится к бартерным и зачетным схемам в исполнении бюджета.

В настоящее время федеральными органами исполнительной власти взят курс на ликвидацию зачетных схем, что по итогам 1-го квартала 1998 года показывает некоторое увеличение собираемости налогов на территориях денежными средствами. Нельзя однозначно сказать о том, плохо или хорошо немедленно отказаться от зачетных схем в ходе исполнения бюджета, но однозначно надо переходить к цивилизованным методам бюджетного процесса, для чего, конечно, необходимо принять ряд мер законодательного характера.

В качестве таких мер должны выступать не только документы явно запретительного характера, но и целый комплект документов, принимаемых как на федеральном, так и на региональном уровне, по реструктуризации задолженности предприятий и организаций перед бюджетами всех уровней. Не секрет, что принятые к неплательщикам налогов меры, в первую очередь, так называемый счет недоимщика и привели к натурализации экономических отношений, развитию неконтролируемого рынка векселей предприятий, и в конечном итоге, к снижению собираемости налогов в региональные бюджеты денежными средствами. Администрации субъектов были поставлены перед фактом жизненной необходимости договариваться практически с каждым крупным налогоплательщиком отдельно по различным схемам, а не в рамках общей законодательной базы.

Отдельно остановимся на таком специфическом механизме исполнения бюджетов -- как федерального, так и региональных – как система зачетов.

Существует мнение, в настоящее время подкрепленное высказыванием ряда членов правительства, о безусловной целесообразности и однозначном положительном результате проведения так называемого всеобщего зачета, т.е. реализации программы зачетов взаимной задолженности бюджетов разных уровней с участием предприятий и организаций получателей бюджетных средств, а также, естественно, предприятий-поставщиков бюджетополучателей. При этом объемы такого зачета сравнимы со статьями федерального бюджета.

Говоря о проведении зачетов между бюджетами разных уровней, следует признать наличие положительного эффекта от реализации таких мероприятий. Так как во многом сама суть такой взаимной задолженности сводится к ежегодному переписыванию и учету бумажных средств в статьях бюджетов разных уровней без каких-либо перспектив в настоящее время в силу произошедших политических и экономических перемен к ее реальному урегулированию.

В этой проблеме главным для достижения положительного эффекта является выработка экономически обоснованного, единого подхода к оценке и учету такой задолженности.

Что касается зачета задолженности предприятий реальных получателей бюджетных средств и предприятий плательщиков в бюджет, то тут подход к определению эффекта от проведения зачета не однозначен.

Одними из основных причин, которые привели к отрицательному эффекту от проведения федеральных зачетов были:

• отсутствие тщательной работы по инвентаризации задолженности федерального бюджета;
• в связи с этим проведение зачета с так называемой не реальной задолженностью;
• участие в зачетах предприятий, имеющих возможность реально и в полном объеме расплатиться с федеральным бюджетом, целенаправленно накапливающих к проведению зачетов задолженность перед федеральным бюджетом;
• отсутствие должного контроля и множественные нарушения со стороны участников при проведении зачетов.

Участие предприятий, упомянутых выше, конечно, существенно на руку бюджетным предприятиям, продающим свою задолженность федерального бюджета, но наносит существенный убыток самому федеральному бюджету, так как такие предприятия путем проведения операции зачета экономят до 50% платежей в федеральный бюджет. При этом живые денежные средства, получаемые бюджетополучателями при продаже задолженности, расходуются порой бесконтрольно и не целевым характером.

Говоря же о зачетных схемах при исполнении региональных бюджетов, необходимо отметить, что в ряде субъектов федерации они отличаются порой гораздо большей степенью проработанности и контроля по сравнению с федеральными.

Следующим аспектом бюджетного процесса субъектов Федерации является наличие дефицита, что вызвано целым рядом причин объективного характера, к которым можно отнести:

• неравномерность налоговых поступлений в доход бюджетов субъектов Федерации, обусловленная фактором сезонности;
• наличие предусмотренных в региональных бюджетах программ, требующих аккумуляции значительных финансовых ресурсов в короткие сроки, таких как выплата заработной платы работникам бюджетной сферы, социальные выплаты, финансирование закупок топлива для нужд предприятий ТЭК, АПК и жилищно-коммунального хозяйства;
• неравномерность и несвоевременность поступления трансфертов из федерального бюджета;
• наличие большого количества необеспеченных реальными средствами федеральных программ и в связи с этим неравномерность и несвоевременность поступления финансовых ресурсов для их реализации (Федеральная инвестиционная программа, финансирование завоза товаров в районы Крайнего севера и приравненные к ним местности и т. д.), применение зачетных схем при их финансировании;
• необходимость обслуживания долгов прошлых лет перед федеральным бюджетом (по товарному кредиту предприятиям АПК 1996 года, перед Минтопэнерго РФ за поставленные энергоресурсы предприятиям ТЭК); наличие дотаций и льгот при оплате населением коммунальных и транспортных услуг;
• неоправданно высокие, в ряде регионов, расходы на содержание аппарата управления органов власти субъектов Федерации;
• необходимость поддержки убыточных предприятий.

