Глава 5. Программы и сценарии развития Сибири и Дальнего Востока -- Современная Россия

Приход на смену "единому народнохозяйственному комплексу СССР", с входившими в его состав прозводственно-хозяйственными комплексами отдельных регионов, новой системы экономических отношений, основу которой составляют самостоятельно и свободно действующие агенты рынка, лишь косвенно регулируемого государством, ставит под сомнение саму возможность разработки и реализации общих для всего пространства Сибири и Дальнего Востока Государственных программ территориального социально-экономического развития. В новых условиях для таких макрорегиональных программ у государства нет ресурсов, а у хозяйствующих субъектов отсутствует общий интерес. Поэтому рождающиеся многоаспектные программные разработки макрорегионального масштаба даже при весьма квалифицированном их исполнении воспринимаются в большей степени с концептуально-абстрактным интересом, нежели как документы, пригодные для практического воплощения.

Создается впечатление, что макрорегиональные сибирско-дальневосточные, а часто и региональные (в масштабах отдельных субъектов Российской Федерации) программы в значительной степени утрачивают свое консолидирующе-стратегическое, общецелевое назначение. Все более предпочтительными становятся локальные целевые программы и проекты, ориентированные на выбор среди исключительно широкого разнообразия территориальных социально-экономических ситуаций количественно определенных, адресно-конкретных и быстро достижимых с приемлемыми экономическими результатами целей. Однако, новые предпочтения вовсе не снижают актуальность общей задачи по определению стратегических приоритетов и критериев развития Сибири и Дальнего Востока, исходящих из необходимости достижения и поддержания здесь долгосрочного баланса интересов государства, регионов, хозяйствующих субъектов и населения.

В связи с этим уместно еще раз напомнить, что Сибирь и Дальний Восток - своеобразная и уникальная территория, особое место которой в России отнюдь не сводимо к феномену сибирско-дальневосточной "природной кладовой". Ее особенности состоят в:

Но названные модели объединяют и общие методологические начала. Это: (а) ориентация на рыночные механизмы реализации программ и проектов (независимо от того, какие средства, - бюджетные или частных инвесторов, - намечено для этого привлечь), и (б) системная оценка предлагаемых проектов и программ с учетом всех долгосрочных последствий их реализации для населения (в том числе, для коренных малочисленных народов Севера) и для региональных и местных бюджетов. В принципе, это - общеметодические положения, которые должны использоваться на всей территории России, но, как мы уже отмечали и будем показывать далее, их применение нигде не имеет такой решающей роли, как в сибирско-дальневосточном макрорегионе.

Гораздо сложнее вопрос о государственно-стратегических объединяющих началах программ и проектов, предлагаемых для реализации на территории Сибири и Дальнего Востока. В условиях сильной территориальной социально-экономической дифференциации этого макрорегиона о какой-либо единой общестратегической базе таких программ и проектов, видимо, можно говорить лишь с большой долей условности. Тем не менее, некоторые элементы такой общей платформы, по нашему убеждению, все же имеются, но они лежат совсем не в той сфере сибирско-патриотических идей, которые, к сожалению, преимущественно и составляют идеологическую основу многих концепций и программ.

Как ни парадоксально, но наименее внятными являются именно геополитические интересы России в Сибири и, особенно, на Дальнем Востоке. Никакой официальной стратегической доктрины России в отношении азиатской части страны не существует; нельзя же рассматривать в качестве таковой крайне редкие и противоречивые заявления по "курильскому вопросу". От руководства страны давно уже ждут обозначения государственной позиции по вопросам:

Разработка стратегических макрорегиональных программ развития Сибири и Дальнего Востока - давняя традиция, начало которой было заложены еще в советское время усилиями школы новосибирских ученых. Следует подчеркнуть, что и в настоящее время эта научная школа не только не растеряла, но и приумножила свой потенциал программных разработок. Однако в настоящее время (как было сказано в п. 5.1) нет ни общественной востребованности таких всеобъемлющих программ, ни ресурсов, ни организационно-административных рычагов для их реализации. Тем не менее, федеральные власти продолжают практику принятия суперпрограмм, ориентированных на решение задач одновременно в нескольких регионах азиатской части страны.

На территории современного Сибирского федерального округа с 1997г. по 2000 г. реализовывалось более половины всех федеральных целевых программ; в 1997 г. "сибирских" федеральных программ было 56, в 1998 г. - 61, в 1999 г. - 79 и в 2000 г. - 77. В то же время на общее финансирование сибирских программ (из всех источников) было израсходовано всего лишь 16% от общего объема финансирования программ в целом по России, а участие федерального бюджета не превышало 25%. Наибольшие объемы средств в 2000 г. были направлены на реализацию в Сибири программ "Дороги России", "Газификация России", "Внутренние водные пути России", "Неотложные меры по улучшению состояния окружающей среды г. Братска Иркутской области" и "Социально-экономическое развитие Республики Бурятия на 1996-2005 гг.".

Аналогичная ситуация складывалась и в Дальневосточном федеральном округе, где число федеральных программ составляло в 1997 г. - 45, в 1998 г. - 48, в 1999 г. - 68 и в 2000 г. - 69; на их финансирование было направлено около 8% общероссийского объема "программных" средств, причем федеральный бюджет обеспечил финансирование немногим более 30% программных расходов. На Дальнем Востоке, в частности, осуществлялась уже отмеченная программа "Дороги России", а также программы "Возрождение торгового флота России", "Развитие рыбного хозяйства Российской Федерации", "Социально-экономическое развитие Республики Саха (Якутия)", "Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области", "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья", "Жилище" и другие.

Наибольший интерес представляют три макрорегиональных программы: "Сибирь", "Освоение нижнего Приангарья" и "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья".

Первая из них разрабатывалась в середине 90-х годов и была утверждена в декабре 1998 г. Эта программа была призвана определить стратегию развития Сибири до 2005 г. и сыграть координирующую роль по отношению ко всем программам, уже реализуемым в этом макрорегионе. Однако задуманное не удалось претворить в жизнь - так и не была создана дирекция программы, а сама она была исключена из перспективного перечня программ, финансируемых из федерального бюджета в 2002 году. При этом потерю федерального интереса к программе "Сибирь" на первых порах ничего не предвещало. В 1999-2000 гг. вопросы реализации программы "Сибирь" неоднократно обсуждались на совместных совещаниях министерств и ведомств Российской Федерации, а также на заседаниях координационного совета по экономической политике, финансам и инвестициям Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение". Была даже создана специальная постоянная рабочая группа по формированию сводной заявки на бюджетное финансирование проектов и мероприятий в рамках программы "Сибирь" на 2001 г. и последующие годы.

