год 2010-й - более 30.000.000 обращений

3.1. Дезинтеграционные процессы в отношениях запада и востока России

Судьба российского государства и его важнейшей части - Сибири и Дальнего Востока в XXI веке будет определяться тем, насколько удастся, осознав пагубность пассивного наблюдения за продолжающейся дезинтеграцией единого экономического, социального и политического пространства страны, воплотить новые подходы к сохранению его целостности. Предстоит освоить новые механизмы интеграции, реализующие такие приоритеты, как укрепление единого общероссийского внутреннего рынка, преодоление односторонней (с востока на запад) ориентации хозяйственных связей, стимулирование встречных (с запада на восток) импульсов и установление "паритета" экономических отношений между европейской и азиатской частями России; развитие внутрирегионального рынка Сибири и Дальнего Востока как органической составляющей общероссийского.

Для этого необходимо утверждение на азиатском пространстве более однородной социально-экономической среды, в том числе преодоление максимальных диспропорций между отдельными территориями по уровню жизни населения. Должен быть осуществлен переход к бюджетно-налоговым отношениям, обеспечивающим повышение степени экономической и социальной самодостаточности всех регионов Сибири и Дальнего Востока и экстренное оздоровление наиболее депрессивных территорий. Нужно найти механизмы соединения социальной разгрузки депрессивных территорий с регулируемой миграцией из приграничных государств. И, наконец, должно быть поддержано развитие внешнеэкономических связей, гарантирующих и извлечение выгод участия в международном разделения труда, и надежную защиту отечественных товаропроизводителей.

Дезинтеграционные тенденции в отношениях западной и восточной частей России, к сожалению, - реальность, формируемая как общеэкономическими, так и внешнеполитическими факторами. К их числу относятся:

(1) объективное перенацеливание экономических связей регионов Сибири и Дальнего Востока с европейской части России на мировые рынки, обусловленное более высокой коммерческой привлекательностью последних (это касается не только продукции, но и финансовых ресурсов - оттока капитала);
(2) экономическая и миграционная экспансия Китая и Кореи, при которой потенциальные выгоды используются преимущественно иностранным капиталом и соответствуют стратегическим интересам названных стран;
(3) проводимая США и Японией завуалированная либо открытая политика поощрения дезинтеграционных процессов, включающая в себя элементы территориальных притязаний и поддержки стратегического проникновения в Сибирь и на Дальний Восток транснациональных компаний с далеко идущими политическими целями;
(4) аномально высокая криминализация экономической жизни во всех регионах азиатской части России, что в сочетании с общероссийской правовой и политической нестабильностью создает мощные преграды привлечению "чистых" и взаимовыгодных инвестиций и для реализации ряда международных проектов интеграционной направленности (например, по организации транссибирских контейнерных перевозок);
(5) разрушение некогда единого информационного пространства, препятствующее получению объективной и всесторонней оценки региональных ситуаций и проблем, а также усугубляющее ощущение полной изолированности востока и запада России;
(6) утрата элементов инфраструктуры, повлекшая за собой разрыв общероссийских ресурсно-хозяйственных связей (отход к Казахстану части линий электропередачи "Сибирь-Европа" и др.);
(7) резкое (многократное) и продолжающееся высокими темпами удорожание тарифов на все виды транспорта, связывающие азиатскую часть Росси с европейской;
(8) появление принципиально нового фактора дезинтеграции восточного и западногосекторов российской экономики, сопряженного с тем, что производители этих регионов начали конкурировать между собой (в том числе на рынках леса, угля и металла); (9) общая слабость федерального "центра", отсутствие должного внимания федеральных властей к проблемам Сибири и Дальнего Востока (формальное и малорезультативное сосредоточение этого внимания только на так называемом северном завозе);
(10) формирование у населения политических элит восточных регионов представления о том, что федеральные органы власти комплектуются людьми никогда в Сибири и на Дальнем Востоке не работавшими, не знающими их проблем и безучастными к их судьбам; прекращение прежней практики ротации кадров федерального "центра" с широким привлечением сибиряков и дальневосточников.

Для Сибири и Дальнего Востока его реализация означала бы переход в совершенно иную государственно-политическую реальность, где почти неосязаемая власть федерального "центра" сменяется жестким прессингом со стороны США, Японии, Кореи и Китая (с одновременной ликвидацией потенциальных выгод нахождения в едином социально-экономическом пространстве, в том числе в пространстве общероссийского рынка). Для европейской части России - утрату не только рынков, но и огромного ресурсного и пространственного потенциала, который не раз спасал европейскую часть от катастрофы (например, в Великую Отечественную войну).

