год 2010-й - более 30.000.000 обращений

1.1. Основные особенности территориального устройства российского государства до 1917 г.

Входившие в состав Российской империи территории не теряли своего самоуправления. Оно могло быть более или менее широким, но право на территориальное самоуправление содержится в Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном Уложении 1649 г., Своде законов Российской Империи. Характерно и то, что территории в Российской империи были неравны в вопросах широты своего самоуправления. Существование разнообразных форм децентрализованного управления регионами России расширяло возможности политического маневра центральной власти, обеспечивало гибкость управления, не разрушая при этом унитарного характера Российского государства.

Другой особенностью административно - территориального устройства Российской империи до 1917 г. было территориальное несовпадение зон ответственности органов административного управления с районами действий финансовых, судебных и военных ведомств (за исключением генерал-губернаторов). Это обеспечивало независимость правоохранительных органов, финансового и судебного контроля от нарушения законности и произвола местных органов власти. Данная же система в препятствовала развитию сепаратизма и коррупции.

1.2. Типы административно - территориального управления в Российской империи

Можно выделить три типа территорий в Российской Империи, различающихся степенью самостоятельности.

Губернии Российской империи

Этот тип был характерен для территорий, в которых проживало в основном русское население, а также Прибалтики, Закавказья, Туркестана.

На этих территориях при наличии управленческой системы унитарного государства (генерал-губернаторства) имелись и органы самоуправления: сначала сословного, а позже – земского. Данные структуры занимались вопросами местного самоуправления, и их существование было вполне совместимо со структурами унитарного государства, так как их функции не пересекались. Имперские структуры ведали вопросами фискальными, промышленными, правоохранительными, в то время как структуры самоуправления занимались вопросами ведения и организации местного коммунального хозяйства, культурной жизни.. Так, в Прибалтике действовали органы местного бюргерства – городские магистраты, а также приходские собрания, конвенты, ландтаги и комитеты. В самой России вопросами местного самоуправления занимались земства.

Нерусское население пользовалось широкими правами и участвовало в управлении в тех губерниях, в которых оно составляло большинство. Так, значительные права были даны различным сословиям Закавказья: грузинские дворяне получили права русских дворян, знать за участие в военных действиях получила высокие чины и должности в центральных и местных органах власти Империи. Широкие права имело высшее мусульманское сословие Закавказья. Поэтому, нет оснований для суждений о дискриминации нерусского населения.

Автономии Российской империи

Второй тип управления в унитарной России представляли собой автономии Польши и Финляндии. Польша имела собственную Конституцию и законодательную власть – Сейм, который состоял из Короля (российский император), Сената и Посольской избы. Финляндия также имела свои органы власти и управления, свою судебную систему. Ее законодательство было обособленно от законодательства Российской империи.

Протектораты Российской империи

Этот тип управления заключался в политике протектората. Российская власть имела договоры о покровительстве с Хивинским ханством, Бухарским эмиратом и Урянхайским краем (настоящая Тува). Эта политика характеризовалась передачей российской власти права внешних сношений и военной защиты этих территорий, а также прав на льготную торговлю русским купцам.

2. Государственно-территориальное устройство в РСФСР. Региональная политика этого времени

2.1. Основные особенности административно - территориального управления в РСФСР

В государственно-правовом плане РСФСР, как и СССР, был образованием, принципиально отличавшимся от Российской империи. Унитарное государство превратилось в федеративную структуру, создаваемую на национальной основе. Однако, если де-юре СССР и РСФСР с одной стороны, и Российская империя – с другой, имели разную административно-территориальную структуру, то де-факто строились они на одних и тех же принципах централистского управления свойственного унитарным государствам. Дело в том, что конституционная государственная структура СССР являлась лишь декоративным фасадом совершенно иной власти – ВКП(б)-КПСС. В структуре партийных комитетов различных уровней, объединенных принципом демократического централизма, была воспроизведена система управления бывшей Империи. Поэтому можно утверждать, что сугубо унитарное, по сути государство имело формально-юридическую федеральную форму территориального устройства.

