|
Региональная дифференциация внешнеэкономических связей
Среди многих региональных контрастов, характерных для России, особо следует выделить различия субъектов Федерации по масштабам и структуре участия в международных экономических отношениях. Такие различия наблюдаются в любой стране. Они обусловлены транспортно-географическим положением, структурой хозяйства, историческим ходом экономического развития, множеством других факторов. Но в России межрегиональные различия по объемам и структуре участия в международных хозяйственных связях очень велики, хотя с нормативно-правовой точки зрения внешнеэкономическая либерализация в равной мере охватывает все ее пространство.
Демонтаж государственной монополии на внешнеэкономические связи не обеспечил преодоления этих различий, унаследованных от командной экономики. Более того, либерализация заметно их усилила.
По абсолютным объемам экспорта субъекты Федерации различаются в сотни раз. В стране насчитывается 17 регионов с годовым объемом экспорта более 1 млрд долл. каждый включая прямые и посреднические поставки товаров и услуг: Москва, Тюменская область (с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким АО), Красноярский край (с Таймырским и Эвенкийским АО), Иркутская, Самарская и Свердловская области, С.-Петербург, Татарстан и Башкирия, Кемеровская, Мурманская, Пермская, Вологодская, Липецкая, Московская, Оренбургская и Нижегородская области [1]. Крупнейшим экспортером является Москва. В 1999 г. через столичные предприятия и организации прошло 11,3 млрд долл. российского экспорта (в 1998 г. - 11,0 млрд долл., в 1997 г. - 13,3 млрд) [2]. В то же время у 33 регионов годовой объем экспорта составляет менее 100 млн долл., в том числе примерно у десятка он не превышает 10 млн долл. (Тува, Алтай, Адыгея, Карачаево-Черкесия, Калмыкия, Коми-Пермяцкий, Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский АО, Еврейская автономная область).
Межрегиональные различия по объемам импорта несколько меньше. Причем в большинстве регионов экспорт значительно превышает импорт. В 1998 г. из 78 субъектов РФ (без отдельного учета автономных округов) у 55 наблюдалось положительное сальдо торгового баланса. В результате девальвации рубля и заметного сокращения импорта в 1999 г. число регионов - нетто-экспортеров несколько увеличилось. Отрицательное внешнеторговое сальдо характерно для приграничных и приморских районов, в которых сравнительно широко представлена неорганизованная (челночная) торговля. Через них завозится, а затем распространяется по территории России по каналам мелкооптовой и неорганизованной торговли большая часть импорта. Однако наиболее крупные импортные операции, организованные и неорганизованные, осуществляется через Москву. На Московское таможенное управление приходится более трети всех таможенных поступлений в федеральный бюджет.
Еще более неравномерно по регионам страны размещаются иностранные инвестиции. Они осуществляются в большинстве субъектов Федерации, однако основной их объем реализуется в 10-15 регионах. В 1999 г. на долю первой десятки пришлось 75,5% иностранных инвестиций, в том числе 83,9% прямых. Во внешней торговле первые десять регионов дают около 60% экспорта и 67% импорта. Состав регионов - крупнейших получателей инвестиций в 1995-1999 гг. довольно сильно изменился (табл. 10). В сравнении с ним региональная структура внешней торговли значительно стабильнее.
Среди крупнейших получателей прямых иностранных инвестиций выделяются Московский и С.-Петербургский районы (столицы и пристоличные области), нефтегазодобывающие регионы - Тюменская и Сахалинская области, Республика Коми, крупнейшие промышленные регионы - Свердловская, Челябинская, Волгоградская области, Татарстан. Последний может быть отнесен и к нефтедобывающим регионам. Половина регионов из двадцатки являются приграничными (приморскими). И больше половины рассматриваемых субъектов Федерации включая Москву и С.-Петербург имеют главный город с населением, превышающим миллион жителей.
Размещение иностранного капитала по регионам России отражает различия между ними по уровню коммерческого риска, с одной стороны, и ожидаемой прибыли - с другой. Иностранный капитал стремится прежде всего в экономически активные части национального пространства со сравнительно высокой восприимчивостью к инновациям, являющиеся хозяйственными центрами обширных территорий и имеющие относительно благоприятные инфраструктурные условия.
Еще большую региональную концентрацию имеет размещение по субъектам РФ внешних займов и кредитов. В них ключевое место занимают крупнейшие городские агломерации и нефтегазодобывающие районы, что объясняется особой ролью первых в процессах рыночной трансформации, а вторых - в обеспечении платежеспособности страны. В 1995-1998 гг. к внешним займам в виде банковских кредитов и размещения еврооблигаций прибегали Москва и Московская область, С.-Петербург и Ленинградская область, Татарстан и Коми, Нижегородская, Тюменская, Пермская, Свердловская области и Ямало-Ненецкий АО.
Очень неравномерно по регионам страны размещены институты, обеспечивающие международные экономические связи: банковская инфраструктура, инвестиционные фонды, представительства фирм, консалтинговые и маркетинговые компании и т. д. Преобладающая часть этих институтов сосредоточена в Москве.
Особую роль столицы в глобальных связях России можно проиллюстрировать рядом показателей. На московские компании в 1999 г. пришлось более 38% поступлений валюты от экспорта товаров и услуг [3]. Правда, речь идет в основном о посреднической торговле, особенно в части экспорта. Продукция собственного производства в общем объеме экспорта, прошедшего оформление на Московской таможне, не превышает 5%. Значительная часть импорта, ввозимого через Москву, реализуется на других региональных рынках. В 1999 г. на российскую метрополию пришлось около 30% розничного товарооборота страны [4].
