год 2010-й - более 30.000.000 обращений

I. Введение

1. Цель доклада

В данном докладе содержится описание и анализ федеративных структур и отношений в Российской Федерации. Докладчики пытались также обрисовать возможные перспективы развития федеративных отношений в стране. На основании данных полученных в результате анализа положения дел в этой области, выдвигаются предложения в отношении практических шагов в политической, экономической и законодательной сферах, которые могли бы способствовать укреплению федерализма в Российской Федерации.

2. Различные концептуальные решения проблемы развития федерализма в России

Даже на концептуальном уровне между в целом близкими экспертными центрами (Фонд развития парламентаризма в России, Российский Общественно-политический Центр, Центр политических технологий, Научно-экспертный Совет при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ – т.е. организациями, которые в последние годы интенсивно занимались разработкой проблем федерализма) существуют расхождения в общем видении проблемы.

Наиболее характерные из них касаются следующих вопросов:

• понимание оптимальности отношений Центр-регионы;
• оценка сегодняшнего состояния федералистских отношений;
• оценка перспектив развития федерализма в России.

3. Материалы используемые в докладе

Данный доклад – это попытка обобщить те, на взгляд авторов, принципиально важные положения по поводу федерализма, а также имеющиеся предложения практического плана, которые наиболее интенсивно обсуждались политиками и экспертами в последнее время. В данном докладе используются материалы, как упомянутых экспертных центров, так и отдельных специалистов, а также результаты конференций и обсуждений, состоявшихся в последние годы по инициативе Совета Федерации и Государственной Думы. Помимо этого, в докладе использованы материалы, предоставленные органами законодательной и исполнительной власти ряда регионов России, а также Конституционного Суда Российской Федерации.

II. Анализ положения в сфере федеративных отношений в РФ

1. Общее описание положения

Принятие в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации означало, что власть сделала – по крайней мере, конституционно – заявку на обустройство иных, нежели до этого времени, федеративных отношений. Объективность и отнюдь не исключительный по сравнению с опытом других стран характер целей и задач российских федералистских преобразований, тем не менее, изначально предполагали несколько принципиальных вариантов их возможного развития. Вероятны были:

• восстановление унитарного государства советского образца при сохранении внешней атрибутики федерализма и демократии. На раннем этапе федералистских преобразований вариант мог быть не только проходим, но и с большой вероятностью широко поддержан обществом – ностальгия по советскому единству и порядку была достаточно сильна;
• сохранение жесткого варианта федерации с отдельными конституционными послаблениями республикам и некоторым регионам, но с возможным укреплением всей атрибутики властной одновекторной вертикали – Центр-регионы: единого бюджета, двухканальной налоговой системы, Центрального банка, единой армии и силовых структур, других инструментарных возможностей властного контроля Центра над регионами;
• противопоставление стихии децентрализации варианта мягкого федерализма. Тенденция этого типа развития нашла наиболее полное воплощение в механизме решения взаимоотношений между федеральным Центром и Татарстаном, в попытках поливалентного подхода к различным субъектам федерации. Вариант чреват опасностью серьёзного ослабления единого государства, но при подключении к механизмам его реализации бюджетного федерализма и жесткой иерархичности федерального законодательства оказывался вполне перспективен;
• развитие ползучего конфедерализма, вполне вероятный сценарий, условиями реализации которого становятся несостоятельность политики Центра – и прежде всего в сфере экономических реформ. Либо в случаях затяжных и тупиковых кризисов власти (примеры – октябрьские события 1993 года, апрельский и августовский правительственные кризисы 1998 года), при которых резко возрастает стремление регионов к дистанцированию от Центра и автаркии;
• вариант развала России, казавшийся почти невозможным до политически провальной политики Центра на чеченском направлении, вокруг проблемы Уральской республики, допущения региональных референдумов по общефедеральным проблемам, как в Приморье, ряде иных направлений.

Реальное развитие федерализма в стране оказалось намного сложнее, противоречивее и подчас сочетало в себе элементы едва ли не всех вариантов одновременно. Важно иметь в виду, что и после принятия Конституции 1993 года, становление федерализма происходило главным образом за счет реальной политической практики, на основе существовавшего баланса политических сил, часто вопреки конституционным положениям или благодаря правовому несовершенству и противоречивости самой Конституции РФ.

После региональных выборов 1996-1997 годов глав исполнительной власти и законодательных собраний регионов были сформированы принципиально новые органы взаимодействия с Центром, которые в значительной мере, хотя и не полностью, определяют сегодня картину федералистских отношений в России.

Их особенности можно определить следующим образом.

Власть в субъектах Российской Федерации (законодательная и исполнительная) в ходе сложной и противоречивой эволюции обрела, наконец, подлинно легитимный характер – она стала полноправной и в очень значительной мере независимой от кадровой или какой-либо иной административной практики Центра. Это перевело сложные взаимоотношения федеральный Центр – субъекты Федерации из сферы командно-административной политики в сферу правовую и политико-договорную – т.е. в сферу единственных основ, на которых только и могут строиться федералистские отношения в рамках единого государства

После созыва Совета Федерации, в котором оказались конституционно представлены и законодательная, и исполнительная власть субъектов Федерации, региональная элита превращается в самостоятельный и конституционно фиксированный элемент политического процесса России. При этом следует констатировать, что новая избранная региональная элита получила мощные рычаги политического, экономического и психологического давления на федеральный центр и стала важным фактором принятия любых ключевых решений на высшем уровне. Эта тенденция закреплялась принятием республиканских Конституций и региональных Уставов, разграничивающих сферу полномочий центральной и региональной властей, а также достаточно стремительным процессом развития горизонтальных межрегиональных связей (межрегиональные ассоциации, ассоциации мэров городов и т.д.), вне всякого сомнения способствующих укреплению федерализма в России. Параллельно все эти годы шел интенсивный процесс формирования региональных властных элит, протекавший практически во всех субъектах Российской Федерации как явление полностью независимое от Центра – реальные масштабы влияния московских партийно-политических сил в регионах в целом незначительно.

Выборный характер исполнительной и законодательной властей в субъектах Российской Федерации (что при слабости судебной власти и в Центре, и, особенно, на местах означает юридически возможную, но крайне трудно реализуемую смену региональных властей по воле Центра), полномочное представительство этих властей в Совете Федерации, становление региональных центров силы и финансово-промышленных групп интересов – все эти факторы усилили независимость регионов от Центра и предопределяют сегодня необходимость формирования Центром новой стратегии взаимоотношений с регионами, новые принципы федералистских отношений. Сутью такой политики в современных условиях и с конструктивным заделом на будущее может быть только полная и окончательная замена властно-патерналистской составляющей (абсолютный диктат центра) составляющей правовой (четкое конституционное распределение и разграничение полномочий центр – регионы) и финансово-экономической (решение проблемы бюджетного федерализма).

Всё сказанное выше даёт достаточные основания считать сегодняшнюю модель федеративных отношений в России как ещё не сложившуюся систему.

Характер развития определяется как целенаправленной политикой центра (к сожалению, не всегда концептуально, организационно и кадрово продуманной, последовательно и постоянно проводимой), так и за счет возрастающих инициатив регионов, интересы которых далеко не всегда согласуются с политикой центра.

В оценках ряда политиков и экспертов произошедшие качественные изменения изначально трактовались и всё ещё трактуются сегодня с позиций откровенного, хотя, как представляется, мало чем обоснованного алармизма. Превалируют оценки типа окончательная дезинтеграция России, реальная угроза конфедерализации страны, новая волна сепаратизма и т.п. Отсюда соответствующие выводы и рекомендации, наиболее типичны из которых:

• выборы 1996-1998 гг. привели у росту политической и экономической неуправляемости регионов (естественен вопрос: а кто, собственно, и как, и почему, и на каких законодательных, и конституционных основаниях, должен управлять);
• выборы продемонстрировали необходимость выравниваниястатусов различных субъектов Федерации;
• назрела необходимость в разработке новогоФедеративного договора.

Анализ всего хода становления пореформенных федералистских отношений в России не во всём позволяет согласиться с оценками и рекомендациями такого рода и прежде всего с их категоричностью, ригоризмом, но, несомненно, заставляет задуматься над перспективами как в случае пессимистического, так и сравнительно оптимистического варианта экономического развития страны в ближайшие годы.

Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, однако в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательной федералистской динамики.

Пожалуй, единственным бесспорным моментом в развитии российского федерализма является сужение инвариантности этого развития при сохранении достаточно высокой степени открытости реально оставшихся вариантов: мягкий тип федерализма, опирающийся на бюджетном кодексе и приоритетности федерального права, и вариант асимметричного (республики, края, области) развития страны, с опять же закрепленными правом и ограниченными бюджетным кодексом полномочиями. Это означает лишь то, что перспективы российского федерализма как никогда зависят от политической и нормативной практики самого разного уровня и характера, от способности сил, определяющих развитие федерализма, адекватно реагировать на эту практику и действовать соответствующим образом.

Подтверждением тому могут служить как позитивные преобразования последних лет, так и непростительные промахи федералистского строительства, последствия которых не только сказываются до сегодняшнего дня, но и в ряде случаев, похоже обрели необратимый характер.

2. Правовые основания существующей российской федеративной системы

Правовыми основаниями нынешней федеративной системы в России является Федеративный договор, Конституция и договоры о разграничении полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации.

2.1. Федеративный договор

Не следует считать Федеративный договор договором об объединении государств в федерацию. Россия как государственное образование создавалась на протяжении многих веков. Поэтому российские территории подписали Федеративный договор не для создания союза, а с целью разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Именно в этом предмет Федеративного договора. Иными словами, этот Договор — рычаг развития федерализма в его основном, важнейшем аспекте — разграничении предметов ведения и полномочий.

Как бы в будущем ни складывалась судьба российского государства, Федеративный договор 1992 г. служит инструментом развития федерализма..

2.2. Конституция Российской Федерации

Она стала основой для дальнейшего упорядочения системы федеративных отношений. Вместе с тем, Основной закон страны не лишен противоречий, которые реально влияют на вектор развития внутриполитических процессов.

2.2.1. Характер федеративного устройства России согласно Конституции

Одним из основополагающих принципов федеративной государственности в соответствии с теорией и практикой мирового федерализма является равенство прав образующих любую федерацию субъектов.

Это равенство должно распространяться на все субъекты Федерации и реализовываться как в отношениях отдельных субъектов Федерации с Центром, так и в отношениях субъектов Федерации друг с другом. Существование же любых форм асимметричности в федеративных отношениях должно иметь под собой серьезную историческую и (или) социально-экономическую основу.

Российская Федерация в этом смысле несколько отличается от ряда других федераций. Природа современной российской федеративной государственности в том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Базовым документом, заложившим принцип разграничения предметов ведения и полномочий, является Федеративный договор (договоры), содержание и положения которого вошли в Конституцию Российской Федерации.

На основе Конституции Российской Федерации и Федеративного договора добровольно разграничили предметы ведения и полномочия все (кроме Чеченской Республики) составные части бывшей РСФСР, то есть исторически сложившегося государства. Таким образом, все происходящее, начиная с 1990 года, не создает Россию, а лишь реформирует ее.

Многовековая история России, ее полиэтничность, экономико-географические различия и прочее не могли не отразиться на характере современной российской федеративной государственности. Это не могло не найти отражения в Конституции Российской Федерации, сохранившей элементы разного статуса субъектов РФ при провозглашении в качестве приоритета (одной из основ конституционного строя – ст. 5 Конституции РФ) принципа их равноправия.

Так, часть 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации провозглашает равноправие всех субъектов Российской Федерации.

Часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации начинается следующими словами: В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации..., а далее в алфавитном порядке перечисляются сначала республики, затем края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Такое расположение дает основание считать, что субъекты Российской Федерации подразделяются на различные типы. Перечень был взят из старой Конституции и Федеративного Договора, как привычный. Любые попытки в ходе Конституционного совещания изменить очередность, в т.ч. в алфавитном порядке, порождало острые конфликты.

Доказательством тезиса о делении субъектов Федерации на типы служит и конституционное положение о том, что статус различных типов субъектов Федерации определяется различными видами нормативных правовых актов: статус республики — Конституцией Российской Федерации и конституцией республики; статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа — Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, хотя по юридической силе эти документы и не различаются.

Но одновременно в части 1 ст. 5 Конституции определяющей одну из основ конституционного строя России, говорится о другом: Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации. В части 4 ст. 5 принцип равноправия подтверждается: Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Таким образом, уже в Конституции РФ сохраняются некоторые противоречия, касающиеся принципа равноправия субъектов Федерации. С одной стороны, закладывается основа симметричной Федерации (ст. 5), с другой — отдается дань истории, политике, психологии (ст. 65, 66, 68), то есть как бы сохраняются элементы асимметрии российского федерализма.

Противоречия в плане отношений субъектов Федерации с другими субъектами и с Федерацией в целом еще более очевидны. Так, республики заняли более прочное место, чем другие типы субъектов Федерации, в системе федеративных отношений. По отношению к ним федеральные органы государственной власти, как правило, воздерживаются от каких-либо характерных для унитарного государства методов воздействия (примером может служить история с правительством С.Кириенко, пытавшимся отлучить Татнефть от экспортной нефтяной трубы и пошедшего на попятную после давления со стороны М.Шаймиева) .

Этого нельзя сказать о других типах субъектов Федерации. Даже по отношению к краям и областям, не говоря уже об автономной области и автономных округах, часто продолжают действовать традиции унитарного государства, причем централизованного типа. Нередки случаи необоснованных попыток Центра тем или иным способом вмешаться в компетенцию субъектов Федерации.

Конституция Российской Федерации установила три вида предметов ведения: предметы ведения Российской Федерации (статья 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72) и предметы ведения субъектов Российской Федерации (статья 73). Кроме того, Конституция Российской Федерации установила возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации (часть 3 статьи 11).

Ст. 78 Конституции дает возможность федеральным органам исполнительной власти передавать осуществление части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации и наоборот путем соглашений. Эта норма скорее закрепляет процесс управленческой деятельности. На самом деле полномочия никуда не переходят, они сохраняются за той или иной стороной, но осуществляются в силу каких-либо причин другими органами: исполнительная власть федерального уровня доверяет исполнительной власти регионального уровня (с ее согласия) реализацию части своих полномочий и наоборот.

