год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Россия — великая северная держава. Бо- лее двух третей ее площади относится к районам с экстремальными природными условиями, с повышенным риском и издержками для хозяйственной деятельности. Но одновременно это районы уникальных ресурсов. После распада СССР значение необъятных северных пространств для России еще более возросло. Нелегкая задача «организации этих пространств, поддержания и охранения порядка в них», обозначенная в начале нашего века Н.А.Бердяевым, сегодня выдвигается в качестве приоритетной для России как единого государства, во многом определяет ее будущее.

Мы хорошо знаем, что в годы радикальной реформы общероссийский социально-экономи ческий кризис принял на Севере наиболее драматичную и болезненную форму. Об этом свидетельствует обвальное падение реальных доходов северян, тревожное нарастание безработицы прежде всего в регионах Европейского Севера, взорвавшиеся транспортные и другие тарифы. Так, уровень безработицы в северных регионах в августе 1997 г. заметно превышал среднероссийский. Прожиточный минимум был в 1,1—2,3 раза выше аналогичного показателя по России в целом, а стоимость «потребительской корзины» из 19 основных продуктов превышала среднероссийскую в 1,1—2,8 раза.

Особенно страдает человеческий и этнический капитал. В районах проживания малочисленных народов Севера один из самых высоких по России показателей смертности, в том числе детской, что стало одной из причин уменьшения естественного прироста населения. Детская заболеваемость в северных территориях в 2—2,5 ра-за превышает соответствующий уровень в средней полосе России. На социальном уровне неблагополучие проявляется в миграционных настроениях, в широко распространенном мнении о неразрешимости всего клубка северных проблем. За 1992—1996 гг. районы Севера покинуло более 850 тыс. чел., или 6,6% населения. Наибольшие потери населения понесли Камчатская (14,2%), Амурская (15,7%), Читинская (15,8%), Магаданская (30,5%) области, почти половина населения (42,4%) выехало из Чукотского автономного округа. Уезжают прежде всего социально активные люди трудоспособных возрастов, разрушается уникальный трудовой потенциал. Вместо сохранения человеческого, кадрового потенциала развернута кампания по переселению северян.

Вместе с тем для возрождения Севера есть серьезные объективные предпосылки. Здесь сосредоточены основные запасы энергоносителей, цветных и благородных металлов. Без них не может обойтись ни наша страна, ни мировое сообщество. Возможности российской экономики открывают новые просторы для их разумного использования.

На Севере проживает всего 8% населения страны, но одновременно здесь производится примерно пятая часть национального дохода России, около 60% совокупного экспорта. Однако большинство северных территорий являются реципиентами федерального бюджета, хотя в совокупном выражении поступления от них в центр более чем в полтора раза превышают средства, которые они получают.

Даже этих особенностей жизни северного региона из всего широкого спектра экономических, социальных, геополитических факторов вполне достаточно, чтобы по достоинству оценить и сложность ситуации на Севере, и его значимость для Российской Федерации. Россия без Севера не состоится как великое государство. «Настала пора закончить рассуждения о том, что Крайний Север не перспективен, а города за Полярным кругом не имеют будущего. Север надо всячески поддерживать... Это — половина территории России. Если у него не будет будущего, то не будет будущего и у всей России, — говорил по этому поводу Президент Российской Федерации Б.Ельцин и добавлял: В отношении Севера и Заполярья в последние годы допускались серьезные ошибки. Чтобы избежать их впредь, нужна единая государственная политика»¹. И правительство выходит на нынешнем этапе на этот уровень политики и управления.

Ныне остро чувствуются на каждом шагу противоречия между новыми условиями хозяйствования и развития огромного региона и старыми задачами, закамуфлированными самой современной терминологией. Не продумана до конца модель рыночной экономики в этом уникальном регионе, не просчитаны реальные возможности и оптимальные способы формирова ния здесь рыночной среды. Между тем очевидно, что универсальных моделей рыночной экономики не существует, должна быть тувинская, магаданская, якутская модели, реализуемые на основе общих принципов осуществле ния демократических реалий во всех сферах и регионах российского общества.

