год 2010-й - более 30.000.000 обращений

9. СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЕВЕРНОЙ ПОЛИТИКИ

9.1. Анализ ситуации

В настоящее время районы Крайнего Севера Российской Федерации (а также приравненные к ним территории) рассматриваются как объект особой политики, существенно отличающейся от общих подходов государства к отраслям и регионам в условиях рыночных реформ. При этом к Северу, полностью или частично, относятся 6 республик, 3 края, 10 областей и 8 автономных округов (всего 27 субъектов Федерации). Север вместе с приравненными территориями составляет 70% территории России, распространяясь от арктических областей до регионов, находящихся на широте Сочи.

Для районов Севера в условиях экономических реформ характерны следующие процессы:

• дифференциация северных регионов по своему экономическому положению и перспективам;
• дифференциация политики северных регионов по темпам и направлениям реструктуризации экономической и социальной сфер, источникам средств, формам взаимодействия с экономическими агентами и т.п.;
• массовый отток населения с Севера, приводящий к уменьшению населения северных территорий при увеличении в нем доли нетрудоспособного населения;
• усиление опасности чрезвычайных ситуаций, когда по техническим и финансовым причинам не обеспечиваются условия жизнедеятельности людей в экстремальных климатических условиях, что приводит к крупным авариям, необходимости массовой эвакуации людей и т.п.

Существует разветвленная система нормативно-правовых актов, регулирующих государственную политику в северных и приравненных к ним территориях. , в которых предусматривается широкая система государственной поддержки северных территорий, формирующая в них льготный режим функционирования и называемая государственным протекционизмом.

Обязательства по финансированию данных форм поддержки лежат на федеральном бюджете. Однако данная система нормативно-правового регулирования не обеспечила реального позитивного воздействия государства на развитие Севера. Поскольку финансовые обязательства государства по отношению к северным территориям явно превышали реальные возможности федерального бюджета, эти обязательства выполнялись нерегулярно и не в полном объеме, создавая непредсказуемые условия деятельности для регионов, муниципалитетов и экономических субъектов на Севере. Значительная часть обязательств была переложена на региональные и местные бюджеты, а также на работодателей. Не были найдены эффективные формы целевой государственной поддержки северного завоза, миграции с Севера, коренных народов, что приводило к неоптимальному и часто нецелевому использованию средств, постоянному изменению "правил игры".

9.2. Цели и задачи реформирования государственной северной политики

Реформирование форм и методов государственной северной политики должно исходить из того, что Север является органической частью общего экономического пространства России, на котором должны действовать общие экономические условия и "правила игры". Конкурентоспособность северной экономики должна обеспечиваться не особыми мерами государственной поддержки, а реальными природными богатствами северных территорий и эффективностью их экономического освоения.

На смену особой "северной" политике должна прийти нормальная региональная политика, учитывающая в той мере, в какой это необходимо, специфику отдельных регионов. Данный процесс активно протекает в настоящее время. Наиболее важными с точки зрения региональной политики являются следующие инструменты:

• механизмы распределения трансфертов;
• учет стоимости жизни при оплате труда работников бюджетной сферы и социальных выплатах;
• методы работы с депрессивными регионами (включая особые механизмы исполнения бюджета финансово несостоятельных регионов).

Но их совершенствование должно рассматриваться не в рамках северной политики и не применительно только к регионам Севера, а в рамках общего реформирования соответствующих направлений экономической политики для страны в целом.

Реформирование государственной северной политики на указанных принципах предполагает поэтапную отмену основных форм поддержки северных территорий при учете региональных "северных" особенностей в реформе межбюджетных отношений, трудовых отношений, бюджетной сферы и т.п. Одновременно приоритеты геополитики, военной политики, национальной политики могут предполагать поддержание жизнеобеспечения отдельных населенных пунктов, военных и других объектов на Крайнем Севере (в первую очередь в арктической зоне), существование которых требует значительных затрат и не может быть оправдано с чисто экономической точки зрения. Целесообразно установить для данных объектов особый режим функционирования, финансирования и снабжения.

Этот режим должен предусматривать:

• прямое целевое финансирование из федерального бюджета;
• централизованное регулирование оплаты труда;
• централизованное снабжение, включая организацию северного завоза.

Ежегодно необходимо принимать пообъектный перечень подобных объектов федерального финансирования и включать их финансирование отдельной строкой в федеральный бюджет.

Реформирование государственной северной политики должно предусматривать:

• определение этапности реорганизации и отмены особых северных льгот и компенсаций;
• оказание методической помощи государства в реорганизации рынка труда, обеспечении новых подходов к расселению и другим направлениям реструктурирования;
• поэтапная отмена специфически северных льгот и компенсаций, которая сопровождается усилением роли региональных факторов в других направлениях реформирования государственной политики;
• формирование особого режима функционирования, финансирования и снабжения для отдельных объектов в арктической зоне.

9.3. Основные направления реформирования государственной северной политики.

Меры по реформированию рынка труда включают:

• отмену налоговых льгот на районные коэффициенты и надбавки;
• отмену гарантий и компенсаций для работников внебюджетного сектора при сохранении их для работников бюджетного сектора на период перехода к новым механизмам оплаты труда;
• определение направлений реформы в части постепенной отмены системы гарантий и компенсаций для работников бюджетного сектора (в рамках общей концепции реформы оплаты труда работников бюджетной сферы);
• меры по расширению применения практики срочных контрактов и вахтового метода;
• разработку и внедрение внебюджетных механизмов стимулирования миграции из северных регионов, включая разработку соответствующих механизмов накопительного страхования.

Финансовая поддержка северных регионов

Однако выбор приоритетов среди различных задач, включающих обеспечение северного завоза и развитие местной ресурсной базы, финансовую поддержку миграции либо вложениями в поддержание социальной инфраструктуры, должен учитывать особенности конкретных регионов и требует возможности маневрирования ресурсами. С целью повышения эффективности использования этих средств необходима концентрация бюджетных ресурсов и полномочий по принятию решений по их использованию на региональном уровне.

Содействие реструктурированию экономики

Концентрация населения в более перспективных и более благоприятных для жизни населенных пунктах, закрытие нежизнеспособных поселений, развитие вахтового метода являются приоритетными задачами реструктуризации экономики Севера.

В данном направлении необходимо в определенных масштабах применять организационное и административное воздействие государства: требовать принятия программ реструктурирования в каждом из северных регионов, получающих трансферты из федерального бюджета; контролировать их выполнение и т.п. Однако подобные методы должны применяться лишь в дополнение к формированию экономических стимулов, иначе их воздействие не даст положительного эффекта.

Содействие миграции с Севера

Меры по реформированию государственной поддержки миграции с Севера включают:

• ограничение федеральных обязательств по поддержке миграции, повышение роли региональных программ, в том числе внутрирегиональной миграции;
• возвращение к использованию и повышение роли более дешевых механизмов поддержки миграции, не связанных со стоимостью жилья и транспорта (как вариант - возвращение к компенсациям за сдаваемое жилье);
• сохранение наиболее дорогих механизмов поддержки миграции (жилищных субсидий) только для малообеспеченных слоев населения (по результатам проверки нуждаемости), более жесткое регулирование условий предоставления субсидий.

В качестве федеральных обязательств необходимо сохранить прежде всего поддержку миграции федеральных служащих и малоимущих через механизм жилищных субсидий. Формы и масштабы поддержки миграции других групп населения должны определяться преимущественно решениями органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и работодателей.