|
РАЗДЕЛ 4
Делать больше ради демократии
С точки зрения своей национальной безопасности Соединенные Штаты заинтересованы в содействии укреплению демократии в России. С окончанием "холодной войны" и крахом советского коммунистического режима национальная безопасность США упрочилась. Если в Россию вернется диктатура, безопасность Соединенных Штатов и их союзников будет ослаблена. В целях собственной легитимизации новая российская диктатура почти неизбежно будет разжигать в стране антизападные настроения и возьмет курс на конфронтацию с Соединенными Штатами - в отношении Китая, Ближнего Востока, Южной Азии и других регионов, - чтобы подпитывать эти настроения. Авторитарная Россия не сможет быть близким партнером западных структур в области политики и безопасности и тем более не сможет интегрироваться в эти структуры. Вместо этого она станет враждебно настроенным аутсайдером, вечно ищущим способы повредить процессу расширения европейской зоны демократии и безопасности. Приход к власти в России такого руководства также вызвал бы политическую "ударную волну" в прочих бывших советских республиках, обнадеживая самые застойные и репрессивные режимы и вызывая обеспокоенность тех правительств, которым удалось добиться реального политического и экономического прогресса.
Содействие развитию демократии в России должно, следовательно, оставаться одной из внешнеполитических задач США. Более того, учитывая неопределенность политической линии России при Путине, мы полагаем, что новой администрации следует существенно нарастить американские усилия в целях укрепления российской демократии. И эти новые усилия должны иметь новые формы, соответствующие российской политической реальности, которая заметно изменилась по сравнению с первой половиной 90-х годов, когда было положено начало большинству ныне действующих программ в этой области. Вот некоторые основные тезисы:
- новая администрация должна на 50 процентов сократить экономическую помощь России и направить высвободившиеся средства на содействие развитию демократии в стране, увеличив ежегодные расходы США на эти цели с 16 млн. до 40 млн. долларов;
- помощь развитию демократии должна главным образом направляться в негосударственный сектор, причем особый упор необходимо делать на разработку программ, соответствующих российским реальностям; необходимо отводить русским более значительную роль в разработке и осуществлении программ помощи и уделять больше внимания программам обмена и образованию;
- даже при существенном увеличении ресурсов, выделяемых на содействие развитию демократии, новая администрация не должна ожидать, что эти усилия дадут заметные результаты в ближайшем будущем.
Конструктивное взаимодействие с российским государством и обществом. В отношении некоторых стран лучшая стратегия содействия развитию демократии состоит в том, чтобы помогать обществу и применять санкции против государства. В отношении других стран главная задача заключается в налаживании взаимодействия с государством. Россия, в особенности при президенте Путине, находится в таком положении, когда имеет смысл взаимодействовать и с государством, и с обществом, но при этом переадресовать помощь и направлять ее не государству, а обществу.
Поскольку Путин стремится к поддержанию хороших отношений с Соединенными Штатами, руководители американской внешней политики располагают рычагами для проведения демократических идей в России по государственным каналам. Вместо того, чтобы осыпать Путина туманными комплиментами по поводу его деловой манеры поведения в надежде, что он одобрит договоры о контроле над вооружениями, новая американская администрация должна подчеркнуть, что сохранение демократии является для России необходимым условием сотрудничества и интеграции в западное сообщество государств. Путин хочет вновь видеть Россию великой европейской державой. Новая администрация должна регулярно и внятно напоминать ему, что сегодня все великие европейские державы являются демократическими государствами.
Однако недостаточно пытаться убедить Путина и его правительство в том, что им следует придерживаться демократических норм в своих собственных интересах. Соединенные Штаты должны также более энергично защищать и поддерживать те лица и те организации в России, которые отстаивают демократические институты и ценности. В отличие от спора о рыночной экономике, спор о демократии в России еще не завершен. Пока российские защитники демократии ведут борьбу за демократические принципы, Соединенные Штаты должны продолжать помогать им, делясь идеями, предоставляя возможности в области образования, моральную поддержку и техническое содействие.