Для России как целостного государства - потерю (с необходимостью последующего восстановления) огромного оборонного и военно-промышленного потенциала (баз Тихоокеанского флота, объектов стратегического назначения и т.п.). А главное, - утрату самого её будущего, поскольку Сибирь и Дальний Восток ныне являются наибольшей собственно российской частью всей Российской Федерации.

Все эти последствия гипотетической ситуации вполне вероятны, и развитие событий в ХХI веке может пойти по трем вариантным линиям. Первый вариант связан с продолжением пассивного наблюдения за развитием дезинтеграционных явлений, каждое из которых в конечном счете может повлечь вышеуказанные последствия.

Второй вариант сопряжен с резкой активизацией политики федерального "центра" по противодействию дезинтеграционным тенденциям, что предполагает как осознание общенациональной значимости этой проблемы, так и наличие ресурсов и политической воли для реализации такой общегосударственной политики (которой пока не было).

Третий вариант наиболее полно учитывает опасность разделения и для европейских, и для азиатских регионов России; базируясь на втором варианте, он предполагает также проведение интеграционных действий со стороны тех и других регионов, прежде всего встречную активность их политических лидеров. Уже сейчас, как показано ранее, имеются немало возможностей для её укрепления, и рассматриваемый вариант означает реализацию таких возможностей в виде разрабатываемых с участием регионов конкретных проектов и программ, для воплощения которых от федерального "центра" требуются не столько бюджетные средства, сколько создание общероссийских организационно-правовых условий и достижение межгосударственных договоренностей. Это должно стать одним из приоритетов в деятельности Государственной Думы и Президента России.

3.2. Экономические доминанты и региональная политика интеграции

Считается аксиомой, что в ХХI веке более тесная интеграция азиатской части России как на российском экономическом пространстве, так и в сфере внешнеэкономических связей будет базироваться на "трех китах" будущего социально-экономического процветания этого региона - нефтегазодобывающем, электроэнергетическом и транспортном комплекса.

Форсированное развитие, считает большинство экспертов, должен получить нефтегазодобывающий комплекс Западной и Восточной Сибири, обладающий мощным интеграционным потенциалом. По имеющимся оценкам, потребность стран АТР в импорте российского газа в 2010 г. достигнет 45-80 млрд. куб. м. Если к этому добавить, что в Японии, Южной Корее и некоторых других странах АТР существуют планы создания межнациональных и глобальных систем энергоснабжения, становится очевидной геополитическая значимость для России ускоренфорсированной разработкой и реализацией проектов подачи газа потребителям Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также экспорта газа в АТР; этим проектам нужна межгосударственная поддержка в виде заключения соглашений с конкретными странами о развитии добычи и переработки наших газа и нефти.

Поскольку перспективные нефтегазовые проекты являются исключительно капиталоемкими и длительными (с точки зрения получения приемлемой отдачи на вложенный капитал), потенциальные инвесторы при анализе эффективности проектов придают большое значение факторам политических рисков и стабильности регулирующего законодательства. Важнейший фактор привлечения частных инвестиций (отечественных и иностранных) в разработку капиталоемких нефтегазовых проектов - создание полноценного российского контрактного права. В этом смысле трудно переоценить потенциал Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции", юридически разблокировавшего ряд ключевых для Сибири и Дальнего Востока инвестиционных проектов (таких, как "Сахалин-1", "Сахалин-2" и др.).

Однако требуются дополнительные меры законодательного характера, которые должны, с одной стороны, отменить акты, резко ограничивающие использование указанного закона, а с другой, - внести вытекающие из него коррективы в действующие правовые документы о недропользовании, налоговой системе, таможенном и валютном регулировании. Да и сам закон требует ряда корректировок, которые смогли бы расширить его возможности в отношении привлечения частных инвестиций в минерально-сырьевой сектор экономики Сибири и Дальнего Востока.