Конституция РФ, предусматривая возможность заключения двусторонних договоров, не определила место договорного процесса в формировании основ российского федерализма, не содержит норм о порядке введения в действие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Соответствующий федеральный закон до сих пор не принят.

2.2.2. Система государственной власти согласно Конституции РФ

2.2.2.1. Главный принцип – единство государственной власти

В части 3 ст. 5 Конституции провозглашено единство системы государственной власти. Этот принцип не следует сводить каким-либо иерархическим и иным соподчиняющим различные уровни власти основам. Он означает формирование системы государственной власти, обеспечивающей единство экономического и правового пространства на всей территории государства.

Следует отметить, что в федеративном государстве принцип единства государственной власти имеет определенную специфику, не позволяющую единству системы государственной власти перерасти в сверхцентрализацию. Эта специфика заключается прежде всего в наделении субъектов Федерации самостоятельностью в образовании и деятельности своих органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах предметов ведения субъектов Федерации и их совместного с Федерацией ведения.

Вместе с тем самостоятельность субъектов Российской Федерации в сфере организации государственной власти не должна разрушать единство экономического и правового пространства страны. Иными словами, деятельность органов государственной власти субъектов Федерации должна осуществляться в рамках Конституции, а также законов и иных нормативных актов, принятых в пределах предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. В противном случае единство системы государственной власти будет нарушено.

Исходя из этого, реализация принципа единства системы государственной власти должна проявляться, во-первых, в наличии соответствующей Конституции Российской Федерации, непротиворечивой системы органов государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти, во-вторых, в деятельности этих органов, обеспечивающих законодательное регулирование, реализацию предметов ведения, конституционно закрепленных соответственно за Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.

Относительно законодательной власти несоблюдение этого требования, в частности принятие какой-либо из сторон федеративных отношений законодательных и иных нормативно-правовых актов, нарушающих конституционно закрепленное распределение предметов ведения, разрушая единство правового пространства Российской Федерации, нарушает и принцип единства государственной власти.

2.2.2.2. Исполнительная власть и ее вертикаль согласно Конституции

Разделение функций федеральной исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Федерации

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, — говорится в части 1 ст. 110 Конституции России. Норма категорична и не позволяет никакому другому государственному органу приобщиться к федеральной исполнительной власти.

Для реализации полномочий федеральной исполнительной власти на территориях конкретных субъектов Федерации создаются ее представительные органы на местах. Местные органы федеральной исполнительной власти должны осуществлять свою деятельность строго в пределах предметов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов в части общефедеральной компетенции. При этом возможна передача части полномочий федеральных органов государственной власти органам власти субъектов Федерации. Однако такая передача должна подкрепляться обоюдным согласием и соответствующим финансовым, кадровым и прочим обеспечением.

Исполнительная власть субъектов Федерации осуществляет функцию исполнения законов, иных нормативных актов, принятых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации, а также федеральных законов, принятых по предметам ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. При этом исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации действуют в соответствии с Конституцией Российской Федерации и своими конституциями (уставами).

Если деятельность исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации осуществляется в пределах предметов ведения этих субъектов и с целью реализации принятых ими законов, то она неподконтрольна Правительству Российской Федерации. Только Президент Российской Федерации вправе приостановить действие актов исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (часть 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, исходя из этой конституционной нормы, Президент Российской Федерации вправе воздействовать на исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации и в случае осуществления ими полномочий, находящихся в пределах предметов ведения субъектов Федерации.

Следует подчеркнуть, что в Конституции Российской Федерации термин высший не употребляется по отношению к Правительству Российской Федерации, однако используется при характеристике органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку субъекты Российской Федерации по Конституции имеют высшие органы государственной власти, следовательно, они должны иметь и местные государственные органы, в том числе исполнительные. Именно здесь заложено одно из важнейших противоречий Конституции РФ.

Формирование и функционирование единой исполнительной вертикали являются одной из предпосылок достижения социально-экономической стабильности общества. Она, в самом общем виде охватывая все уровни территориального управления, представляет собой совокупность институтов и механизмов, обеспечивающих исполнение общегосударственных конституционных и законодательных актов, а также повсеместный контроль за реализацией общенациональных интересов, в том числе и на местах, на основе формируемых на общих принципах отношений между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.

Незавершенность и противоречивость процесса разграничения предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением, а также процесса распределения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, являются сдерживающими формирование единой исполнительной вертикали факторами. Имеющиеся противоречия приводят, с одной стороны, к взаимному вмешательству органов исполнительной власти различных уровней в сферы компетенции друг друга; с другой — к переброске вышестоящими органами территориального управления на плечи нижестоящих органов проблем, для решения которых на местах нет достаточных ресурсов.

Местное самоуправление согласно Конституции

В Конституции РФ закреплено положение об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, а значит, и от органов исполнительной власти. Однако за органами местного самоуправления в соответствии с Конституцией и Федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации закреплен определенный круг вопросов. То, что они в соответствии с Конституцией относятся к вопросам местного значения, не умаляет их важности; напротив, для населения, для конкретного человека решение этих вопросов с точки зрения повседневных интересов и потребностей является важнейшей задачей, от решения которой зависят как социальная стабильность российского общества, так и поддержка населением проводимых преобразований в целом.

В субъектах Российской Федерации должна существовать система исполнительной власти, включающая в себя два уровня — уровень субъектов Федерации и местный уровень.

Конституционное же положение об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти создало своеобразную юридическую основу для исключения местного самоуправления из поля действия государственной исполнительной дисциплины, что подготовило почву для последствий двоякого рода.

Во-первых (и подобная точка зрения уже получила распространение), местное самоуправление начинают приравнивать к разновидности общественного самоуправления. Однако, несмотря на известную внешнюю схожесть двух этих общественных институтов (оба призваны удовлетворять в рамках существующего законодательства повседневные потребности и интересы граждан), они имеют принципиально различную сущность.

Местное самоуправление является обязательным, конституционно закрепленным элементом системы общественных отношений в целом, территориального управления в частности в любом демократическом государстве. За органами местного самоуправления опять же конституционно закреплен определенный объем компетенций, которые при отсутствии подобного института могут быть просто не реализованы. Появление же различных форм общественного самоуправления зависит от конкретных потребностей конкретного населенного пункта.

Это отличие местного самоуправления от общественного самоуправления обусловливает и различное их положение в единой системе территориального управления государства. Если общественное самоуправление является абсолютно независимым от последней, то местное самоуправление должно быть элементом единой системы территориального управления государства, обеспечивая тем самым четкое функционирование единой исполнительной вертикали страны. Это вовсе не означает (по крайней мере в демократическом государстве не должно означать) какого-либо ущемления самостоятельности органов местного самоуправления в выборе форм и методов решения местных проблем.

Иными словами, речь должна идти не об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, а об обеспечении их полной и реальной самостоятельности в реализации конституционно (законодательно) закрепленных за ними предметов ведения. Эта проблема для России сегодня гораздо более актуальна, чем формальные, популистские лозунги об отделении.

Во-вторых, вывод органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (а значит, по мнению некоторых, и из единой исполнительной вертикали страны) создает правовую основу для того, чтобы на вакантное в этой вертикали место претендовали какие-либо иные, отличные от органов местного самоуправления общественные или государственные институты. Отсюда следует прямой шаг строго в рамках Конституции к восстановлению общегосударственных (субъекта Федерации или Федерации в целом) опеки или даже контроля над местным самоуправлением. И никакие ссылки на то, что местное самоуправление самостоятельно (как это диктует Конституция Российской Федерации), ничего принципиально не меняют.

Статус автономных округов и областей согласно Конституции

Среди проблем развития российского федерализма особо стоит проблема стабилизации отношений между автономными округами и областями (краем), в состав которых они входят. Противоречия здесь являются наиболее сложными и принципиальными. Они связаны прежде всего с новым статусом автономных округов и областей (края), закрепленным Федеративным договором и Конституцией РФ.

Автономные округа входили с момента образования в состав определенной области или края и фактически не только территориально, но и административно им подчинялись. Однако в настоящее время в Конституции РФ не говорится об обязательности вхождения автономного округа в область (край), о какой-либо зависимости от них. Но Основным законом закреплено существенное повышение статуса указанных субъектов Федерации и расширены их полномочия, в частности провозглашено их равноправие между собой и со всеми другими субъектами Федерации.

Автономные округа получили возможность или остаться в составе области (края), или войти непосредственно в Российскую Федерацию, что уже сделал Чукотский автономный округ.

Вместе с тем существенные изменения претерпело само понятие вхождение округа в состав области (края). Исходя из конституционных норм его можно трактовать лишь как юридически оформленные отношения между автономным округом и областью (краем), связанными друг с другом исторически и экономически, причем в формах, которые не противоречат конституционно закрепленному принципу равноправия субъектов Федерации. Реализация соответствующих конституционных норм на практике, равно как и просто их толкование встречают множество трудностей.

Они вызваны наличием противоположных тенденций в позициях автономных округов и областей (края). Если для последних характерно отношение к автономным округам как к своего рода младшим братьям, а отнюдь не равным им субъектам Федерации, то автономные округа, напротив, стремятся продемонстрировать свои самостоятельность и независимость. Потому коллизии и даже конфликты между этими двумя типами субъектов Федерации возникают по многим вопросам, начиная от проблемы соотношения территорий и заканчивая вопросом перераспределения полномочий органов государственной власти

2.2.2.3. Судебная власть

Её образуют три ветви: Конституционный Суд Российской Федерации и другие конституционные суды, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и другие арбитражные суды, Верховный Суд Российской Федерации и другие суды общей юрисдикции. Однако эти суды функционально между собой не связаны, и потому по горизонтали имеет место конгломерат отдельных судебных образований, в целом олицетворяющих судебную власть как одну из ветвей государственной власти.

Конституционный Суд (КС) РФ — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Важное место в работе КС РФ занимают и вопросы обеспечения соответствия Конституции РФ конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Образование конституционных судов субъектов Федерации как ветви судебной власти имеет федеративные начала. При исключении субординации названные суды в совокупности составляют основу такой власти. Взаимосвязь между ними прослеживается по линии сходства полномочий и заключается в возможности координации определенных направлений деятельности. Тем не менее все конституционные суды, включая федеральный, не образуя вертикаль, могут взаимодействовать на основе оказания методической, консультативной помощи друг другу.

Вторая ветвь судебной власти — арбитражные суды — построена по принципу централизации, что больше характерно для унитарного государства, но вполне приемлемо и для государства федеративного. Федеральный конституционный закон Об арбитражных судах в Российской Федерации определил, что арбитражные суды в Российской Федерации, в том числе Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, являются федеральными судами, а перечисленные выше суды составляют единую систему арбитражных судов (статьи 1,3).

Построение третьей ветви судебной власти — судов общей юрисдикции — с точки зрения принципов федерализма противоречиво. Так, до настоящего времени не проведено в жизнь одно из важнейших направлений судебной реформы — создание системы судов общей юрисдикции, осуществляющих в соответствии со своей компетенцией уголовное, гражданское, административное судопроизводство с учетом принципов федеративного государства. Фактически в Российской Федерации сформировались две системы судов общей юрисдикции: федеральная судебная система, включающая Верховный Суд Российской Федерации, краевые, областные, районные (городские) суды, а также судебные системы республик, включающие верховные суды республик и нижестоящие по отношению к ним суды. Федеральный конституционный закон О судебной системе Российской Федерации вносит коррективы в сложившуюся практику, но проблем в этом аспекте государственного строительства остается много. Вполне возможно, что указанный вопрос следует изучить и рассмотреть отдельно.

В целом же можно констатировать, что подход к организации судебной власти в Российской Федерации неоднороден. Суды конституционные построены по федеративному принципу; суды арбитражные — по принципу унитарного государства; суды общей юрисдикции полностью пока не сформированы, но будут строиться на смешанных (унитарно-федеративных) началах.

2.2.2.4. Законодательная власть согласно Конституции. Проблема единства законодательного пространства России

Конституционные полномочия Совета Федерации

Конституционные полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ сводятся к утверждению в целом конституционных и федеральных законов и утверждению ключевых кадровых назначений, вносимых Президентом РФ, а также утверждению решений Президента о введении чрезвычайного положения, о применении вооруженных сил РФ за границей, объявлении даты выборов Президента РФ. Тем самым Совет Федерации является по существу группой вето – он может отклонить нормативный акт и сформулировать к нему замечания, может не утвердить неподходящего кандидата, однако он не может внести в нормативный акт свои поправки или назначить на ту или иную должность своего кандидата (исключение – Счетная палата РФ и Центральная избирательная комиссия РФ, которые формируется на паритетных началах Государственной Думой и Советом Федерации).

Тем не менее роль Совета Федерации в политической жизни страны чрезвычайно высока. Об этом свидетельствует тот факт, что существенному пересмотру после вето верхней палаты подвергаются принципиальные законы, которые прямо касаются проблем власти и управления в стране. Так, в частности, было с законом Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, с законами о федеральном бюджете на 1996 г. и 1997 г. Кроме того, Совет Федерации наложил вето на закон об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Поскольку Совет Федерации весьма часто пользуется правом вето, Государственная Дума предпочитает заранее консультироваться с сенаторами и готовить нормативные акты с учетом их мнений. Необходимо подчеркнуть, что Совет Федерации выступает как группа вето во всех областях внутрироссийской политики. При этом вероятность проведения какого-либо шага, который Совет Федерации не одобряет, минимальна. Это достигается за счет консолидированного голосования сенаторов в подавляющем большинстве случаев.

Таким образом, можно констатировать, что региональные центры сил смогли создать дееспособный институт, который выступает как группа вето во всей политической и отчасти экономической сфере жизнедеятельности российского общества, располагающий также широкими возможностями политического влияния как на законодательный процесс, так и на исполнительную власть.

Вопрос об изменении порядка формирования и характера работы Совета Федерации

В настоящих отечественных реалиях многие пришли к мысли, что роль Совета Федерации в законодательной деятельности должны быть более активной.