В 1998 г. в Москве действовало 56% всех предприятий с иностранными инвестициями, зарегистрированных в России. В начале 2000 г. из 1200 российско-германских предприятий в Москве действовало 705. Кроме того, в столице размещались 989 представительств немецких компаний [5].
Через московские банки осуществляется 65-80% операций в стране с иностранной валютой. В Москве располагаются все 20 зарегистрированных в России полностью иностранных банков и подавляющая часть из 130 банков с иностранным долевым участием [6]. Доля активов в иностранной валюте у московских банков на конец 1999 г. составляла 59% против 35% у региональных банков. В столице находятся около двух третей российских пользователей Интернета. Их общее количество в I квартале 2000 г. оценивалось в 1,8 млн человек.
Эти статистические показатели свидетельствуют, что Москва значительно более открыта, чем любой другой регион. Но речь идет о большей институциональной и структурной открытости, поскольку в правовом отношении столица не имеет никаких преимуществ перед провинцией [7]. Благодаря концентрации институтов, обеспечивающих международные связи, Москва фактически является главным окном России во внешний мир. Этому способствует также ускоренное развитие в столице сферы услуг. В структуре ее валового продукта на услуги приходится более 70% против около 50% в ВВП России.
Высокая столичная централизация включения России во внешнеэкономические связи объясняется рядом причин. Москва как столица СССР занимала привилегированное положение в стране. Ее столичные функции формировались в условиях централизованного управления и монополии государства на большинство видов хозяйственной и общественной деятельности. Это определило крайне высокую концентрацию управленческого персонала, научно-информационного и культурного потенциала, функций материально-технического снабжения и торгового обслуживания. Столичное положение обусловило значительно более высокий уровень развития инфраструктуры, чем в других регионах страны. Сверхконцентрация в Москве интеллектуального и управленческого потенциала определялась и ее функциями главного города социалистического мира.
К началу рыночных реформ Москва по условиям жизни населения, экономической и культурной деятельности резко превосходила любой другой регион страны. На российском пространстве она не имела конкурентов в выполнении функций внешнеэкономического посредника. Быстрое развитие посреднических функций в столице является результатом номенклатурной трансформации ее командно-административных функций при переходе от централизованной к рыночной экономике. Сегодняшний уровень посредничества отражает вчерашний уровень централизации управления.
Типология регионов по характеру открытости экономики
По степени структурной и институциональной открытости экономики субъекты Федерации могут быть разделены на три основных типа: центральный, приморский (приграничный) и проэкспортный.
Центральный тип наблюдается в регионах (их 8), обладающих мощным экономическим и научно-техническим потенциалом, с городами с миллионным населением в качестве региональных центров, которые имеют зону рыночного и культурного тяготения, сильно превосходящую сам регион: Москва и Московская область, С.-Петербург и Ленинградская область, Нижегородская, Самарская и Свердловская области, Татарстан. Для этих регионов характерны разнообразные и крупномасштабные внешнеэкономические связи, сильно диверсифицированные по географическим направлениям и предметному содержанию. Это регионы с наиболее благоприятным предпринимательским климатом. Среди них резко выделяется Москва. Ее следует отнести к первому уровню регионов такого типа. С.-Петербург, довольно сильно уступающий Москве по всем параметрам открытости, относится ко второму уровню, остальные регионы - к третьему. На регионы, отнесенные к этому типу, приходится более 50% внешнеторгового оборота и около 70% накопленных прямых иностранных инвестиций.
Приморский (приграничный) тип открытости (8 регионов) отличают высокие относительные показатели открытости, но сравнительно узкий спектр внешнеэкономической деятельности при большой доле в ней соседних стран. Во внешней торговле высока доля услуг. Импорт, как правило, превышает экспорт. Это крупные центры приграничной торговли, через которые вывозятся значительные объемы иностранной валюты. Они широко включены в приграничное и субрегиональное сотрудничество. Наиболее рельефно подобный тип открытости представлен в дальневосточных регионах: Приморском и Хабаровском краях, Сахалинской и Магаданской областях, а также в европейской части России в Карелии, Калининградской и Ростовской областях, Краснодарском крае. На них приходится около 8% внешнеторгового оборота страны и более 12% накопленных прямых иностранных инвестиций.
Открытость проэкспортного типа (14 регионов) связана с крупномасштабным экспортным производством, которое делает его привлекательным для иностранных инвесторов и кредиторов. Регионы этого типа характеризуются крупными абсолютными объемами экспорта и благодаря этому высокими относительными показателями внешнеторговой открытости. Они обеспечивают бульшую часть валютных поступлений в страну. Этот тип открытости наблюдается в Тюменской области с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким АО, Башкирии, Вологодской, Иркутской, Кемеровской, Липецкой, Оренбургской, Пермской, Челябинской областях, Красноярском крае с Таймырским АО, Мурманской области. Они обеспечивают более 30% внешнеторгового оборота страны и примерно 17% накопленных прямых иностранных инвестиций.
От этой группы отличаются регионы-интроверты, экономика которых обращена преимущественно на внутренний рынок. Они имеют ограниченные внешнеторговые связи и малопривлекательны для иностранных инвесторов. По нашим оценкам, в России насчитывается 38 регионов, экономика которых по своим структурным и институциональным характеристикам остается закрытой: области и республики Центрального, Волго-Вятского, Поволжского районов, северокавказские республики, южно-сибирские области и республики, большинство автономных округов. Они характеризуются острым дефицитом финансовых ресурсов и наиболее высокими предпринимательскими рисками. В большинстве из них импорт превышает экспорт.