Напомним, что в 2000 г. программа "Сибирь" была включена в перечень федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета по статье "прочие текущие расходы" (фонд регионального развития) с объемом финансирования 24,2 млн. рублей, в том числе 9,2 млн. руб. предназначалось для Кемеровской области (строительство жилых домов для социально незащищенных граждан и строительство кардиологического центра) и 15 млн. руб. предназначалось для Новосибирской области (оборудование мощного универсального комплекса для фотодинамической терапии и высокочувствительной диагностики), и соответствующие обязательства федерального бюджета по финансированию указанных объектов были выполнены полностью. И это вдобавок к тому, что из средств федерального фонда регионального развития в полном объеме (почти в 5 раз больше, чем по программе "Сибирь") были профинансированы мероприятия в рамках отдельных постановлений по "социально-экономическому развитию" Республик Алтай и Тыва, Алтайскому краю, Томской области.

Основное же финансирование проектов, заявленных в программе "Сибирь", осуществлялось за счет средств регионов, хозяйствующих субъектов и федеральных средств, предусматриваемых на реализацию различных федеральных целевых программ, осуществляемых на территории Сибири. Например, в 1999 году на реализацию всех федеральных целевых программ, реализуемых на территории Сибири было направлено почти 85 млрд. рублей, из которых средства федерального бюджета составили не более 10%. Так что исключение главной сибирской "программы программ" из перечня федеральных вряд ли вызвано собственно финансовыми затруднениями федерального бюджета.

Своеобразным антиподом программы "Сибирь" по идеологии, организации, конкретности объекта и источникам финансирования является федеральная целевая программа "Освоение Нижнего Приангарья", утвержденная в 1997 г. Общая потребность в финансировании программы на весь период ее реализации оценивалась в 220 млрд. рублей (в ценах 2001 г.). Эта программа, реализуемая на территории Красноярского края и Эвенкийского автономного округа, финансируется в основном за счет внебюджетных источников, в том числе собственных средств предприятий, и в перечень программ, финансируемых из федерального бюджета, никогда не включалась (финансирование некоторых объектов из российского бюджета осуществлялось в рамках других программ, реализуемых в этом регионе). Из краевого бюджета прямых ассигнований на финансирование этой программы также не поступало, но имело место косвенное участие средств краевого дорожного фонда.

Указанная программа ориентирована на освоение богатейших запасов сырьевых ресурсов федерального значения, и в 1997-2000 гг. в ее рамках финансировались такие крупные энергетические и горнодобывающие объекты, как Богучанская ГЭС, Васильевский рудник, Олимпиадинский рудник и Горевский горнообогатительный комбинат, предприятия по добыче ниобиевых руд, талька и магнезита. Подготовлен проект и ведется строительство дороги Байкит-Северо-Енисейск, увеличен парк автомашин-нефтевозов, подготовлена площадка под строительство мини-завода по переработке нефти, за счет кредитных и собственных средств ведутся работы по организации новых, реконструкции и перевооружению существующих производств на предприятиях лесопромышленного комплекса, в Кежемском, Мотыгинском, Северо-Енисейском районах, в Байките и Ванаваре введены и действие станции системы спутников связи "Ангара-С" и т.д.

Все эти проекты реализуют конкретные инвесторы. И это обстоятельство не только не препятствует, но наоборот, стимулирует их федеральную поддержку, не сводимую к бюджетному финансированию. Так, для содействия реализации программы освоения Нижнего Приангарья российским Правительством была создана специальная Межведомственная комиссия и Администрация Программы (в форме государственного учреждения), уполномоченной осуществлять функции государственного заказчика.

Третья из рассматриваемых программ - "Федеральная целевая программа экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья", рассчитанная на реализацию до 2005 г. с целью "преодолеть дезинтеграционные тенденции, вывести экономику Дальнего Востока и Забайкалья из кризиса, обеспечить устойчивое функционирование хозяйственного комплекса и решения жизненно важных проблем населения". Эта программа такая же всеобъемлющая, как и программа "Сибирь"; она охватывает 13 регионов Дальнего Востока и Забайкалья и выполняет управляющие и координирующие функции в отношении всех других реализуемых здесь федеральных программ. С 1997 г. эта программа неизменно включалась в перечень федеральных программ, финансируемых из средств федерального бюджета.

Считается, что эта программа не получила должной федеральной и региональной поддержки и поэтому в ходе её выполнения не произошло существенных улучшений в социально-экономической ситуации в регионах, а многие показатели оказались существенно ниже расчетных. Однако следует отметить, что в 2000 г. при доле Дальнего Востока и Забайкалья в общей численности населения России в 6,6%, доля направленных сюда государственных инвестиций, предусмотренных федеральной адресной инвестиционной программой, составила 10,4%, а по отдельным отраслевым комплексам указанная доля была еще выше; по транспортному - около 20%, по топливно-энергетическому - 35%, по рыбохозяйственному комплексу - более 40%. Таким образом, в федеральной инвестиционной политике дальневосточный приоритет реально поддерживался.

Другое дело, что федеральных ресурсов было недостаточно для решения накопившихся региональных проблем. Кроме того, федеральные ресурсы, по-видимому, должны были бы концентрироваться на объектах федерального или межрегионального значения, решающих неотложные проблемы всей территории Дальнего Востока. Однако, средства федерального бюджета, выделявшиеся на реализацию программы, направлялись преимущественно на строительство объектов здравоохранения, образования и коммунального хозяйства. В связи с этим в апреле 2001 г. Правительство России приняло решение о продлении и корректировке дальневосточной программы. Предусматривается снижение нагрузки на федеральный бюджет за счет перехода к рыночным инвестиционным механизмам, повышения доли внебюджетных источников финансирования, усиления взаимодействия федеральных и региональных властей, развития межрегионального и приграничного экономического сотрудничества. При этом объем выделяемых из федерального бюджета финансовых средств будет поставлен в зависимость от эффективности действий региональных администраций по реализации на местах жилищно-коммунальной реформы, реформы образования и здравоохранения, институциональных и законодательных преобразований, направленных на улучшение инвестиционной привлекательности регионов.