В этой связи говорят о необходимости пересмотра положения федерального закона о формировании Совета Федерации, принятого в 1995 г. Этот закон принимался в сложной внутриполитической обстановке и был, по сути, компромиссным. В настоящее время накоплен солидный опыт, который позволяет специалистам утверждать, что этот закон не лишен недостатков с точки зрения создания максимально эффективного органа государственной власти.

Как в политических, так и в научных кругах постоянно ведется дискуссия о путях совершенствования деятельности Совета Федерации. Накануне предстоящих президентских и парламентских выборов дискуссия по вопросу о необходимости изменения роли и функций Совета Федерации развернулась как в самой верхней палате, так и в Государственной Думе, которая, в частности, обсуждала вопросы о возможности избрания Президента РФ членами Совета Федерации, повышения полномочий его председателя и т.д., а также в исполнительной власти, что находит подтверждение в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию.

Изменение принципов формирования Совета Федерации не требует внесения изменений в действующую Конституцию РФ, согласно ст. 96 которой порядок его формирования устанавливается федеральным законом.

Как и накануне принятия закона в 1995 г., в настоящее время существует несколько концептуальных подходов к решению этого вопроса. Например, широко обсуждается вариант, когда Совет Федерации формируется наполовину из глав исполнительной власти субъектов РФ по должности, а вторая половина сенаторов избирается в субъектах из числа кандидатов, выдвигаемых региональными законодательными собраниями. При этом предполагается, что вторая половина будет работать в Совете Федерации на постоянной основе и может избираться не на 4 года, а на более длительный срок – до 7 лет.

Как и накануне принятия закона в 1995 г., в настоящее время существует несколько концептуальных подходов к решению этого вопроса. Например, широко обсуждается вариант, когда Совет Федерации формируется наполовину из глав исполнительной власти субъектов РФ по должности, а вторая половина сенаторов избирается в субъектах из числа кандидатов, выдвигаемых региональными законодательными собраниями. При этом предполагается, что вторая половина будет работать в Совете Федерации на постоянной основе и может избираться не на 4 года, а на более длительный срок – до 7 лет.

Таким образом, с одной стороны, в Совете Федерации будут выполнять свои функции главы исполнительной власти, обеспечивая прямое представительство лиц, реально принимающих решения на местах. С другой – постоянный, стабильно работающий корпус законодателей, который позволит Совету Федерации играть более существенную роль в законодательном процессе, более эффективно использовать свое право законодательной инициативы, которое на сегодняшний день используется крайне плохо, причем не только в части внесения законодательных инициатив, а прежде всего в части их лоббирования. Совет Федерации за прошедшие 4 года внес около 100 законодательных инициатив, а законов было принято всего пять. Такая ситуация сложилась из-за того, что отсутствует механизм, который эффективно проводил бы эти законы в Государственной Думе.

Соотношение федеральных и региональных правовых систем: Общие замечания

К настоящему времени практически во всех субъектах Российской Федерации действуют принятые ими в установленном порядке Конституции (в республиках) и Уставы (во всех других субъектах), в соответствии с которыми функционируют их законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти.

В этом отношении процесс формирования системы государственных органов на уровне субъектов Российской Федерации, казалось бы, можно считать завершенным. Однако сделать это не позволяют многочисленные несоответствия между конституционными и законодательными актами разного уровня, противоречие положений ряда республиканских Конституций международно-правовым стандартам, не устраненные противоречия внутри самой Конституции РФ, о чем подробно говорилось выше. Нужно объективно признать, что для завершения этого процесса потребуется как время, так и, что еще важнее, серьезнейшие политические шаги, инициатива на уровне руководства страны.

Существующие сегодня многочисленные расхождения между федеральным Центром и субъектами Федерации закладывались не сразу и не всегда были обусловлены чисто сепаратистскими устремлениями региональных властей и лидеров. В основе этих противоречий лежит целый комплекс причин – от слабости правовых процессов в регионах и России в целом до объяснимого, если и не всегда оправданного и ресурсно обеспеченного желания региональной власти обладать максимально полными прерогативами в пределах своих территорий.

Не стоит забывать того обстоятельства, возможно решающего с правовой точки зрения, что в Конституции 1993 года не было зафиксировано четкое и жестко прописанное положение о том, какова должна быть система государственных органов в целом. В частности, в ч.1 ст. 77 Конституции указано, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительной и исполнительной государственной власти, установленными федеральным законом. Подобная расплывчатость правовых формулировок не могла не иметь соответствующих последствий.

Анализ принятых субъектами Федерации Конституций и Уставов дает основание полагать, что многие из них в той или иной мере могут быть оспорены с точки зрения их соответствия Конституции РФ.

Конфедеративные элементы в законодательстве ряда субъектов Федерации, разрушающие единое правое пространство России

Несмотря на ясно обозначенные в Конституции РФ принципы государственного устройства, ряд Основных законов субъектов Федерации содержат по крайней мере элементы конфедеративного характера.

Так, Башкортостан, Бурятия, Якутия в своих конституциях прямо именуются суверенными государствами, Республика Коми, не называя себя суверенной, тем не менее закрепила в своей конституции положение о распространении государственного суверенитета на всю территорию республики. Экономический суверенитет провозгласила Карелия. В преамбуле двустороннего соглашения О дружбе и сотрудничестве Башкортостан и Чувашия признают государственный суверенитет друг друга. Башкирия пошла ещё дальше, признав Абхазию в качестве суверенного государства, в то время как по всем международным нормам она является составной частью Грузии.

Наблюдается тенденция вымывания российского суверенитета и отдельных суверенных прав Российской Федерации конституционным (уставным) правом субъектов Федерации, в разных сферах общественной жизни. В том числе:

• установление субъектами в одностороннем порядке за собой права приостановления действий законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов Федерации (Якутия, Башкортостан, Тыва, Коми);
• приостановление действия актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих законодательству или интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме (Саратовская область);
• закрепление отдельными республиками за собой права объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира (Тыва);
• принятия республиканских законов о воинской службе (Башкортостан,
• установление субъектом Федерации порядка введения чрезвычайного положения на его территории без согласования с Президентом РФ и Советом Федерации (Бурятия, Коми, Тыва, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия и ряд других);
• дача согласия субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия);
• определение природных ресурсов собственностью субъекта Федерации (Ингушетия, Саха (Якутия),
• регулирование вопросов внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров (Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Ингушетия, Коми, Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области) и др.

Попытки ведения некоторыми субъектами Федерации самостоятельной внешней политики

Координация международных связей субъектов федерации, которые согласно 72-ой статье Конституции является предметом совместного ведения федерации и субъектов федерации. При этом в ряде случаев субъекты федераций вторгаются в сферу ведения Российской Федерации.

В последнее время международные связи субъектов федерации заметно расширились. Об этом говорит то, что на сегодняшний день субъекты Федерации заключили более 130 соглашений со своими зарубежными партнерами, включая суверенные государства, то есть, так называемые диагональные соглашения между субъектом международного права и не субъектом международного права. Таким образом, международные связи субъектов федерации все чаще соприкасаются со сферой внешней политики.

При этом слаба, если не сказать, практически отсутствует, законодательная база, которая бы регулировала координацию международных связей субъектов федерации. С целью исправления ситуации в настоящее время готовится закон о координации международных связей, который находится в Согласительной комиссии российского парламента. Пока, что эти вопросы решаются нормативными актами Министерства иностранных дел РФ. Они призваны снять несоответствие между законодательствами наших краев, республик и областей и федеральным законодательством в сфере международных и внешнеэкономических связей.

Нарушения единства правовой системы страны и борьба с ними федеральных органов власти

С проблемой конфедерализации страны связана проблема единой правовой системы Федерации. Различные факты позволяют говорить о несовершенстве нормативной правовой базы в субъектах России и отсутствии единого правового пространства на территории Российской Федерации. О масштабах и актуальности на настоящем этапе проблемы несоответствия между конституционными и законодательными актами разного уровня и противоречия положений региональных конституций (уставов) международно-правовым стандартам свидетельствует следующая статистика.

Конституционным судом РФ с марта 1995 года по декабрь 1997 года было рассмотрено 15 дел о проверке конституционности отдельных законодательных актов субъектов Российской Федерации и лишь в одном случае оспариваемый закон был признан соответствующим Конституции РФ.

Прокуратура РФ за последние два года 1,5 тысячи раз опротестовывала региональные постановления и законы.

В Министерство юстиции РФ за 1996-98 гг. поступило на экспертизу 44 тыс. актов, принятых в субъектах Федерации. Почти половина из них не соответствует Конституции РФ и федеральным законам.

Государственный антимонопольный комитет (ГАК) со своей стороны также имеет претензии к региональному законодательству. За 1997 г. ГАК рассмотрел почти 1000 дел по нарушению федерального закона О конкуренции и ограничении деятельности на товарных рынках исполнительными органами.

Правовое регулирование механизма, имеющего целью создание единого правового пространства Российской Федерации, обеспечение цельности федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Федерации, местного самоуправления на сегодняшний день осуществляется рядом нормативных правовых актов. Конституционные положения, в частности, положения статьи 76 Конституции Российской Федерации, получили развитие в Федеральном конституционном законе О Конституционном Суде Российской Федерации от 21 июля 1994 года № 1-ФЗ (ст. 84, ч. 2 ст. 85), Федеральном законе О прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 года № 168-ФЗ (ст. 21, 23, 24), Уголовном кодексе Российской Федерации (ст. 293), Положении об Администрации Президента (п. 6), Указе Президента Российской Федерации от 3 декабря 1994 года О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации, Указе Президента Российской Федерации О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации от 2 мая 1996 года № 645, Постановлении Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации.

Проблемы в правовом регулировании данной сферы очевидны, и это, в первую очередь, связано с отсутствием механизма приведения в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, санкций за принятие и реализацию актов, нарушающих Конституцию Российской Федерации и механизма привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в применении подобных актов органов государственной власти.

Можно было бы избежать случаев нарушений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в нормативных правовых актах, принимаемых и разрабатываемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при возложении на органы юстиции в субъектах Федерации функции по осуществлению экспертизы и проведению совместных консультаций по проектам этих актов, что позволит создать на территории Российской Федерации централизованную систему юстиции, призванную обеспечить осуществление принципов единства правового пространства и правовой системы Российской Федерации.

Федеральные органы намерены предпринять меры правового характера для наведения порядка в этой области. В частности, в ноября 1997 г. Минюст и Государственный антимонопольный комитет выработали долгосрочную программу совместных действий, направленных на сохранение единого экономического и правового пространства страны. Вместе с тем, дефицит финансовых средств как у федерального Центра, так и в регионах, по всей вероятности, в обозримой перспективе еще долго будет служить для перетягивания каната.

Жесткая позиция федерального Центра в этом вопросе постепенно начинает давать свои результаты. В конце июня 1998 г. произошло знаковое событие – министр юстиции РФ П.Крашенинников, губернатор Ханты-Мансийского автономного округа (ХМАО) А.Филипенко и председатель окружной Думы С.Собянин подписали соглашение о взаимодействии между Минюстом и органами государственной власти ХМАО в области законотворческой деятельности.

Стороны, подписавшие соглашение, договорились о скоординированных совместных действиях в области формирования единых принципов и направлений развития федерального и регионального законодательства, формирования новых концепций законопроектных программ развития автономного округа, организации квалифицированных правовых экспертиз подготовленных в ХМАО законопроектов и уже принятых нормативных актов. Минюст и власти ХМАО заявили о намерении обмениваться правовой информацией, привлечении организаций и специалистов в области права, проведении взаимных консультаций при подготовке и экспертизе нормативных актов округа.

Во всех договорах о разграничении предметов ведения и полномочий с субъектами РФ, подписанных в 1996-1998 гг. содержатся обязательства органов государственной власти субъекта РФ привести свои нормативные правовые акты в соответствие с Конституцией и законодательством РФ. Иными словами, ранее принятую практику, когда Минюст РФ лишь контролировал законодательство субъектов РФ и упрекал их за несоблюдение положений Конституции РФ и федеральных законов, было впервые решено заменить конструктивным взаимодействием, которое должно в итоге дать гораздо более эффективный результат, чем постоянные препирательства Центра и регионов. Параллельно существующие сегодня правовые системы Федерации и ее субъектов начнут объединяться на основе Конституции лишь в том случае, если будет создан механизм согласования законотворчества, отвечающий принципу федерализма.

В настоящее время отсутствует федеральный закон, устанавливающий правила согласования принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Важное значение в обеспечении конституционности законотворчества субъектов Федерации имеет также создание государственных и общественных структур по координации законотворчества и исполнительной деятельности между федерацией и ее составными частями.

Пока же большинство законов, принимаемых Федеральным Собранием, вторгается в предметы ведения субъектов Федерации, издается по вопросам, не предусмотренным в статьях 71 и 72 Конституции РФ. Необходимо подчеркнуть, что процесс федерального законотворчества осуществляется в настоящее время крайне медленно, а логика реформ требует оперативности в принятии законов. Пробелы восполняются указами Президента и собственными законами субъектов Федерации, при этом президентские акты принимаются, как правило, без согласования с региональными властями и зачастую вторгаются в их компетенцию. Субъекты Федерации в свою очередь принимают законы по предметам совместного ведения или даже по вопросам, относящимся к ведению Федерации.

До сих пор не приняты федеральные законы об общих принципах организации государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий; об основах налоговой системы и бюджетного устройства; о судебной власти; о разграничении государственной собственности; о природопользовании и землепользовании и другие, без которых субъект Федерации не имеет достаточных правовых гарантий реализации и защиты своего статуса.

В настоящее время сохраняется неясность, каков механизм ответственности за несоблюдение федеральной Конституции и решений Конституционного Суда РФ о приоритетном действии закона. Казалось бы очевидным, что с момента вынесения решения Конституционным Судом РФ о признании акта незаконным, он перестает действовать. Однако в реальной практике этот процесс значительно сложнее: федеральный орган государственной власти, орган государственной власти субъекта Федерации могут не подчиниться решению Конституционного Суда РФ и продолжать применять незаконный акт. Такая ситуация, например, произошла в отношениях с Татарстаном, власти которого, несмотря на решение Конституционного Суда, провели на своей территории референдум, московские власти вопреки решению Конституционного Суда не отменяют институт прописки, всячески модернизируя его, и т.д.

