|
Формы взаимодействия субъектов Российской Федерации в 1999 г., как и в прежние годы, были различны. Это участие региональных властей в деятельности межрегиональных ассоциаций, сотрудничество в рамках муниципальных ассоциаций и союзов, совместная работа при реализации крупных инвестиционных проектов, затрагивающих интересы нескольких регионов (в том числе в рамках федеральных целевых программ), заключение двусторонних договоров и соглашений, участие в межрегиональных выставках, ярмарках и т. п.
В 1999 г. в России по прежнему действовало восемь ассоциаций экономического взаимодействия: "Северо-Запад", "Центральная Россия", "Черноземье", "Большая Волга", "Северный Кавказ", "Уральская ассоциация", "Сибирское соглашение", "Дальний Восток и Забайкалье". Состав ассоциаций в течение года также не менялся, если не считать вхождения в "Центральную Россию" пяти белорусских регионов. Как и раньше, некоторые ассоциации территориально перекрывали друг друга, т. е. один регион входил в состав сразу двух ассоциаций. В отличие от предыдущих лет, когда практически ежегодно происходила ротация руководителей ассоциаций, в 1999 г. таких изменений не было.
Политическая деятельность ассоциаций сводилась к задаче лоббирования региональных интересов на федеральном уровне. По инициативе ассоциаций неоднократно принимались постановления правительства. Иногда интересы региональных лидеров, выраженные в решениях советов ассоциаций, затрагивали даже внутренние вопросы деятельности федеральных органов государственной власти. Таково было, например, январское обращение совета ассоциации "Сибирское соглашение" к правительству с призывом воссоздать министерство промышленности. Несмотря на отрицательное заключение, подготовленное в Белом доме, эта идея получила поддержку, и такое министерство было создано уже в середине 2000 г.
Другим важным направлением деятельности ассоциаций было сотрудничество соседних регионов в создании единой инфраструктуры (транспортной, энергетической, газоснабжения и др.), а также попытки построения межрегиональных схем интегрирования производства. Происходил и обмен опытом в законодательной сфере, государственном строительстве на региональном уровне, в государственном регулировании региональной экономики.
Формально в течение 1999 г. губернаторы - руководители межрегиональных ассоциаций входили в состав федерального правительства (такое решение было принято еще осенью 1998 г. при формировании кабинета Е. Примакова). Деятельность ассоциаций поддерживали и премьеры С. Степашин и В. Путин, по крайней мере декларативно. В частности, в конце 1999 г. В. Путин заявил, что сотрудничество с межрегиональными ассоциациями должно стать одним из главных направлений работы правительства с субъектами Федерации.
Однако реальное участие губернаторов в обсуждении и принятии правительством решений по текущим вопросам государственного управления было невелико: исключением из этого правила можно считать активное участие лидера "Сибирского соглашения" томского губернатора В. Кресса в обсуждении ситуации в лесном комплексе.
Основной формой работы межрегиональных ассоциаций оставалось периодическое проведение заседаний советов (собраний учредителей) с участием руководителей субъектов Федерации и практическая работа в координационных комитетах по отдельным направлениям. Именно на заседаниях советов ассоциаций формулировалась коллективная позиция регионов, которая в устной и письменной форме доводилась до сведения членов правительства. Во всех заседаниях руководящих органов ассоциаций принимали участие федеральные министры или даже вице-премьеры и премьер. По сравнению с предыдущими годами заседания советов ассоциаций и проекты принимаемых на них решений готовились более тщательно, с привлечением представителей федеральных властей.
Всего в 1999 г. было проведено около 30 таких заседаний. Активность разных ассоциаций была различна: так, руководители северо-западных регионов собирались лишь дважды (в январе и сентябре), а советы "Большой Волги" проходили в среднем раз в два месяца. Заседания обычно проводились каждый раз в разных регионах (исключение - "Северо-Запад", неформальной столицей которого является С.-Петербург). Рассматривались вопросы развития отдельных отраслей промышленности, сельского хозяйства, транспорта, исполнение бюджета, взаимодействие с государственными структурами и общественными объединениями и т. п.
Решения советов ассоциаций можно разбить на несколько групп. Многие решения касались структуры исполнительных органов ассоциаций, кадровых назначений, изменений уставов и т. п. Решения помимо "отраслевой" направленности варьировались по масштабу поднимаемых проблем. Некоторые имели локальный характер, однако в большинстве они затрагивали интересы нескольких регионов.