Другим отличительным признаком советской государственности стало соединение властных структур Великороссии с общесоюзными. В результате этого, в РСФСР отсутствовали республиканские партийные органы, которые и были реальными властными органами в стране.

Местные органы власти в РСФСР фактически являлись безвластными, так как фактически руководство территориями осуществляли партийные органы, строившиеся на принципе централизма. Кроме того, в компетенцию местных государственных органов власти входили исключительно вопросы хозяйствования и культуры. Поэтому они контролировали только 4% объема промышленного производства. Такое положение дел позволяло центральным органам власти контролировать основные процессы в регионах и не допускать проведение ими самостоятельной экономической деятельности.

РСФСР строился как федерация, состоящая из разнородных субъектов. С одной стороны её образовывали автономные национальные государственные образования, с другой стороны её образовывали области и края, как территориальные единицы, не имевшие автономии.

2.2. Основные направления региональной и национальной политики советского времени

В период после октября 1917 г. в области региональной политики существовало три основных направления: национально-государственное строительство; районирование и новое административно-территориальное устройство; выравнивание уровня экономического развития ранее отсталых территорий.

2.2.1. Национально-государственное строительство в РСФСР. Национально-государственные образования в РСФСР

Целью национальной политики советского времени было создание государственных образований для нерусских национальностей в местах их компактного проживания. При этом зачастую автономии создавались в таких районах, в которых русские составляли большинство. Только в некоторых Северо-Кавказских автономиях , Чувашии и Татарстане титульная национальность была в большинстве. В таких же автономиях как, к примеру, Адыгея и Карелия, русские составляли более 80 процентов населения.

Можно говорить о том, что автономии сыграли важную роль в укреплении или становлении национальных самосознаний некоторых нерусских народов. Однако, данные образования так и не стали государственными структурами, поскольку их полномочия были урезаны до уровня местного самоуправления. Иначе говоря, де-факто данные образования не были субъектами федерации, но территориальными элементами унитарного государства, наделенными, однако, культурной автономией.

Из созданных в 20ые годы автономий некоторые стали впоследствии союзными республиками (к примеру, Киргизская АССР), некоторые так и остались автономиями, хотя оснований стать союзными республиками имели не меньше (Татарстан, Башкирия, Дагестан и некоторые другие). Неясность принципов, на основании которых одни автономии выходили из состава РСФСР, другие нет, впоследствии, при ослаблении центральной власти в 90 годах, стала основанием для сепаратистских настроений в некоторых автономиях.

2.2.2. Экономическое районирование. Ненациональные территориальные образования в РСФСР

Основными вехами развития территориальных образований в РСФСР было первоначальное создание крупных краев и областей, затем их разукрепление. Затем наблюдались попытки вновь создать в скрытой форме крупные административно-экономические регионы (создание совнархозов, плановых комиссий по экономическим районам), которые, однако оказались безрезультатными.

Решение проблемы районирования и нового административно-территориального устройства вызревало в ходе разработки плана ГОЭЛРО, когда вся Россия была разбита на ряд исторически сложившихся экономических районов, в рамках которых проектировался подъем промышленного производства на базе преимущественного развития электроэнергетики. Стали создаваться крупные экономические и одновременно административно - территориальные районы: Уральская область, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный края, которые соединяли промышленное и сельскохозяйственное производства, образовывали единые экономические комплексы. Создавались они для сокращения перевозок, привлечения дополнительных трудовых ресурсов, структурирования экономического пространства республики.

Однако, административная система, элементами которой были регионы - экономические комплексы, противоречила национально - территориальному делению республики. В результате было принято решение о разукреплении областей и краев. Уральская область, например, в 1934-38 гг. была разделена на четыре самостоятельных: Свердловскую, Челябинскую, Обь-Иртышскую и Пермскую, а в годы войны еще добавились Курганская и Тюменская.