Несоблюдение прав человека в некоторых законодательствах некоторых субъектов Федерации

Особое место в сфере противоречий федерального и регионального законодательств занимает проблема прав человека.

Статьями 17, 18 Конституции РФ закрепляется, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина и права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Таким образом, гарантии конституционных прав и свобод граждан должны быть закреплены не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.

Правовая система субъектов Российской Федерации, как уже отмечалось, состоит из Конституций (Уставов), законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации. И основу правовой системы субъекта Федерации помимо Конституции Российской Федерации и федеральных законов составляют собственные Конституции и Уставы, которые призваны ориентировать всю их правовую систему на защиту прав и свобод гражданина наряду с сознанием процесса их реализации.

В правовом государстве гражданин должен иметь возможность защищать свои права в органах государственной власти, в суде, прокуратуре, используя напрямую как Основной закон государства — Конституцию РФ, так и основной правовой акт территории. В связи с этим роль Конституций (Уставов) в регулировании этих вопросов весьма значительна. Вместе с тем, некоторые из принятых в настоящее время Конституций (Уставов) вообще не содержат таких разделов. А Конституции (Уставы), в которых есть подобные разделы, содержат немало норм, противоречащих и Конституции РФ, и федеральным законам.

Регулируя законодательно вопросы прав и свобод граждан, органы государственной власти области (края) превышают свои полномочия. Так, в соответствии с пунктом в статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина... относится к ведению Федерации. Полномочия субъектов в данной сфере обозначены пунктом б статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится защита прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, роль субъектов Федерации заключается в обеспечении реализации прав и свобод, а не в их регулировании.

К сожалению, во-первых, отдельные субъекты включают в качестве норм Конституций (Уставов) положения Конституции РФ, самовольно их интерпретируя и изменяя, либо даже берут на себя право их признания. Например, ст. 4, 6, 7 и другие Устава Пермской области; ст. 10 Устава Смоленской области; ст. 6 Устава Тaмбoвcкoй области, ст. 16-47 Конституции Республики Ингушетия, ст. 15-59 Конституции Республики Бурятия и другие. Во-вторых органы государственной власти субъектов Федерации берут на себя право установления дополнительных прав, свобод, обязанностей человека и гражданина, а также установление каких-либо преимуществ населения соответствующей территории в реализации отдельных прав. Например, ст. 3 Устава Ставропольского края; ст. 18 Устава Саратовской области; ст. 7 проекта Устава Томской области. В-третьих, в уставные документы закладываются нормы, ущемляющие права и свободы граждан РФ. Например, в соответствии со ст. 31 проекта Устава Томской области, только граждане, проживающие на территории области, имеют право на беспрепятственное получение информации....

Необходимо также указать и на такое нарушение прав человека как дискриминация по национальному признаку. В ряде законодательных и конституционных актов субъектов федерации появились статьи, выдержанные в духе национальной дискриминации (Краснодарский край, Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Ингушетия, Северная Осетия, Бурятия, Башкортостан, Коми, Удмуртия). Особого внимания заслуживают имеющиеся в конституциях республик случаи дискриминации населения, не отнесенного ими к коренному или титульному народу (народам). Например, в соответствии с ч.4 ст. 61 Конституции Республики Бурятия в редакции от 22 февраля 1994 г., изменение государственно-правового статуса республики, а также ее территории осуществляется путем референдума, при этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании.

Противоречие региональных законодательств федеральной Конституции в вопросе о самоуправлении

Анализ регионального законодательства свидетельствует о зарождении тенденций, которые существенно модифицируют установленную в Конституции Российской Федерации и федеральном законе Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации модель организации российского местного самоуправления. Конституциями, Уставами и законами субъектов РФ вводится неизвестный Конституции РФ уровень государственной власти на территориях городов, районов и некоторых других видов местных поселений. Данные территории определяются как административно-территориальные единицы субъектов Федерации и местным представительным и исполнительным органам административно-территориальных единиц придается статус местных органов государственной власти. К примеру, Глава 8 Конституции Карачаево-Черкесской Республики предусматривает местное самоуправление и государственное управление на местах, статья 92 Конституции Республики Ингушетия предусматривает существование местных органов государственной власти и управления. Раздел 5 Глава 8 Конституции Республики Карелия содержит порядок осуществления государственного управления на местах, Глава 13 Конституции Республики Татарстан предусматривает систему местных органов государственной власти и управления с вертикальным подчинением вышестоящим исполнительным органам государственной власти Республики и назначением глав местных исполнительных органов Президентом Республики Татарстан, Глава 6 Конституции Республики Адыгея и статья 109 Главы 9 Конституции Республики Башкортостан закрепляют систему местных органов государственной власти на уровне районов и городов республиканского значения. Глава 10 проекта Устава Московской области устанавливает органы государственной власти на уровне районов Московской области, статья 6 Устава Вологодской области определяет территории районов и городов областного значения как территории административно-территориальных единиц, отмечая при этом, что границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются с учетом мнения населения и т.д.

Правовые последствия такой модернизации существенны, так как главы администраций городов, районов и других поселений, как правило, в этом случае назначаются главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Становится логичным, что акты глав администраций районов и городов могут быть отменены главой исполнительной власти субъекта Федерации (Конституция Республики Татарстан, статья 76 проекта Устава Московской области). Установление данной модели приводит к нарушению принципа самостоятельности местного самоуправления и независимости его от органов государственной власти, а также к нарушению права граждан на местное самоуправление, то есть решения самостоятельно и под свою ответственность вопросов местного значения.

Следующим типичным нарушением Конституции РФ и Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации является сокращение уровней территорий, на которых может осуществляется местное самоуправление. В большинстве нормативных правовых актов субъектов районы исключаются из перечня территорий, на которых осуществляется местное самоуправление (статья 12 Закона Карачаево-Черкесской Республики О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской Республике, статья 14 Закона Ставропольского края О местном самоуправлении в Ставропольском крае и другие). Закон Республики Карелия О местном самоуправлении в Республики Карелия (часть 3 статьи 4) определяет, что право на организацию местного самоуправления имеют только те территории, на которых имеется экономическая основа для его формирования, чем ограничиваются права граждан на осуществление местного самоуправления и что противоречит статье 9 Европейской хартии местного самоуправления, в которой закреплено, что часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов.

Противоречия между федеральным и региональным избирательным законодательствами

В соответствии со статьями 18, 19 Федерального закона Об основных гарантиях избирательных прав граждан избиратель, группа избирателей, избирательное объединение или блок имеет право на выдвижение кандидата в депутаты, либо выборного должностного лица органа государственной власти и местного самоуправления. Некоторыми актами субъектов Российской Федерации ограничиваются права на выдвижение кандидатов. Так, например, законом Ставропольского края О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Ставропольском крае не предусмотрено право избирательных объединений (блоков) выдвигать кандидатов в органы местного самоуправления.

Законами Республики Марий Эл, Псковской, Свердловской, Пермской, Костромской, Кировской, Иркутской, Амурской, Рязанской областей, Алтайского края, Ханты-Мансийского автономного округа о выборах в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления избирательные объединения ограничены правом выдвигать только одного кандидата в избирательном округе.

Законами Амурской области О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в Амурской области (пункт 4 статьи 17), Архангельской области О выборах выборных органов местного самоуправления (часть 1 статьи 29) предусмотрено, что правом по выдвижению кандидатов обладает только группа избирателей, имеющих определенную законом численность. Данное положение нарушает право каждого избирателя на выдвижение кандидата, закрепленное статьей 19 Федерального закона от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ.

Законом Пензенской области предусматриваются ограничения прав военнослужащих избирать в органы местного самоуправления.

Достаточно типичным нарушением Конституции РФ и федерального законодательства является введение ценза оседлости и возрастного ценза как оснований для приобретения пассивного избирательного права (Саратовская, Оренбургская, Пермская, Кировская области и Алтайский край).

Многие акты субъектов Федерации содержат нормы, регулирующие вопросы, отнесенные федеральным законодательством к компетенции органов местного самоуправления, что нарушает принцип самостоятельности и независимости местного самоуправления от органов государственной власти, закрепленный статьями 12, 130, 131, 132 Конституции РФ (подпункты 1, 9, 12, 13 пункта 5 статьи 10, часть 2 статьи II, пункт 3 статьи 12 Закона Республики Карелия О местном самоуправлении в Республике Карелия, статья 58 Закона Псковской области О местном самоуправлении в Псковской области, пункт 2 статьи 9 Закона Архангельской области О местном самоуправлении в Архангельской области, статья 15, 27, 28 Закона Ханты-Мансийского автономного округа Об общих принципах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе, пункт 1 статьи 104 Закон Омской области О местном самоуправлении в Омской области).

Законом Ставропольского края О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Ставропольском крае (пункт 5 статьи 20) ограничивается право кандидата на снятие своей кандидатуры, то есть устанавливается предельный срок до наступления которого кандидат может реализовать это право.

Некоторыми актами на граждан возлагаются дополнительные обязанности. Так, например, Законом Кировской области О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Кировской области (часть 3 статьи II) на граждан возлагается обязанность по оказанию содействия избирательным комиссиям.

Законом Иркутской области О выборах в органы местного самоуправления ограничиваются права граждан на включение в списки избирателей (основание для включения – факт признания его членом местного сообщества), право кандидатов присутствовать на избирательных участках при проведении голосования и подведении итогов, право на выдвижение при повторных выборах кандидатов, чьи действия послужили основанием для признания первоначальных выборов недействительными (абзац 2 пункта 3 статьи 50).

В качестве позитивного момента следует отметить, что значительное число избирательных ограничений в субъектах РФ устранены рядом решений Конституционного Суда РФ.

Вызывает серьезную озабоченность то, что субъекты РФ принимают законы, направленные на регулирование порядка пребывания иностранных граждан на их территории. Так, например, подобные законы приняты в Рязанской области, Орловской области, Костромской области и других. Тогда как регулирование данного вопроса, в соответствии с пунктом в статьи 71 Конституции Российской Федерации, относится к предметам ведения Российской Федерации.

Это лишь часть нарушений Конституции РФ и федерального законодательства нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Приведенные данные позволяют говорить о несовершенстве нормативной правовой базы в субъектах России и отсутствии единого правового пространства на территории Российской Федерации.

2.3. Договоры заключаемые федеральным центром и субъектами Федерации

На настоящем этапе развитие федеративных отношений в стране опирается не только на действующую Конституцию, но и на федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства, договор (соглашения) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления, которые были приняты в период после 12 декабря 1993 г.

Особо важную роль ( хотя не всегда позитивную) играют в процессе создания правовых основ федерации договоры, заключаемые между федеральными властями с одной стороны и властями субъектов Федерации – с другой. На сегодняшний день с точки зрения формирования федеративных отношений существует проблема разработки и подписания двусторонних договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. К настоящему времени насчитывается около 50 подобных договоров. Однако до сих пор остается открытым вопрос о технологии договорного процесса в формировании основ российского федерализма. Вместе с тем, анализ заключенных двусторонних договоров позволяет сделать вывод о том, что содержание некоторых из них по ряду позиций не полностью согласуется с Конституцией Российской Федерации. Подобная ситуация в случае углубления кризисных процессов в обществе может ослаблять общее правовое и социально-экономическое пространство.

Существует и другая проблема в области договорного процесса. Так, содержание договоров, процедура их подписания, а также порядок вступления в силу соглашений к ним имеют ряд серьезных недостатков. Прежде всего, следует выделить проблему правомочности подписывающих договоры должностных лиц. В названиях договоров (как и в их текстах) упоминаются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти документы подписываются руководителями органов исполнительной власти (главами) субъектов РФ, с одной стороны, и Президентом России, который согласно Конституции представляет Российскую Федерацию внутри страны (ч, 4, ст. 80), с другой. Исключением стало, например, подписание договоров с Удмуртской Республикой, Калининградской областью и г. Москва, когда от субъектов Федерации договоры подписывали также и представители органов законодательной власти. Однако и в этих случаях отмеченное противоречие полностью не снято, поскольку остается не ясным, подписаны ли эти договоры с санкции соответствующего коллегиального органа..

Следует указать на особенность некоторых договоров, в которых можно найти элементы вторжения в разграничение отдельных предметов ведения и полномочий, отнесенных ст. 71 Конституции к исключительному ведению Российской Федерации. Это может приводить к неустойчивости федеративной системы. Когда же Федерация лишает себя предметов своего ведения в пользу ряда субъектов, то это уже не столько разграничение, сколько передача (делегирование) предметов ведения и осуществления полномочий, что Конституцией Российской Федерации не предусмотрено и, как правило, противоречит названиям договоров и их природе.

Практика показывает, что договор, сутью которого сегодня в большинстве случаев является компромисс, не всегда достигает своей цели. И тогда Федерация вынуждена искать иные способы защиты своих интересов, которые во все большей степени ориентируются на принуждение. Такая ситуация в принципе вполне допустима, если не сказать нормальна. Но она становится опасной, когда не определены механизмы защиты интересов федеративной государственности, с чем сегодня и столкнулась Россия. В результате общество оказалось не готовым к разрешению конфликтов типа чеченского.

В заключение следует отметить, что практика заключения договоров предопределена объективными причинами, и в первую очередь сложным социально-экономическим положением, а также неурегулированностью многих вопросов на уровне федерального законодательства

3. Экономические основания российского федерализма

3.1. Классификации российских регионов по их экономическому положению и перспективам

Существенное влияние на положение дел в субъектах Российской Федерации оказало неодинаковое системное проявление кризисных явлений 90-х годов, когда регионы изначально имели разные стартовые экономические условия. В результате стала нарастать финансовая неустойчивость в субъектах Федерации, и сегодня подавляющая часть из них принимают свой бюджет с дефицитом. Разрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям достиг от 10 до более чем 100 раз. Существует примерная классификация регионов (достаточно условная, но имеющая под собой объективные факторы), основанная на различии их экономического состояния.