К собственно межрегиональному уровню относятся, например, решения советов соответствующих ассоциаций "О совместном производстве кормоуборочного комбайна в областях Центральной России" (январь), "О регулировании производства и оборота алкогольной продукции, создании единого рынка алкогольной продукции Сибири", "О мерах по развитию лесного хозяйства и лесопромышленного комплекса Сибири", "О санитарно-эпидемиологической обстановке в Сибири", "О централизации лекарственного снабжения лечебно-профилактических учреждений Сибири с целью экономии бюджетных средств" (январь), "О состоянии и мерах по стабилизации сельскохозяйственного производства на Северном Кавказе" (апрель), "О программе "Золотое кольцо Черноземья"" (июль), "О развитии рыбохозяйственного комплекса Северо-Запада и задачах по обеспечению потребителей рыбой и рыбной продукцией" (сентябрь), "О готовности топливно-энергетического комплекса и других отраслей экономики Дальнего Востока и Забайкалья к отопительному сезону 1999-2000 гг. и об обеспечении жизнедеятельности северных территорий в зимний период" (октябрь) и др.
Обсуждались и проекты федеральных целевых программ "межрегионального значения", например, экономического и социально-политического развития Северо-Кавказского региона на период до 2005 г., сохранения и развития культуры Центрально-Черноземного региона на период 1999-2002 гг. Некоторые решения ассоциаций были связаны с развитием вновь создаваемых или уже существующих коммерческих структур межрегионального значения. Так, в январе в качестве ассоциированного члена в ассоциацию "Северо-Запад" был принят Промышленно-строительный банк (С.-Петербург), который поспешил выступить с заявлением о намерении открыть филиалы во всех регионах - членах ассоциации. "Центральная Россия" в январе приняла решение о создании ОАО "Росагрорегион", а "Сибирское соглашение" в августе решило образовать лизинговую компанию "Авиаинвестресурс". Активизировалась выставочно-ярмарочная деятельность ассоциаций.
Многие принимаемые ассоциациями решения затрагивали вопросы, выходящие за уровень макрорегиона. Так, в январе совет "Сибирского соглашения" принял решение "О социально-экономических проблемах реструктуризации угольной отрасли", а на "Центральной России" обсудили проекты федеральных программ перепрофилирования и реструктуризации военных городков и развития медицинской помощи в России. В сентябре ассоциация "Северо-Запад" обсуждала вопрос о состоянии и перспективах развития пушного звероводства. На состоявшемся в ноябре заседании совета Уральской ассоциации среди прочих были приняты обращения к федеральному правительству сформировать государственную политику развития агропромышленного комплекса страны, направленную на обеспечение России продовольствием собственного производства в условиях рыночной экономики, включая решение вопросов реструктуризации долгов предприятий АПК и создания государственного резервного фонда зерна, а также принять в 2000 г. федеральную целевую программу реструктуризации и конверсии оборонной промышленности до 2005 г.
Ассоциации приняли участие в обсуждении проекта федерального бюджета на 1999 г. (на заседаниях советов в начале года) и 2000 г. Ряд замечаний и поправок, затрагивавших интересы регионов и внесенных ассоциациями (главным образом по вопросам совершенствования межбюджетных отношений), нашел отражение в итоговых вариантах соответствующих федеральных законов, хотя при этом были учтены и мнения других лоббирующих структур.
Продолжала развиваться внешнеэкономическая деятельность ассоциаций. Комитеты по экономическому сотрудничеству с США, Японией, Южной Кореей и Китаем работали в рамках ассоциации "Дальний Восток и Забайкалье". "Большая Волга" участвовала в сотрудничестве со странами Прикаспия, затрагивающем среди прочего аспекты государственной политики по решению проблем Каспия, его статусу. В июле в качестве полноправных членов в "Центральную Россию" были приняты пять регионов Белоруссии: Витебская, Гомельская, Минская, Могилевская области и Минск. Работа с ними связана, в частности, с реализацией межгосударственных программ "Белрусавто" и "Лен". Ассоциация "Северо-Запад" участвовала в реализации военно-экологических международных программ по сотрудничеству в Арктике.
