год 2010-й - более 30.000.000 обращений

Острейшая проблема России — укрепление государственного управления, расшатанного после разрушения СССР. На наш взгляд, успех реформ и улучшение общей ситуации в России во многом обусловлены совершенством территориального управления и его сочетанием с отраслевым.

Актуальность реконструкции административно-территориального деления определяется прежде всего ориентацией государства на реализацию экономической реформы в основном силами и средствами регионов. Но по своей раздробленности и бессистемности наше государственно-территориальное устройство (республика, край, область, автономный округ), сохранявшееся в принципе шесть десятилетий, не имеет аналогов. В России на одну высшую административно-территориальную единицу приходится населения в несколько раз меньше, чем в целом ряде крупных государств.

В экономическом отношении подавляющее большинство российских областей, особенно в европейской части — это небольшие образования с малоресурсным природным и экономическим потециалом, лишенные особой производственной специализации и благоприятных условий комплексного развития.

Диапазон разброса основных социально-экономических показателей достигает у них десятков раз: численность населения может различаться в 15 раз, а Московская область, Эвенкийский АО — 360 раз. Это существенно затрудняет формирование полноценных территориально-хозяйственных комплексов и емких региональных рынков, усложняет территориально-комплексное планирование и прогнозирование, не способствует усилению прогрессивных тенденций к интеграции хозяйства на сопредельных территориях.

Противоречия теории управления

Полезно вспомнить, что при переходе к НЭПу, при расширении свободной коммерческой деятельности и сохранении централизованного планирования, у нас вводилось укрупненное административно-территориальное устройство: вместо небольших губерний в РСФСР появилось 14 крупных территориальных образований (не считая АССР) — Дальневосточный, Сибирский, Нижегородский, Северный, Средневолжский, Нижневолжский, Северо-Кавказский края, Уральская область, Центрально-Промышленный район и др. Ряд национальных автономий входил в их состав. А резко раздробились они при усилении директивного централизованного руководства к середине 30-х годов.

Административно-территориальное деление призвано всемерно укреплять конституционный государственный строй, обеспечивать надежную управляемость общественным развитием. О каком «сильном Центре» можно говорить при наличии подчиненных девяти десятков территориальных единиц? Ведь согласно теории управления их оптимальное число не должно превышать 25—30. Дробность системы территориального деления исключает не только возможность расширить границы хозяйственно-социальной деятельности региональных и местных органов управления, но и делает невозможным реальный «обзор» их федеральной властью.

Огромное количество входящих в состав государства территориальных единиц — членов Федерации — да еще разного типа, при неотлаженности конституционно-правового статуса неизбежно порождает несогласованность в их правомочиях и функциях, острые противоречия между ними, а также в отношениях с Центром.

Большая дробность административно-территориального деления и отсутствие у Центра прочных организационных «скреп» с регионами противоречит принципам федеративного устройства государства. При отказе от централизованного управления не были созданы заменяющие его адекватные структуры управления.
Ни в коей мере не умаляя значимость традиционной, многовековой дружбы и тесного сотрудничества
российских народов, более того, ратуя за их всемерное развитие и укрепление, надо признать, что немало препятствует устойчивости и безопасности государства гипертрофия национального фактора в территориальном устройстве. Пагубность для российских регионов политики беспредельной суверенизации на национальной почве, неизбежно переросшей в общерегиональный сепаратизм, высветили события в Чечне. Но такой исход заложен в существующей форме российской государственности, предотвратить повторение возможно только при обновлении федеративных отношений.

Несмотря на многонациональный по форме характер России, преувеличивать значение этого обстоятельства нельзя хотя бы потому, что коренное население (русские) составляет здесь 4/5 всех жителей — больше, чем в США и Канаде, любой другой республике СНГ (кроме Армении) и в любой бывшей АССР. Однако в федеративном устройстве страны до сих пор делается упор не столько на административную самостоятельность и экономические интересы взаимодействия, сколько на национальную автономию.

Опасность территориального развала страны, вызванная деструктивным воздействием негативного политического (разгул регионального сепаратизма) и особенно экономического факторов, требует укрепления территориально-организационной структуры. Негативность же экономического фактора обусловлена ошибочной моделью экономической реформы и находит проявление в процессах экономической децентрализации. Разрушаются целостные системы специализации и кооперации, единые технологические цепочки производства при предельном падении его объемов; свертывается товарообмен между регионами вследствие искусственного денежного дефицита; из-за безденежья и высоких транспортных тарифов происходит экономический отрыв Дальнего Востока и других отдаленных территорий от центральных районов. Все это прежде всего вызвано, вопреки мировой практике, устранением государства от активного регулирования экономики.