Во второй половине 50-х годов была предпринята новая попытка укрупнения экономических районов и повышения их самостоятельности в связи с созданием совнархозов. Для совнархозов было характерно внимание к развитию горизонтальных связей между территориями, развитию межотраслевых производств. Кроме совнархозов, просуществовавших недолго, установлением межрегиональных связей занимались и плановые комиссии по крупным экономическим районам. Последние были также ликвидированы, поскольку против их существования активно выступали фактические главы областей и краев РСФСР – секретари обкомов.

2.2.3. Выравнивание уровня экономического развития различных территорий

Третье направление региональной политики времен СССР, связанное с выравниванием уровня развития ранее отсталых территорий, характеризовалось существованием двух противоположных тенденций. С одной стороны, большинство из таких территорий превратились из патриархальных провинций в индустриально развитые районы с разветвленной социокультурной инфраструктурой. С другой стороны, закономерности рационального размещения производства и комплексного социально-экономического развития регионов заменил административный диктат. Местные органы власти практически не участвовали в распределении доходов, полученных от эксплуатации их территорий. Так, в Якутии, где добывалось 4/5 советских алмазов и 2/3 золота, ее руководство практически не влияло на их реализацию, республика мало что имела от тех огромных доходов, которые она давала стране. В результате развитие ранее отсталых районов шло с большими экономическими издержками, а точнее – с отставанием. Сложившуюся систему распоряжения природными ресурсами не смогли изменить специальные региональные программы (Урало-Кузнецкая, Ангаро-Енисейская, Западно-Сибирская нефтегазовая, БАМ и др.), поскольку с их помощью делались только попытки преодоления наиболее вопиющих нерациональностей экономики, например, – сверхдальние транспортировки сырья и энергоресурсов. Их эффект выразился лишь в создании отраслей первичного уровня обработки ресурсов (металлы, древесина, химическое сырье, электроэнергия и т.д.). При всей значимости реализации этих программ для экономики страны, рост экономического потенциала восточных территорий шел сравнительно медленно.

В целом сохранился контраст между сосредоточением перерабатывающих мощностей в европейской части России, а ресурсов и энергии – на Востоке.

3. Становление государственно-территориального устройства в Российской федерации. Этапы становления федерализма в России после 1991г.

3.1. 1991-1993 гг.

Ликвидация власти КПСС в августе 1991 года грозила ввергнуть уже достаточно разбалансированную систему отношений Центр-регионы в хаос – реальные властные структуры в регионах практически перестали существовать. Понимая это, Президент России уже 22 августа 1991 г. подписывает известный Указ № 75 О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР. Указ предусматривал практику назначений Президентом РФ глав администраций, мэров и представителей Президента в края и области России (первые два поста – по согласованию с региональным Советом). Одновременно ликвидировался чисто советский институт – исполкомы региональных советов.

Новая федералистская композиция означала установление фактического двоевластия в регионах (избранные советы и назначаемые Центром главы администраций). Уже на этом этапе начал меняться характер взаимоотношений регионов с Центром: возникли и обострились противоречия между избранными региональными советами и назначаемыми Центром главами администрации регионов – частью исполнительной президентской вертикали. Она в то время по сути своей мало, чем отличалась от принципов строения традиционной советской административно-командной вертикали: характер взаимоотношений практически полностью определялся однонаправленным вектором Центр-регионы. В то же время это положение породило крайне мощную тенденцию консолидации региональных элит и поиска взаимопонимания между властными региональными структурами – процесс, который сегодня играет едва ли не ключевую роль в становлении федералистских институтов в России. В тот период наибольшая острота внутрирегиональной напряженности существовала не в вертикальной плоскости (Центр-регионы), а в плоскости горизонтальной. Дело в том, что назначаемые Президентом представители центра, будучи лишенными полноценных властных полномочий – и прежде всего распределительных, – очень скоро оказались за скобками реального властного расклада не только в отношениях регионов с Центром, но и (что, пожалуй, важнее) внутри регионов. Реальные же схватки за власть происходили между главами администраций, городскими властями и областными Советами.