Серьезным фактором, длительное время отрицательно влиявшим на эффективность работы ассоциаций, их взаимодействие с государственными и иными организациями, был нечеткий правовой статус, во многом предопределенный их "нетипичностью". Попыткой изменить это положение стала разработка специального федерального закона, устанавливающего общие принципы организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия. Эпопея принятия этого закона, начавшаяся в предыдущие годы, растянулась и на весь 1999 г.
Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации" был принят Госдумой 7 апреля и одобрен Советом Федерации 22 апреля 1999 г. Однако 6 мая закон был отклонен президентом, по мнению которого в нем был некорректно определен статус ассоциации как некоммерческой организации, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, что противоречит определению ассоциации как объединения юридических лиц, данному в ст. 121 Гражданского кодекса. В сопровождавшем президентское вето письме было также указано, что положения закона о членах ассоциации, которыми являются субъекты Федерации, не соответствуют конституционному статусу субъектов Российской Федерации. Ряд предусмотренных законом основных целей и задач ассоциации может решаться лишь при условии наделения ее частью полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, что является нарушением Конституции. В законе, по мнению президента, отсутствовало четкое определение имущественных прав членов ассоциации, что приводило к смешению понятий "имущества, находящегося в собственности ассоциации" и "имущества, находящегося в пользовании ассоциации".
По предложению президента Госдума приняла постановление о создании комиссии по доработке закона, в состав которой вошли представители президента, Госдумы и Совета Федерации. По итогам работы комиссии 28 октября закон был принят Госдумой с учетом предложений президента и передан в Совет Федерации. Верхняя палата без рассмотрения направила закон президенту, который подписал его 17 декабря 1999 г.
Таким образом, федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации" стал одним из последних законодательных актов эпохи президентства Б. Ельцина. Несмотря на безусловно положительное значение факта принятия этого закона, нельзя, однако, не признать ущербность многих его положений. Фактически закон "отрезал" многие возможности для ассоциаций стать прообразом будущих субъектов Федерации, получить хотя бы часть функций государственного управления, сформировать дополнительные финансовые ресурсы для решения проблем, касающихся интересов нескольких регионов. Большинство положений закона носит больше декларативный, чем конструктивный характер.
Согласно ст. 2 закона ассоциация экономического взаимодействия - это некоммерческая организация, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов Федерации и которая создается на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Федерации.
Деятельность ассоциации осуществляется на основе следующих принципов:
В ст. 6 закона сказано, что имущество ассоциации состоит из средств, источниками которых являются денежные и материальные взносы учредителей. При этом ассоциация отвечает всем принадлежащим ей имуществом по своим обязательствам, но не отвечает по обязательствам своих членов (ст. 8).
Из окончательной версии закона был исключен даже такой малый вопрос (присутствовавший в первоначальных вариантах и активно лоббировавшийся), как отнесение работников исполнительных органов ассоциаций к категории государственных служащих.
Таким образом, неопределенный законодательный статус межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, существовавший в начале 1999 г., был даже предпочтительнее для них, чем положение, в котором они оказались в конце года. Ход событий в 2000 г. подтвердил ослабление роли межрегиональных ассоциаций в политической жизни России. Ни один из образованных указом президента В. Путина федеральных округов не совпал с ассоциациями, что, безусловно, приведет к дальнейшему снижению их роли или по крайней мере вызовет в них структурные изменения.
Еще менее определенной выглядит судьба ассоциаций и союзов муниципальных образований во главе с Конгрессом муниципальных образований РФ, созданным в 1998 г. Конгресс не стал мощным институтом, выражающим консолидированные интересы органов местного самоуправления. Почти незаметными оставались в 1999 г. и отдельные межмуниципальные ассоциации и союзы.
Деятельность ассоциаций муниципальных образований в течение года выражались в борьбе за включение поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, предусматривающих сохранение доходной базы местного самоуправления, самостоятельность местных бюджетов, возможность увеличения их доходов. Участвовали они и в политической жизни страны. Во время думской кампании в конце 1999 г. возникло общественное объединение "муниципалов", поддерживавшее собственных кандидатов в одномандатных округах (движение "Города России"). Однако очередная попытка создания политического движения, поддерживаемого мэрами, окончилась неудачей, показав фактическую несостоятельность объединения интересов муниципальных образований в условиях современной российской действительности.