Регионы-лидеры

1. Крупные (до 8 млн. населения) индустриально развитые регионы с реформаторской идеологией лидеров и относительным плюрализмом в политике и СМИ, доноры федерального бюджета, обладающие самостоятельной региональной идеологией, развитыми и многоплановыми отношениями с Центром – Москва, Санкт-Петербург, Московская, Нижегородская, Свердловская, Самарская области.

2. Регионы, ориентированные на умеренные реформы в сочетании с курсом на независимость, промышленно развитые, ресурсные республики, имеющие особый тип отношений с федеральным бюджетом и персонализированный характер власти – Татарстан, Башкортостан.

3. Регионы со средним уровнем развития промышленности – например Ульяновская область , ориентированная на решение собственных проблем за счет шагов, зачастую находящихся в противоречии с экономическим курсом центра.

В регионах-лидерах уровень жизни в целом выше среднероссийского, они относительно стабильны в политическом отношении, обладают адаптационными ресурсами по отношению к меняющейся политике Центра.

К группе лидеров примыкают регионы – сырьевые монополисты: Якутия, Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, Республика Карелия.

Регионы-догоняющие

Эти субъекты Федерации явно ориентируются на тип развития регионов-лидеров, но при этом либо не располагают сопоставимыми возможностями – Краснодарский, Ставропольский, Приморский края, Челябинская, Кемеровская, Ростовская области, либо, не ориентируясь на тип развития региона-лидера, потенциально способны по нему пойти – Ленинградская, Волгоградская области, например.

Естественно, что данная классификация может существенно измениться под воздействием прежде всего экономических факторов, в частности сокращения бюджетного финансирования в этом году и падения цен на нефть.

Согласно другой достаточно распространенной классификации, основывающейся на принципе однородности факторов, обусловивших глубину кризисных явлений в экономике, перспективы дальнейшего развития, рекомендуемую стратегию реформирования экономики и основные направления государственной поддержки, выделяются следующие восемь групп субъектов Российской Федерации.

Первая группа – Республики Башкортостан и Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская и Челябинская области.

Эти субъекты характеризуются достаточно диверсифицированной структурой производства: к началу 90-х годов они располагали высоким производственным потенциалом, развитой инфраструктурой и квалифицированными кадрами. Кроме того, их отличает сочетание наиболее высокого уровня социально-экономического развития с наименьшим спадом производства в постсоветский период.

В условиях реформирования экономики спрос на продукцию основных отраслей, на которых специализируются эти субъекты, остается относительно высоким. Об относительной устойчивости хозяйственных комплексов этой группы субъектов свидетельствует низкий уровень безработицы либо сочетание средних показателей безработицы с относительно высокой потребностью в работниках, что характерно для периода активной структурной перестройки экономики и развития рыночной инфраструктуры. Перспективы выхода из кризиса и перехода к устойчивым темпам экономического роста с ориентацией на развитие эффективных секторов экономики и отраслей специализации у этих субъектов РФ наиболее благоприятны.

Вторая группа – Республики Коми, Саха (Якутия) и Хакасия, Красноярский край, Иркутская, Кемеровская, Магаданская, Омская, Оренбургская, Томская и Тюменская области.

Для данной группы характерны высокие показатели производства продукции на душу населения и меньший спад производства, что полностью обусловлено экспортной ориентацией сырьевых отраслей. Неустойчивость конъюнктуры внешнего рынка, высокая капиталоемкость отраслей специализации и острая потребность в инвестициях обуславливают нестабильность экономической ситуации в этих регионах. Для этих субъектов характерны высокий уровень безработицы, значительный разрыв в уровне доходов занятых в отраслях специализации и других секторах экономики.

Перспективы экономического роста для данной группы регионов оцениваются менее высоко, чем для первой, а восстановление региональных хозяйственных комплексов требует активизации государственной региональной политики, направленной на решение проблем регионального монополизма, собственности на природные ресурсы и распределение доходов от их использования, а также экологических, инвестиционных, внешнеэкономических и социальных проблем.

Третья группа – Владимирская, Ивановская, Курская, Московская, Смоленская, Тульская, Ульяновская и Ярославская области.

Эти субъекты отличаются высокой степенью хозяйственной освоенности территорий, потенциально высокой емкостью региональных рынков продукции производственно-технического назначения и ТНП. В основном это регионы концентрации отраслей гражданского машиностроения и легкой (преимущественно текстильной) промышленности, то есть производств, ориентированных на конечное потребление и наиболее подверженных кризисному спаду.

Эти регионы располагают относительно благоприятными условиями для инвестиций, перспективы формирования высокоэффективных хозяйственных комплексов могут быть оценены оптимистично.

Четвертая группа – Республика Карелия, Архангельская, Волгоградская, Воронежская, Калужская, Камчатская, Костромская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Новосибирская, Орловская, Пензенская, Пермская, Рязанская, Сахалинская, Тверская области и г.Санкт-Петербург.

Эти субъекты не попадают в число наиболее депрессивных и не относятся к относительно благополучным. Реакцию хозяйственных комплексов этих регионов на экономический кризис можно считать близкой к среднему уровню.

Пятая группа – Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область.

В нее объединены три важнейших сельскохозяйственных субъекта. С одной стороны, в этих регионах имел место опережающий спад в сельском хозяйстве и сельскохозяйственном машиностроении, что в сочетании с неблагоприятной ценовой динамики обусловило существенное ухудшение их экономического положения. С другой стороны, задействование имеющегося высокого потенциала пищевой промышленности определило их относительную устойчивость к кризису. Эти регионы располагают лучшими потенциальными условиями для эффективного сельскохозяйственного производства.

Шестая группа – Республики Марий Эл, Мордовия, Удмуртия и Чувашия, Хабаровский край, Брянская, Кировская, Курганская, Псковская и Саратовская области.

В начале 90-х значительную долю в их производственных комплексах занимало машиностроение, ориентированное на нужды ВПК. В результате падения спроса на продукцию ВПК они оказались подвержены глубокой депрессии: спад производства сочетается здесь с высоким уровнем безработицы и низким спросом на рабочую силу. Структура хозяйственных комплексов этих субъектов сильно деформирована, что обуславливает высокую степень зависимости от федеральной поддержки.

Для их производственного потенциала характерно сочетание высокотехнологичных производств в оборонной промышленности с отсталостью и неэффективностью других секторов экономики. В результате возможность компенсации спада производства в отраслях ВПК развитием других отраслей крайне ограничена. Значительная доля инвестиций, необходимых для сохранения высокотехнологичных производств и поддержки этих регионов, требует целевого финансирования из федерального бюджета.

Седьмая группа – Республики Алтай, Бурятия, Калмыкия и Тыва, Алтайский и Приморский края, Амурская, Астраханская, Калининградская, Тамбовская и Читинская области.

Эти субъекты одновременно попадают как в разряд подверженных наиболее глубокой депрессии, так и в разряд отсталых по уровню социально-экономического развития. Собственный финансовый потенциал для активизации инвестиционной деятельности и выхода из кризиса у регионов этой группы крайне низок: в 7 из 11 субъектов доля убыточных промышленных предприятий в 1996 г. превысила 50%, в 5 субъектах сложилось общее отрицательное сальдо финансовой деятельности по итогам 1996 г., в остальных доля создаваемой прибыли колеблется от сотых до десятых долей процента от общероссийского объема.

Следует отметить, что в этих регионах действуют дополнительные объективные факторы, затрудняющие преодоление кризиса, в том числе – территориальная удаленность, слабая транспортная освоенность территорий, низкий докризисный уровень производства. Эту группу отличают наиболее ограниченные возможности инвестирования.

Восьмая группа – Республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Ингушетия и Северная Осетия-Алания.

Все они входят как в число наиболее подверженных глубокой депрессии регионов, так и в разряд наиболее отсталых. Выделение этих республик в особую группу обосновано тем, что сложившееся в них социально-экономическое положение определяется в большой степени внеэкономическими факторами, и перспективы развития экономики в обозримом будущем будут определяться возможностями государственного урегулирования острейших политических, межнациональных, пограничных и т.д. проблем.

Город Москва не включен ни в одну из групп, поскольку факторы определяющие состояние и перспективы его социально-экономического развития, в основном уникальны, что требует их индивидуального рассмотрения.

3.2. Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации

3.2.1. Создание и дальнейшее развитие региональных ассоциаций

Они во время своего создания отражали объективное стремление к интенсификации горизонтальных хозяйственных связей и потоков как инструменту роста эффективности использования ресурсов, альтернативному плановому распределению.

Деятельность межрегиональных ассоциаций регулируется Указом Президента РФ от 11 ноября 1991 г. Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик в составе РСФСР, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы, Временным положением о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов РФ и органов местного самоуправления, утвержденным Советом Министров РФ от 16 сентября 1993 г., а также собственными уставами.

Ассоциации экономического взаимодействия изначально рассматривались как один из элементов системы строительства нового федерализма в России, который, укрепляя реальную самостоятельность субъектов, направлял бы их инициативу в центростремительное русло формирования единого внутрироссийского рынка. При этом ассоциации становились бы координаторами региональных субрынков и организаторами новой структуры товарных и денежных потоков на территории страны.

Вполне можно утверждать, что проектирование ассоциаций стало находкой, способной соединить макроэкономическую стратегию с особенностями и реалиями микроэкономической политики.

С началом осуществления реформ в России суверенность Центра как субъекта макрополитики породила новый унитаризм, который отбросил поиски новых систем регионально-экономической координации. Главной проблемой региональных ассоциаций стала несогласованность суверенитета субъектов их образующих, порождающая несогласованность экономико-политических действий членов ассоциаций.

Кроме того, сами ассоциации зависают в бездеятельности, поскольку новые политические вертикали доминируют над демократической горизонталью согласованной координации.

После создания 5 декабря 1995 года Координационного Совета ассоциаций экономического взаимодействия и начала работы Совета Федерации второго созыва отношение к ассоциациям экономического взаимодействия субъектов Федерации у центральной исполнительной власти изменилось: руководителей исполнительных органов ассоциаций официально пригласили участвовать в заседаниях Правительства.

В сентябре 1998 года руководители всех 8 ассоциаций введены в состав Президиума Правительства РФ, возглавляемого Е.М.Примаковым. Это обстоятельство оказало положительное воздействие на глав региональных ассоциаций. По крайней мере некоторые из них, пребывая в федеральном правительстве, впервые стали предпринимать реальные шаги по защите интересов целого комплекса регионов.

3.2.2. Основные направления деятельности ассоциаций в настоящее время

В целом на настоящем этапе можно выделить три основных направления деятельности ассоциаций в экономической области.

Первое связано с лоббированием экономических интересов, которые во многом сходны у субъектов, входящих в одну ассоциацию, в федеральном Центре. О серьезном лоббистском потенциале ассоциаций свидетельствует хотя бы тот факт, что работу каждой из них курирует специально назначаемый член Правительства (в последнее время – не ниже члена Президиума Правительства).

Второе направление в деятельности ассоциаций характеризуется организаций экономического взаимодействия между членами самих ассоциаций. Одна из основных трудностей на этом пути связана с тем, что в силу схожести секторов экономики и отраслей специализации субъектов, входящих в одну ассоциацию, между ними возникает конкуренция. Процедура согласования интересов и нахождения компромиссных решений нередко затягивается, что резко снижает эффективность их деятельности.

Третье направление характеризуется тем, что межрегиональные ассоциации участвуют в общефедеральном законотворческом процессе, в том числе – в подготовке предложений и разработке проектов общефедеральных законодательных актов по вопросам экономической реформы; экспертизе законопроектов РФ по вопросам, затрагивающим интересы регионов; подготовке предложений по формированию государственной региональной политики и развитию различных форм национально-культурных автономий.

3.2.3. Восемь межрегиональных ассоциаций: Краткий обзор

В настоящий момент в Российской Федерации существует 8 межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия (в их состав входят главы как исполнительной, так и законодательной власти):

• Северо-Запада (Карелия, Коми, Санкт-Петербург, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Кировская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области, Ненецкий АО);
• Центральная Россия (Москва, Брянская, Владимирская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Костромская, Московская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская, Ярославская области);
• Черноземье (Белгородская, Брянская, Воронежская, Курская, Липецкая, Новгородская, Орловская, Тамбовская, Тульская области);
• Северо-Кавказская (Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Северная Осетия, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область)
• Большая Волга (Калмыкия, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Чувашия, Астраханская, Волгоградская, Кировская, Нижегородская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области);
• Большой Урал (Башкортостан, Удмуртия, Курганская, Оренбургская, Пермская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Коми-Пермяцкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО);
• Сибирское соглашение (Алтай, Бурятия, Тува, Хакасия, Алтайский, Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская, Читинская области, Агинский, Таймырский, Усть-Ордынский, Ханты-Мансийский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий АО);
• Дальнего Востока и Забайкалья (Бурятия, Якутия, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская, Читинская области, Агинский, Корякский, Чукотский АО).

По мнению экспертов, наиболее динамично развивающейся в последнее время является ассоциация Черноземье. В качестве ее лидера и мотора выступает Председатель Совета Федерации и глава администрации Орловской области Е.Строев. В настоящий момент в рамках ассоциации осуществляется ряд экономических проектов, создаются межрегиональные средства массовой информации. Свидетельством успехов Черноземья является расширение ее состава (чего не отмечается в других ассоциациях). Недавно в нее вступили соседние Тульская и Брянская, а также Новгородская области.

Достаточно монолитными ассоциациями являются Сибирское соглашение (председатель — В.Муха, Новосибирская область), Дальневосточная (В.Ишаев, Хабаровский край), Большая Волга (А.Гужвин, Астраханская область) и Большой Урал (Э.Россель, Свердловская область).

Слабы взаимные связи в Центрально-Российской (А.Лисицын, Ярославская область), Северо-Западной (В.Яковлев, Санкт-Петербург) и Северо-Кавказской ассоциациях.

Непрочность ассоциации Центральная Россия, являющейся географически подмосковной, вероятно связана с некоторой отстраненностью столичного руководства от работы в ней.

3.2.4. Вопрос о будущем региональных ассоциаций

Существующие региональные ассоциации так и не стали по крайней мере на сегодняшний день тем центром, вокруг которого объединяются в полной мере интересы субъектов Федерации. Например, в Уральской ассоциации была разработана программа Уральский автобус. Но эта программа не работает, так как каждый пытается у себя в регионе построить завод по производству автобусов. И лидеры, которые сегодня будут присутствовать и представлять интересы ассоциаций в правительстве, скорее всего будут лоббировать собственные интересы, интересы своего субъекта, а не некоего регионального объединения субъектов.