Завершая краткий обзор федеральных макропрограмм, реализуемых на территории Сибири и Дальнего Востока, следует обратить внимание на одну из последних разработок в этом направлении, хотя вряд ли можно назвать программой документ, который не содержит ни адресатов предлагаемых действий, ни оценки требуемых ресурсов, ни обоснования результативности их использования. Речь идет о "Стратегии развития Сибири", разработанной весной 2001 г. по поручению Президента РФ Сибирским отделением РАН, Министерством экономического развития и торговли России, аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, Сибирским отделением Российской академии сельскохозяйственных наук, Сибирским отделением Российской академии медицинских наук и Межрегиональной ассоциацией "Сибирское соглашение"; доминирование академических разработчиков, видимо, послужило основанием для того, чтобы "Стратегия" прошла экспертизу и была одобрена решением Президиума РАН в мае 2001г.

В "исходных позициях" этого документа напоминается о ведущем месте Сибири в экономике страны, "из чего делается вывод" о том, что "только опираясь на её (Сибири) ресурсно-экономический потенциал, Россия сможет вернуть себе достойное место в мире". А поскольку "в Сибири гораздо хуже по сравнению с европейской частью страны условия проживания и ниже уровень жизни населения,… она мало заселена, недостаточна транспортная освоенность её территории", и т.п., то "все это предопределяет необходимость повышенного внимания к Сибири со стороны государства".

Разработчики "Стратегии" искренне уверены в том, что в Сибири можно до 2020 г. создать "самодостаточную интегрированную экономику, являющуюся составной частью единого экономического пространства России и обеспечивающую комфортную среду обитания, высокий уровень жизни населения…". Но такое, считают они, под силу только при государственном участии, под которым понимается "разработка и принятие соответствующей нормативно-правовой базы" и "поддержка социальной сферы, инновационной, энергетической и транспортной инфраструктуры".

Как отмечалось в одном из редких откликов на эту разработку "…в "Стратегии" нашли поддержку многие амбициозные проекты, о которых немало говорят в последнее время региональные политики. Например, признано целесообразным проложить прямую автодорогу в Западный Китай через алтайское плато Укок, а параллельно ей построить магистральный газопровод. В финансовой сфере предлагается задействовать для нужд сибирской экономики хранящиеся в Центробанке отчисления сибирских регионов в фонд обязательного резервирования, которые достигают сейчас 17 млрд. руб. Признан целесообразным выпуск в будущем целевых окружных займов на конкретные программы с государственной гарантией, что может привлечь денежные средства, накопленные населением.

По мере развития накопительной пенсионной системы возможно создание в округе специального фонда, аккумулирующего пенсионные взносы и работающего под контролем окружных органов власти. Также не исключено появление особых финансовых институтов (например, Сибирского финансового или инвестиционного фонда и Сибирского банка развития) для регулирования использования свободных ресурсов, "по возможности внутри Сибири". В сфере развития приграничной торговли, по мнению авторов "Стратегии", целесообразно освободить бизнес в некоторых пограничных пунктах от налогов и обеспечить возможность беспошлинного вывоза товаров на сопредельную территорию. Вообще слова "налоговые льготы" нередко встречаются на страницах "Стратегии", что противоречит политике, на которой настаивают в ведомстве Германа Грефа, - никому никаких льгот. Так что, судя по всему, даже в авторском коллективе документа нет единого подхода к решению тех или иных проблем". Нет сомнений в том, что специалисты, разрабатывавшие "Стратегию", хорошо знают положение дел в Сибири и ее огромный потенциал, но во многих случаях они как бы нарочно "подставляются" под критику, выдвигая безадресные предложения, игнорируя действующее федеральное законодательство и явно идеализируя перспективы.

Среди многих вероятных направлений развития ситуации на отдельных территориях Сибири и Дальнего Востока весьма уместен сценарий, основанный на использовании механизмов взаимовыгодного соединения интересов крупных корпораций на территории их экономической деятельности и региональных (или местных) органов власти, выражающих интересы населения, проживающего на этой территории. Запуганная прежними и новыми историями о хищническом поведении крупных корпораций в том или ином регионе страны, общественность России весьма настороженно относится к подобным союзам, усматривая в них, прежде всего, стремление компаний (преимущественно сырьевых) войти в контакт с местным руководством для получения определенных преференций, уменьшения налогового бремени и т.п. Все это ранее было и, разумеется, есть и сейчас, но нельзя не видеть немало убедительных примеров взаимной пользы сотрудничества корпораций и территориальных сообществ. В связи с этим мы хотели бы обратить внимание на ряд тенденций, все более четко обнаруживающихся в последнее время.

Ранее, приводя конкретные примеры "миссии корпораций" на конкретных территориях Сибири и Дальнего Востока, мы показывали, что кроме важнейшей социальной роли - наполнения доходной части региональных и местных бюджетов и предоставления жителям городов и поселков хорошо оплачиваемых рабочих мест, корпорации занимаются благотворительностью, строят и содержат объекты социальной инфраструктуры и т.п. Такая деятельность ведется большими и средними корпорациями во многих регионах России, но на востоке страны она имеет совершенно особое значение в связи с тем, что указанные структуры часто становятся единственным и к тому же системообразующим экономическим агентом, от которого зависят не только доходы конкретного работника, но и судьба всего поселка или города.

При этом возникают парадоксальные ситуации своеобразного "замещения" корпорациями прежней советской системы социального патернализма. Так, в масштабной подборке "Кемеровская область: опыт социального партнерства" ("Независимая газета - регионы, № 6 от 10 апреля 2001 г.) утверждалось: "…дело поставлено так, что владельцы градообразующих предприятий берут на себя содержание социальной и коммунальной систем городов и поселков, чье население в основном и составляют семьи их работников. Как это и было в прежние времена"… И далее: "Власти вовсе не влезают в финансовые дела или инвестиционную политику предпринимателей, тем более - в менеджмент их предприятий, они просто контролируют соблюдение интересов региона и его жителей. Причем взаимные обязательства администрации и предприятий оформляются в рамках действующего законодательства в соответствующие двухсторонние соглашения. Если бы крупный частный капитал такое положение не устраивало, вряд ли Кузбасс входил бы сегодня в первую десятку российских регионов по привлечению инвестиций…".