Что касается второго интеграционного "кита", то прежде всего следует отметить общеизвестное: Сибирь и Дальний Восток обладают уникальным электроэнергетическим потенциалом. Крупнейшие гидроэлектростанции на Енисее и Ангаре - Саяно-Шушенская, Красноярская, Братская и другие - сооружались с расчетом на избыток мощности и энергии, который планировалось передавать в европейскую часть страны, обеспечивая покрытие пиковой и полупиковой нагрузки промышленных потребителей. Частично были построены ЛЭП, обеспечивающие передачу энергии на дальние расстояния из Сибири на Урал и в центр (через Казахстан). Однако после распада СССР энергетические связи с Казахстаном - вследствие технологической разбалансированности энергосистемы этой республики и неплатежеспособности потребителей - прервались, и объединенная энергосистема Сибири оказалась почти полностью отрезанной от европейской России. Но это, - с одной стороны.

С другой стороны, поскольку Сибирь, ориентированная избытками энергомощностей на Запад, изначально не была связана с Дальним Востоком, она оказалась изолированной и от восточных регионов; ее огромные возможности используются лишь собственными предприятиями и далеко не в полном объеме. Проблема преодоления электроэнергетической изолированности Дальнего Востока весьма остра. Остается недостроенной 500-киловольтная ЛЭП "Иркутск-Бурятия-Чита и далее". Дальневосточная энергетическая система уникальна тем, что состоит из нескольких запараллеленных энергосистем (Южный энергорайон Якутской энергосистемы, Амурская, Хабаровская и Дальневосточная), а также ряда энергосистем (Сахалинская, Камчатская, Магаданская), функционирующих в изолированном режиме.

Амурская энергосистема является избыточной и имеет две линии электропередачи, по которым продает электроэнергию северным провинциям Китая (причем существуют возможности увеличить объем продажи вдвое). В целом проблема развития ЛЭП в направлении к потребителям за рубежом должна решаться в контексте задачи более полного использования потенциала электроэнергетики азиатской части России. Проектам такого рода требуется межгосударственная поддержка.

В условиях большой пространственной разбросанности хозяйствующих субъектов и населенных пунктов Сибири и Дальнего Востока особое интеграционное значение имеет развитие здесь транспортных коммуникаций. В связи с этим в ХХI в. предстоит решить задачи модернизации железнодорожных магистралей, строительство автодорог и возрождения Северного морского пути. В ряде программных разработок намечается создание нового транзитного пути с использованием порта Тикси, реки Лены, железной дороги до Якутска с выходом на Байкало-Амурскую магистраль.

Серьезный интеграционный потенциал заключает проект так называемого транссибирского контейнерного моста. По экспертным оценкам, перевозки транзитных грузов по Транссибу способны приносить стране до миллиарда долларов ежегодно и послужить одним из существенных источников налоговых доходов, причем без особых капитальных затрат на организацию этих перевозок. Однако для этого необходимо решение проблем страховых гарантий и борьбы с транспортным криминалом.

В программе совершенствования и развития сети автомобильных дорог России на период до 2010 года "Дороги России ХХI века" предполагается реализация таких мероприятий, как строительство и реконструкция отдельных участков дорог на маршрутах Тюмень - Сургут - Нижний Уренгой - Салехард и Пермь - Ханты-Мансийск - Сургут - Томск (которые позволят осуществлять северный завоз в этот регион автотранспортом по дорогам круглогодичного действия), завершение формирования основного транспортного коридора "Восток-Запад" в Сибири, продолжение строительства дорог в районах нового освоения на севере Иркутской области, в Эвенкийском автономном округе и на других территориях зоны Севера, на Дальнем Востоке организуется строительство магистрали Чита - Хабаровск, а также автодорог, обеспечивающих подъезд к Дальневосточным портам, северный завоз в Якутию, Магаданскую область и другие северные территории региона, на Чукотке начнется строительство автомобильной дороги Билибино - Помолом с выходом в дальнейшем на Магадан, которая свяжет эту изолированную территорию с опорной сетью дорог страны.

С возрождением знаменитой северной морской трассы многими экспертами связываются надежды поднять жизненный уровень народов, населяющих не только циркумполярные районы, но и другие регионы Сибири и Дальнего Востока, установить широкие культурные связи через организацию арктического туризма, развернуть совместные научные исследования и т.д. Для этого требуется перейти на принципиально иные финансово-экономические формы использования северных морских коммуникаций. В частности, специалисты предлагают заменить ледовые сборы (за ледокольную проводку судов) обычной для многих морских каналов платой за пользование. Предлагается также по аналогии с зарубежным опытом заключить концессионное соглашение с участием нового государственного органа управления Севморпутем, созданного на базе нынешней Администрации Севморпути (государственного акционерного общества, независимого от Минтранса Росси), который мог бы передать концессионеру трассу в долгосрочную концессию (20-30 лет), после чего объект возвратится государству или концессия будет продлена.