Главная задача региональной политики на Севере — это переход к устойчивому развитию, чтобы люди здесь могли реально улучшить свое благополучие, ощутить гарантии стабильности, почувствовать уверенность за будущее своих детей. Главный предмет региональной политики на Севере — это экономика, конкретные люди и хозяйственные субъекты в новой экономической системе.

Важность и значимость реформы механизма государственной поддержки северных территорий определяется, подчеркну еще раз, той исключительной ролью, которую этот регион играет для настоящего и будущего России. Вот почему этот вопрос был всесторонне и нелицеприятно обсужден на заседании Правительства РФ. Обозначу кратко концептуальные подходы, на которых основываются решения российского правительства.

Во-первых, это признание реальности сущест-вования смешанной экономики на Севере, в которой сочетаются возможности рынка и государства. Уже сформированы региональные рынки труда и капитала, функционируют национальные рынки важнейших ресурсов. В этих условиях на всемерное укрепление сил конкуренции и рыночного саморазвития региона и должны быть направлены в первую очередь ресурсы федерального бюджета как координатора успехов центра и регионов. Это качествен но новый подход к проблемам социально-эконо мического развития Севера. Это новые условия хозяйствования, которые трудно складываются. И здесь допущено немало просчетов.

Во-вторых, это все более широкое внедрение в жизнь принципов развивающегося российского федерализма: делегирование полномочий государства в деле поддержки северных территорий, неуклонная и постепенная передача все большего числа соответствующих функций из Центра в регионы, от государства к хозяйству ющим субъектам. Идет процесс переосмысле ния роли Центра не как вечного донора для северных регионов, а как катализатора их саморазвития. Это — категорический императив нашего времени, это — главный принцип экономического федерализма. В полной мере такой поворот в северной политике государства соответствует Посланию Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 г. и его выступлению на Совете Федерации. Вместо попыток диктовать все из Центра, поощрявших иждивенческие настроения регионов, — всемерная поддержка инициативы «снизу», всяческое стимулирование предпринимательской активности хозяйствующих субъектов и региональной власти. Особый, северный, статус больше не может служить индульгенцией для ухищрений в вымаливании средств из федерального бюджета. Дело не только в том, что принцип попрошайничества, унаследованный от плановой экономики, оскорбителен для Севера и не приемлем для государства. По большому счету он закрывает единственную перспективу подлинного расцвета Российского Севера — становление его хозяйственной самостоятельности.

В-третьих , это конкретная адресность и селективность государственной поддержки. Ее распределение по чисто географическому принципу оказывается на практике распылением достаточно ограниченных ресурсов федерального бюджета. Ощутимой и действенной государственная поддержка будет лишь в том случае, если помощь будет оказана реальным производителям товаров и услуг, конкретным людям, фирмам и государственным предприятиям, которые делом своим доказали полезность северянам, Северу и стране.

Надо более точно и ответственно определить статус «районов Севера», критерии придания его регионам, в сжатые сроки уточнить перечень национальных сел северных поселений, в том числе со сложными условиями доставки продовольствия и топлива.

Федерализм — это не бесконечное противоборство между Центром и регионами, а многогранное партнерство Центра и регионов, государства и рынка, огромное — размером во всю Россию — политическое и социальное пространство сотрудничества между ними, объединение всех сил и возможностей, направленных на благо людей и государства в целом. Можно с уверенностью сказать, что именно такой федерализм адекватен не только реалиям нынешнего периода, но и перспективам развития государства и экономики России.

Иллюзорность надежд Е.Гайдара на отказ государства от вмешательства в экономику особенно очевидна на Севере. Жизнь доказала, что здесь больше подходит тезис Б.Ельцина о необходимости возвращения государства в экономику — однако не в роли диктатора, бюрократически регламентирующего буквально все, а в роли грамотного управленца и координатора созидательных усилий всех хозяйствую щих субъектов.

Российская государственность в последние годы постоянно проходит испытание на прочность, что вынуждает задуматься о причинах трудного становления российского федерализ ма. Одной из главных причин является недостаточный учет специфики различных регионов России, особенно северных, недостаточная активизация центростремительных тенденций. По моим наблюдениям, на Севере, на первое место выдвигается не этнополитический, как, например, на Кавказе, а экономический фактор федерализма, что делает Север максимально предрасположенным к реализации принципов экономического федерализма.