Кроме работы по оптимизации или нахождения решений по устранению перечисленных выше факторов, негативно влияющих на исполнение доходной части бюджета и роста его дефицита, видится по сути одно основополагающее решение – инвестиционное развитие реально работающих, не обремененных непосильными долгами, предприятий и региональной инфраструктуры для увеличения налогооблагаемой базы региона.

Не следует считать, что наличие дефицита регионального бюджета – это отрицательный фактор. В данном случае главным является то, как образуется этот дефицит и как расходуются привлеченные средства.

К основным источникам финансирования дефицита бюджета субъектов Федерации до настоящего времени можно было отнести:

• привлечение кредитов российских коммерческих банков (денежные, вексельные, смешанные), форма которых определяется целями привлечения средств;
• представление кредитных ресурсов субъектам Федерации консорциумами российских и зарубежных банков (синдицированные кредиты);
• открытие кредитных линий зарубежными банками под гарантии надежных российских банков;
• выпуск и размещение внутренних облигационных займов;
• выпуск и размещение еврооблигационных займов.

Основным минусом бюджетной политики является существенное, причем заранее запланированное, т.е. предусмотренное в законе о бюджете, превышение запланированных расходов над доходами. Практически большинство региональных бюджетов не имеет инвестиционной направленности, определяются превалирующим давлением социальных факторов. Это и накопленные долги по заработной плате и социальным пособиям, необходимость поддержки убыточных градообразующих предприятий и т.д. В то же время если обратиться к дореволюционному опыту России, то можно отметить, что большое количество объектов инфраструктуры в российских городах были построены именно за счет облигационных займов.

Таким образом, очевидно, что в настоящее время необходимы совместные действия как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти по структурированию процессов работы с дефицитом бюджета. Здесь выделяются следующие моменты: составление среднесрочного и долгосрочного плана заимствований на уровне региона, регулирование объема дефицита бюджета, включение выплат по привлеченным ресурсам в защищенные статьи бюджета, соотношение программы заимствований и инвестиционного плана, финансовая отчетность.

Необходимость регулирования процесса заимствований

Основными законодательными актами федерального уровня, определяющими процесс осуществления заимствований органами исполнительной власти субъектов Федерации являются, прежде всего, закон О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации, закон О рынке ценных бумаг, закон О государственных и муниципальных ценных бумагах.

Законодательной базой привлечения заемных средств на региональном уровне служат:

• наличие соответствующих статей в законе о бюджете субъекта Федерации;
• региональные законы об обслуживании государственного долга;
• принятые органами законодательной власти субъектов Федерации решения о привлечении заемных средств и источников их возвращения в случае отсутствия соответствующих статей в региональном законе о бюджете.

Вопрос о необходимости регулирования процесса заимствований является одним из достаточно важных в межбюджетных отношениях федерального центра и регионов. Несмотря на общее понимание сущности вопроса и принятие ряда законодательных актов на федеральном уровне, имеется несколько полярных точек зрения на степень независимости региона в части принятия решений по заимствованиям в различных формах. Регионы – доноры, в своем большинстве, считают, что федеральные законы ущемляют их независимость и всеми способами пытаются организовывать процесс заимствований как на внутреннем, так и на международных рынках.

При этом на фоне роста подобных тенденций в некоторым регионах часто забывается, что международный кредитный рейтинг как России, так и регионов, которые его имеют, относит нас к странам с переходной экономикой. Данный рейтинг в случае невыплат по своим долгам одним или несколькими регионами вполне может иметь эффект домино, когда один неплательщик потащит за собой всех, что явно скажется на объемах и цене заимствований не в лучшую сторону.

Все это является следствием болезненных процессов, происходящих в межбюджетных отношениях, становлении процессов финансовой дисциплины, а именно:

• сокращение бюджетных ссуд как источника финансирования дефицитов бюджетов субъектов федерации;
• сокращение и отказ государства от безвозмездного финансирования сезонных программ;
• развитие рынка муниципальных ценных бумаг как нового инструмента, широко используемого в мировой практике и объективно необходимого регионам.

Базовой концепции регулирования процесса заимствований не имеет в настоящее время и федеральный центр, довольствуясь регистрацией проспектов эмиссии внутренних бумаг и Указами Президента в части внешних заимствований. Существуют концепции регулирования процесса заимствований, которые, опираясь на мировой опыт, предлагают следующее основополагающие принципы.