Нельзя не отметить и тот факт, что если "в регион" идут инвесторы (что, в общем-то, естественно), то и в региональную (и местную) власть с большим желанием идут бывшие руководители крупных предприятий и компаний. Сейчас каждый второй мэр Сибири и Дальнего Востока является или выходцем из корпоративно-хозяйственной среды того или иного города, или был делегирован на этот пост извне, но той же средой. Все больше губернаторов выходят из рядов руководителей "регионообразующих" корпораций и все большее число представителей этих корпораций начинают представлять (или должны представлять) интересы населения регионов в Государственной Думе. При этом все чаще и случаи массированного "хождения корпораций во власть". Так, один из руководителей "Норильского никеля" А.Г. Хлопонин становится губернатором Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, другой руководитель этой же корпорации В.В. Ситнов стал председателем окружной Думы, а третий - О.М. Бударгин - мэром Норильска.

Региональная социальная политика "Норильского никеля" не замыкается на интересах жителей одного Норильска; в ближайшем территориальном окружении Норильского комбината сформировано укрупненное муниципальное образование, куда кроме самого Норильска вошли города Кайеркан и Талнах, а также поселок городского типа Снежногорск. Все, что в п. 1.2 говорилось о социальных новациях комбината, полностью распространяется на это муниципальное образование. "Норильский никель" ведет активную политику внутрикраевой хозяйственной интеграции, размещая, в частности, на юге Красноярского края заказы на производство продукции промышленных и сельскохозяйственных предприятий, а это и доходы населения, и доходы бюджетов. В администрации Красноярского края, в свою очередь, создано и функционирует специальное управление по взаимодействию с Норильским промышленным узлом.

Весьма симптоматичным является появление в ряде регионов принципиально новых хозяйственных структур, в деятельности и даже в названиях которых доминирует идея территориально-корпоративного взаимодействия. Таковы, в частности, ТПП, то есть территориально-производственные предприятия (например, ТПП "Покачевнефтегаз"); близки им по функциям и отдельные унитарные предприятия регионального или муниципального уровня. Без сомнения, первым и наиболее убедительным аргументом очередного "слияния" производства и территории (вспомним в связи с этим "города-заводы" 30-х годов, территориально-производственные комплексы 60-х годов и местные территориально-производственные образования 80-х годов) являются процветающие "нефтегазовые" города Тюменской области.

Таков, например, юный (15 лет) Когалым, который по праву называют "жемчужиной Западной Сибири" и в котором с прямотой лозунга воплощены слова президента ЛУКОЙЛа В. Алекперова "не люди - для нефти, а нефть - для людей". Этот город имеет социальную инфраструктуру, которой могли бы позавидовать американские и западноевропейские города (прекрасный медицинский центр, объекты культуры), он застраивается по единому архитектурно-градостроительному плану, а недавно в нем были построены и уже действуют православный храм (освященный Святейшим Патриархом Московским и всея Руси Алексием Вторым) и соборная мечеть (которую уже дважды посетил Верховный Муфтий России Шейх-уль-Ислам Талгот Таджутдин и при которой открыто медресе на 80 учеников).

Не менее впечатляющ пример втрое меньшего и совсем молодого города Покачи, где предложение стать мэром было сделано в 1996 г. тогдашнему заместителю директора "ЛУКОЙЛ- Лангепаснефтегаза" Р.З. Халууллину непосредственно генеральным директором этого же предприятия. В этом городе прямое участие нефтяников в строительстве спортивного комплекса, крытого рынка и других объектов - норма. Поэтому мэр города заявляет: "будущее города зависит только от того, как будут складываться дела у ТПП "Покачевнефтегаз"… Сейчас начато освоение Северо-Покачевского месторождения, которое считается самым перспективным во всем Западно-Сибирском регионе. Если всего несколько лет назад Покачи мало кому были известны, то сейчас… из разных регионов страны поступает немало предложений о сотрудничестве, в частности, от строительных фирм и организаций…". Но все это - "не игра в одни ворота"; например, городские службы тепло- и водоснабжения обеспечивают промышленные объекты того же "Покачевнефтегаза". Главное же - доходы нефтяников, составившие в начале 2001 г. в среднем около 12 тыс. рублей в месяц (у бюджетников - около 5 тыс. рублей). Такие доходы сейчас могут обеспечить только крупные корпорации.

Последнее обстоятельство при всей его очевидности исключительно важно именно в рассматриваемом макрорегионе. В Сибири и на Дальнем Востоке - территории (как отмечалось в главе 2) реальной экономики - основной заработок или пенсия чаще всего являются единственным источником дохода, а в условиях объективно высокого прожиточного минимума этот источник должен быть весьма ощутимым. В связи с этим стоит отметить, что в зонах непосредственного действия крупных корпораций доходы населения в 2,5-4 раза выше, чем в среднем по региону, а в зонах "социальной опеки" - выше в 1,8-2.6 раза. Это, несомненно, положительное явление имело и отрицательную сторону, когда хорошо оплачиваемый работник выходил на ничтожно малую по сравнению с заработком пенсию, и нейтрализатором этого социально опасного перехода снова стали крупные корпорации, точнее, созданные ими негосударственные пенсионные фонды.

Характерен пример фонда "ЛУКОЙЛ-Гарант", который начал заключать первые договоры с вкладчиками еще в 1994 году. Ранее у работников нефтедобывающего предприятия "ЛУКОЙЛ-Западная Сибирь" государственная пенсия составляла 8-10% от их последней зарплаты, а после получения дополнительной негосударственной пенсии, суммарные выплаты достигли 40% от этой зарплаты, что позволило, в частности, многим пожилым работникам не столь активно "держаться" за свое прежнее место работы (и получения высокого заработка). В 2000 г. пенсии из вышеуказанного фонда получали тысячи пенсионеров, проживающих в 41 регионе России, в четырех областях Украины и в двух областях Белоруссии.