Помимо существенного увеличения американской помощи на нужды развития демократии (подробнее об этом см. ниже), это предполагает также повышение значимости российской демократической общественности путем организации встреч ее представителей с американскими должностными лицами самого высокого ранга. В свое время президент Рональд Рейган в ходе визитов в СССР всегда встречался не только с советскими лидерами, но и отдельно с общественными деятелями. Эта практика должна возродиться. Российских независимых журналистов, правозащитников, общественных деятелей, ведущих предпринимателей и профсоюзных активистов следует вовлекать во взаимодействие, популяризировать и защищать - особенно в тех случаях, когда государство ущемляет их права. Выдающиеся борцы с коммунизмом, такие, как правозащитник Сергей Ковалев, предупреждают, что в предстоящие годы российским демократам придется пройти через самое трудное испытание. Нельзя сейчас оставлять этих людей без поддержки.
Новые ресурсы. На протяжении последнего десятилетия содействие развитию демократии занимало лишь четвертое место в списке направлений американской помощи России, следуя за программами в сфере ядерной безопасности, поддержкой экономических реформ и гуманитарными проектами. В 1992-1998 годах на эти три направления государственной помощи США России было выделено 4,48 млрд. долларов, тогда как общий объем помощи составил 5,45 млрд. долларов. И только 130 млн. долларов, или 2,3 процента, из этой общей суммы было потрачено на программы, непосредственно направленные на развитие демократии. В последнем годовом бюджете помощи России на программу по содействию демократии было выделено лишь 16 млн. долларов.
Приоритеты США в этой сфере должны измениться. Если программы в области ядерной безопасности следует продолжать и расширять, то программы экономической и гуманитарной помощи в большинстве своем уже не нужны даже самим россиянам. В то же время программы содействия демократии необходимы сегодня не менее, чем когда-либо в постсоветской российской истории.
С учетом прихода к власти Путина и последовавшей за этим неопределенности в отношении перспектив демократии в России Соединенные Штаты должны теперь даже больше, чем прежде, способствовать укреплению демократических принципов в этой стране. Российские сторонники демократических реформ также нуждаются в содействии. Поэтому мы рекомендуем новой администрации существенно увеличить американскую помощь России на нужды демократии, вдвое сократив для этого экономическую помощь этой стране и направив высвободившиеся примерно 25 млн. долларов на программы демократического развития.
Повышение эффективности американской помощи. В то время как новая администрация будет по многим вопросам работать непосредственно с российским руководством, американская помощь на нужды развития демократии должна быть адресована в первую очередь негосударственному сектору. Администрация Клинтона постепенно продвигалась в этом направлении, однако до последнего времени слишком много ресурсов выделялось государственным структурам. Теперь основная часть помощи должна направляться не в распоряжение государственных бюрократов, а на дальнейшее развитие политических партий, общественных организаций, профсоюзов и ассоциаций предпринимателей. Эти ресурсы надо направлять на поддержку общественных и правозащитных организаций и для учреждения российского аналога Американского союза защиты гражданских свобод, не допуская использования этой помощи в качестве источника наживы для российских чиновников. Импульс к реформе государства в России не возникнет внутри самого государства. Государственные учреждения будут реформироваться лишь тогда, когда появятся сильные общественные организации, которые смогут своим влиянием побудить их к этому. Надо прежде всего помочь этим организациям развить ресурсы, необходимые для оказания такого влияния.
При реализации программ с большим бюджетом нередко происходит разбазаривание средств, процветает коррупция, консультантам из Вашингтона выплачиваются высокие оклады. Следует расширить прямую помощь российским общественным структурам с упором на программы, предусматривающие выделение небольших грантов непосредственно российским организациям. Такие организации, как Национальный фонд поддержки демократии, "Интерньюс" и фонд "Евразия", уже несколько лет действуют таким образом и тем самым дают другим прекрасный образец для подражания. Частные фонды также должны и далее играть активную роль в этих начинаниях и по возможности координировать свою работу с программами, осуществляемыми при государственной поддержке.