Остальные субъекты Федерации (21 регион) характеризуются ограниченной открытостью и относятся к переходному типу: Архангельская область с Ненецким АО, Астраханская, Белгородская Владимирская, Волгоградская, Воронежская, Калужская, Камчатская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Саратовская, Томская, Тульская, Ярославская области, Ставропольский край, Удмуртия, Республики Коми, Якутия и Хакасия.
В обобщенном виде для региональной структуры открытости характерны следующие черты.
Концентрация регионов с центральным типом открытости в Европейской части России.
По степени открытости резко выделяется Московский регион, выполняющий функции внешнеэкономического посредника для всей страны.
Регионы приграничного типа открытости расположены в местах сопряжения структурообразующих транспортных коммуникаций России с международными морскими коммуникациями, местах протяженного соседства с зарубежными странами.
Регионы с проэкспортным типом открытости занимают обширное евразийское пространство от Европейского Севера до Восточной Сибири, находящееся на значительном удалении от внешних рынков.
Регионы-интроверты занимают обширный пояс, простирающийся от Амурской области до Алтайского края вдоль границы с Китаем и Монголией, значительную часть Северного Кавказа и Нижнего Поволжья, большинство регионов в европейской части России, примыкающих к регионам с центральным типом открытости. Иными словами, для России характерен более открытый север и менее открытый юг.
В региональной структуре открытости российской экономики особое место занимают крупные города, выполняющие функции административно-политических центров. В них, как правило, действует большинство всех размещенных в регионе предприятий с иностранным участием, концентрируются внешнеторговые функции, привлекаемые иностранные кредиты, обслуживающие и сопутствующие виды деятельности. В то же время бульшая часть периферийных территорий практически находится вне процессов глобализации экономики.
Внешнеэкономические связи и ресурсы развития
Межрегиональные различия по характеру и масштабам участия во внешнеэкономических связях не имели большого значения при государственной монополии на внешние связи и централизации доходов от внешнеэкономической деятельности в союзном бюджете. Но в условиях федерализации и рыночных отношений объемы внешнеэкономических связей тесно коррелируют с финансовым положением субъектов Федерации. Разница между регионами по интенсивности внешнеэкономических связей обусловливает неравенство между ними в финансовых ресурсах, которые могут использоваться для потребления и накопления. У регионов-экстравертов с большими абсолютными и относительными показателями развития внешнеэкономических связей финансовое положение (бюджетная самообеспеченность, доходы предприятий и населения) в среднем значительно прочнее, чем у регионов-интровертов. В 1999 г. 17 крупнейших регионов-экспортеров России обеспечили две трети всех налоговых поступлений в бюджетную систему страны.
С экспортом, как показали расчеты ученых Института экономики РАН, в решающей мере (на 86,6%) связан рост промышленного производства в России с октября 1998 г. по январь 2000 г. [8] Это значит, что регионы с крупной экспортной базой имеют больший потенциал развития региональной экономики, чем регионы, лишенные такой базы.
Главные финансовые ресурсы России связаны с экспортом. Но в экспортной базе резко преобладают топливно-сырьевые товары, что ставит финансовое положение страны в сильную зависимость от конъюнктуры на мировых рынках. Ситуацию усугубляет глубинное размещение основных экспортных производств, что сильно повышает долю транспортной составляющей в вывозимой продукции. Кроме того, при осуществлении внешних связей со странами Европейского Союза и Центральной и Восточной Европы Россия вынуждена преодолевать транзитный барьер в лице постсоветских стран, что существенно удорожает доставку. Решение проблемы надежности экспортной базы связано с повышением в вывозе доли продукции высокой степени обработки и с расширением экспортной базы приграничных районов.
Сложность этой структурной задачи заключается в том, что для ее решения требуются масштабные инвестиции. Однако за 1992-1999 гг. Россия превратилась в нетто-экспортера капитала. Суммарный вывоз капитала из страны в этот период оценивается в 150-200 млрд долл. Общая сумма долга увеличилась с унаследованных от советского периода 103 млрд долл. до 175,6 млрд на начало 2000 г. [9], а накопленные за годы реформ прямые иностранные инвестиции составили 12-14 млрд долл. Нетто-экспорт капитала в решающей мере вызван высокими рисками предпринимательской деятельности. Они обусловлены нестабильным финансовым положением, фискальными приоритетами федеральных и региональных властей, слабостью законодательства, защищающего интересы инвесторов, неразвитостью рынка недвижимости, криминализацией экономики и т. д. Значительную часть рисков создают также свойства российского пространства, в частности его протяженность, периферийность, экономическая разреженность, слабая коммуникационная проницаемость [10].
Приращению финансовых ресурсов до августовского кризиса 1998 г. не способствовала валютная и таможенная политика федерального Центра. Укрепление рубля путем завышения его курса относительно доллара делало убыточным экспорт многих товаров. Кроме того, это облегчало проникновение на российский рынок импортных товаров. В результате сокращались производство для внутреннего рынка и поступления в бюджеты всех уровней.
Ошибочность политики "курсового якоря" для российской инфляции, имевшей в значительной мере структурную природу, подтвердило оживление российской экономики после четырехкратной девальвации рубля в результате финансового кризиса 1998 г. Девальвация рубля показала, что при глубинном (внутриматериковом) размещении экспортного производства его доходность при прочих равных условиях сохраняется, когда текущий валютный курс рубля более чем в полтора раза превышает паритет покупательной способности рубля относительно доллара. В 1992 г. это превышение в среднем составило 9,4 раза, в 1993 - 4,0 раза, в 1994 г - 2,4, в 1995 - 1,75, в 1996 - 1,42, в 1997 г. - 1,35, в 1998 г. - 1,81 [11].