Нельзя обойти вниманием и такое уже упоминавшееся новое явление в сфере территориально-корпоративных взаимодействий, как разработка региональной политики крупных корпораций. Это, по нашему мнению, достаточно убедительное свидетельство того, что корпорации начинают ощущать свою территориально опосредованную деятельность как нечто полезное, обязательное, постоянное и требующее серьезных концептуальных обоснований и программ конкретных действий.

Приведем пример компании "ЛУКОЙЛ"2, где на первых порах компоненты региональной политики присутствовали лишь как ситуативные и разрозненные действия руководства, а начиная с 1995 г. перешли в стадию повседневной работы с региональными властями по множеству вопросов экономического, финансового, технического и (все более) социального характера. Начали заключаться "Соглашения о сотрудничестве", имевшие типовую форму, но в каждом конкретном случае учитывавшие особенности регионального развития. Это потребовало структурирования системы региональных представительств компании, налаживания системы обмена информацией между головным офисом и остальными подразделениями, определения "общего поля интересов" с региональными властями и т.д. Необходимо отметить, что структурирование системы региональных представительств "ЛУКОЙЛа" протекало не по единому плану. Наиболее логичная управленческая схема к 1995 г. была выстроена в основном добывающем регионе - Ханты-Мансийском автономном округе, где дочернее предприятие компании ПО "ЛУКОЙЛ-Западная Сибирь" объединило производственные мощности, находящиеся в городах Лангепас, Урай, Когалым и Покачи (в последнем недавно было организовано свое территориально-производственное предприятие).

Постепенно выработалась система представлений о структуре интересов компании и территории, требующих обязательного согласования. Для компании это были понятные интересы: обеспечение оптимального (с позиций получения прибыли) производственного цикла, экологической безопасности в районе работ, недискриминационного доступа к существующей инфраструктуре, унификации и минимизации налоговой нагрузки, а также устранения торговых барьеров между регионами. Не менее понятными были интересы территории: динамичное экономическое развитие (стабильная работа топливно-энергетического комплекса, стимулирование развития промышленного сельскохозяйственного производства, постоянные налоговые отчисления в региональный или местный бюджеты), социальная стабильность (создание новых рабочих мест, осуществление мероприятий по улучшению условий работы, отдыха и культурного досуга населения), сохранение экологического равновесия в регионе. Согласовать эти интересы было непросто, но постепенно соответствующие процедуры были выработаны и закреплены в текстах упоминавшихся Соглашений.

В обобщенном виде интересы сторон в рамках региональной политики компаний выглядят следующим образом. В сфере взаимных интересов территории и компании обычно находятся:

В сфере интересов самой компании находятся:

По нашему убеждению, расширение территориально-корпоративных взаимодействий и их включение в правообеспеченный режим финансовой выгоды для каждой из сторон - важнейший, а часто и безальтернативный компонент социально-экономического развития тех регионов Сибири и Дальнего Востока, где уже обозначены или только проявляются интересы крупных корпораций. Польза таких взаимодействий для населения в современной ситуации медленного выхода из кризиса перевешивает известные отрицательные проявления корпоративного всевластия. Тем более важно скорее использовать выгоды "корпоративного эффекта", одновременно прогнозируя все политические, социально-психологические и другие последствия длительного пребывания в полной финансовой зависимости от кого бы то ни было.

В сибирско-дальневосточном "макрорегионе контрастов" имеется немало территорий, ввергнутых кризисом переходного периода в состояние застойной депрессии. В число таких неблагополучных территорий входят Республика Тыва, Корякский и Чукотский автономные округа, районы компактного проживания коренных малочисленных народов Севера, десятки "моногородов" и поселков городского типа, созданных вокруг ныне бездействующих промышленных предприятий, череда населенных пунктов в восточной зоне БАМа.

Названные и другие территории относят к категории депрессивных, поскольку там, во-первых, темпы, масштаб и длительность спада производства, снижения уровня жизни, нарастания негативных тенденций в сфере занятости, демографии, экологии, предоставления социальных услуг и иных параметров выше как общероссийских, так и средних по группе схожих территорий, и во-вторых, по экономическим, социальным, экологическим и иным основаниям на этих территориях отсутствуют условия и стимулы их самостоятельного развития, то есть эти территориальные образования не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивных ситуаций и нуждаются в чрезвычайной, специально организуемой государственной поддержке. В том, что государство должно быть заинтересовано в оздоровлении указанных ситуаций нет никаких сомнений, ибо такие точки депрессии рано или поздно становятся центрами политического, социально-экономического, экологического напряжения для всего региона или для всей страны.

В нынешних условиях практически невозможна полная реабилитация депрессивных территорий, и речь может и должна идти только о снятии первичной аномальной остроты проблемы. Однако и такую зауженную задачу нельзя решить с использованием простейших средств, например, путем выделения специальных субсидий. Необходимы системные по существу механизмы поддержки территорий, способные одновременно воздействовать на ситуации в экономике и социальной сфере и предполагающие применение многофункциональных регуляторов. Поддержка депрессивных территорий должна носить обязательно индивидуальный (по целям, формам и методам) характер.

При этом варианты поддержки должны быть столь же разнообразны, сколь различны причины депрессии. Сказанное не исключает возможности и даже необходимости использования однотипных мер в каждом индивидуальном случае поддержки (например, мер по переквалификации части трудоспособного населения; созданию организационно-правовых предпосылок активизации хозяйственной деятельности; стимулированию самодеятельного или организованного переселения части жителей в более благоприятные районы). При этом, еще раз повторим, набор, последовательность и целевая ориентация таких мер в каждом конкретном случае должны быть индивидуальны, в силу чего их реализация потребует специально разработанных программ.