Поскольку помощь, получаемая из-за рубежа, может нарушить приоритетность задач и ограничить деятельность неправительственных организаций, следует обратить особое внимание на то, чтобы программы выделения грантов отвечали в первую очередь потребностям россиян, а не американцев. Эта цель лучше всего достигается, когда западные неправительственные организации, участвующие в осуществлении американских программ помощи, отводят русским важные функции в своих офисах на местах и оплачивают разработку русскими экспертами стратегий, четко ориентированных на нужды России. Западные специалисты зачастую плохо знакомы с организационной культурой и политическими условиями стран, в которых им приходится работать. При реализации программ на местах необходимо прислушиваться к мнению тех, кто там живет, и наделять их бoґльшими правами и возможностями. Чем больше взаимодействия между сторонами, тем выше эффективность партнерства.
Уделять главное внимание образованию. Время, когда можно было влиять на формирование российских политических институтов, прошло. Становление либеральных экономических и политических институтов в России будет долгим и сложным процессом с неминуемыми кратковременными поворотами вспять. Теперь наступило время популяризации демократических идей в российском обществе, и этому компоненту американской стратегии следует уделять особое внимание.
Распространение информации и повышение уровня образования являются наилучшими средствами содействия развитию гражданского общества в России. В последнем разделе настоящего доклада излагаются конкретные меры, которые новая американская администрация могла бы принять для повышения уровня российского высшего образования. Помимо этого, новой администрации надо стремиться к развитию программ образовательных и профессиональных обменов. Программы в области образования для молодых россиян следует расширить и довести число обучающихся в американских университетах россиян до уровня, сопоставимого с числом обучающихся там китайцев. Например, в 1998 году американское правительство финансировало обучение на степень бакалавра в США лишь 70, а на степень магистра - 77 студентов из России. Это число надо увеличить десятикратно. Проекты по обучению основам гражданственности в России также следует расширить. В то время как по всей России уже появились сотни новых учебных заведений в сфере экономики и бизнеса, в области государственного управления их почти нет, а организаций, занимающихся распространением материалов по вопросам демократии, крайне мало. В Московском государственном университете в сотрудничестве с Сиракьюсским университетом и при финансовой поддержке Агентства США по международному развитию был открыт факультет государственного управления. Такие факультеты следует организовать и в других российских университетах. Соединенным Штатам следует также содействовать созданию в России нового научно-исследовательского центра по проблемам США и привлечь частные американские средства для его финансирования.
Необходимо также развивать программы, направленные на распространение информации о проектах в области предпринимательства и гражданского воспитания в разных регионах России. Для новой общественной организации в Новосибирске пример успешной деятельности подобной организации в Самаре будет значить гораздо больше, чем пример подобной организации в Чикаго. В более широком плане следует содействовать программам, расширяющим контакты между русскими и американцами. В распоряжении Соединенных Штатов есть самое эффективное средство для пропаганды идей рынка и демократии в мире - это их собственный пример. Чем больше русских знакомится с этим примером, тем лучше. Такое ознакомление может происходить в рамках программ взаимодействия между военными, сотрудничества городов-побратимов, программ стажировки российских специалистов в американских компаниях и неправительственных организациях. Так, российские предприниматели, приезжающие на стажировку в американских компаниях в рамках программ, организуемых Центром гражданских инициатив (Center for Citizens Initiatives), получают возможность на практике ознакомиться с работой компаний в рыночной среде. В России все еще ощущается острая нехватка менеджеров, умеющих работать в условиях рынка. Подобным же образом представители российских партий, приезжавшие в США в период выборов, за две недели узнали о тактике предвыборных кампаний, организации партийной работы и участии неправительственных организаций в выборах больше, чем за годы учебы.
Наконец, Соединенным Штатам следует выделять больше ресурсов на содействие распространению новостей и прочей информации через радио "Свободная Европа", "Голос Америки" и через Интернет. Такие программы приобретут особое значение, если администрация Путина продолжит свое наступление на независимые средства массовой информации в России.