Политика в отношении иностранных инвестиций при высоких предпринимательских рисках способствовала их притоку преимущественно в финансово-спекулятивный сектор. Прямые инвестиции были невелики в сравнении с масштабами экономики и концентрировались в Москве. Сильное влияние на это по-прежнему оказывают задержки с внесением поправок в закон "Об иностранных инвестициях", введением в силу законов "О соглашении о разделе продукции" и "О свободных экономических зонах".
К большим потерям приводило и приводит несовершенство таможенных тарифов на ввозимую продукцию. В частности, высокие тарифы на тяжелые грузовики (30% до середины 90-х годов) и высокие налоги привели к тому, что российские перевозчики в значительной степени были вытеснены с рынка экспортно-импортных перевозок России зарубежными конкурентами, лишив многие приграничные территории дополнительных доходов.
Региональные процессы в условиях открытости и особенности экономической политики субъектов Федерации
Большие межрегиональные различия по характеру и масштабам участия во внешнеэкономических связях через финансовый потенциал оказывают существенное влияние на региональные процессы. Наиболее социально, экономически и политически значимым результатом открытия российской экономики стал рост межрегиональной поляризации. Это одна из закономерностей рыночной трансформации, отражающая появление выигрывающих и проигрывающих от реформ территорий. Она обусловлена наличием или отсутствием в региональных экономиках сравнительных преимуществ. Поляризацию российских регионов можно интерпретировать как сжатие пространства, на котором имеются благоприятные условия для предпринимательской деятельности. Сжатие происходит в основном за счет периферийных районов.
Открытие российской экономики показало, что по многим социально-экономическим показателям Россия является мировой периферией, хотя ее реальный статус выше типичной страны с периферийной экономикой. Смещение России в сторону мировой хозяйственной периферии обернулось усилением межрегиональной поляризации. Преобладающая часть российской территории - наиболее удаленная периферия европейского ядра. При этом значительная часть страны является "периферией периферии".
В результате системных изменений в стране нарушились старые отношения между центрами и периферией, а новые пока не сложились. Большинство ведущих центров страны находится на начальной стадии реструктуризации экономики, которая происходит в основном за счет собственной периферии. Экономическая слабость центров не позволяет активизировать хозяйство тяготеющих к ним территорий.
Открытие экономики выступило катализатором фрагментации российского пространства. В ее основе лежат как высокие транспортные тарифы, так и экономическая политика, проводимая властями субъектов Федерации. Фрагментация проявляется в формировании региональных рынков, различных по уровню цен на потребительские товары, энергоносители, рабочую силу, недвижимость и т. д. Региональные власти и предпринимательские круги стремятся заменить длинные (с точки зрения транспортных затрат) технологические цепочки на более короткие, повысить долю обработанной продукции и тем самым увеличить добавленную стоимость, создаваемую в регионе. В частности, по оценке В. Ишаева и П. Минакира, к началу реформ у Дальневосточного района 75% объема связей приходилось на межрегиональные связи, 5% - на внешнеторговые и 20% - на внутрирайонные. Сегодня в структуре связей района преобладают внутрирайонные связи (70%), 15% приходится на внешнеторговые и 10% - на межрегиональные [12]. Причем этот процесс наблюдается как на уровне крупных экономических районов, так и отдельных регионов.
Значительный вклад в фрагментацию пространства вносит политика регионального протекционизма, проводимая властями субъектов Федерации. Она проявляется в стремлении контролировать межрегиональное движение денежных потоков, ликвидных товаров и бюджетообразующие производства. В значительный мере региональный протекционизм представляет собой реакцию на отток финансовых ресурсов по каналам внешнеэкономических связей и деятельность трансрегиональных финансово-промышленных групп.
Фрагментации пространства способствует также усиление его регионализации по тяготению к отдельным странам и зонам мира. Например, в структуре внешнеэкономических связей регионов, входящих в Северо-Западный район, за годы реформ возросла доля соседних скандинавских стран, Великобритании и Германии. Основными торговыми партнерами ассоциации "Дальний Восток - Забайкалье" в 1998 г. были Китай (23,7%), Республика Корея (18,8%), Япония (18%) и США (14%) [13].
В географической структуре внешних связей регионов отражаются действие дистанционного фактора и интересы предпринимательских кругов зарубежных стран к конкретным частям российского пространства. Можно выделить два способа реализации их приоритетов в России. В первом случае они связаны с конкретным размещением рынков сбыта, ресурсов, производств и отраслей, представляющих интерес с точки зрения получения прибыли и контроля за их деятельностью. Носителями этих интересов чаще всего выступают ТНК. Во втором случае регионализация интересов зарубежных стран определяется их географической и этнокультурной близостью к определенным российским регионам. Для многих стран территориальные зоны интересов в России формируются под влиянием определенной комбинации этих двух факторов.
Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что из-за высоких предпринимательских рисков территориальные зоны интересов ведущих западных партнеров России пока только обозначены. Реализуются отдельные проекты, прежде всего в центрах того или иного региона. Успех отдельных предпринимателей притягивает туда других инвесторов, неудачи замораживают инвестиционное освоение территории.
В общем виде распределение интересов стран дальнего зарубежья можно представить следующим образом. Соседние страны стремятся к расширению экономического сотрудничества с ближними российскими регионами. Приоритеты европейских стран находятся в европейской части России, на Урале и в Западной Сибири, а стран Азиатско-Тихоокеанского региона - на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири. Интересы США охватывают все эти регионы.
Открытие российской экономики прямо и косвенно способствовало усилению европейской ориентации региональных связей. В целом в рассматриваемый период нарушилась историческая тенденция экономической экспансии на восток. Освоение Севера и Востока многие десятилетия шло благодаря громадным финансовым усилиям государства. При их ослаблении этот процесс пошел вспять. Миграционное возвращение населения в европейскую часть страны и концентрация в ней иностранных инвестиций свидетельствует о новом этапе регионального развития России.