Наращивание и реализация интеграционного потенциала Сибири и Дальнего Востока полностью зависят от привлечения прямых инвестиций, значительная часть которых должна быть направлена не на новое строительство, а на реконструкцию и продление жизненного цикла промышленных, энергетических и транспортных объектов, построенных еще в советское время. Способствовать этому мог бы особый порядок инвестирования на территории Сибири и Дальнего Востока, привлекающий иностранный и, главное, отечественный капитал. Сибирь и Дальний Восток в связи с этим могли бы стать полигоном для отработки принципиально новых налоговых, таможенных, лицензионных, страховых и прочих режимов, обеспечивающих приток инвестиций. Для этого потребуются разработка и принятие специальных федеральных законов и соответствующих региональных нормативных актов.

Решающим условием обновления модели внутрирегиональной, внутригосударственной и внешнеэкономической интеграции применительно к Сибири и Дальнему Востоку призвана стать политика активного регулирования территориального развития, включающая использование правообеспеченных механизмов создания и поддержки новых "точек роста", оздоровления депрессивных территорий, перехода к новой северной политике, реализации согласованных программ переселения и миграции.

3.3. Необходимость нетривиальных подходов: стимулирование "точек роста" и оздоровление зон депрессии

Особые подходы требуются к формированию на территории Сибири и Дальнего Востока региональных "точек роста", признанных во всем мире в качестве результативного средства, обеспечивающего устойчивость и повышающего гомогенность регионального экономического пространства. В азиатской части России накоплен негативный опыт объявления огромных территорий (Кемеровской области, Сахалина, Алтая и др.) "свободными экономическими зонами" без какой-либо инвестиционной поддержки для первичного инфраструктурного обустройства. Условия и возможности для формирования таких зон имеются, но последние могут стать результативными и не превратятся в "оффшоры" только в том случае, если будут максимально компактными, ориентированными на уже имеющиеся пакеты инвестиционных проектов, в значительной мере специализированными и, главное, созданными в общих интересах предпринимателей и населения конкретного региона.

Аналогом таких "точек роста" могли бы стать не огромные зоны китайского образца (для этого нет ни ресурсов, ни экономических предпосылок, имевшихся в 80-х годах), а локальные зоны свободного предпринимательства, активно функционирующие в ряде стран.

К сожалению, вплоть до настоящего времени федеральная исполнительная власть так и не определила своего отношения к свободным экономическим зонам, не удалось создать и эффективных законопроектов, касающихся их создания и функционирования. Летом 2000 г. Президентом РФ был отклонен общий закон о свободных экономических зонах, а ранее - в конце 1999 г. - закон об особых экономических зонах Байкало-Амурской железнодорожной магистрали. С одной стороны, названные законы, действительно, были не лишены недостатков, и их отклонение было во многом справедливым. С другой стороны, затягивая решение вопроса о свободных экономических зонах, можно упустить благоприятный момент. Один из наглядных примеров - соглашение о российско-корейском индустриальном комплексе в Находке (РКИК). Межправительственное соглашение по РКИК было подписано еще весной 1999 г. и в конце того же года ратифицировано парламентом Южной Кореи. В России же ратификация до сих пор не состоялась. Из-за многолетней нерешенности правовых вопросов теряется былая инвестиционная привлекательность Находки.

Нетривиальные подходы требуются и к решению на сибирских и дальневосточных территориях общероссийской проблемы депрессивных зон. Финансовая ситуация здесь (как и в целом по Российской Федерации) такова, что распыление мизерных средств федерального, региональных и местных бюджетов между практически всеми бюджетонедостаточными и трудоизбыточными территориями не способно оздоровить ситуацию ни на одной из них. В то же время в каждом регионе Сибири и Дальнего Востока есть несколько аномально высоких точек депрессии, где темпы ухудшения экономической и социальной ситуации значительно превышают среднерегиональные и где полностью исчерпаны возможности саморазвития. Для таких точечных образований должны быть разработаны программы выхода из депрессии и, при доказанной возможности такого выхода, соответствующим городам и поселкам должны выделяться целевые и строго контролируемые средства на переселение, создание новых рабочих мест и т.п. Оздоровление или ликвидацию таких точечных зон абсолютного бедствия следует воспринимать как безальтернативную необходимость и естественное условие формирования единого социального пространства Сибири и Дальнего Востока.