Деполитизировать и диверсифицировать помощь. На следующем этапе взаимодействия с Россией Соединенные Штаты должны ориентироваться на выделение помощи понемногу, но большому числу получателей, а не в больших количествах, но немногим. В начальный период демократических преобразований коммунисты считались "плохими", а "демократы" - "хорошими"; помощь на нужды демократии адресовалась лишь тем, кого США причисляли к "демократам". Такое деление не имеет смысла. В российской политике преобладают деятели, которые не вписываются ни в одну из этих категорий; таковы и те, кто находится на самом верху, - президент Путин и его окружение. К тому же Коммунистическая партия Российской Федерации, а также многие общественные организации и профсоюзы коммунистического толка продемонстрировали готовность играть по демократическим правилам. Иными словами, эти группы уже не представляют угрозу российской демократии. Поэтому при разработке западных программ содействия демократии нужно отказаться от прежней практики поддержки узких групп, объявляющих себя единственными истинными демократами. По той же причине необходимо пересмотреть устоявшийся принцип автоматического исключения коммунистических групп из программ содействия развитию демократии. Коль скоро задачей таких программ является в первую очередь внедрение демократических ценностей и навыков, то есть ли смысл исключать из них тех самых людей и те самые организации, чьи взгляды Соединенные Штаты более всего желали бы изменить?
Сочетать экономическую помощь с содействием развитию демократии. Один из самых неожиданных выводов из десятилетнего опыта посткоммунистического периода в Восточной Европе и бывшем Советском Союзе - это наличие положительной связи между уровнем развития демократии и экономическим ростом. Страны, показывающие самые высокие темпы экономического роста, имеют и наибольшие успехи в укреплении демократии. Следовательно, надо понимать, что программы содействия развитию демократии и программы экономической помощи усиливают друг друга и требуют более полной взаимной интеграции.
Такая интеграция была бы весьма полезной, например, в сфере борьбы с коррупцией. Западные финансовые институты обычно трактуют коррупцию как экономическую проблему и вместе с тем как проблему эффективности государства. Соответственно, стратегии борьбы с коррупцией совершенно оправданно нацелены на углубление либерализации и устранение таким образом различных видов государственной (чиновничьей) ренты, а также на усиление правоохранительных органов государства. Помощь борцам за демократию могла бы удачно дополнить эти стратегии. Вспомним, что коррупция в Белом доме при администрации Никсона была вскрыта и разоблачена в результате расследования, проведенного независимыми журналистами, а обвинения в финансовых махинациях в ходе американской президентской кампании 1996 года оказались в центре общественного внимания благодаря наличию сильной независимой оппозиции в лице Республиканской партии. Конечно, суды, законы и полиция сыграли свою роль, но первое место в борьбе за сокращение коррупции в Соединенных Штатах принадлежит независимым средствам массовой информации и здоровой партийной системе. В России эти институты могли бы играть такую же роль, будь они более сильными. Таким образом, содействие развитию независимых СМИ и становлению политических партий можно рассматривать как одно из направлений борьбы с коррупцией.
В более широком плане программы содействия развитию демократии нередко нацелены на повышение прозрачности деятельности государства, что в свою очередь дает общественным структурам возможность осуществлять контроль за государством. Следует уделить больше внимания повышению потенциала российских неправительственных организаций в плане такого контроля, в особенности более широкому использованию возможностей Интернета. Двумя главными областями, где необходим такой контроль, являются расходование государственных средств и подсчет голосов на выборах. Расширение и повышение эффективности контроля за деятельностью государства отвечает интересам законопослушных предпринимателей и ставит барьер перед паразитической экономической элитой, получающей сверхдоходы благодаря связям с госчиновниками.