Основные направления регионального развития все сильнее совпадают с главными векторами внешнеэкономических связей. На Европу приходится около двух третей внешнеторгового оборота России, 60% всех прямых инвестиций, накопленных на конец 1999 г., значительная часть заемных средств. На Западе ряд российских регионов непосредственно граничит с высокоразвитыми странами ЕС. Главные направления связей проходят по кратчайшим коридорам: Балтийскому и Белорусскому.
Развитию связей России со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, несмотря на предпринимаемые политические усилия, препятствует слабеющий экономический потенциал российского Дальнего Востока. В последние годы происходит неуклонное снижение внешнеэкономических связей со странами СНГ. Это отражается на экономическом положении граничащих с ними регионов России.
За 1992-1999 гг. в региональном развитии заметно повысилось значение международной инфраструктуры. Прогресс в развитии международных пограничных переходов и телекоммуникационных систем, меры по повышению транзитного потенциала российских коммуникаций оказывают все более заметное воздействие на экономику российских регионов.
Развитие пограничных переходов и сопутствующей инфраструктуры способствует экономической активизации российского приграничья, что не только улучшает условия участия России в мирохозяйственных связях, но и оказывает растущее влияние на формирование новых региональных пропорций экономики. Однако это развитие концентрируется лишь на нескольких небольших участках общего пограничного периметра, находящихся на главных международных коммуникациях (Ленинградская область, Краснодарский и Приморский края). Большое значение имеет освоение энергетических ресурсов в приграничных районах, в частности на Сахалине и в Ненецком АО. Для экономического подъема приграничных с Китаем регионов в районе Забайкалья важную роль может сыграть реализация крупных энергопроектов, а прикаспийских и причерноморских регионов - освоение нефтегазовых ресурсов Прикаспийского региона и создание трубопроводной сети, обеспечивающей доставку топлива к черноморским портам России.
Новая федерализация России, расширение экономических полномочий регионов, открытие экономики вызвали появление регионально-политического фактора дезинтеграции российского пространства. Его действие вытекает из особенностей проводимой властями субъектов Федерации политики, которая отражает восприятие региональными элитами социально-экономической и политической ситуации, их представления о путях решения проблем на данной территории. В этих представлениях преломляются как структурные особенности экономики, исторический ход освоения территории, так и менталитет населения, уровень образования управляющих кадров.
Мотивация политики региональных властей практически одинакова. Она обусловлена стремлением обеспечить социальную стабильность и экономический рост. Но решение этих задач осуществляется на основе разных подходов, исходящих из специфических условий регионов, что делает политику региональных властей все более индивидуальной.
Это отчетливо проявляется во внешнеэкономической политике субъектов Федерации. Ее правовую базу образуют нормативно-правовые документы, регулирующие отношения на трех юридических уровнях.
Первый составляют федеральные юридические акты, образующие основы правового режима международных связей и внешнеэкономической деятельности Федерации и ее субъектов. Наиболее важными среди них являются законы "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", "О международных договорах Российской Федерации", Таможенный кодекс и таможенный тариф, закон "О государственной границе Российской Федерации".
Второй уровень создают межгосударственные документы и соглашения, определяющие цели, механизмы и конкретные сферы сотрудничества России с международными организациями и отдельными странами. Среди них важное место занимают соглашения о содействии межрегиональному сотрудничеству субъектов Федерации. Они, как правило, затрагивают приграничные регионы. Огромное значение для последних имеет нормативно-правовая база, определяющая режим внешних связей России с соседями. Самый либеральный торговый режим установлен с Белоруссией в рамках создаваемого союзного государства, наиболее жесткий - с Эстонией.
К третьему, нижнему уровню относятся совместные акты региональных и местных органов власти и их аналогов в других странах о партнерстве и сотрудничестве. При этом российские регионы и органы местного самоуправления не являются субъектами международного права. Соглашения заключаются в рамках их компетенции при координирующей роли Министерства иностранных дел России.
В рамках региональной внешнеэкономической политики субъекты РФ принимают программы привлечения иностранных инвестиций с соответствующим законодательным подкреплением предоставляемых вкладчикам капитала гарантий и льгот. Проводится кредитование экспортеров под гарантии региональных бюджетов, осуществляются мероприятия по информационному открытию регионов и созданию благоприятного предпринимательского имиджа.
При этом наиболее активно эта политика осуществляется в регионах, имеющих крупный научный, культурный и экспортный потенциал. Большинство же интровертных регионов не проводит сколько-нибудь целенаправленной внешнеэкономической политики, что обусловлено как закрытым в прошлом характером экономики, географическим положением, уровнем экономического развития, так и недостаточной квалификацией кадров.
В отношении внешнеэкономической политики, проводимой федеральным Центром, поведение регионов также весьма дифференцировано. Регионы-экспортеры выступают за сохранение или расширение своих властных полномочий и самостоятельность во внешнеэкономических связях, проэкспортное регулирование транспортных тарифов, установление более благоприятного валютного курса, смягчение налоговой политики. В этих субъектах Федерации прослеживается стремление взять под контроль основных производителей экспортной продукции.
Приграничные регионы хотели бы иметь больше полномочий в осуществлении приграничной торговли и сотрудничества, в определении особенностей паспортного режима в отношении нерезидентов. Они выступают за то, чтобы часть таможенных пошлин и сборов направлялась на развитие приграничной инфраструктуры. Районы, зарабатывающие на импортных операциях, заинтересованы в повышении курса рубля и более низких импортных пошлинах.