Убедительной иллюстрацией сказанного может служить конкретный пример развития депрессивной ситуации на территории Чукотского автономного округа. В 1991-2000 гг. округ пережил не лучшие времена. За этот период его пределы вынужден был покинуть каждый второй житель. Это было связано, прежде всего, с обвальным спадом в главной отрасли экономики округа - в горнодобывающей промышленности: предприятия по добыче олова и вольфрама были полностью ликвидированы, а добыча золота сократилась в 2,5 раза. Наполовину упала выработка электроэнергии, почти втрое уменьшилась добыча угля. Износ основных фондов промышленности достиг 90%. В 2,5 раза сократился грузооборот всех видов транспорта. Практически прекратилось регулярное внутреннее авиасообщение, которое ранее связывало национальные сёла и поселки, обеспечивало доступность для их жителей квалифицированной медицинской помощи. При полном отсутствии сухопутной связи с другими регионами многократный рост тарифов на авиаперевозки сделал Чукотский автономный округ самым недоступным регионом России.

В жизненно важной отрасли традиционного хозяйствования коренного населения Чукотки - оленеводстве - поголовье оленей сократилось более чем в 4 раза. Добыча морского зверя после стремительного сокращения в начале 90-х годов начало медленно восстанавливаться, но материально-техническое обеспечение зверобоев откатилось к уровню начала прошлого века. В настоящее время рыболовство как отрасль перестала существовать. Сформировалась этническая безработица: доля безработного коренного населения вдвое превзошла его долю в общей структуре населения округа.

Значительно сократилось число объектов социальной инфраструктуры. За 1991-2000 гг. количество больниц уменьшилось с 53 до 31, поликлиник с 99 до 40, а фельдшерско-акушерских пунктов, необходимых в сельской местности, с 78 до 30. На треть сократилась численность врачей и вдвое - среднего медицинского персонала. Сложившаяся в округе социальная ситуация на общероссийском фоне выглядит парадоксальной. При самых высоких темпах спада в экономике и социальной сфере основные социальные показатели в расчете на душу населения стали превосходить среднероссийский уровень. Например, по обеспеченности жильем округ вышел на первое место в Российской Федерации. Но причина этого - лишь двукратное сокращение численности населения.

Накопленные за последнее десятилетие негативные явления привели к тому, что к началу 2001 г. финансовое положение предприятий округа было хуже, чем в большинстве регионов России; к 70% предприятий можно было бы применить процедуру банкротства. К началу 2001 г. задолженность по выплате заработной платы работникам бюджетных учреждений, организаций жилищно-коммунального хозяйства, предприятий промышленности и сельского хозяйства составляла несколько месяцев. В ряде не было отопления, происходили отключения электроэнергии.

Крайне тяжелая ситуация сложилась с выплатой проездных и социальных пособий. Задолженность бюджета округа только перед коммерческими банками оказалась сопоставимой с объемом собственных доходов бюджета округа на 2001 г., а бюджетные долги округа вчетверо превысили его годовые доходы. Первопричиной кризисного развития ситуации в Чукотском автономном округе в 1991-2000 гг. следует считать объективную невозможность функционирования всего созданного в советский период производственного и инфраструктурного потенциалов в рыночных условиях. Основные отрасли промышленности - добыча вольфрама, олова и, тем более, золота - до 1998 г. были вообще исключены из обычных рыночных отношений. Так, функционирование золотодобычи основывалось на отлаженной системе государственного авансирования сезонной добычи золота и монополии государства на закупку драгоценных металлов.

Отрасли традиционного хозяйствования коренных малочисленных народов Севера - оленеводство и промысел морского зверя, - также были искусственно выключены из рыночного товарооборота и во многом функционировали за счет государственных дотаций и бесплатного ветеринарного, транспортного и других видов обслуживания. Производство продукции животноводства и растениеводства никогда не было ориентировано на рыночную конкуренцию с привозной продукцией. Объекты социальной инфраструктуры в городах и поселках находились на содержании предприятий. Транспорт, обслуживавший внутрирегиональные перевозки, финансировался за бюджетный счет. Само население - и коренное, и пришлое - было объектом разнообразной поддержки государства (северные надбавки, досрочные пенсии, бесплатность социальных услуг и т.д.).

Вхождению в рынок экономики Чукотского автономного округа препятствовал самый высокий в России моноотраслевой и монопродуктовый уровень производства. Практически отсутствовали условия для его диверсификации, которая в других регионах обеспечила хотя бы минимальную устойчивость экономики в переходный период. Отсутствие в Чукотском автономном округе таких условий было вызвано объективными обстоятельствами, не утратившими свою силу и в настоящее время.

Все это приводит к выводу о том, что выход из сложившейся в Чукотском автономном округе депрессивной ситуации не может быть осуществлен обычными методами реструктуризации экономики. На территории Чукотского автономного округа невозможно, например, вместо нерентабельных угольных шахт открыть несколько высокорентабельных предприятий, а высвобожденных работников переобучить и занять на соседних предприятиях другого профиля. На территории Чукотки невозможны и такие модели выхода из кризисной ситуации, как расширение самозанятости неработающего населения (например, в "челночном бизнесе") или переход его на самообеспечение, в том числе за счет личных подсобных хозяйств. На территории Чукотского автономного округа ограничены возможности оздоровления депрессивной ситуации и за счет быстрого освоения новых месторождений, ориентированного на экспорт или на поставки в другие регионы России.

В распоряжении органов власти Чукотского автономного округа остается узкий диапазон действий, которые не могут обеспечить быстрого оживления экономики, но вполне способны навести порядок в округе, очистить его от хозяйственного и инфраструктурного балласта, помочь выехать за пределы округа незанятому населению, привести направления и объемы бюджетно финансируемой деятельности в соответствие с доходами окружного бюджета. Только на таком "расчищенном" социально-экономическом пространстве можно рассчитывать на приход новых эффективных предпринимателей.

Сердцевину наиболее приемлемого сценария оздоровления социально-экономической ситуации на территории Чукотского автономного округа должны составить механизмы социальной разгрузки используемые по трем направлениям:

При оказании содействия выезду из округа необходимо предусмотреть специальные меры, закрепляющие мигрантов по новому месту жительства и препятствующие их возвращению в Чукотский автономный округ. К таким мерам могут относиться временные доплаты к пенсиям (компенсирующие потерю северных надбавок), а также заключение контрактов (взаимных обязательств) администрации и выезжающих жителей Чукотского автономного округа. В контракте, в частности, особо должно быть оговорено, что в случае выезда жителя округа из приватизированного жилья, последнее должно быть передано в муниципальную собственность в качестве частичной компенсации затрат администрации округа на приобретение для отъезжающих жилья в другом регионе и на организацию выезда. Условием для реализации такой схемы является выезд из занимаемого жилья и прекращение права собственности на него всех его прежних владельцев (всех членов семьи).