Сочетать энергию и реализм. Наращивая усилия по содействию России в переходе к демократии, новая администрация должна вместе с тем отдавать себе отчет в том, что результаты этой работы скажутся не сразу и будут довольно скромными. Россия сейчас находится в процессе коренного переустройства общества, экономики и политической системы, сравнимого по масштабам и последствиям только с французской, большевистской и китайской революциями. О чем бы ни шла речь - о приватизации, о партийном строительстве или о реформе здравоохранения, - внешние факторы могут играть лишь второстепенную роль в этой драме перемен. Поэтому в программах западной помощи России надо исходить из трезвых ожиданий и скромно оценивать достижения.
Западные советники вольно или невольно вводят общественность в заблуждение, когда ставят себе в заслугу происходящие в России перемены, такие, как приватизация 100 тыс. предприятий. Разумеется, русские сами провели приватизацию этих предприятий. Действительную степень постороннего участия определить трудно. Неужели, если бы западных консультантов не было, приватизированных предприятий было бы только 90 тыс.? Аналогичным образом, нет оснований винить западные программы за недостатки российской демократии. В конечном счете ответственность и за успехи, и за неудачи в развитии демократии несут сами русские, хотя западные организации играют в этом процессе некоторую роль и могут продолжать ее играть и впредь. Надо также иметь в виду, что любые усилия по продвижению демократии в России, кем бы они ни предпринимались - западными экспертами или российскими активистами, всегда сдерживаются мощными структурными, историческими, институциональными и политическими факторами. Более продуманными и более результативными оказываются те стратегии, которые учитывают воздействие этих факторов.
Опыт реформ в России на сегодняшний день позволяет сделать вывод, что противодействующие факторы сильнее, чем предполагалось вначале, десять лет назад. Поэтому и далее не следует ожидать каких-то поразительных результатов и приписывать себе достигнутые успехи. Поддержка в России общественных сил, стремящихся к построению долгосрочных либеральных, демократических учреждений, требует от организаторов западной помощи перспективного мышления, а также терпения и скромности.
Новые задачи в экономических отношениях
На протяжении 90-х годов американское политическое руководство уделяло значительное внимание содействию России в переходе к рыночной экономике. Цель этой политики была правильная, хотя методы не всегда были достаточно последовательными, продуманными и эффективными.
В последнее время контекст отношений между США и Россией в экономической области, как и в прочих областях, коренным образом изменился: за период с 1991 года российская экономика претерпела радикальные преобразования. Создана хоть и отягощенная многими пороками, но все же рыночная экономика, и доля частного сектора в ВВП страны сейчас превышает две трети. Финансовый кризис августа 1998 года стал, похоже, сигнальным звонком для российского истеблишмента, призывающим всерьез взяться за экономику. В 1999 году в России возобновился экономический рост, и вполне возможно, что он будет продолжаться ускоренными темпами. В стране достигнута макроэкономическая стабилизация, поставлена под контроль инфляция, принят сбалансированный федеральный бюджет. Благодаря высоким ценам на нефть и эффекту от резкой девальвации рубля в 1998 году Россия имеет крупное положительное сальдо торгового баланса и активное сальдо по текущим расчетам.
Эти новые обстоятельства означают, что основные макроэкономические проблемы, бывшие до последнего времени главным предметом политических дискуссий в США по поводу российской экономики, уже утратили актуальность. Российское правительство более не нуждается во внешних займах для пополнения бюджета, а золотовалютные резервы государства значительно увеличились. Таким образом, основные элементы экономической политики США в отношении России в 90-х годах - поддержка крупномасштабного кредитования со стороны МВФ и осуществление разнообразных программ технической помощи для содействия макроэкономическим реформам - уже отошли или, во всяком случае, должны отойти в прошлое. Эти перемены побуждают сделать следующие важные для экономической политики США выводы:
- МВФ может прекратить предоставление России займов и свести свою роль к наблюдению за развитием российской экономики;
- экономическая помощь со стороны США должна быть менее масштабной, учитывать конкретные запросы российского правительства и в большей степени ориентироваться на использование знаний и навыков российских специалистов, а не на привлечение в страну американских консультантов;
- американские политические руководители, желающие способствовать переходу России к капитализму, должны в первую очередь поощрять рост торговли между Россией и США и приток в Россию американских инвестиций.