Осуществлением внешних заимствований должно заниматься государство, которое направляет привлеченные средства в ряд федеральных фондов для последующего перераспределения между субъектами Федерации по двум составляющим. Первой является социальная, финансируемая в основном на безвозвратной основе для выравнивания уровня социально-экономического развития регионов.Вторая – производственная и инфраструктурная, реализуемая на возвратной основе в целях снижения дотационности регионов за счет повышения их производственного и налогового потенциала. Здесь в первую очередь учитывается эффективность инвестиционного проекта, а не острота потребности региона в его реализации.

Действительно, государство практически всегда располагает возможностью привлекать значительные ресурсы на долгосрочной основе, уплачивая при этом меньшие проценты и комиссии. Открытой остается проблема дальнейшего распределения средств, что подвергается критике со стороны региональных властей, отстаивающих позиции финансовой независимости.

Привлечением внутренних источников ресурсов могут и должны заниматься регионы самостоятельно, но в условиях информационной открытости как процесса заимствования, т.е. конкурсная основа, так и в части использования привлеченных средств такая точка зрения находится на стыке интересов федеральных и региональных властей, и решение вопроса в целом может быть произведено только в случае принятия пакета законодательных актов.

Вопросы межбюджетных отношений в кризисных условиях осени 1998 года

Продолжающийся в России финансовый кризис выявил существенные недочеты и недоработки как в структуре государственных, так и региональных финансов. Говоря о причинах кризиса, именно структура государственных финансов и государственное регулирование экономики подтолкнула правительство к его заявлению.

Можно отметить, что именно существующая система участия государства в экономике страны явилась определяющим фактором. Это бюджетный процесс, налоговое и таможенное регулирование, а также управление госсобственностью и инвестиционный процесс. Отдельно здесь стоит региональная политика и вопросы федерализма.

Происходящие явления показывают, что несмотря на ряд позитивных сдвигов в законодательной базе бюджетного и налогового процессов в России, процесс получения доходов в бюджеты и его увязка с соответствующими расходными планами принципиально недоработан.

Основными докризисными тенденциями были увеличение дефицита бюджетов и его финансирование путем привлечения заемных средств. Действительно, заявления федеральных органов исполнительной власти о том, что надо жить по средствам, должны реализовываться на практике. Но в то же время практически полностью соответствующие доходные источники формировались за счет постоянно увеличивающихся налогов. По рекомендациям МВФ проводились решения, существенно подрывающие не только поступление доходов в бюджеты, но и косвенно ведущие к подрыву федеративных отношений. В первую очередь, это можно отнести к предложениям по приватизации естественных монополий и к тарифному регулированию внешнеэкономической деятельности. По ряду ставок импортных и экспортных таможенных пошлин государство существенно превысило требования ВТО. Здесь можно также отметить, что как экспорт, так и импорт был передан в руки частных компаний в условиях несовершенного налогового законодательства и недоработанного механизма перераспределения, собранных в государственную казну средств.

Государственное регулирование налоговой политики, в первую очередь это относится к крупным налогоплательщикам, привело к переводу значительной части товарооборота на бартерную и зачетную систему, что не привело к увеличению поступления налогов в бюджеты всех уровней в денежной форме. Декларативными остались и инвестиционные планы правительства, т.е. так называемый бюджет развития по сути остался на бумаге.

Развитие работающих предприятий так или иначе привязывалось к импортным поставкам, что в условиях кризиса валютного рынка привело к фактической остановке ряда производств. Большое количество принятых федеральных законов в тоже время привело к необходимости увеличения расходов и возрастанию дефицита бюджета. На протяжении последних лет складывалась парадоксальная ситуация с бюджетным процессом, когда существовало по сути два бюджета: первый – принимаемый законодательной властью, второй – реально действующий по усмотрению исполнительной власти.

Суммируя изложенное, можно изложить положение федеральных властей и экономики страны на момент заявления Правительства от 17 августа 1998 года:

• практически полностью разгосударствленный механизм экспорта и импорта;
• не прошедший через Государственную Думу пакет антикризисных мер;
• отсутствие механизмов оперативного реагирования на кризисные явления – резервные фонды, как денежные, так и материальные;
• невозможность для федеральных властей по экстренной мобилизации ресурсов;
• сильная зависимость от рекомендаций международных финансовых организаций;
• сильная зависимость производства и потребления от импортных поступлений;
• значительный внутренний и внешний долг;
• несовершенство федеративных отношений;
• усиление сепаратистских тенденций в регионах.