Для регионов-интровертов типична более консервативная политика, основанная на широком вмешательстве в экономическую жизнь. Они пытаются противодействовать оттоку финансовых ресурсов, ограничить потенциальную конкуренцию нерезидентов на региональном рынке, контролировать производство и реализацию наиболее важной для себя продукции.
Исследование McKinsey Global Institute показало, что в России значительный потенциал риска связан с поддержкой органами федеральной и региональной власти избранных (как правило, низкоэффективных) предприятий [14]. Поддержка осуществляется в виде налоговых и таможенных льгот, государственных заказов, низких тарифов на энергию, использования взаимозачетов и бартера. Это повышает риск деятельности предприятий, не имеющих такого рода поддержки.
Создание органами власти неравных условий конкуренции имеет социально-бюджетную мотивацию и отчетливо проявляется в политике многих субъектов РФ. В результате создаваемого неравенства у одних (своих) предприятий риски понижаются за счет их роста у других (чужих). Подобная фрагментация пространства, несколько понижая риски предпринимательской деятельности своих предприятий в своем регионе, значительно сильнее повышает их в пределах страны.
Сегодня отчетливо просматривается конкуренция между регионами за получение в том или ином виде сравнительных преимуществ. Победа в этой конкурентной борьбе по сути означает перераспределение национального продукта в пользу удачливых регионов.
Например, деятельность оффшорных зон (в Ингушетии, Калмыкии, Республике Алтай и др.) была связана с введением льготного налогового режима для компаний-нерезидентов. Они в основном занимались ввозом и реализацией импортных товаров. От них до введения Центром жестких ограничений другие регионы терпели двойной убыток, выражавшийся в недополучении налогов по месту деятельности и продвижении импортных товаров с ущербом для региональных производителей.
Конкуренция существуети в сфере привлечения инвестиций. Она проявляется в принятии соответствующих региональных законодательных актов, предоставляющих инвесторам налоговые льготы и кредитные гарантии. Можно говорить о своего рода конкурсе региональных инвестиционных законов. К началу 1999 г. 54 региона имели такое законодательство. Наиболее либеральные законы действуют в Ленинградской, Новгородской и Ярославской областях, Татарстане и С.-Петербурге. Налоговые льготы, предоставляемые национальным и иностранным инвесторам, оказывают немалое влияние на исполнение региональных бюджетов. "Дыры", возникающие в бюджете, региональные власти покрывают кредитами, что повышает их задолженность и осложняет финансовое положение.
В Татарстане, Саратовской, Самарской и Московской областях приняты земельные кодексы, позволяющие говорить о формировании региональных земельных рынков и использовании земли в качестве залога для обеспечения привлекаемых в регионы финансовых ресурсов.
Принятие либеральных региональных законов создает определенные преимущества и активизирует процессы структурной трансформации хозяйства: 2-3-летние разрывы в освоении законодательных инноваций обеспечивают авангардной группе лучший доступ к финансовым ресурсам.
Открытие России внешнему миру и ее включение в процессы глобализации происходило в условиях кардинального перераспределения власти в системе "Центр - регионы" в пользу последних. В конкретных российских условиях это обернулось ростом социально-экономических контрастов между субъектами Федерации, сохраняющейся правовой асимметрией в отношениях с Центром, усилением регионального протекционизма и фрагментацией российского пространства.
Децентрализация власти из средства активизации потенциала развития регионов превратилась в источник конфликтов и противоречий как по вертикали (между Центром и субъектами Федерации, между последними и местным самоуправлением), так и по горизонтали (между регионами, а также между субъектами местного самоуправления).
В то же время нельзя не согласиться с немецким исследователем К. Зегберсом, утверждающим, что ослабление Центра частично было компенсировано повышением эффективности деятельности региональных режимов [15], а также их активизацией в разработке разного рода региональных инициатив. Но этим смогли воспользоваться далеко не все субъекты Федерации.
Современные региональные проблемы страны, острая долговая проблема и необходимость активизации промышленной политики - все это требует централизации финансовых ресурсов, подталкивает федеральный Центр к восстановлению властной вертикали и усилению элементов централизации власти.
Сценарный набросок регионального развития России в ближайшие годы
При сохранении курса на либеральную экономику и все более широкого включения в глобальные процессы следует ожидать усиления межрегиональных контрастов. Возобновившийся экономический рост охватит не все регионы одновременно, его темпы будут различными. Больше шансов перейти к устойчивому росту имеют открытые регионы.
В растущей экономике, по крайне мере на начальном этапе устойчивого роста, поляризация усиливается по сравнению с периодом спада. Создание института президентских представителей в федеральных округах, следящих за соблюдением федеральных законов и пресекающих проявления регионального протекционизма, на наш взгляд, будет скорее способствовать поляризации, чем препятствовать ей. Устранение региональных барьеров облегчит перемещение производственных ресурсов, которые будут стремиться в места более эффективного использования.
Продолжится фрагментация российского пространства, но в ее ходе начнут возникать более крупные структуры вокруг главных центров российской экономики. Определенным свидетельством этого является диффузное распространение иностранных инвестиций из Москвы в Московскую и соседние Калужскую, Владимирскую, Орловскую и Тульскую области. То же наблюдается и в С.-Петербургском районе. Укрупнению фрагментации может способствовать также образование федеральных округов.
В ближайшие годы произойдет усиление европоцентричности территориальной организации российской экономики, в которой ключевую роль будут играть экономическая ось Москва - С.-Петербург и широтная полоса Минск - Москва - Нижний Новгород - Казань - Екатеринбург. Усиление европоцентричности позволит начать поступательный "дрейф" российской экономики в сторону Балтийского и Черного морей и западных границ.