С учетом крайней остроты проблем территориальной дифференциации и дезинтеграции для азиатской части страны, где расположено более 80% территорий, отнесенных к категории "северных" требуют основательного пересмотра положения северной политики России. Если в течение ближайших 5-10 лет не удается преодолеть усиливающегося несоответствия между возрастающей ролью северных территорий Сибири и Дальнего Востока как стабилизатора экономической системы страны (в том числе главного наполнителя федерального бюджета) и стремительным ухудшением социального положения северян, вполне вероятно превращение соответствующих территорий в новую конфликтную зону общероссийского масштаба. Это тем более опасно, что при относительной перенаселенности северных районов Сибири и Дальнего Востока (по разным оценкам на 10-20%) сюда из районов массовой безработицы ежегодно прибывает по 200-300 тыс. человек, в том числе более чем 50 тыс. человек из стран СНГ.

Новая северная политика в Сибири и на Дальнем Востоке не должна ограничиваться "северным завозом" в его современном нерациональном и ресурсоизбыточном виде. В структуре этой политики ведущее место надлежит отвести простым и надежным механизмам, основанным на:

(1) точечно-адресных формах поддержки депрессивных территорий;
(2) на исключении института посредников при расходовании бюджетных средств (которые следует перемещать только по каналам казначейства);
(3) на разработке и использовании территориально дифференцированных нормативов минимально допустимой социальной обеспеченности;
(4) на современных формах кредитования программ переселения.

а) признание традиционных видов деятельности, преимущественно ориентированных на собственные нужды, некомнекоммерческими и не облагаемыми налогами;
б) налаживание прямых связей поставщиков продукции оленеводства с рентабельно работающими товаропроизводителями (в первую очередь, в сфере газо- и нефтедобычи);
в) стимулирование сезонной диверсификации трудовой деятельности аборигенного населения.

Обозначенные частные задачи противодействия территориальной дифференциации и дезинтеграции (создание "точек роста", оздоровление депрессивных территорий, переход к новой северной политике) важно сопрягать с общей для Сибири и Дальнего Востока социально-демографической проблемой переселения и миграции; по сути это проблема рационализации баланса трудовых ресурсов и системы расселения. Малая результативность принимаемых в этой сфере решений в целом по России общеизвестна, особо остро стоит вопрос во многих районах Сибири и Дальнего Востока. Так, в Норильском промышленном районе вдвое по сравнению с восьмидесятыми годами выросло число пенсионеров, которых насчитывается около 40 тыс. человек; при этом прожиточный минимум пенсионеров в городе составлял в начале 2001 г. 2027 руб., максимальная пенсия - 1090 руб. или 54% от прожиточного минимума, а минимальная пенсия - 843 руб. или 42% от прожиточного минимума. Эксперты считают, что оптимальная численность населения Норильска не должна превышать 150-160 тысяч человек, в настоящее время она примерно на 80 тысяч больше. Еще хуже ситуация во многих городах и поселках зоны БАМ, где закрылись единственные градообразующие предприятия.

В то же время в регионах Сибири и Дальнего Востока есть положительный опыт переселенческих кампаний. Так, совместными усилиями группы "Интеррос", РАО "Норильский никель" и АО "Норильский комбинат" начиная с 1998 г. обеспечено переселение с Севера свыше 5 тыс. человек с использованием специально разработанной программы "Большие пенсии". Естественно, что не везде есть такие финансовые и организационные ресурсы, как в рассмотренном случае, но нельзя не учитывать, что программы переселения снимают с региональных и местных бюджетов большие социальные нагрузки, вполне сопоставимые с затратами на переселение. Немалую финансовую помощь в решении задачи переселения могли бы оказать также бюджетные средства на реструктурирование ряда отраслей (в первую очередь, угольной), целевые средства специального займа Мирового Банка.

Исключительно важно взвешенное и ориентированное на дальнюю перспективу решение задач миграции в Сибирь и Дальний Восток из стран СНГ, а также из других приграничных государств. Интеграционно ориентированная политика в этом вопросе, по-видимому, должна быть различной по отношению к мигрантам из русскоязычной диаспоры в странах Содружества и к гражданам Китая и Кореи.