Неудивительно, что первые недели кризиса показывают, что существенно возрастает роль левой парламентской оппозиции и региональных лидеров. Усиление позиции региональных лидеров и парламентской оппозиции сразу отражается на экономической составляющей межбюджетных отношений.

Одним из первых событий такого рода явился отказ ряда субъектов Федерации (Калининградская область, Томская область, Алтайский край) переводить расщепляемые налоги (НДС, налог на прибыль) в федеральный бюджет.

Усиление роли региональных лидеров происходит сейчас на фоне фактически нереализованных ранее механизмов межбюджетных отношений и, как показала практика кризиса, незащищенности регионов. Федеральное правительство до своего заявления от 17 августа не удосужилось предусмотреть механизм экстренного финансирования регионов.

Регионы столкнулись с проблемами неплатежей в бюджеты из-за кризиса банков, с проблемами поставок нефтепродуктов, продуктов питания, медикаментов из-за роста цен и т.д. Отдельно следует остановиться на вопросе финансирования бюджетных расходов в регионах. Кредиты банков и облигационные займы, в структуре бюджетов ряда территорий, составляли значительную часть в поступлении живых денег в бюджеты регионов.

В условиях задержек трансфертов из федерального бюджета регионы остались по сути без источников финансирования.

Для преодоления этой проблемы, в отличие от прежних лет, когда проблемы в экономике руководители регионов пытались перевести на федеральный центр, региональные власти декларируют и проводят собственную политику и собственные, подчас противоречащие законодательству, действия.

Поиск и реализация своих собственных региональных мер по борьбе с последствиями кризиса, может привести к серьезным проблемам в федеративных отношениях.

Но ключевым вопросом, однозначно ведущим к изменениям в сфере межбюджетных отношений, является в настоящее время не вопрос сбора налогов субъектами федерации и не взаимоотношения субъектов Российской Федерации со своими кредиторами, а подходы федерации к решению проблемы исполнения своих обязательств перед иностранными кредиторами и условия, на которых будут предоставляться кредиты в дальнейшем.

Тот или иной путь решения этой проблемы, в конечном итоге может определить ряд действий федеральных и региональных властей, которые приведут к изменению существующих механизмов или даже принципов хозяйственных отношений в стране.

Со стороны международных финансовых организаций это например предлагаемый механизм МВФ или аргентинский вариант, который по всей видимости, не получит полного одобрения нового правительства обязательно окажет воздействие на федерацию. Варианты расчленения государственных монополий и их последующая приватизация несут угрозу государственной целостности и не смогут привести к кардинальному увеличению роста поступлений в федеральный бюджет.

Крупные естественные монополии в России наверное и далее будут выполнять роль т.н. буферной подушки для перераспределения поступающих средств, с одной стороны, и для инвестиционного процесса, с другой стороны. В то же время проведение продекларированной правительством промышленной политики будет опираться на регулирование именно государственными структурами вышеуказанных процессов.

После объявленного дефолта страны возникает угроза того, что последующие транши кредитов по всем уровням финансового взаимодействия (государство, субъекты Федерации, банки, промышленные предприятия) будут предоставляться на очень жестких условиях, вплоть до определенного контроля за такими процессами со стороны иностранных инвесторов.

Определенным механизмом такого контроля может быть мягкое проникновение в страну крупного иностранного капитала через изменения в законодательстве с последующими изменениями в структуре государства.

Отдельным моментом является критически низкая стоимость акций промышленных предприятий в России, что, через изменения соответствующего законодательства, может привести к перераспределению собственности в стране в пользу иностранных владельцев. Негативным моментом является спекулятивная, а не инвестиционная, структура иностранных инвестиций в России.

Это может войти в противоречие с политикой правительства и привести в необходимости для последнего по дополнительной мобилизации собственных источников не только для текущего финансирования, а также и для инвестиционного процесса. Федеральная власть, в условиях отсутствия базы для быстрого роста промышленного производства, может искать пути для бесперебойного обслуживания внешней задолженности только в сфере аккумуляции средств и сбора налогов, а также в механизме дальнейшего перераспределения бюджетных средств.

В случае не эмиссионного (монетаристского) варианта развития событий мобилизация собственных ресурсов страны может привести к некоторой национализации стратегического экспорта и импорта. Кроме того, через задолженность по платежам в бюджеты всех уровней остается вероятность изменения структур существующих в настоящее время холдингов.

Кроме того, существует еще ряд других путей и концепций более или менее успешно ведут к решению наиболее серьезной для федерального правительства проблемы работы с внешней задолженностью.

Применение в экономической жизни страны той или иной, концепции экономического развития, в большом количестве появившихся в печати приводят к необходимости для государства проводить несколько иную региональную политику, построенную, вероятнее всего, на получение регионами больших полномочий, как в политической, так и экономической сфере.