Ограничения въезда на территорию Чукотского автономного округа для постоянного жительства (предусматривающего приобретение жилья в собственность или найм муниципального жилья) должны включать переход к регистрационному порядку пребывания в Чукотском автономном округе и временный запрет на приватизацию и рыночный оборот жилья. Эти меры могут не распространяются на лиц, имеющих трудовые контракты с коммерческими или бюджетными организациями или направляемых в округ для несения военной, пограничной, таможенной и правоохранной службы.

Сокращение избыточных числа и функций объектов социальной инфраструктуры - обязательный компонент социальной разгрузки территории округа. Действия в рамках этого направления должны предусматривать закрытие (ликвидацию) или реорганизацию имеющихся объектов социальной инфраструктуры в целях приведения объемов их работы в соответствие с фактической численностью обслуживаемого населения и государственными минимальными социальными стандартами. Эти стандарты должны быть специально разработаны для особых условий Чукотского автономного округа с учетом крайне низкого уровня экономического и бюджетного потенциалов региона.

Сокращение избыточных числа и функций объектов социальной инфраструктуры должно быть, прежде всего, осуществлено в поселках, подлежащих ликвидации или переводу в другую категорию населенных пунктов. Кроме того, указанные действия могут применяться Администрацией округа в качестве превентивных мер, стимулирующих ликвидацию неперспективных поселков. Реорганизация системы расселения на территории округа должна включать:

При переходе к вахтовому методу проживания в ряде населенных пунктов Чукотского автономного округа следует также учитывать трудности создания на территории округа или в соседних регионах опорных баз (мест постоянного проживания) вахтовиков, и сложные (в том числе - климатические) условия для их бесперебойной смены. Вызванное этими обстоятельствами существенное (по сравнению с другими регионами) увеличение транспортных расходов может стать еще одним фактором снижения конкурентоспособности продукции, производимой на территории Чукотского автономного округа.

Указанные меры содействия выезду и ограничения въезда населения, сокращения избыточной социальной инфраструктуры и по упорядочению системы расселения находятся в определенном противоречии с конституционными правами граждан и могут трактоваться как нарушение принципов социальной справедливости. Поэтому безусловно необходимо на федеральном уровне узаконить содержание и процедуры таких действий в качестве вынужденной и временной государственной политики вывода субъекта Российской Федерации из депрессивного состояния.

При обсуждении путей развития страны и её регионов неизбежно возникает вопрос: нельзя ли использовать уже имеющиеся зарубежные модели, например, американскую систему хозяйственного и социального "освоения" северных территорий? Следует отметить, что по мере осознания того кризисного состояния, в котором находится Россия, выделившаяся в виде РСФСР из СССР как демократическое, федеративное, правовое, социальное3 государство, вышеуказанный вопрос теряет актуальность, но сама проблема невероятно больших социально-экономических различий при максимально близком статусе сопредельных государств не снимается. Вопросы остаются прежними; появляются новые ответы, основанные на более пристальном рассмотрении зарубежных образцов для копирования. В этом отношении весьма поучителен взгляд на ближайшего соседа северо-восточных территорий России, а именно, на северо-западные территории США, отделяемые от нас не столько Беринговым проливом и морями Тихого океана, сколько разным уровнем экономической мощи и политической воли. Ранее, в п. 5.4 мы показали, что есть современная Чукотка. Что же есть ее соседка - современная Аляска?

Аляска вдвое больше Чукотки (1,5 млн. кв. км или пятая часть США) и имеет в 8 раз больше постоянных жителей. Со стороны Тихого океана она омывается теплым Аляскинским течением (отсюда семь крупных круглогодично работающих незамерзающих портов), а её основная часть защищена от арктического холода хребтом Брукса. Огромная часть территории Аляски покрыта не тундрой, а прекрасными лесами; в Южно-центральном субрегионе расположены знаменитые национальные парки, предлагающие комфортный отдых и туризм во все сезоны. Около 1.4 млн. туристов оставили на территории Аляски в 1998г. 1,2 млрд. долл.

Аляска - не транспортная пустыня (подобно северу Якутии, Чукотке, Корякскому автономному округу и др. регионам нашего северо-востока); автомобильная сеть штата (14 тыс. км) соединяет практически все населенные пункты и представлена стандартными американскими шоссе. В штате большое внимание уделяется улучшению качества дорог, и их поддержанию в надлежащем состоянии. И это имеет вполне конкретный смысл - привлечение как можно больше автопользователей в штат для различных целей. На каждого жителя Аляски приходится 1,7-2 автомобиля, сотни тысяч автотуристов ежегодно посещают Аляску, поэтому вкладывание денег в строительство новых автодорог (80-100 км ежегодно) считается весьма прибыльным делом.

После того, как с началом эксплуатации северных месторождений нефти, в бюджет штата стали поступать в качестве налогов миллиардные суммы, штат разработал и начал реализовывать программы автодорожного строительства в удаленных районах и реконструкции дорог в освоенных районах с повышением класса дорог. Эти программы в определенной степени также решали проблемы занятости местного населения.

Особо следует отметить роль воздушного транспорта. Основными воздушными воротами штата являются Джуно, Анкоридж и Фэрбенкс. За время усиленного военного обустройства Аляски в 40-50 годы двадцатого века на территории штата было построено более 70 военных аэропортов и взлетно-посадочных полос. Все населенные пункты на Аляске имеют воздушное сообщение с тремя основными аэропортами, главным образом посредством чартерных рейсов, тогда как из основных аэропортов можно добраться в любую точку мира. Связь с западными штатами США наиболее оживленная, и пассажирам полет на Аляску, например, из Калифорнии обходится лишь немногим дороже внутренних перелетов на самой Аляске.