Тенденцией периода стал поиск договорённостей внутри регионов, причем шел он достаточно успешно и в интересах укрепления региональной власти – в 1992-1993 гг. откровенно конфликтных регионов в Российской Федерации насчитывалось не более 10-15 (в основном те, где главы администраций были назначены центром без согласования с региональными Советами). Стабилизации положения в горизонтальных структурах региональной власти способствовал и принятый Верховным Советом 5 марта 1992 года закон О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации. Закон устанавливал двойную подотчетность глав регионов – перед Советом и Президентом России, и двойную подотчетность кабинетов – перед Советом и главой региона. Часть норм этого закона продолжает действовать в настоящее время (в частности, норма о праве президента отстранять от должности избранного главу администрации на основании заключения суда).

Благодаря всем этим процессам, к 1993 году в большинстве регионов России сложились относительно устойчивые горизонтальные властные структуры, что создавало предпосылки для выстраивания в дальнейшем вертикальных отношений с федеральным Центром на более стабильном правовом фундаменте жесткой модели федерализма.

Однако возможности эти не были реализованы.

3.2. 1993-1996 гг.

Уничтожение власти Советов в центре и регионах в результате событий октября 1993 года (соответствующие меры были приняты Президентом России буквально через несколько дней после трагедии 4 октября), привело к существенному сокращению влияния и полномочий региональных законодательных собраний и переходу действенной власти в руки назначаемых Центром губернаторов.

Полнота этой власти была предельно достаточной, так как в отсутствии Советов, слабости гражданских институтов и партийно-политических структур, несформированности региональных финансово-промышленных групп и базирующихся на их основе властных элит, противопоставить что-либо власти главы администрации внутри региона в тот период было практически невозможно. Одновременно в регионах существенно возрастали полномочия органов исполнительной власти, что поощрялось и Центром (Указ Президента Российской Федерации № 1969 от 3 октября 1994 года).

Опасаясь роста децентралистских тенденций в регионах и будучи крайне озабоченным искоренением наследия хасбулатовско-советской системы (и то, и другое до принятия новой Конституции, действительно представляло серьёзную проблему), Центр в этот период допустил по крайней мере два глубоких, возможно, стратегических просчета в политике федерализации страны. С одной стороны, он жестко, последовательно и достаточно долго противился требованиям проведения выборов глав администраций, переподчиняя их непосредственно на себя. С другой, Центр просмотрел опасность автономизации и бесконтрольности исполнительной власти в регионах, не предприняв сколько-нибудь серьёзных попыток создать противовес этой власти.

В целом политику Центра в сфере федерализма периода 1993-1996 гг. можно охарактеризовать как рецидив восстановления жесткой исполнительной (президентской) вертикали в условиях набиравших силу тенденций иного рода – возрастание тяги к децентрализму и хозяйственной самостоятельности регионов. На фоне тенденций развития предшествующих этапов это было явным (хотя, повторимся, в тех условиях понятным и объяснимым на фоне значительной потери управляемости в системе государственной власти) шагом назад и однозначно подрывало уже определившуюся общую логику становления федерализма в России.

Формировавшуюся систему ни в коей мере нельзя расценить как устойчивую, что и стало очевидным достаточно скоро: за сравнительно короткий отрезок времени Президентом были смещены с должности главы городских администраций Владивостока, Краснодара, Нижнего Новгорода, Омска, Саратова. Тем же грешили и главы администраций регионов – полновластные хозяева в своих вотчинах.

Положение начало меняться только после проведения серии выборов глав исполнительной власти, законодательных собраний регионов и принятия последними региональных Уставов, проведения политики более четкого в правовом отношении разграничения полномочий между Центром и регионами.