Вместе с тем повышенные предпринимательские риски на юге будут вызывать смещение главного вектора экономического развития России на север. Об этом свидетельствуют современное размещение инвестиций, изменение региональных пропорций производства и региональная структура доходов населения. В связи с этим можно предположить, что разрыв по уровню социально-экономического развития между европейскими севером и югом будет увеличиваться.
Растущая поляризация по социально-экономическому положению и ходу рыночной трансформации будет провоцировать сепаратистские тенденции, снижать связанность пространства и его стратегическую устойчивость. Поэтому для формирования сбалансированной территориальной структуры экономики необходима коррекция региональных процессов. Сегодня финансовые потоки следуют туда, где они могут быть более эффективно и надежно размещены, а не туда, где имеется избыточная рабочая сила.
Федеральный Центр может повлиять на финансовые потоки либо через бюджетные перераспределения, либо путем проведения дифференцированной налоговой политики в отношении регионов с повышенным риском предпринимательской деятельности. Задача заключается в избрании адекватных условиям конкретных регионов инструментов поддержки, что позволит активизировать потенциал их развития. Но для этого необходимо определить общие контуры адаптации региональной структуры российской экономики к условиям глобализации.
Сложившаяся территориальная структура хозяйства при глубинном размещении главных центров экономики и слабо освоенной или сильно депрессивной приграничной зоне затрудняет включение России в процессы глобального и регионального сотрудничества. Поэтому одно из главных направлений адаптации - постепенная, но целенаправленная трансформация унаследованной "перевернутой модели" размещения экспортного производства. Это позволит повысить эффективность участия страны в мировом хозяйстве и начать переход от внутриматерикового к материково-приморскому размещению хозяйства. Важную роль в адаптации российского пространства к условиям открытости призваны сыграть приграничные районы.
Однако "переток" экономики из глубинных районов к границам объективно затруднен тем, что от полюсов мировой экономики Россия отделена обширными пространствами, бульшую часть которых составляют постсоветские республики. Хотя с ЕС Россия имеет небольшую по протяженности границу, соседство с ним через Финляндию уже оказывает заметный территориально-структурный эффект. Остальными своими рубежами Россия соприкасается с такими же (или еще менее благополучными) странами, как она сама.
Реконструкция территориальной структуры экономики позволит смягчить проблему поляризации, ускорить межрегиональную интеграцию на рыночной основе, привнести элементы партнерства и сотрудничества в отношения между центрами и периферией. Однако она может быть осуществлена только при масштабных и долговременных инвестиционных усилиях. При этом необходимо одновременно сохранять потенциал действующей экспортной базы, наращивать топливно-сырьевой экспорт в регионах, выдвинутых к внешним рынкам, и экспорт обрабатывающих отраслей.
Перед лицом этих проблем стремление федеральных властей централизовать государственные финансы выглядит вполне оправданным. Однако это не должно выражаться в отходе от федерализма и восстановлении унитарного государства. Последнее в современных условиях, на наш взгляд, в конечном счете приведет к еще большему усилению социально-экономической поляризации российского пространства. Финансовые ресурсы в размере 20-25% ВВП, потенциально контролируемых Центром в результате возможной реунитаризации, недостаточны для того, чтобы обуздать нежелательные региональные процессы. Полный контроль над ними возможен только при одновременном отказе от рыночных реформ и возврате к государственной монополии на внешнеэкономическую деятельность, что сегодня представляется нереальным.
При унитарном устройстве, кроме того, весьма сильно сужаются возможности учета разнообразия российских регионов в социально-экономической политике. Децентрализация создала предпосылки к тому, чтобы адаптировать единые нормы федеративного государства к условиям конкретных территорий в рамках довольно широкой зоны совместного ведения Федерации и ее субъектов.
При выработке конкретных мер государственной политики следует иметь в виду, что в условиях глобализации пространство страны оказалось в системе мировых центро-периферийных отношений. Это делает задачу выравнивания уровней развития и сближения регионов по качеству жизни в обозримом будущем практически невыполнимой. Но острота этой проблемы может быть смягчена в результате целенаправленной, партнерской политики федерального Центра, региональных властей и инвесторов.
В рамках реконструкции региональной структуры экономики в среднесрочной и долгосрочной политике Центра, по нашему мнению, должны быть поставлены две взаимосвязанные цели: повышение доходности экономики на тех территориях, на которых для этого имеются предпосылки, и целенаправленный вывод населения с тех территорий, которые в обозримом будущем не имеют шансов на экономическое возрождение. Это по сути означает создание механизмов, регулирующих и согласовывающих пространственную мобильность капиталов и населения. Достижение этих целей потребует изменения регионального деления с устранением экономически нежизнеспособных субъектов Федерации.
Формирование новых территориальных пропорций российской экономики должно быть увязано с моделью экономического роста. Высказываются мнения о целесообразности развития по проэкспортной модели. Действительно, регионы с крупной экспортной базой играют важную роль в устойчивости экономики страны. Расширение экспортного потенциала способствует улучшению экономического положения многих депрессивных регионов. Вместе с тем по мере расширения внутреннего спроса значение экспорта для региональной экономики будет относительно снижаться. Преимущество большого рыночного пространства в рамках страны пока использует небольшое число хозяйственных субъектов. Поскольку большинство регионов России имеет интровертную экономику, наибольший эффект для развития страны может дать не чисто проэкспортная, а комбинированная модель экономического роста. Развитие импортозамещающих производств не означает возврата к автаркии. Их развитие неизбежно в условиях обширного коммуникационно слабо освоенного пространства, бульшая часть которого испытывает действие дистанционной обособленности. Не исключено, что многие импортозамещающие производства, в том числе возникающие с участием иностранного капитала, со временем могут пробрести экспортное значение.