В настоящее время находится на стадии завершения разработка закона об ассоциациях, но многие губернаторы настроены против этого закона. Некоторые из них даже придерживаются точки зрения, что поскольку у нас есть Совет Федерации, то сами ассоциации себя изжили.

Ясно только то, что возможность укрупнения сегодня областей России и их объедения на основании существующих региональных ассоциаций маловероятна. Она была существенно выше до кризиса, когда явно выделялись старшие субъекты, типа Петербурга, типа Самары, в которых был и банковский капитал, и рынок спроса, и в которых объединялись торговые пути и поставки. Сейчас влияние таких субъектов понизилось и в условиях продолжающегося кризиса вряд ли повысится, поскольку в отличие от прошлых кризисов этот кризис в первую очередь ударил по наиболее крупным и экономически развитым субъектам.

3.3. Проблемы создания бюджетного федерализма

Расширение самостоятельности российских территорий и органов местного самоуправления актуализировали проблемы бюджетного федерализма. Кроме того, инвестиции, приватизация, земельный вопрос занимают важное место в экономической политике как федерального Центра, так и региональных властей. Под федерализмом в данном случае понимается не только национально-государственное устройство и административно-территориальное деление страны, но и соучастие Центра и регионов в выработке и реализации общенациональных и региональных экономических программ развития.

(Подробно бюджетный федерализм в РФ рассматривается в Приложении 3 к данной работе).

3.4. Деятельность олигархических - финансовых, промышленных, финансово-промышленных - групп приводящая к заложению экономических основ федерализма в России

Анализируя процессы становления и развития отечественного федерализма, нельзя не остановиться на деятельности финансово-промышленных групп (ФПГ) и банковских структур, которые играют роль активного субъекта в области формирования экономических основ федерализма.

Согласно официальным данным, по состоянию на июнь 1997 г. число официальных ФПГ в Российской Федерации достигло 72, при этом экспертами ожидается, что в 1998 г. их количество достигнет 80. Количество промышленных предприятий, входящих в их состав, превысило 1000, количество финансовых институтов-членов ФПГ превышает 90.

Основными отраслями экономики, в которых действуют ФПГ являются: химическая промышленность (Русхим, Эксохим, Восточно-Сибирская группа, Интерхимпром и Нефтехим т.д.) и металлургия (Объединенная горно-металлургическая компания, Магнитогорская сталь, Металлоиндустрия, Носта-Трубы-Газ, ТАНАКО и т.д.). ФПГ также активно действуют в электронной промышленности, авиастроении, золотодобыче, строительной промышленности, автомобилестроении, АПК, легкой промышленности и других областях.

Согласно существующему законодательству, эффективность деятельности ФПГ в регионах в значительной степени зависит от характера их отношений с региональными властями. Так, Положение о порядке ведения Реестра ФПГ в Российской Федерации обязывает получить согласие руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации, на территории которых расположены предприятия-участники. В ст. 15 федерального закона О финансово-промышленных группах зафиксировано, что органы государственной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции могут предоставлять дополнительные льготы и гарантии ФПГ.

Анализ характера деятельности существующих ФПГ позволяет разделить их на две группы – региональные и межрегиональные ФПГ.

К региональным, например, относятся следующие: Уральские заводы (г.Ижевск), Объединенная промышленно-строительная компания (г.Рязань), Восточно-Сибирская группа (г.Иркутск), Сибагромаш (г.Рубцовск, Алтайский край), Корпорация Главсредуралпродукт (г.Екатеринбург). Как правило, региональные ФПГ создаются при активной поддержке региональных властей, которые связывают с такой интеграцией надежды на прекращение спада производства, улучшение экономической и социальной ситуации в регионах.

В тоже время региональные ФПГ рассматриваются как инструмент реализации крупных инвестиционных проектов. Так, в инвестиционной программе Восточно-Сибирской группы таковым является освоение и разработка Ковыктинского газоконденсатного месторождения.

Более сложна логика отношений между региональными органами власти и межрегиональными ФПГ. Двойственное отношение вызывает, в частности, межрегиональная интеграция промышленного и банковского капиталов. С одной стороны, все очевидней, что без привлечения ведущих российских банков трудно рассчитывать на реализацию крупных инвестиционных проектов. Стремление к региональной замкнутости банковского бизнеса оборачивается слабостью развития банковской системы. С другой стороны, имеются опасения, что усиление влияния межрегиональных, в первую очередь московских, банков приведет к оттоку местных инвестиционных ресурсов.

В связи с этим, необходимо отметить следующую закономерность: в ФПГ, объединяющих промышленные предприятия преимущественно одно субъекта РФ, за редким исключением, отсутствуют банки межрегионального характера. Противоположная ситуация складывается в группах, включающих промышленные предприятия разных субъектов Федерации. Участниками таких ФПГ являются такие известные банки, как: Российский кредит, ОНЭКСИМбанк, Инкомбанк, Автобанк, Промстройбанк, Альфа-банк и др. Последние события в банковской сфере, прежде всего процесс слияния банков в крупные холдинги, окажут уже в самое ближайшее время серьезное влияние на регионы.

Неоднозначное отношение со стороны субъектов РФ встречает межрегиональная интеграция и в промышленной сфере. Доводы о положительном влиянии межрегиональных ФПГ на загрузку производственных мощностей, снижение безработицы, ослабление напряженности в социальной сфере и т.п. не могут игнорироваться региональными властями. Когда же реальные результаты уступают ожиданиям, это вызывает у них обостренную реакцию.

Кроме того, распространены опасения, что вхождение предприятий в межрегиональные холдинги и ФПГ приведет к сокращению налоговых поступлений в местный бюджет. Настороженность проявляют прежде всего те регионы, которые представлены в ФПГ не центральной компанией. Перспектива консолидации в ФПГ налоговой ответственности не вызывает энтузиазма у региональных властей.

Дополнительную конфликтность создает незавершенность процесса приватизации. В такой ситуации активность межрегиональных ФПГ воспринимается как ущемление интересов местных претендентов на собственность. Поэтому, ряд субъектов Федерации принимают меры для участия в деятельности различных ФПГ.

Так, правительство г.Москвы практикует участие города в акционерном капитале важных для его жизнедеятельности ФПГ. Постановлением правительства Москвы от 14 июня 1994 г. № 488 для ФПГ, ориентированных на решение первоочередных проблем города предусмотрены: гарантии городского правительства для привлечения различного вида инвестиционных ресурсов, в том числе с использованием механизма залогов; безаукционнная продажа или безвозмездная передача в состав создаваемой ФПГ объектов незавершенного строительства; приоритетное выделение членам создаваемой ФПГ земельных участков под строительство; льготы по арендной плате и другие меры.

По пути конструктивного сотрудничества с ФПГ пошла и Республика Татарстан, где была принята Программа содействия созданию ФПГ.

На основании вышесказанного можно утверждать, что большинство отечественных ФПГ проходят стадию становления, многим из них еще предстоит доказать свою жизнеспособность. В деятельности ФПГ на настоящем этапе доминируют кратковременные интересы над долгосрочными и стратегическими установками. Вследствие этого ФПГ не смогли до настоящего времени занять адекватную нишу в отношениях федеральный центр – регионы, прежде всего в области формирования экономических основ федерализма, а также адекватно выстроить отношения с региональными органами государственной власти. Вместе с тем, идея ФПГ весьма популярна в органах государственной власти федерального и регионального уровней, в различных кругах делового сообщества, а также у различных политических сил.

В заключении следует указать на то, что в настоящее время решается ключевой политический вопрос: как будет структурировано российское общество. Раньше оно было структурировано вокруг крупнейших финансово-промышленных групп, так называемых олигархов. После разразившегося кризиса стало понятно, что прежних олигархов больше нет. Выросла вероятность того, что в обществе экономические и, следовательно, политические объединения будут группироваться вокруг региональных групп влияния, региональных властей. Этот вариант чреват разделением страны.

Возможно, однако, что федеральный центр сможет организовать интеграцию вокруг каких-то общероссийских ФПГ, то есть, как бы вырастит вторую волну олигархов (только их уже там будет, условно говоря, не 10, а 150) и тогда удастся сохранить экономическое и, следовательно, политическое единство страны.

4. Административные проблемы в российском федерализме

Центральные органы власти пытаются административным путем ограничить властные полномочия региональных лидеров и умерить их амбиции. Для этого используются различные средства. Одним из основных из них является институт представителей Президента РФ в субъектах Федерации.

4.1. Институт представителей Президента в регионах

С того времени, как должность главы исполнительной власти субъекта РФ стала выборной, федеральный Центр утратил привычные административные рычаги воздействия на органы государственной власти в субъектах Федерации. Начиная с осени 1996 г., когда главы администраций были избраны в 50 регионах, в повестке дня задача выработки алгоритма взаимодействия с региональными органами государственной власти стоит в федеральном Центре на первом месте.

Авторство новой модели взаимоотношений Центра и субъектов Российской Федерации приписывается А.Чубайсу, которая была озвучена им после прихода в Администрацию Президента РФ осенью 1996 г. Основным лейтмотивом этой концепции является контроль над средним региональным звеном российской власти. Предлагалось добавить полномочий представителям Президента РФ в регионах, укрупнить территориальные образования по принципу ныне существующих экономических ассоциаций, а все полномочия внутри этих образований передать местным властям.

Были предприняты меры по ужесточению контроля над деятельностью региональных руководителей, при этом работа шла по трем направлениям – финансовому, правовому и политическому. Региональным лидерам было предложено отчитаться за нецелевое использование средств, отпущенных из федерального бюджета, а также представить отчеты об источниках доходов региональных бюджетов. От губернаторов потребовали соблюдения федерального законодательства, угрожая в случае неповиновения блокировать трансферты. Другими словами, пробовался вариант организации (на случай необходимости) финансовой блокады того или иного субъекта Федерации. Идея оказалась неплодотворной и нежизнеспособной.

Будучи членом правительства, А.Чубайс в ходе разрешения кризиса в Приморском крае попытался сместить с должности губернатора Е.Наздратенко. Реакция обеих палат парламента была не в пользу исполнительной федеральной власти. Парламентская фракция КПРФ заявила, что на примере Приморского края отрабатывается модель подавления неудобных губернаторов. Члены Совета Федерации приняли сторону Е.Наздратенко, полагая, что федеральному Центру непозволительно смещать избранных губернаторов. Наделение дополнительными полномочиями представителя Президента в крае было расценено как частичная узурпация федеральным центром власти в конкретном регионе.

9 июля 1997 г. был подписан указ О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации. Указом предписано преобразовать институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации. Из указа следовало, что теперь представитель Президента будет курировать не один, а несколько регионов.

Планировалось, что полномочный представитель Президента в регионах будет информировать Президента о процессах, происходящих в провинции, будет контролировать использование на местах ресурсов, выделяемых федеральным Центром. Кроме того, на него планировалось возложить координацию деятельности органов федеральной власти в регионах. Некоторые эксперты расценили этот указ как попытку федеральных властей ограничить сепаратизм местных элит и фронду отдельных губернаторов. На местах этот указ был воспринят болезненно и интерпретировался как ограничение прав избранных глав исполнительной власти.

К числу приоритетных задач президентских представителей были отнесены: подбор кадров федеральных структур в регионах, координация деятельности территориальных подразделений этих структур через организации региональных коллегий, подготовка к выборам в региональные законодательные собрания. Проведенная инвентаризация филиалов федеральных структур в регионах выявила их чрезмерное количество – от 30 до 100. При этом, число работающих в них чиновников в несколько раз превышает количество работников региональных администраций. Поэтому была намечена чистка президентскими представителями аппарата федеральных структур в регионах.

Составной частью этой стратегии было создание под руководством представителей Президента в регионах коллегий федеральных органов с участием руководителей 16 наиболее важных ведомств: ФСБ, УВД, управление Центробанка РФ, ФАПСИ, налоговые инспекции и полиции, прокуроры, контрольное ревизионное управление, управление по борьбе с организованной преступностью, общий и арбитражный суды, а также региональное телевидение и управление по печати.

Федеральный Центр рассматривал наделение президентских представителей дополнительными полномочиями как инструмент усиления их влияние в регионах и повышения их статуса во взаимоотношениях с главами исполнительной власти.

Однако практика показывает, что на самом деле происходит снижение роли и влияния представителей Президента РФ в регионах, так как они не могут сколько-нибудь серьезно воздействовать на всенародно избранных лидеров регионов и все чаще выступают в роли свадебных генералов. Очень многие губернаторы начинают все больше высказываются за упразднение этого института как исчерпавшегося себя в нынешних политических условиях.

4.2. Местное самоуправление как противовес властным амбициям региональных лидеров

Кроме того, федеральный Центр стремится не только усилить влияние своих представителей в регионах, но и укрепить властное низовое звено, а именно – местное самоуправление, которое, по замыслам Кремля, должно создавать некий противовес властным амбициям региональных лидеров.

В мае 1997 г. Президентом был подписал указ о создании Совета по местному самоуправлению, а спустя две недели указ Об основных направлениях реформы местного самоуправления. В сентября появился еще один указ – О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации. Президент лично возглавил Совет по местному самоуправлению и на его первом заседании заявил, что теперь центральные власти будут строить всю свою политику с учетом интересов органов местного самоуправления.

На заседании был учрежден Конгресс местных властей как постоянно действующий Совещательный орган. Президент, характеризуя местное самоуправление как важнейшую опору демократии, подчеркнул важность подведения под него опору экономического фундамента. Речь шла о реализации федерального закона О финансовых основах местного самоуправления. По мнению Президента, муниципальным образованиям необходимо предоставить хотя бы минимальные правовые гарантии финансовой самостоятельности. В частности, было предложено внести поправки в действующее законодательство для закрепления налоговых отчислений местному самоуправлению различным уровням бюджетной системы.