Рис. 2. Динамика экономического роста в России
В июле 2000 года правительство Путина приняло масштабную программу экономических преобразований, поставив на повестку дня все до сих пор не осуществленные крупные структурные реформы, в том числе в отношении естественных монополий в электроэнергетике, в газовом комплексе и на железнодорожном транспорте. Дума уже приняла важный пакет законов по налоговой реформе, о необходимости которой для устойчивого экономического роста говорилось уже давно, - хотя налоговая система еще нуждается в улучшении. Среди проблем, которые еще предстоит решить, наибольшее значение имеют реформа управления и переход к правовому государству. Следует добиваться большей эффективности работы государства, в том числе судебной системы. Российское правительство также наметило ряд важных преобразований в социальной сфере, в том числе реформы пенсионной системы, здравоохранения и образования, а также переход к адресной социальной поддержке самых нуждающихся. Правительству Соединенных Штатов следует положительно откликаться на просьбы России о содействии в этих областях.
Американо-российские экономические отношения следует в будущем сосредоточить на двух направлениях - торговле и инвестициях. В области торговли прежде всего необходимо предоставить России неограниченный доступ на динамичные экспортные рынки. Для Соединенных Штатов это означает необходимость ограничить антидемпинговые меры в отношении российского экспорта стали в США, а также содействовать скорейшему вступлению России в ВТО. В настоящее время представляется, что Россия вряд ли вступит в ВТО ранее 2004 года, хотя ее экономика в высшей степени зависит от экспорта, доля которого в ВВП превышает 40 процентов. Российская политическая элита, в отличие от китайской, еще не осознала значение вступления в ВТО, но без членства в этой организации страна не может рассчитывать на правовую защиту от недружественной торговой политики других стран и оказывается вне системы международной торговли. Новая администрация должна способствовать вступлению России в ВТО в ближайшем будущем. Ей следует также добиваться от Европейского союза открытия своих рынков для России в той же степени, что и для других государств.
Другим условием успешного экономического развития России является резкое увеличение прямых иностранных инвестиций. Обычно между открытием страны для внешнего мира и началом притока прямых иностранных инвестиций проходит около десяти лет. Значит, России и Соединенным Штатам пора всерьез подумать о совместной реализации инвестиционных проектов на территории России. От этого выиграют обе стороны.
Необходимым условием для привлечения крупных прямых иностранных инвестиций в страну является заинтересованность в таких инвестициях самой страны. У российского правительства такая заинтересованность сейчас, по-видимому, есть. Нужны, конечно, и многие другие условия, такие, как политическая стабильность, разумная налоговая система, надежная защита прав собственности и устойчивая, справедливая, либеральная и эффективная правовая база. В России пока эти условия полностью не выполнены, однако по некоторым направлениям уже достигнуты определенные успехи. У американских компаний есть успешный опыт крупных капиталовложений в российскую пищевую промышленность; этот опыт может распространиться и на другие отрасли.
Первоочередным условием успешного экономического сотрудничества является также сокращение масштабов коррупции. Хотя, по данным Европейского банка реконструкции и развития, коррупция в России, вопреки распространенному мнению, не так развита, как в других бывших советских республиках, она все же является серьезной проблемой. Тот факт, что в России нередко вспыхивают публичные скандалы по поводу коррупции, является по крайней мере положительным свидетельством открытости в средствах массовой информации и обществе, и президент Путин должен сохранить эту открытость, если он всерьез намерен бороться с коррупцией. Однако одного внимания СМИ к этой проблеме недостаточно. Публичные разоблачения должны приводить к правовым действиям, которые реально сокращают масштаб коррупции и повышают качество управления, в чем состоит один из важнейших национальных интересов России. Соединенным Штатам следует предложить российскому правительству самое тесное сотрудничество в этих вопросах в соответствии с принципами, излагаемыми ниже, в разделе о помощи в построении правового государства.