В рамках комбинированной модели экономического роста главной задачей федерального Центра является улучшение инвестиционного климата в стране путем проведения соответствующей налоговой, таможенной и денежной политики. Оживление импортозамещения, наблюдающееся после девальвации, подчеркивает важность сохранения благоприятного для экономики курсового соотношения рубля к доллару. Подкрепление валютной политики более эффективной налоговой и таможенной политикой должно содействовать наращиванию в регионах с центральным типом открытости экспортного потенциала за счет высокотехнологичных производств и сферы услуг, а в регионах проэкспортного типа - за счет повышения степени обработки вывозимых товаров. Интровертные регионы и регионы с ограниченной открытостью в приграничной полосе должны получить импульс для развития по проэкспортной модели.
Большой потенциал роста в связи с использованием внешнеэкономических факторов имеют субъекты Федерации, пограничные со странами СНГ. Однако их экономическая динамика сильно зависит от условий сотрудничества России с другими постсоветскими странами. Неудачи сотрудничества 90-х годов внесли свой вклад в экономический упадок многих регионов, расположенных вдоль границ с Казахстаном, Украиной, Белоруссией, Эстонией и Латвией. Переход стран СНГ в зону влияния центрально-европейского, турецкого, иранского или китайского субцентров серьезно ухудшило бы условия экономического развития России, в том числе и в региональном измерении. Поэтому необходима активизации экономических отношений.
Современный российский европоцентризм делает целесообразным упрочение связей с Украиной и Белоруссией, через которые осуществляется сообщение с Центральной и Западной Европой. Но при этом нельзя недооценивать центрально-азиатское направление. России необходимы соответствующие азиатские противовесы усиливающемуся европейскому притяжению. Тем более что с Центральной Азией соседствуют обширные районы Поволжья, Урала и Сибири, а с Китаем - громадный сибирский периметр. Многие крупные города этих районов России исторически развивались как базы освоения не только Сибири, но и Средней Азии. Развитие сотрудничества с этими странами укрепило бы мирохозяйственные позиции России и улучшило условия ее регионального развития.
Иными словами, адаптация территориальной структуры экономики к новым геополитическим и геоэкономическим реалиям требует известного усиления элементов дифференцированного подхода в макроэкономической и внешнеэкономической политике. Разнообразию российского пространства должна соответствовать система достаточно дифференцированных во времени и пространстве инструментов этой политики. Однако сегодня курс взят на усиление формально унифицированных инструментов. Сможет ли он дать результат?
90-е годы показали, что региональные пропорции, унаследованные от централизованной закрытой экономики, вступили в противоречие с требованиями глобализации. Переживая экономический спад, невозможно было проводить конструктивную политику по созданию новой географии экономики. Сейчас, в условиях наметившегося подъема, создаются условия для осуществления такой политики. Но это требует эффективного распределения власти в системе "Центр - регионы". От того, какая модель децентрализации власти будет реализована, зависит эффективность включения России в глобальную экономику и решение региональных проблем ее развития.
Примечания
[1] Регионы расположены в порядке убывания объемов экспорта. К этой категории отнесены те регионы, которые хотя бы один раз за 1992-1999 гг. превысили миллиардный объем экспорта. Источник: Регионы России: экономическая конъюнктура (социально-экономическая информация) / Центр эконом. конъюнктуры при правительстве РФ. - Т. 2. - М., 2000.
[2] Ежемесячный статистический бюллетень. - 2000. - #10; помесячная динамика экономических и социальных индикаторов Москвы с 1994 г. по январь 2000 г.
[3] Социально-экономическое положение Российской Федерации: Январь - февраль 2000 года / Госкомстат РФ. - М., 2000. - С. 153.
[4] Там же. - С. 293.
[5] Hager-Stroble V. Neue Akzente fьr deutsche-russische Wirtschaftsbeziehungen // Moskauer Deutsche Ztg. - 2000. - #5. - Marz 6.
[6] Филимонов М., Корюкин К. Добро пожаловать // Ведомости. - 2000. - 29 марта.
[7] Вардомский Л. Проблемы внешней открытости регионов в контексте развития российской экономики // Внешнеэкономические связи и региональное развитие в России. - М.: Эпикон, 1999. - С. 20.
[8] Райская Н. и др. Мифы экономического роста // Ведомости. - 2000. - 4 апр.
[9] Кирьян П. Долги тают на глазах // Эксперт. - 2000. - #20. -С. 7.
[10] Вардомский Л. Инвестиционные риски и региональное развитие // Проблемы и механизмы регионального развития в России. - М.: Эпикон, 1998. - С. 22-33.
[11] Вардомский Л., Трейвиш А. Проблемы устойчивости экономического пространства России в контексте внешнеэкономической либерализации // Внешнеэкономические связи и региональное развитие в России. - М.: Эпикон, 1999. - С. 210.
[12] Ишаев В. И,, Минакир П. А. Дальний Восток России: реальности и возможности экономического развития. - Хабаровск, 1998. - С. 92.
[13] Ишаев В. Дальний Восток России в российско-японских отношениях по укреплению международного сотрудничества и безопасности в Азиатско-Тихоокеанском регионе // Бюл. / Консультатив. совет субъектов Федерации по междунар. и внешнеэкон. связям при МИД России. - 2000. - #11. - С. 43.
[14] 8% роста в год (Коммерсантъ. - 1999. - 19 окт.).
[15] Зегберс К. Сшивая лоскутное одеяло... (Шансы и риск глобализации в России) // Pro et Contra
| 
Власть