Одной из форм межрегионального сотрудничества можно считать и участие субъектов Федерации в реализации масштабных проектов. К ним в первую очередь относятся крупные транспортные магистрали, важные для хозяйственного освоения прилегающих регионов. В 1999 г. федеральное правительство уделяло большое внимание вопросам развития транспортной системы в рамках крупных межрегиональных проектов, в том числе Байкало-Амурской магистрали, Северного морского пути и др.
В самом начале года было принято постановление по вопросам хозяйственного освоения зоны Байкало-Амурской железнодорожной магистрали. В течение года неоднократно поднимался вопрос о создании в зоне БАМа свободной экономической зоны. Предполагалось, что эта зона площадью 1,5 млн кв. км объединит ряд территорий в нескольких субъектах Федерации. Проект федерального закона по этому вопросу после долгого рассмотрения был принят Госдумой, но отклонен президентом. Согласно различным планам и принятым в течение года решениям отдельные участки магистрали должны были перейти в аренду и концессию, в том числе и к МПС. По мнению лоббистов такого решения, БАМ как собственно магистраль (одноименная железная дорога в структуре МПС, убыточная в последние годы, была расформирована ранее) открывает дорогу к огромным запасам минерального сырья и к динамично развивающимся рынкам Азиатско-Тихоокеанского региона. Однако оппозиция в отношении закона о свободных экономических зонах БАМа нашлась и в самом правительстве.
В то же время МПС не поддерживало идею строительства новой железной дороги, соединяющей Урал с побережьем Белого моря. Между тем деятельность АО "Белкомур" в 1999 г. продолжалось, хотя и не столь активно.
Еще одной крупной транспортной магистралью межрегионального и даже общероссийского значения, привлекшей внимание в 1999 г., был Северный морской путь, чей статус определен федеральным законом "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. Эффективность использования Северного морского пути, имеющего стратегическое значение для России, в последние годы снижалась. Объем перевозок грузов по трассе за 12 лет сократился в четыре раза и в 1999 г. не превышал 1,5 млн т. Содержание и обслуживание этого пути стало убыточном. С начала 90-х годов не получали развития арктические порты, в которых не проводились работы по реконструкции. Увеличивался износ транспортного и ледокольного флота, объектов берегового хозяйства, средств обеспечения судоходства и систем управления морскими арктическими операциями.
Вопросы современного состояния Северного морского пути в 1999 г. неоднократно рассматривались на совещаниях в правительстве, однако принимаемые решения если и выполнялись, то с нарушением всех сроков. В частности, было обращено внимание на невыполнение решений по подготовке технического задания на разработку проекта комплексного развития и использования Северного морского пути и представления в правительство предложений по составу участников этого проекта, источникам финансирования и организационно-правовой форме компании, способной осуществить поэтапную реализацию проекта. Не были разработаны и предложения по условиям предоставления и возврата долгосрочного кредита под правительственные гарантии для достройки атомного ледокола "50 лет Победы" с учетом завершения его строительства в 2002 г.
В 1999 г. приняты, в частности, решения ускорить рассмотрение вопросов, связанных с созданием Российской корпорации по эксплуатации и развитию Северного морского пути, ускорить разработку технико-экономического обоснования строительства атомного ледокольного флота нового поколения для его обслуживания, разработать программу продления ресурса действующих судовых ядерных энергетических установок и срока эксплуатации ледокольного флота, подготовить положение об оплате услуг, предоставляемых при плавании по арктическим трассам, до восстановления системы передачи навигационной информации и предупреждений об опасностях для мореплавателей по Северному морскому пути использовать в этих целях спутниковую систему связи, рассмотреть целесообразность продолжения российско-украинской программы создания космических аппаратов освещения ледовой обстановки в Арктике или ее прекращения и развертывания работ по созданию аппаратов аналогичного назначения российскими организациями и др.
Во многом активность российского правительства по отношению к Северному морскому пути объяснялась давлением со стороны ряда крупных производственных структур, например, нефтяной компании "ЛУКойл", проявляющих интерес к освоению месторождений в арктической зоне.
В 1999 г. продолжало функционировать или разрабатывалось несколько федеральных целевых программ социально-экономического и экологического развития регионов, в частности "Сибирь", "Дальний Восток и Забайкалье", "Северный Кавказ" и т. п. Среди экологических программ межрегиональный характер носили "Озеро Байкал" (в ней задействованы Бурятия, Иркутская и Читинская области), "Экологическая безопасность Урала" (охватывает восемь регионов) и "Возрождение экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна до 2010 г." (программа "Возрождение Волги"), в которой задействовано 39 субъектов Федерации на площади, составляющей 8% территории страны, где сосредоточено 45% промышленного и 50% сельскохозяйственного производства России.