Что касается закона О финансовых основах местного самоуправления, то он был направлен на изменение схемы, по которой финансируются местные органы власти. В частности, за органами местного самоуправления были закреплены следующие доли федеральных налогов: не менее 50 процентов подоходного налога с физических лиц, не менее 5 процентов налога на прибыль, не менее 10 процентов НДС, фиксированные доли с акцизов на различные товары.

Недостатком этого закона, по мнению экспертов, является то обстоятельство, что все эти нормативы устанавливаются в среднем по региону. Органы местного самоуправления отныне получают лучшие возможности для планирования своей деятельности и защиты, в случае необходимости, своих интересов в судебном порядке. Согласно распространенной точке зрения, расширение финансовой независимости местных органов в принципе меняет всю ситуацию в стране. Намечаемые меры могут ограничить власть руководителей субъектов федерации и усилить низовое звено выстраиваемой властной вертикали.

Но желаемое равновесие наступит нескоро. Ведь в самих регионах существуют разные подходы к развитию местного самоуправления. До последнего времени выборы глав местного самоуправления проводились не везде. Речь, в частности, идет о Коми, Якутии, Ингушетии. В Татарстане и Башкортостане руководителей городов республиканского подчинения назначают. Аргументируется такая позиция необходимостью поэтапного делегирования полномочий местному самоуправлению. Ее сторонники считают, что готовность населения к самоуправлению лучше определять, исходя из ситуации в каждом регионе. Кроме того, следует учитывать многочисленные разночтения между региональным и федеральным законодательством.

Но желаемое равновесие наступит нескоро. Ведь в самих регионах существуют разные подходы к развитию местного самоуправления. До последнего времени выборы глав местного самоуправления проводились не везде. Речь, в частности, идет о Коми, Якутии, Ингушетии. В Татарстане и Башкортостане руководителей городов республиканского подчинения назначают. Аргументируется такая позиция необходимостью поэтапного делегирования полномочий местному самоуправлению.

Ее сторонники считают, что готовность населения к самоуправлению лучше определять, исходя из ситуации в каждом регионе. Для решения проблем развития местного самоуправления по инициативе федерального Центра были созданы Союз российских городов и Конгресс муниципальных образований Российской Федерации, который рассматривается федеральной исполнительной властью как третья палата парламента.

4.3. Управление национально-государственными образованиями в РФ

Приходится констатировать, что законодательству в этой сфере в такой многонациональной стране, как Россия пока не уделяется должного внимания. Конституция 1993 года не содержит раздела о национально-государственном устройстве Российской Федерации: построенная на принципах приоритетности прав человека, она последовательно придерживается этого принципа, не акцентируя различия между этносами и нациями. Однако нельзя не учитывать, что право личности на национальную самоидентификацию – в числе приоритетных прав человека.

На этнических отношениях отразились и недостатки избранной модели рыночных преобразований. Положение усугубила породившая дополнительные сепаратистские, дезинтеграционные импульсы борьба за ресурсы, позиции в государственном аппарате, региональные льготы и привилегии. Последствия невнимания этому аспекту могут носить долговременный характер и развиваться в направлении возрастания угроз единству государства.

Уже сейчас эти угрозы достаточно ясно просматриваются в возникновении этнических партий и движений и пропаганде этнократических идей, в подмене задач поиска общегосударственных интересов и интересов регионов, противопоставлением интересов Центра и интересов этнических групп и образований. Рассматривая проблемы этнофедерализма, нельзя забывать, что еще не завершено регулирование этих отношений в соответствии с ранее принятыми федеральными правовыми актами.

В частности, отрицательно воздействуют на межнациональные отношения в Российской Федерации нерешенные проблемы, связанные с неисполнением Закона РСФСР О реабилитации репрессированных народов 1991 г. Это, в частности, констатируется в Указе Президента Российской Федерации О мер по осуществлению территориальной реабилитации репрессированных народе от 15 сентября 1995 г. № 948.

Шагом в направлении развития национальных местных самоуправлений следует считать принятие Правительством Российской Федерации Постановления О реализации региональной программы обустройства национальных сел мест компактного проживания малочисленных народов Севера Чукотского aвтономного округа на 1996 год и ближайшую перспективу (16 декабря 1995 № 1237).

Развитие традиционных форм хозяйствования и обустройство мест проживания малочисленных народов являются реальным проявлением права народов на самоопределение и, в частности, их культурной автономии. Представляется, что принятие решений такого рода федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации может явиться существенным вкладом в совершенствование национальных отношений в Российской Федерации и, в частности, в решение проблемы репрессированных народов. Естественно, что реализация закона о национально-культурной автономии также могло бы способствовать реабилитации этих народов.

Не реализована до сих пор ст. 69 Конституции Российской Федерации о гарантиях прав коренных малочисленных народов: Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

III. Сценарии дальнейшего развития событий и предлагаемые меры

1. Федеральная власть: Возможный сценарий дальнейшего развития событий – конфедерализация или распад России

Кризис Федерации является следствием разнотипных причин.

1.1.Паралич деятельности органов федеральной власти

Есть две версии относительно центробежных факторов административного характера.

Первая заключается в том, что Центр имеет слишком много властных полномочий, которыми не делится с регионами. Иначе говоря, высказывается мнение, что Центр не имея возможности управлять, не отдает властные полномочия регионам. Согласно данной позиции, именно это приводит в конечном итоге к распаду государства.

Вторая версия – напротив заключена в том, что Центр утратил властные рычаги, контролирующие ход развития в регионах.

Так или иначе, очевиден факт кризиса федеральной системы управления, т.е. неспособности федеральной власти контролировать выполнение решений относящихся к ее сфере компетенции в субъектах Федерации. Особенно после кризиса заметно, что федеральная власть (исполнительная, законодательная) резко ослабла. На данный момент у центра остаются только финансовые рычаги воздействия, да и они по всей видимости, к концу года будут весьма минимальными. Иначе говоря, спектр возможностей федеральной власти влиять на развитие регионов резко уменьшается. Силовые же способы воздействия, как это видно на примере Чечни, не только неэффективны, но и практически невозможны. Созданный институт представителей Президента в субъектах по существу стал лишней и совершенно недееспособной структурой.

В результате даже решения Конституционного суда РФ не могут быть исполнены в ряде регионов.

1.2. Хаотичный и нелигитимный характер договоров между Центром и регионами

Процесс заключения договоров о разграничении полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации сегодня идет хаотично и носит скорее политический характер. Содержание данных договоров сильно различается, различается и их политическая значимость. Обусловлено это тем, что нет концепции заключения договоров о разграничении полномочий, нет закона регламентирующего данный процесс. В результате зачастую оказывается, что максимальное количество прав в этих договорах получает тот, у кого налажены личных связи с федеральным руководством. Многие в этой связи высказывают мнение, что подобные договоры не только не играют никакой позитивной роли они в укреплении федерации, но напротив мешают становлению настоящих федеративных отношений.

Кроме того, возникают сомнения в эффективности таких договоров. Дело в том, что договор является правовой крышей для соглашений между федеральными ведомствами и регионом. Анализ таких соглашений выявил то, что в подавляющем большинстве министерств даже не знали, что эти соглашения подписаны, вернее, забыли о том, что они их подписывали.

Наконец, ни один из договоров, заключаемых между субъектами и федеральным центром не легитимен. Обусловлено это тем, что в данных договорах исполнительные органы власти (губернатор, президент, премьер) решают за законодательные органы власти, что им надо делать, что не надо делать, что они передают друг другу, что не передают. Все эти договоры не ратифицированы ни одним законодательным органом власти. Более того ни один законодательный орган власти ни в какой форме не принимал участие в принятии таких договоров.

Вместе с тем, возможно, что именно эти договоры и объединяют Россию, хотя и не легитимным способом. Дело в том, что к этим договорам существует множество соглашений, заключаемых между федеральным и региональным правительствами, в которых делится собственность между исполнительными органами власти. Эти соглашения, хотя и являются неотъемлемой частью договора, нигде не публикуются. А на самом деле именно в них происходит реальное перераспределение всех исполнительных вертикалей, горизонталей. Поэтому, они объединят Россию.

Так или иначе, нет достаточных оснований для утверждений о вредности таких договоров в принципе. Однако несомненно, что существующие правовые формы договорного процесса и процедура его заключения неудачны. Договорный процесс надо понимать до уровня Федерального Собрания. Во всяком случае, Федеральное Собрание должно иметь право денонсировать любой договор, положения которого противоречат федеральному законодательству. На данный день, хотя процедура оценки таких договоров со стороны органов юстиции присутствует, но практически ни один из договоров последних так и не проходит эту экспертизу на соответствие федеральному законодательству.

1.3. Неправильная бюджетная система, усиливающая сепаратистские настроения

Многие региональные лидеры недовольны существующей бюджетной системой страны, оценивая её как систему унитарного государства, которая не приносит почти никакой пользы регионам, просто отнимая у них деньги. Также расцениваются ими и сами бюджетные принципы. Такая ситуация является одной из причин усиления центробежных тенденций.

В действительности, в последние годы центральная власть постаралась все с себя скинуть в области финансирования социальной сферы и переложить ответственность за ее поддержание на регионы. Сделано это был чтобы освободить федеральную нагрузку, снизить давление на федеральный бюджет, уменьшить статью государственных расходов. В то же время федеральная власть предприняла все меры для того, чтобы достигнуть предельной централизации в собирании доходов от регионов.

В результате возникла ситуация, когда федеральное правительство передает все новые расходы регионы, требуя от них все большие доходы. Если посмотреть на то, сколько забирается в центральный бюджет, то будет видно, что за последние годы эта доля выросла с 49 до 52%. То есть, достигнута та доля, которая была в советские времена, когда в союзный бюджет примерно забиралось примерно 52-53% общих государственных средств. Но при этом союзный бюджет нес очень существенную нагрузку – 54% расходов на народное хозяйство нес именно он. Ныне же федеральный бюджет дает на развитие народного хозяйства всего лишь 27% общегосударственных расходов на народное хозяйство.

Следовательно, остальные 73% несут расходы территориальные, то есть, региональные и местные власти. При этом на социальную сферу из федерального бюджета дается лишь 18% всех государственных расходов. Тем самым, произошло абсолютное изменение тенденций: все перекладывается на плечи региональных бюджетов - и экономические расходы, и социальные расходы. В результате получается, что регионы больше перечисляют денег федеральному центру, чем получают. В этих условиях, каждый регион старается не платить деньги в центральный бюджет, решая проблемы самостоятельно. Последнее, хотя и объяснимо, но недопустимо, так как чревато развалом единой финансовой системы страны.

Нет системы, по которой формируются процентные ставки от деления трансфертного пирога между субъектами Российской Федерации? Провизорные подходы расчетов процентной ставки по тем или иным субъектам федерации, которые сегодня имеет Минфин, далеки от совершенства, ибо они не учитывают многих обстоятельств. Не учитывается в частности то, что регионы несут большую нагрузку финансирования социальной сферы.

Недовольны региональные власти и тем, что в федеральный бюджет они обязаны платить только живые деньги, а обратно от федеральных властей получают суррогат в виде зачетов, пластиковых карт и всего подобного, т.е. того, что регионы могут сами ввести для того, чтобы профинансировать бюджетную сферу.

Неприемлема ситуация при которой в Совет Федерации приходит уже готовый бюджет, в который представители регионов не могут вносить коррективы. Они могут его либо одобрить, либо отклонить. При этом их всегда поджимают временные факторы, их начинают прессинговать члены правительства, президентский аппарат, призывая утвердить во что бы то ни стало бюджет, обещая впоследствии его подкорректировать.

1.4. Экономический кризис

Безусловно, что кризис российской федеративной структуры обусловлен все углубляющемся экономическим кризисом в стране. Это настолько очевидно, что не нуждается в комментариях.

Следует отметить в этой связи только то, что некоторыми аналитиками высказывается мнение, что экономическое выздоровление приведет к усилению центробежных тенденций. Согласно их мнению, экономическое оздоровление, которое приведет к оздоровлению обрабатывающих отраслей поставит вопрос о неравномерности развития регионов. В результате, регионы начнут серьезно конкурировать по такой типологии как регионы энергодобывающие, сырьевые или регионы, производящие вторичный продукт, и так далее.

Это обстоятельство может стать фактором центробежным. В этом смысле экономический кризис оказывается напротив фактором сдерживающим центробежные тенденции.

1.5. Неотлаженность отношений государства и крупнейших монополий

Вопрос, который также связан с кризисом федеративного государства, это взаимоотношения монополий и государства. Если не будет четких взаимоотношений монополий и государства и не будет заметно участия государства в управлении госмонополиями, то будет невозможно создание федеративного государства. Так, необъяснимо, почему у РАО-ЕС тариф на электрическую энергию в Курганской области составляет 37 копеек за киловатт-час, тариф для Оренбургской области составляет 19 копеек, а тариф в Иркутской области - 6 копеек за киловатт-час. ]

О каком федерализме, можно в этих условиях говорить? Точно также необъяснимо почему газификация Орловской области составляет 90%, а Курганская область, которая находится в 100 километрах от газовых месторождений, газифицирована на 3% ? И сегодня финансовые потоки перетекают на более развитые регионы.

1.6. Неполноценность законодательных оснований российского федерализма

Важно очертить тот круг проблем, которые четко обозначают слабые места и откровенные минусы правового обеспечения сегодняшнего российского федерализма.

Важнейшие среди них:

отсутствие четких конституционных и законодательных рамок организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Закон о государственной власти в регионах блокирован в Государственной Думе Президентским вето с 1995 года;
• слабость судебной власти: даже имеющиеся слабые общефедеральные законодательные рамки не обеспечены механизмом выполнения; ни федеральные, ни местные органы суда и прокуратуры пока не в состоянии пресечь отклонения от федерального законодательства и Конституции РФ на уровне принятия, а тем более применения региональных нормативных актов;
• отсутствие четкой границы между институтами государственной власти и местного самоуправления: сочетание этого фактора и неразвитости гражданского общества отдает на откуп губернаторам практически полностью районное звено власти, а также значительную часть муниципалитетов. Лишь мэры крупных городов, обладающие солидными ресурсами и часто собственными партиями власти, могут противостоять ассимиляторским поползновениям глав администраций;
• сохранившиеся со времен парада суверенитетов различия в статусе наиболее сильных на тот момент и наиболее слабых субъектов Федерации;
• несовершенство бюджетного федерализма: механизм трансфертов в большой степени основывается не на объективных потребностях регионов, не на законах, а на авторитете, которым глава региона пользуется в Центре;
• вотирующий характер работы Совета Федерации. Члены Совета Федерации работают не постоянно, так как совмещают должности членов верхней палаты парламента и губернаторов, либо председателей законодательных собраний субъектов Федерации. Они не могут разрабатывать законопроекты.