Дробное административно-территориальное устройство не способствует оборонной безопасности России. Образованные на крупных территориях военные округа непосредственно контактируют с гражданскими властями только на региональном уровне, а на федеральный Центр практически «выходят» лишь в Москве. В условиях открытого стремления мировых сил к превращению нашей страны в сырьевой придаток Запада, к ее изоляции и расчленению над ней нависла потенциальная военная угроза. Для укрепления государственного и военного управления на периферии России (включая управление ВПК и СЯС) необходимы административно-территориальные структуры федерального значения.

Что можно улучшить и как

Исторический опыт масштабных преобразований от эпохи Петра Великого до последних советских десятилетий наглядно учит, что любые реформы успешно идут лишь при сильной централизованной власти. Поэтому необходимо усилить наиболее слабые территориальные структуры государства. Речь идет об укреплении Российской державы, ее возрождении, благополучии и безопасности, о создании благоприятных условий для компетентного и эффективного проведения реформ в интересах народа и всей страны с учетом общенациональной и региональной специфики, прогрессивного отечественного и зарубежного опыта рационального хозяйствования (предприимчивость, мотивация труда, целенаправленное развитие и т.д.). К этому побуждают и такие реалии, как обострение межнациональных отношений, многочисленные нарушения Конституции и федеральных законов субъектами Федерации, приближение НАТО к границам России и др.

Преодолеть недостатки существующей территориально-организационной системы можно прежде всего на основе ст. 71 Конституции РФ, относящей федеративное устройство к ведению Федерации путем введения территориального деления федерального уровня, аналогичного союзным республикам в составе СССР, без изменения состава и границ образований государственного регионального (национальные республики, края, области) и негосударственного местного (муниципального) уровней. Поскольку организационно-хозяйственная функция — важнейшая для государства при любых формах собственности, то в основу нового государственно-территориального устройства следует положить не национальный или формальный административный факторы, а прежде всего принципы экономического районирования.

Таким образом, верхним, межрегиональным звеном территориального деления целесообразно сделать 8—10 федеральных административно-хозяйственных образований в обновленном составе и границах крупных экономических районов (макрорегионов). Недаром в обиходе у нас широко пользуются не адресом областей, а экономических районов: «на Урале», в «Сибири» и т.д. Этим крупным межрегиональным единицам государственно-территориального устройства надо придать авторитетный правовой статус, например, федеральных округов (без права отделения).

Они должны иметь особое государственное значение, предназначаться для решения общенациональных задач, цементируя единое политическое и экономическое пространство России, а на них, как на базовую структуру прежде всего будет опираться Центр в своих взаимоотношениях с территориями. Поэтому есть смысл, чтобы в соответствии с положениями Конституции России создать в них не региональные, а федеральные органы власти (управления), переместить ряд соответствующих функций регулирования, координации, распоряжения и контроля из центрального аппарата в территориальный (не затрагивая функции регионов), что отвечает интересам федерализма в широком смысле.

Напомним, что до революции подобными административными образованиями были наделенные большими правами генерал-губернаторства, включавшие по несколько губерний. В советские годы крупные экономические районы использовались для территориального планирования, в них создавалось комплексное и дублирующее хозяйство, а в настоящее время в этих районах функционируют межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, не проявляя однако активной деятельности из-за отсутствия государственно-правового статуса.

В административно-территориальных образованиях федерального уровня целесообразно иметь территориальные представительные органы Президента, Правительства (ликвидировав их многочисленные представительства в субъектах Федерации), а также управления военными округами, зональные органы ФСБ, МВД, Генеральной прокуратуры и др.

Из управленческих функций федеральные территориальные органы, помимо общей координации и контроля региональных органов, смогут сосредоточиться на вопросах, отнесенных Конституцией к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Это — соблюдение соответствия нормативно-правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон; вопросы владения, пользования и распределения природными ресурсами и охраны окружающей среды; общие вопросы воспитания и образования, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта, социальной защиты; установление общих принципов налогообложения и сборов и др.

В таких многоресурсных макрорегионах, в отличие от нынешних областей, складываются наилучшие условия для территориально-экономической интеграции производительных сил, формирования корпоративных производственно-коммерческих структур, крупных и диверсифицированных территориально-производственных комплексов и региональных рынков с большими товарными ресурсами и мощной рыночной инфраструктурой.

На весь Урал, например, приходится суммарной прибыли предприятий в 7 раз больше, чем в среднем на один его регион — субъект Федерации, на Поволжье — в 8, Северный Кавказ — 10, Центр — 13 раз и т.д.

Концентрация финансовых ресурсов в крупных регионах позволит собирать больше налогов в бюджеты и улучшать инвестиционный климат.