Формирование новых отношений Центра и северных регионов — это важнейший блок в реформе государственного строительства. Перевод этих отношений в более четкое правовое русло (с обязательным учетом значительной дифференциации различных северных территорий по уровню социально-экономического развития, экономико- и транспортно-географическому положению, размеру подушевого природно-ре сурсного потенциала) справедливо связывается с договорным процессом разграничения полномочий между Центром и субъектами Федерации. Федеративные отношения тут, видимо, нуждаются в качественно новой форме развития.

Перечень северных субъектов РФ, уже заключивших договоры и соглашения к ним, включает республики Саха (Якутия), Коми, Бурятию; Сахалинскую, Амурскую, Магаданскую, Иркутскую области и Хабаровский край. В этих договорах закрепляются новые права северных территорий в создании регионального фонда драгоценных металлов и камней, свободных экономических зон, использовании федеральных налогов в той части, которая поступает в федеральный бюджет и др. Речь идет о новом этапе разграниче ния полномочий и поиска механизмов реализации совместных полномочий.

Земля и ресурсы — вот фундамент северной экономики. И потому, не решив вопрос по разграничению и взаимному делегированию полномочий по собственности на землю и недра между Центром и северными регионами, мы не сможем построить на Севере эффективную и сильную региональную экономику. Поэтому наиболее важным направлением разграничения полномочий и ответственности между Центром и регионами являются вопросы земле- и недроиспользования. Из-за сегодняшней аморфности так называемого «совместного (федерально-ре гионального) статуса» земель и недр остаются неосвоенными высокоприбыльные ресурсные объекты, что представляет собой реальную потерю и для регионов, и для всей России. Многие используются неэффективно.

Одновременно отсюда исходит реальная угроза российскому федерализму. Уже сейчас в проектах договоров и соглашений многие богатые ресурсами регионы приписывают себе права лицензирования, геологического контроля, проверки выполнения условий лицензий на всех федеральных землях. Сама жизнь подталкива ет к необходимости очень четко определиться в вопросах собственности на землю и недра. Иначе конфликт неизбежен. От крайностей тут надо уходить, необходимо искать наиболее эффективные правовые и экономические механизмы владения и распоряжения собственностью с учетом интересов субъектов Федерации, хозяйствующих субъектов, российского государства в целом.

В федеральной собственности и распоряже нии должны остаться природоохранные земли, часть лесных ресурсов, недр, весь шельф. Одновременно с распределением собственности на землю и недра по вертикали пройдет и разграничение вопросов распоряжения ресурсами между Центром и регионами (мониторинг, учет и оценка запасов, квотирование, лицензирова ние использования природных ресурсов, оформление документов и материалов по распоряжению участками земель и недр). Важнейшая задача здесь — изменение налогообложения ресурсных объектов, переданных в региональную собственность, прежде всего, конечно, самых высокорентабельных месторождений газа, нефти, алмазов. Это необходимо для того, чтобы и после передачи у Центра остались финансовые ресурсы для уменьшения сильных контрастов социально-экономического развития между северными регионами — лидерами и аутсайдерами — через федеративные механизмы их финансовой поддержки. Вопрос тут должен решаться не только о том, кто владеет собственностью, но и о том, кто более эффективно ею может распорядиться с точки зрения интересов народонаселения регионов и в целом России. Конечно же, без ущерба для среды обитания народов, для огромных территорий, где природа столь сурова, но одновременно и беззащитна перед разрушительной бесхозяйственностью человека. И это одна из актуальных проблем освоения и развития Севера.

Пока трансфертная политика Центра слабо способствует выравниванию социально-экономи ческого развития и размера финансового потенциала между регионами. Более того, они мало влияют на стимулирование производственной активности на местах. Совершенно очевидно, что необходимы новые принципы межбюджет ных отношений между Центром и северными субъектами Федерации. Попытка Правитель ства РФ учесть депрессивность некоторых территорий через механизмы бюджетного федерализма фактически были провалены при обсуждении бюджета 1998 г.