2. Предлагаемые меры направленные на избежание реализации сценария развала страны.

Предлагаемые меры, по мнению авторов доклада, позволят изменить наметившуюся тенденцию дезинтеграции Российской Федерации. Эти меры могут быть:

Правового характера

1) Расширение полномочий Совета Федерации, принципа его формирования и характера работы

Было бы целесообразно подготовить ряд законодательных актов, которые бы обеспечили расширение полномочий Совета Федерации в отношении контроля за деятельностью Правительства РФ, в первую очередь в плане обеспечения реального воплощения принципов бюджетного федерализма.

За Советом Федерации необходимо закрепить право первенства в концептуальном рассмотрении законопроектов по таким вопросам, как бюджет и федеративные отношения. Один из возможных путей – установить законом о порядке принятия федеральных законов, что законопроекты по этому кругу вопросов могут вноситься в Государственную Думу после одобрения их концепции Советом Федерации.

Кроме того, было бы логично определить федеральным законом статус рекомендаций Совета Федерации, принимаемых в форме постановлений верхней палаты, как обязательный для рассмотрения Правительством РФ и его ведомствами и ответа по существу поднимаемых вопросов. В перспективе было бы правильно установить, что назначение председателя Правительства РФ и его отставка требуют согласия обеих палат Федерального Собрания. Ввести такую норму (одновременно решающую актуальную задачу повышения самостоятельности правительства) можно через конституционную поправку.

Действующая Конституция РФ закрепляет за членами Совета Федерации особую роль во внесении изменений в главы 3-8 Конституции (внесение соответствующих предложений, участие в принятии соответствующего решения, участие в рассмотрении поправок в регионах – ст. 134, 136 Конституции РФ). Соответственно этому, верхней палате следовало бы взять на себя инициативу по подготовке и разработке поправок к Основному закону, организации ответственной дискуссии с участием всех заинтересованных сторон.

Эту работу необходимо начать заблаговременно, чтобы к тому моменту, когда конституционные поправки самим ходом жизни будут поставлены на повестку дня, иметь наработки, выверенные по содержанию, глубоко осмысленные и усвоенные общественным мнением. В этом случае подготовленные предложения и рекомендации могут стать предметом максимально широкого политического и социального согласия. С самого начала следовало бы привлечь к процедуре подготовки конституционных поправок депутатов Государственной Думы, для чего уже в ближайшее время представляется целесообразным создание двухпалатной рабочей группы.

В качестве еще одного возможного шага по усилению роли Совета Федерации в политической и экономической жизни страны можно было бы предусмотреть законодательно, что в случае возникновения обстоятельств, угрожающих целостности государства и разрушающих экономическое пространство России, Совет Федерации имеет возможность работать в качестве постоянно действующего органа, решения которого обязательны (на определенный период) для всех ветвей власти.

2) Изменение нынешней Конституции или принятие новой

Необходимо начинать процесс работы по подготовке к внесению изменений в Конституцию РФ или даже поставить перед обществом вопрос о принятии новой Конституции, содержащей, помимо прочего, адекватную правовую базу федеративного государства в полном объеме. С этой точки зрения важно, чтобы первые шаги в этом направлении были бы сделаны как со стороны Государственной Думы, так и со стороны Совета Федерации.

Одним из практических шагов может быть создание совместной рабочей группы Государственной Думы и Совета Федерации по данному вопросу. Процесс работы над изменениями в Конституции Российской Федерации может быть организован в рамках специального Конституционного Совещания, которое могло бы завершить свою работу весной 2000 года с тем, чтобы новый Президент РФ после своего избрания мог бы перейти к практической реализации его рекомендаций.

В повестку дня встает вопрос о достижении фактического равноправия субъектов Федерации. Этот процесс может оказаться чрезвычайно болезненным с политической точки зрения (особенно в условиях продолжающегося экономического кризиса), однако его постоянное откладывание на перспективу несет в себе негативный заряд.

При этом представляется неадекватным высказываемый некоторыми политиками и учеными подход, когда бы статус всех субъектов Федерации был бы поднят до уровня республики в составе Российской Федерации со всеми соответствующими атрибутами. Вместе с тем не разделяем и другой вариант, когда предлагается сокращение количества субъектов Федерации до 8-10 с превращением их в новые административные единицы.

Целесообразней было бы в ходе конституционной реформы прямое закрепление в Конституции РФ нормы о праве на возмещение ущерба в случае несоблюдения решения КС РФ той стороне, в чью пользу решение было принято. Полезно было бы закрепление обязанности за органами государственной власти РФ и его субъектов официально издавать акт об отмене признанного незаконным КС РФ решения.

Дополнением к такой норме могли бы быть и более широкие полномочия самого Конституционного Суда РФ(так, Конституционный Суд Австрии не только обладает правом выносить решения о несоответствии актов Конституции и закону, но и непосредственно отменять их, что в настоящих российских реалиях весьма актуально).

3) Незамедлительное принятие ряда законов, регламентирующих федеративные отношения

Важно достигнуть договоренности о выделении пакета приоритетных законов в федеративной сфере и обеспечить их максимально возможно быстрое принятие еще нынешним составом Федерального Собрания. Необходимо принять законы, предельно четко разграничивающие предметы ведения и полномочия органов федеральной и региональной власти.

Необходимо также принятие срочных законодательных мер, направленных на упорядочение договорного процесса о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Неотложной является разработка федерального закона, регулирующего принципы и границы заключения двустороннего договора, порядок его подписания и введения в действие. В этом законе, в частности, следовало бы определить:

• предметы ведения Федерации, которые ни при каких условиях не должны передаваться в ведение ее субъектов;
• виды правовых актов, принимаемых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения;
• порядок подготовки проектов правовых актов, принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации по предметам совместного ведения.

В нем должны быть определены роль законодательных органов государственной власти субъектов Федерации в подготовке проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, порядок реализации полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации и другие вопросы. Определенную роль в решении названных проблем сыграло бы принятие федерального закона О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, должен быть дополнен соответствующими законодательными актами институт федерального вмешательства. Следует учитывать при этом то, что любая федерация в отличие от конфедерации не только имеет право, но и обязана использовать все законные средства вплоть до принуждения для защиты своих законных интересов. И хотя Федерация имеет в соответствии с основным законом полномочия для защиты своих интересов, однако, в российском законодательстве есть пробелы, которые не позволяют отработать четкий механизм действий. Поэтому в этой сфере должны быть проработаны и приняты специальные федеральные законы, позволяющие защищать интересы Федерации от внутренних государственных потрясений.

Принятие новых законов имеет своею целью достижение единства законодательной власти Федерации. Оно предполагает снятие всех противоречий между Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, принятыми по предметам ведения Федерации, и конституциями и законами субъектов Федерации по предметам ведения субъектов Федерации. Особого внимания требует приведение в соответствие федерального и регионального законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

4) Ревизия договоров и соглашений субъектов РФ с федеральными властными органами

Необходимо честное и откровенное обобщение опыта заключения и, особенно, исполнения договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации за период с 1993 по 1997 год с целью выявления и решения имеющихся здесь проблем. Нельзя исключать возможности пересмотра значительного числа из них с учетом новой политической ситуации. Допуская многообразие использования правовых форм, важно в то же время определить условия и порядок принятия законов и договоров в отношении конкретных субъектов Федерации.

При повторном рассмотрении данных договоров следует помнить, что основным критерием является принцип приоритета федерального закона, единого для всех субъектов Федерации, над законом и договором, регулирующим статус отдельного субъекта Федерации. Федеральный закон или договор, определяющий статус или его элементы для конкретного субъекта (группы субъектов) Федерации, допустим в том случае, если невозможно решить проблему в общем федеральном законе, распространяющемся на все субъекты РФ. Необходимо выработать единую законодательную основу для заключения двухсторонних договоров, в которой будет четко определено, что берет на себя центр, какие полномочия передает субъектам Федерации. При этом должен быть использован равный подход для всех субъектов Российской Федерации, игнорирующий факт того является ли субъект федерации республикой или областью (краем).

Целесообразно также продумать форму участия Федерального Собрания РФ в будущих договорных процессах (только не ратификацию, чтобы не придавать договорам элементов международно-правовых документов). При этом необходимо ограничение договорного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации сферой совместного ведения.

5) Проведение выборов в Государственную Думу по партийным спискам

Необходимо неукоснительно выполнить решение Конституционного суда РФ в развитие соответствующего законодательства РФ о сохранении принципа избрания части депутатов в Государственную Думу Федерального Собрания по партийным спискам, так как это будет способствовать укреплению Федерации.

6) Проведение судебной реформы

Принципиальное значение для укрепления конституционного и правового пространства имеет создание юридического механизма взаимной ответственности Российской Федерации и ее субъектов. В стране пока не функционирует эффективная судебная система, отвечающая принципу федерализма, поэтому судебная реформа необходима.

7) Определение правового статуса возможного объединения России и Белоруссии

Оценить, каким образом на федеративном характере Российской Федерации может сказаться процесс сближения с Белоруссией и на каких принципах может быть сформировано новое единое государство. В этом контексте прежде стоит вопрос о том, каким статусом будут обладать субъекты возможного нового государственного образования и как будет построена в нем система федеративных отношений.

При всей необходимости ускорения интеграционного процесса целесообразно не спешить в отношении проведения выборов в какие-либо единые для обеих государств органы власти, перейдя к практическим решениям по данному вопросу только после президентских выборов в России в 2000 году.

Экономического характера

1) Выполнение правительством РФ всех своих финансовых обязательств перед регионами

Принципиально важно, чтобы Правительство РФ неукоснительно выполняло свои финансовые обязательства перед регионами, прежде всего в сфере заработной платы, пенсий и социальных пособий, а также финансирования государственного заказа. Необходимо закрепить позитивные тенденции в отношении распределения налогов между центром и регионами, появившиеся в процессе принятия бюджета на 1999 год.

2) Ужесточение контроля за финансовым состоянием регионов

Федеральное правительство должно ужесточить контроль над финансовым состоянием регионов с целью избежать их фактического банкротства (как это имеет место в настоящее время с Республикой Саха-Якутия) и предпринимать меры, направленные на обеспечение поступлений в федеральный бюджет.

3) Новый курс федеральных органов власти в поддержке социальной сферы регионов

Социально-экономическое развитие страны требует перехода к новому курсу в распределении предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением при реализации социальной политики на основе признания экономической и социальной приоритетности социальной сферы как важнейшего фактора создания основ реальной Федерации.

Продолжение попыток рассматривать эту сферу как второстепенную и стремление правительства решать за ее счет бюджетные проблемы неизбежно усилит сепаратистские тенденции и заставит даже весьма лояльных федеральному Центру руководителей регионов действовать с жестких позиций, ослабляющих власть в целом.

Необходимо ввести нормирование распределения финансовых ресурсов и подготовить механизм такого нормирования. Механизмом такого распределения должны стать социальные стандарты

4) Участие субъектов РФ в деятельности различных ФПГ

На повестке дня остро стоит вопрос нахождения таких форм взаимоотношений между межрегиональными хозяйственными структурами и органами государственной власти в субъектах РФ, чтобы холдинги, банки и ФПГ не воспринимались как угроза региональным интересам и бюджетам. Одним из направлений сближения интересов межрегиональных ФПГ и субъектов РФ является непосредственное участие последних в деятельности этих групп в различной форме. Закон О финансово-промышленных группах не содержит запретов на включение представителей региональных органов власти в состав совета директоров центральной компании ФПГ. Более того, подготавливаются проекты законов, которые предусматривают вхождение в контрольные и совещательные органы ФПГ уполномоченных представителей органов власти Федерации и ее субъектов, муниципалитетов и других органов местного самоуправления.

Административного характера

1) Обеспечение выполнения федеральной Конституции и законодательства всеми субъектами Федерации

Необходимо обеспечить четкое и последовательное исполнение действующего избирательного законодательства во всех без исключения субъектов Российской Федерации. Для федеральной власти необходимо добиться неукоснительного выполнения субъектами Российской Федерации (независимо от их названия, политического или экономического веса) всех решений Конституционного Суда в сфере федеративных отношений, соблюдения прав человека.

Для этого должны быть использованы все средства, предусмотренные российским законодательством. Институт федерального вмешательства должен получить свое практическое воплощение. При отсутствии федерального закона о порядке подписания договоров проблему можно разрешить и с помощью уже действующего законодательства.

Следует также помнить, что конституционная норма, дающая возможность использовать такой рычаг развития федерализма, как договоры, должна использоваться в четко ограниченных законом рамках.

2) Введение моратория на любые изменения административных границ между субъектами Федерации

Представляется целесообразным, чтобы в ближайшие несколько лет (по крайней мере до принятия изменений в нынешней Конституции РФ или принятия новой Конституции) был бы реализован своего рода мораторий на любые изменения административных границ между субъектами Российской Федерации.

Социально-экономическое развитие страны требует перехода к качественно новому курсу в распределении предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением при реализации социальной политики на основе признания экономической и социальной приоритетности социальной сферы как важнейшего фактора создания основ реальной Федерации.

Продолжение попыток рассматривать эту сферу как второстепенную и стремление правительства решать за ее счет бюджетные проблемы неизбежно усилит сепаратистские тенденции и заставит даже весьма лояльных федеральному Центру руководителей регионов действовать с жестких позиций, ослабляющих власть в целом.

3) Ликвидация института представителей Президента РФ в субъектах Федерации

Целесообразно в сжатые сроки принять решение об упразднении института представителей Президента РФ в субъектах Российской Федерации. До настоящего времени двуглавая властная вертикаль не доказала своей эффективности. Следует также отметить, что региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти станут очередной бюрократической конструкцией и поэтому их создание нецелесообразно.