В таких региональных образованиях создаются предпосылки для эффективного регулирования научно-технического прогресса, инвестиционной деятельности, определения регионально-отраслевых приоритетов в структуре экономики региона, реализации крупных хозяйственных и социальных проектов, федеральных и региональных программ, а также для обоснованной дифференциации экономических регуляторов (налогов, цен, тарифов и т.д.), формирования благоприятных бюджетов, торговых и платежных балансов, налаживания самофинансирования и товарного самообеспечения, организации системы государственной поддержки слаборазвитых территорий, разработки комплексных территориальных прогнозов и планов. Можно будет лучше преодолевать неравномерность экономического и социального развития территорий, осуществлять регулярный мониторинг его региональных уровней.

Учитывая мировой опыт функционирования корпоративных производственно-коммерческих объединений — главных двигателей научно-технического, экономического и организационного прогресса (в США на них приходится 9/10 всех продаж) — и особо важную для нашей страны роль территориального фактора, целесообразно в рамках новых административно-территориальных структур в качестве основного звена хозяйственного управления образовать межрегиональные финансово-промышленные и агропромышленные корпорации («Металл Урала», «Сибирский лес» и т.д.). Опираясь на тесное взаимодействие предпринимателей, региональных и федеральных на местах администраций, такие объединения, включая ФПГ, будут отличаться большой устойчивостью, динамизмом и конкурентоспособностью продукции не только на отечественном, но и мировом рынке. И в то же время — вносить планомерность, организованность в экономические отношения.

Поскольку указанные крупные производственные образования становятся ядром всего макрорегионального хозяйственного комплекса, это улучшает взаимодействие отраслевого и территориальногозвеньев управления. Облегчает выполнение тем и другим управленческих функций и то, что у них по сравнению с областными единицами значительно меньше точек соприкосновения по «мелочам» и больше — по крупным, принципиальным вопросам комплексного характера.

Реформирование государственно-территориального устройства, наряду с осуществлением сильной общенацинальной социально-экономической программы, позволит реализовать признанные во всем мире бесспорные выгоды хозяйственной интеграции, которые намного превосходят «преимущества суверенизации» мелких территориальных образований, в том числе выделенных по национальному признаку, не способных развиваться самостоятельно, без экономической поддержки со стороны.

Вместе с тем при укрупненном административном делении количество территориальных инстанций, с которыми имеют дело центральные органы, решая вопросы бюджетного финансирования, налогообложения, приватизации и т.п., сократится на порядок и одновременно федеральная власть, разгружаясь в центре, приближается к местам. Преимущества макрорегионов сказываются также в управлении федеральными энергетическими системами, путями сообщения, информацией и связью, обеспечении обороноспрособности (включая мобилизационную подготовку), правопорядка и национальной безопасности.

Противоречия между Центром и регионами, в силу их различных интересов, будут всегда, но их остроту можно снизить. Уже более полная информация о положении дел и личные контакты различных властей обеспечивают лучшее взаимопонимание.

Предложения

Воснову предлагаемой территориально-организационной системы следует положить используемую для макроэкономических прогнозов и статистических отчетов сетку 11 экономических районов России (действует с 1939 г. с поправками в 60-х годах). Предпочтительному варианту из 8 административно-территориальных образований (почти совпадающему с районами межрегиональных ассоциаций) свойственно большее выравнивание экономических характеристик макрорегионов. Диапазон колебаний по численности населения составляет 2,7 раза, по количеству областных единиц — 1,7 и т.д. Уравновешиваются управленческие нагрузки Центра и макрорегиона: на 8 «связок» первого (число макрорегионов) приходится почти столько же — 9,5 «связок» последнего (среднее число входящих областных единиц). Максимальный удельный вес населения национальных формирований (заметный фактор нестабильности) составляет всего 35%. По этому варианту образуются следующие федеральные округа: Российский Центр (Центральная Россия), Северо-Запад, Центральное Черноземье, Северный Кавказ, Приволжье, Урал, Сибирь, Дальний Восток. Конечно, проект нуждается в дополнительном научном и общественном обсуждении и обосновании.

Новая система административно-территориального устройства позволит успешно претворить в жизнь его демократические принципы при укреплении регулирующей роли центральной власти и тем повысить устойчивость, эффективность и безопасность функционирования государственного механизма, придать политическую, экономическую и социальную стабильность России, усилить конституционную защиту от ее распада, активизировать государственное регулирование экономики.

А.АДАМЕСКУ,
доктор экономических наук, профессор,
академик Академии экономических наук
и предпринимательской деятельности России
и Международной академии информатизации
В.КИСТАНОВ,
доктор экономических наук, профессор,
академик Международной академии информатизации,
заслуженный экономист РФ
15.09.1999