Численность беженцев и вынужденных переселенцев в стране, согласно экспертным оценкам, составляет 6-9 млн. человек (по сведениям Федеральной миграционной службы, официально зарегистрированных беженцев и вынужденных переселенцев в России насчитывается миллион человек). По мнению специалистов Центра межэтнических отношений и прав человека, в течение ближайшего десятилетия ожидается приезд в Россию еще около 10 млн. мигрантов.

В настоящее время во многих европейских регионах России вводятся самостоятельные (почти во всех случаях незаконные) ограничения на прием мигрантов. Иная ситуация в Сибири и на Дальнем Востоке. Так, в Новосибирской области даже был организован конкурс среди руководителей предприятий и предпринимателей на право приема мигрантов, по условиям которого учитывались все экономические и социальные возможности и последствия этого приема. В целом по области в конце 2000 г. насчитывалось 30 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев. Не так давно было принято решение об индексации беспроцентных бюджетных ссуд, которые выдаются вынужденным мигрантам для обеспечения их жильем. Размер ссуд, выдаваемых в области, возрос с 16 тыс. рублей на человека до 50 тыс. и стал одним из самых высоких в России (в Москве он, например, в 3 раза меньше).

По оценкам миграционной службы области население только Новосибирска в ближайшие 3 года за счет названной меры может вырасти с 1,3 млн. до 2 млн. человек. По свидетельству областной администрации, благодаря притоку специалистов исчез дефицит кадров в учреждениях здравоохранения, культуры и образования в сельских районах и в самом Новосибирске, а наиболее активные переселенцы уже организовали собственное производство и ощутимо способствуют экономическому оживлению в области. И на этом областное руководство области (судя по заявлению ее губернатора) не собирается останавливаться, ибо начавшийся экономический подъем, дальнейшее развитие производства требуют увеличения численности трудоспособного населения.

Специального регулирования требует миграция из Китая и Кореи, во многом стихийная. Существуют прогнозы резкой деформации на этой основе этно-национальной структуры сибирских и дальневосточных краев и областей, особенно в условиях сокращения там русскоязычного населения. Прекращение такой миграции мало вероятно и правильным было бы введение её в социально- и экономически выгодное русло, тем более, что свои выгоды здесь имеются (их используют и в Северной Америке, и в Западной Европе). Стоило бы разработать специальную программу легального приема мигрантов с учетом интересов конкретных регионов. Для реализации такой программы необходимы специальное правовое обеспечение внутрироссийского назначения, а также подписание соответствующих межправительственных соглашений. В связи с этим большой интерес представляет позитивный опыт административного и международно-договорного регулирования миграционной проблемы в отношении китайских граждан в Хабаровском крае. Более подробно миграционные проблемы рассматриваются в главе 4.

3.4. Финансово-бюджетные аспекты интеграционных процессов

Наиболее мощным, гибким и универсальным катализатором интеграционных процессов и сокращения аномально высоких социальных различий может стать эффективная финансово-бюджетная политика, реализуемая в интересах, как всей Российской Федерации, так и регионов Сибири и Дальнего Востока. Круг проблем, относящихся к совершенствованию финансово-бюджетной системы, включает в себя несколько крупных блоков задач.

Во-первых, предстоит преодолеть обострившиеся до предела негативные последствия кризиса платежей в экономике и в социально-бюджетной сфере, не просто затронувшего все без исключения регионы Сибири и Дальнего Востока, но проявляющегося здесь в особо острых экономических и, что гораздо опаснее, политических конфликтах. Тут безусловно необходимы решительные и радикальные федеральные меры, но, не дожидаясь их, следует активнее использовать рациональные схемы "расшивки" долгов, которые могут и должны применять по собственной инициативе и под свою ответственность региональные власти. Недостатка в соответствующих рекомендациях нет (такая работа, например, успешно ведется в регионах "Сибирского соглашения"). С указанной проблемой тесно связана задача выведения из "тени" значительной части финансовых потоков, обслуживающих огромный бартерный оборот. Требуются действия, благодаря которым эти скрытые финансовые ресурсы оседали бы на счетах банков азиатских регионов России и тем самым весь немалый региональный финансовый оборот работал бы на финансово-бюджетную систему Сибири и Дальнего Востока.