В 1999 г. была подготовлена и находилась на обсуждении и согласовании концепция Каспийской экологической программы как части федеральной целевой программы "Экономическое и социально-политическое развитие Северо-Кавказского региона на период до 2005 г.".
Относительно новым направлением в сфере развития и укрепления межрегиональных связей стали в 1999 г. организация и проведение межрегиональных выставок-ярмарок. Стремительный рост промышленного производства, прежде всего товаров народного потребления, после финансово-экономического кризиса августа 1998 г. поставил многие предприятия регионов страны перед почти забытыми проблемами сбыта продукции. Это вынудило производителей активизировать участие в проводимых в разных регионах специализированных выставках-ярмарках. Результатом стало восстановление и укрепление деловых связей не только между отдельными предприятиями разных регионов, но и между регионами в целом, организация обмена информацией о возможностях и потребностях региональных рынков, создание условий продвижения конкурентоспособных отечественных товаров в разных субъектах Федерации.
Во Всероссийском выставочном центре в течение года прошли как минимум три большие выставки: в феврале и ноябре состоялись организованные по распоряжению правительства третья и четвертая выставки-ярмарки "Регионы России-99", а в сентябре под эгидой столичного правительства прошла выставка "Регионы - Москве". В течение года выставочная активность регионов возрастала. Если в февральской выставке участвовали предприятия 37 регионов, при этом только 16 регионов были представлены комплексными экспозициями, то в ноябре можно было увидеть достижения предприятий из 49 регионов, а 22 региона и ассоциация "Черноземье" имели единые экспозиции. В церемонии открытия выставки-ярмарки, а также в тематических мероприятиях участвовали председатель Совета Федерации Е. Строев, вице-премьер В. Щербак, министры, члены Совета Федерации, депутаты Госдумы и др.
В регионах, часто под эгидой межрегиональных ассоциаций, проходили аналогичные торгово-промышленные выставки. Например, в Хабаровске в октябре состоялась выставка-ярмарка "Дальний Восток и Забайкалье на рубеже веков". Было решено сделать ее ежегодной.
Межрегиональному сотрудничеству в производственной сфере способствовала и деятельность московского правительства, сочетающаяся с продвижением в регионы движения "Отечество". Действительно, многие экономические инициативы столичного руководства были связаны именно с политической деятельностью Ю. Лужкова. Не случайно в мае в столичной мэрии состоялось специальное заседание, посвященное развитию межрегиональных связей.
В традиционно активную для Москвы неделю в начале сентября, когда отмечается День города, в столице прошло несколько массовых мероприятий, собравших представителей разных регионов страны, в том числе Второй международный инвестиционный форум "Москва-инвест-99" и торгово-промышленная выставка на ВВЦ.
В субъектах Федерации продолжали действовать межрегиональные маркетинговые центры правительства Москвы. К началу октября они были открыты в Барнауле, Брянске, Великом Новгороде, Владикавказе, Владимире, Вологде, Екатеринбурге, Иванове, Ижевске, Казани, Калининграде, Кемерове, Кирове, Краснодаре, Майкопе, Нижнем Новгороде, Новосибирске, Омске, Пензе, Петрозаводске, Ростове-на-Дону, Рязани, Самаре, С.-Петербурге, Саранске, Саратове, Ставрополе, Сыктывкаре, Тамбове, Твери, Туле, Тюмени, Улан-Удэ, Ульяновске, Чебоксарах, Челябинске, Черкесске, Элисте, Южно-Сахалинске, Ярославле, а также в самой Москве.
Таким образом, формы межрегионального взаимодействия в 1999 г. отличались большим разнообразием и активно развивались. Однако "эволюционный" процесс поменял свой вектор с созданием после межрегиональных политических образований, прежде всего "Единства", а также в результате действий В. Путина по укреплению властной вертикали, формированию новых принципов взаимоотношений Центра с регионами. Образованные указом президента федеральные округа скорее всего и станут прообразами новых субъектов Федерации, оттеснив на второй план межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия.
|
Власть