Так, по данным 2001 г. пассажирский билет по маршруту Сан-Франциско-Сэттл-Аркоридж и обратно стоит 490 долларов, Лос-Анжелес-Сиэтл - 430 долларов, Анкоридж-Фэрбенкс - 130, Анкридж-Барроу - 400, Фэрбенкс-Барроу - 350, Фэрбенкс-Ном - 390 долларов. Для работников компаний, использующих чартерные рейсы, тарифы еще ниже. Воздушный транспорт является основным для доставки продовольственных грузов, которые доставляются из западных штатов США. При низкой себестоимости производства сельскохозяйственной продукции в благоприятном климате, воздушные тарифы делают цены на привозные продовольственные товары ниже, чем произведенные на Аляске.

Развит и железнодорожный транспорт, который стал продолжением морского и автомобильного по доставке грузов и пассажиров в северном направлении. Так, железнодорожная магистраль с юга, от п-ва Сьюард до центральных районов Аляски доходит до 65 градуса с.ш., и является одной из наиболее северных дорог мира. И сегодня она остается основной "питающей" магистралью: 90% ее грузов представлены строительными материалами, топливом, промышленными и сельскохозяйственными товарами. Значение железной дороги еще более возросло с освоением северных месторождений и большими объемами строительства. Для того чтобы снять все последующие вопросы о сопоставимости соседних (российских и американских) северных территорий, нужно хотя бы самим кратким образом охарактеризовать нефтяной компонент аляскинской экономики, также не имеющий ничего общего с российскими методами работы на Севере.

Освоение нефтегазовых месторождений Аляски ведется с 50-х годов, но подавляющее влияние на все отрасли хозяйства и сферы жизнедеятельности эта отрасль стала оказывать после начала эксплуатации гигантских месторождений на северном побережье. Коренным образом изменилось финансовое положение штата, почти удвоилась численность населения, поступления в местный бюджет реинвестировались в экономику штата, значительно расширились сферы бизнеса, не только связанные с нефтедобычей, но торговля, промышленное и транспортное строительство, операции с недвижимостью, жилищное строительство, все отрасли обслуживания и т.д. В научной литературе это получило название "мультипликационного эффекта арктической нефти" Хотя Аляска лишь одна из многих территорий США, где добывается нефть, она менее похожа на другие нефтяные штаты - Техас, Оклахому или Луизиану, чем на Арабские эмираты или на Ливию, где вся экономика "завязана" на нефть.

Более 98% от общей добычи нефти в штате приходится на его арктическую часть. Благодаря тому, что месторождения расположены на землях штата, правительство штата получает 12% от стоимости сырой нефти по цене у скважины в виде роялти, 13,1% - в виде налога на добычу и еще 0,3% - налог на корпоративный бизнес нефтяной компании и компании, транспортирующей нефть по трубопроводу. К началу 80-х годов в бюджет штата поступало более 3,5 млрд. долларов в качестве налогов на добычу, роялти, что составляло около 5% от стоимости всей нефти, добываемой в США. В целом доходы от добычи нефти на Аляске распределяются практически в равных долях между добывающими компаниями, правительством штата и федеральным правительством.

При абсолютно доминирующем положении отрасли на Аляске, в самой нефтедобывающей промышленности было занято всего 7-4% (в разные годы) от числа всех работающих, и еще около 5% в сопутствующих отрасли службах - транспортировке и хранении, первичной переработке сырой нефти, сервисе. Крайне важно отметить тот факт, что со времени приобретения Аляски США считают себя арктической страной, в Конгрессе не прекращаются дебаты о национальной арктической политике, а также настоятельно прорабатываются концепции расширения влияния США на арктическую политику в мире. Особенно значимы такие направления федеральной политики, как законодательное регулирование ресурсно-земельных отношений (которое стало краеугольным камнем национальной политики США на Аляске во второй половине двадцатого века), научное обеспечение процесса управления региональным развитием и федеральная поддержка социально-экономического развития штата.

Эти направления реализуются на базе специальных федеральных законов (например, "О политике США в области арктических исследований" 1984 г. или "О новой политике США в арктическом регионе" 1994 г.) и на счет огромных регулярно и во все увеличивающихся объемах выделяемых финансовых ресурсов. Почему же на просторах Сибири и Дальнего Востока нельзя взять из зарубежной практики хотя бы то, что на первый взгляд не опосредованно лучшими природно-климатическими условиями и богатством страны? Почему не используются механизмы накопления части доходов "на черный день" ресурсодобывающих территорий? Почему даже не обсуждаются возможности иного, не исключительно сырьевого, использования российских "северов"? Почему федеральное присутствие, о котором мы писали в п. 5.1 и которое столь явно и разнообразно выражено в отношениях США к Аляске, понимается у нас исключительно как "укрепление властной вертикали"?

Ответ на эти и подобные им вопросы только один, и он уже был дан в начале этой книги. Ни зарубежные образцы, ни осмысленная сибирско-дальневосточная политика, ни даже реальные представления о принципиально новом раскладе сил в извечном "освоении" Сибири и Дальнего Востока просто не были нужны тем, кто олицетворял власть в этом макрорегионе в предыдущие пятнадцать лет. Задача же государства состояла в другом, - в построении принципиально новой системы общественных отношений, хотя бы внешне похожей на западные образцы рыночной экономики и демократии. И эта задача, казавшаяся в прошлом веке неразрешимой, все же была решена. Одновременно пришло осознание и того, что все еще только начинается: и рынок, и демократию еще только предстоит осваивать. И только по мере этого освоения сетования на невозможность копирования зарубежного опыта сменятся неминуемыми действиями по его адаптации к нашим условиям. Проблема состоит в том, чтобы к тому времени не разойтись с Западом так далеко, что и адаптация зарубежных достижений не станет возможной.

Стратегия для россии: новое освоение сибири и дальнего востока
Руководители проекта: В.А.Рыжков и А.Г.Хлопонин
Руководители авторского коллектива: В.Н.Лексин и А.Н.Швецов
Авторский коллектив: Е.Н.Андреева (5.5), Ж.А.Зайончковская (глава 4), О.В.Кузнецова (2.4., 2.5), В.Н.Лексин (главы 1, 2, 3, 5), В.Я.Любовный (2.1, 2.3.), Е.Е.Скатерщикова (2.3), А.К.Ушаков (5.2), А.Н.Швецов (главы 1, 2, 3, 5)