Во-вторых, любые предложения по реализации новой интеграционной финансово-бюджетной политики на сибирских и дальневосточных территориях будут наталкиваться на неразвитость региональной финансовой инфраструктуры. Речь, прежде всего, идет о необходимости укрепления банковской системы в азиатской части России. Руководители ряда регионов небезосновательно ставят вопрос о назревшей потребности в усилении влияния региональных властей на свои финансовые рынки. Предлагается, в частности, создать один или несколько региональных банков со значительным капиталом. Считается, что имеющаяся в настоящее время система банков дискредитировала себя, и поэтому предлагаются иные организационно-финансовые схемы. Например, обсуждается вариант создания консорциума региональных коммерческих банков с контрольным пакетом у администраций регионов. После финансового кризиса в августе 1998 г., сильно ослабившего большинство банков, указанный вариант консолидации банковского капитала выглядит вполне реалистичным.

В-третьих, особое значение для регионов Сибири и Дальнего Востока имеет скорейшее решение проблемы рационального распределения между уровнями государственной и местной власти прав на получение доходов от использования природных ресурсов. Решение тут связано с ответами на три взаимосвязанных вопроса: как извлекать эти доходы? кто и в каких пропорциях должен их получать? как их следует с наибольшей выгодой использовать? Поиском ответов на эти вопросы должны совместно заняться федеральные и региональные власти, причем первостепенный интерес для сибирских и дальневосточных регионов уже сейчас представляет задача разумного использования поступающих в их распоряжение средств. Важно определить, какую часть доходов от природных ресурсов направлять на решение текущих бюджетных проблем и сколько средств резервировать для их использования будущими поколениями. Понятно, что региональным властям более актуальным сегодня представляется покрытие текущих бюджетных расходов. Однако необходимо обратить самое пристальное внимание и на создание в богатых ресурсами регионах трастовых или "постоянно возобновляемых" фондов.

В-четвертых, требуется модернизация бюджетно-налоговых отношений в рамках принятой в России модели "фискального федерализма". Основными направлениями этой модернизации должны стать:

(1) четкое разделение между уровнями власти предметов ведения, на основе которого необходимо определить объемы обязательных бюджетных расходов каждого уровня;
(2) изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов, повышения их финансовой самодостаточности;
(3) переход от универсальных дотаций к системе предельно локализованных субвенций;
(4) применение специальных процедур повышения результативности финансовой поддержки регионов (необходимо внедрить процедуры обоснования и оценки результатов этой поддержки, полного учета всех бюджетных поступлений на территории субъектов федерации и муниципальных образований, контроля и ответственности органов власти регионов за использование средств их финансовой поддержки).

3.5. Реформы, политика и интеграция

Позиция авторов настоящей книги по отношению к реформам и их воздействию на процессы регионального развития основывается на трех взаимосвязанных положениях.

Во-первых, под новейшими российскими реформами подразумевается вся совокупность проведенных "сверху" трансформаций, в составе которых так называемые "экономические реформы" занимают исключительно важное, но лишь одно из многих и связанное с этими "многими" место.

Во-вторых, основной, принципиально значимый цикл "экономических реформ" уже завершен, никакая реставрация прошлых дореформенных экономических отношений невозможна, а неизбежные коррективы будут касаться только частных решений (доказанно противозаконных), и главным становится нормализация деятельности в уже реформированной экономической среде. Иначе говоря, следует как можно меньше думать и говорить об исторически обусловленной обреченности, и как можно активнее действовать в исторически сложившейся и уже поэтому объективной неизбежности. Представляется исключительно важным то обстоятельство, что на теперешнем, первом постреформационном этапе, действительность осознается не как нечто абсолютно новое, и построенное "с нулевого цикла", а как преимущественно прежнее, замененное. Другими словами, результаты реформ предстают в виде поставленных в принципиально новые условия прежних "схем размещения производительных сил", прежних предприятий и их основных фондов, прежних населенных пунктов с прежней инфраструктурой, и т.п.

В-третьих, системные по определению реформы не могут несистемно воздействовать на изначально системные региональные ситуации и региональные проблемы. Здесь все взаимосвязано, все работает (или не работает), подчиняясь объективным законам системообразования. Эти законы нельзя произвольно трансформировать, но их нужно знать или, как минимум, чувствовать их обязательность при разработке и реализации того, что называют политикой.