Экономический рост на Севере возможен прежде всего в быстро реформируемых ресурсных предприятиях базового сектора экономики, которые ориентированы на вывоз, обеспечивают приток новых денежных средств. Только здесь северный производитель сохраняет сравнитель ное преимущество, и только здесь у него есть возможность компенсировать высокие издержки северного производства и транспортировки.

Центр всегда поддерживал реформирование крупных современных предприятий в нефте- и газодобыче. Одновременно с этим не менее важно помочь входу на рынок десяткам и сотням инновационных быстроокупаемых (три-пять лет) предприятий малого бизнеса. Усилия государства в лице федеральной и региональ ной власти и должны быть сосредоточены на этом «направлении главного удара».

Следовало бы отработать систему мер кредитной, налоговой, инвестиционной политики для конкретной помощи новым ресурсным предприятиям малого бизнеса в выходе на северный рынок.

Современная, унаследованная от плановой экономики, высокозатратная для государства система северных коэффициентов и надбавок к зарплате сложилась в то время, когда в районах Севера был повсеместный дефицит квалифицированных кадров, и работников сюда нужно было привлекать. Сегодня она по своей сути противоречит рыночной экономике, ориентиру ет на небезопасное для человеческого организма длительное проживание на Севере. Есть несколько тенденций, обозначившихся с начала радикальной экономической реформы, которые делают почти неизбежным конверсию существующей системы северных льгот:

• во-первых, она уже просто не работает для занятых в частных фирмах;
• во-вторых, по мере развития федеративных отношений и углубления процессов экономической и политической децентрализации у некоторых северных субъектов Российской Федерации появляется реальная возможность предлагать своим государственным и муниципальным служащим компенсации, превышающие их стандартный федеральный набор.

Полномочия государства должны заключаться, по нашему мнению, в том, чтобы полностью компенсировать северные удорожания работникам бюджетного сектора. Новая сущность районного коэффициента к зарплате в рыночных условиях будет состоять в том, чтобы амортизировать не столько медико-климатичес кую дискомфортность, сколько северные удорожания. Величина северных удорожаний ориентировочно будет оценена через соотношение стоимости потребительской корзины (или прожиточного минимума) в конкретном регионе и среднероссийской.

В отношениях с малочисленными народами Севера важнейшим должно стать признание их особой социальной уязвимости в условиях рыночной реформы, сосредоточение государствен ной поддержки на самых болевых точках.

Обозначу четыре приоритетных направления федеральной политики по отношению к этим народам.

1. Всемерное содействие занятости народов Севера — через обучение основам предпринима тельства, кредитную помощь в создании национальн ых микропредприятий. В отличие от переселенцев, безработным коренным жителям мигрировать некуда. Вот почему мы просто обязаны даже при самых ограниченных средствах бюджета, все-таки найти ресурсы для поощрения самозанятости, создания новых рабочих мест в национальных селах. Выгоднее поддержать национальные предприятия кредитами, чем бесконечно выплачивать пособия безработным. Речь идет не об отказе от социальных пособий, а о постепенной концентрации усилий на создании благоприятных условий для конструктивных, созидательных процессов на Севере.

Очевидно, что такой поворот в социальной политике нацелен не только на развитие экономики, но является условием общесоциального оздоровления, духовно-психологического подъема, в конечном счете — развития творческих сил человеческой личности.

2. Уточнение границ территорий традицион ного природопользования (сертификация земель, их передача в собственность или долгосрочное владение) как составной элемент важнейшей долгосрочной задачи подготовки и заключения полномасштабных компенсацион ных соглашений с каждым северным этносом.

Речь идет о цивилизованном признании векового, выстраданного народами Севера права на земли традиционного проживания, права на ресурсы традиционного жизнеобеспечения, о создании в перспективе национальных акционерных обществ, которые владеют участками земель и получают денежные компенсации за прошлое их использование. Опыт всех северных стран свидетельствует о том, что и нам неизбежно придется решать эти проблемы.