Политические факторы интеграции (или дезинтеграции) субъектов Российской Федерации (в нашем случае, расположенных в Сибири и на Дальнем Востоке) весьма существенны. Хотя принято считать, что они лишь отражают социально-экономические проблемы, роль политики и, главное, конкретных политиков в принятии ответственных решений в рассматриваемой сфере постоянно возрастает.

Политический фон интеграционно-дезинтеграционных настроений в Сибири и на Дальнем Востоке своеобразен и существенно отличен от того, что происходит в европейской части России: тут нет, например, пресловутого "красного пояса", и политическая оппозиция обращена не столько внутрь, сколько за пределы собственных регионов - к "центру". Политические взгляды населения формируют не только первые программы центрального телевидения, но и в значительной мере местные СМИ и региональные лидеры. В этих условиях особое значение приобретает доминирование общероссийского информационно-политического пространства с паритетными действиями на нем региональных и местных власти и СМИ Сибири и Дальнего Востока. Политический диалог в интеграционных процессах исключительно важен, и его успех определяется не только встречами "за закрытыми дверями" Президента Российской Федерации и главы того или иного региона.

Не менее важно для судеб России, Сибири и Дальнего Востока формирование в ХХI в. трехсторонней системы активно взаимодействующих центров политической интеграции - "Кремля", "Белого дома" и Совета Федерации. Именно такая система коллективно ответственная за целостность России и за судьбу всех её регионов, должна решать проблемы, затрагивающие всю Российскую Федерацию и, в первую очередь, способные скорректировать параметры государственного устройства России.

До недавнего времени активно привлекалось внимание к несомненно позитивной интегрирующей роли межрегиональных ассоциаций (среди них, в первую очередь, отмечали ассоциации "Сибирское соглашение" и "Дальний Восток"). Высказывались также предположения о том, что на базе таких ассоциаций в перспективе возможно осуществить "укрупнение субъектов федерации". Такие проекты выдвигались, например, для Красноярского края и Хакасии, для Хабаровского края и Еврейской автономной области, для Камчатской области и Корякского автономного округа. Однако самой радикальной была версия коренной трансформации административно-территориального и административно-политического устройства России с образованием не более 10 субъектов федерации, в том числе всего двух-трех на территории Сибири и Дальнего Востока.

На ту же идею "сработало" создание семи федеральных округов, в рамках которых начался процесс быстрого образования структур централизованного выполнения ряда важнейших (прежде всего "силовых") функций государственного управления на территориях сгруппированных определенным образом субъектов Российской Федерации. Все эти вопросы требуют тщательного специального обсуждения, поскольку, по мнению ряда специалистов, такие "объединительные" идеи в ближайшие десятилетия могут стать не менее пагубными для целостности страны, чем идея создания "российской конфедерации независимых государств". Особую роль в интеграционных процессах сибирско-дальневосточных территорий и европейских регионов России может сыграть укрепление института местной власти. При этом создаются условия для решения одновременно двух проблем.

Первая связана с большой удаленностью от региональных центров и огромными территориями большинства муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока; в этих условиях требуется приближение власти к населению с формированием дееспособных органов местного самоуправления по поселенческому принципу с одновременным укрупнением ныне существующего районного звена со своим особым набором функций, не повторяющих законодательно установленный комплекс из тридцати "вопросов местного значения". Вторая важнейшая проблема - создание политического климата, противостоящего превращению региональных лидеров в единственную и неоспоримую самовластную силу. Противостояния губернаторов и мэров, наиболее заметные именно в Сибири и на Дальнем Востоке, должны смениться политикой согласования интересов, учитывающих все разнообразие ситуаций на местном и региональном уровнях.

Сибирь и Дальний Восток - органическая часть России XVI-XX вв. Распад многих межрегиональных связей в конце ХХ столетия - это распад не территорий, а "единого народнохозяйственного комплекса СССР", построенного на началах, в значительной степени отвергаемых новыми рыночными условиями. В то же время все большая интегрированность Сибири и Дальнего Востока в принципиально новое правовое, политическое, социальное и экономическое пространство России ХХI века жизненно необходима. Как было показано выше, для этого уже имеются некоторые условия, но интеграция страны не может проходить "по улице с односторонним движением", направленным с востока на запад. Требуется постоянная, системная, не амбициозная и стратегически ориентированная политика "центра" по созданию условий для усиления интеграции европейской части страны с Сибирью и Дальним Востоком.