3. Поощрение через субсидии расходов на закупку топлива и снегоходов, развитие промыслов и оленеводства народов Севера для продовольственного самообеспечения. Для государства выгоднее не бесконечно дотировать эти виды деятельности, а всемерно помогать народам Севера в традиционном жизнеобеспе чении. Здесь народы Севера соучаствуют с государством в решении проблемы продовольствен ной безопасности национальных сел.

4. Всеобщая диспансеризация народов Севера, которая для государства намного дешевле, чем экстренное предотвращение вспышек массовых инфекционных заболеваний, придание приоритетного статуса деятельности по охране здоровья северян путем надведомственной координации этой деятельности Госкомсевером России, реализации федеральной целевой программы «Дети Севера», безотлагательной системы мероприятий по целенаправл енной борьбе с алкоголизмом беременных женщин в национальных селах и другими проявлениями разрушения социальной экологии и духовного здоровья людей.

В этой связи нельзя не сказать и о необходимости государственной заботы о проблемах, которые всегда оставались на периферии вне внимания политиков. Речь идет о состоянии духовно-нравственной и культурной сферы, о духовном благополучии людей, живущих в экстремальных условиях Севера. Полноценная в духовно-культурном отношении жизнь людей независимо от места проживания, профессии и национальности — непременное условие социально-экономического подъема северных регионов. Особое внимание здесь важно уделить сохранению уникального культурного наследия малочисленных народов Севера. Этот вопрос приобретает все большее значение в условиях повышения роли социокультурных факторов в общественном развитии в целом.

Сложность управленческой деятельности состоит в необходимости сочетать решение кардинальных, стратегических и повседневных проблем. Для Севера одним из таких злободнев ных вопросов являются государственные поставки продовольствия и энергоносителей. Обозначу проявившиеся здесь в последние годы четыре магистральные тенденции:

• децентрализация полномочий — передача все большего количества функций от столичных ведомств администрациям регионов, которые теперь сами определяют свои потребности в продовольствии, угле, нефтепродуктах, приоритеты в оказании господдержки населению отдельных городов и поселений;
• сужение видов продукции, поставки которой на Север поддерживает государство в лице федеральной и региональной властей — от производственного и социального назначения до социально-бытовых и жилищно-коммуналь ных нужд населения;
• сокращение районов, в которых государство контролирует поставки продукции (сначала все районы Севера, затем лишь районы с ограниченными сроками навигации, число которых неизбежно будет уменьшено в силу дальнейшего ужесточения критериев отбора);
• сокращение точек финансовой господдер жки завозной кампании — от льготного кредитования закупок и транспортировки, до компенсации лишь части транспортных расходов.

Я убежден, что муниципальная реформа на Севере будет идти трудно без предварительной реформы сложившегося (во многом устаревшего) внутреннего административно-территори ального деления северных регионов. Существующая система расточительна и для регионов, и для федерального бюджета.

Север нуждается в определении четких ближайших и стратегических перспектив. Нужна добросовестная совместная ревизия всех наших действий на Севере, каких бы сфер обществен ной жизни они ни касались. Важно понять, что федеральный Центр и регион не враждебные, противостоящие друг другу начала, а два неразрывно связанных между собой взаимодополняю щих элемента одного социального организма, единой структуры Российского государства. От их сработанности зависит жизнеспособность этого организма.

Сложность проблем развития Российского Севера, его значимость для настоящего и будущего страны предполагают не только изощренную критику теоретических разработок и практических дел тех, кто живет на Севере или работает для его благополучия, но и добротный, деловой анализ реальной ситуации, поиск путей ее оптимизации. Мы рассчитываем на заинтересо ванность и готовность каждого, кому дорог Север, работать вместе с Президентом и Правительст -вом России, вместе с руководителями северных территорий ради процветан ия замечательной северной земли, в которой таится будущее не только российской, но и мировой цивилизации.

¹ Ельцин Б.Н. Выступление на XIII съезде Союза городов Заполярья и Крайнего Севера. Воркута, 25 мая 1996 г. // Регион. Информационно-аналитический бюллетень, М.: 1996, № 8. C. 11. | НАЗАД

Р.АБДУЛАТИПОВ,
заместитель председателя Правительства Российской Федерации
15.03.1998