Областью общих экономических интересов, очевидно, является развитие российского топливно-энергетического комплекса. Ряд американских компаний уже вкладывает средства в российский ТЭК или собирается направить в него крупные инвестиции в ближайшем будущем, если будут созданы необходимые условия. Сегодня самое большое препятствие состоит в неэффективности действующего в России порядка соглашений о разделе продукции. Чтобы исправить положение, необходимо как можно быстрее принять ряд законодательных мер, которые обеспечат условия для притока крупных американских инвестиций в российский ТЭК. Прорыв в этой области близок, и новая американская администрация должна содействовать его скорейшему наступлению.
Для облегчения прихода прямых американских инвестиций в Россию правительство США должно и впредь оказывать помощь американским компаниям в России в решении их проблем, а также обеспечивать наличие финансовых средств для инвестиций. На данной стадии развития российской экономики, по мере того как все больше американских компаний находят возможности делать капиталовложения в России, более активную роль могла бы сыграть государственная Корпорация заграничных частных инвестиций (Overseas Private Investment Corporation). Экспортно-импортный банк Соединенных Штатов уже предоставляет России крупные экспортные кредиты, которые могут существенно увеличиться в предстоящие годы, когда экономический рост в России станет устойчивым.
До недавнего времени Россия не могла обслуживать свой внешний долг, однако теперь ситуация изменилась в лучшую сторону. Дефолт 1998 года по государственным краткосрочным обязательствам урегулирован, что привело к существенному сокращению государственного долга. Лондонский клуб коммерческих банков списал примерно половину коммерческого долга Советского Союза. Оставшиеся проблемы могут быть решены благодаря значительному активному сальдо по текущим расчетам и резко улучшившейся ситуации с доходами федерального бюджета. Таким образом, в предстоящие годы Россия, вероятно, будет в состоянии обслуживать свой внешний долг. Единственный нерешенный вопрос - это задолженность примерно в 40 млрд. долларов перед Парижским клубом западных стран-кредиторов. Однако сегодня Россия может справиться с обслуживанием этого долга, так что нет необходимости принимать меры по его сокращению. Соединенным Штатам следует выступать за окончательную реструктуризацию долга и продление периода его погашения.
Особая проблема, имеющая отношение как к развитию экономических связей между Россией и США, так и к расширению контактов в других сферах, таких, как образование, связана с получением российскими гражданами американских виз. В любой стране, где имеется большой спрос на американские визы, процедура их оформления и выдачи неизбежно порождает некоторую напряженность. Однако очень многие россияне, в том числе и представители влиятельных политических и экономических кругов, испытывают, по их словам, крайнее раздражение и возмущение от того, как с ними обращаются при попытке получить американскую визу. Характер этой процедуры становится лишним источником антиамериканских настроений и отбивает у многих желание посетить Соединенные Штаты, что приводит к сокращению контактов на разных уровнях. Мы надеемся, что новая администрация обратит внимание на эту проблему и найдет способы смягчить ее остроту.
Помощь в становлении правового государства
Содействие формированию правового государства должно занимать важное место в политике США по отношению к России, где вездесущая преступность и коррупция продолжают подрывать демократические и рыночные реформы. В определенном смысле успех реформ в России вообще зависит от того, удастся ли провести в жизнь принцип верховенства закона. Так, демократия не может существовать без свободы печати, а для рыночной экономики необходимо законодательное закрепление и четкое распределение прав частной собственности. Однако в сфере права разработать и наладить эффективный механизм технической помощи особенно трудно. Прежде всего, право - это весьма сложный и чрезвычайно разветвленный социальный институт, пронизывающий и государство, и экономику, и гражданское общество в их многообразных взаимоотношениях. К тому же Россия сейчас находится в процессе быстрых перемен в правовой сфере. Чтобы с ответственностью вмешиваться в этот непрерывный, сложный, а иногда и запутанный процесс, нужно чрезвычайно много умения и осторожности.
За последние девять лет Соединенные Штаты финансировали и осуществляли проекты, ориентированные на построение в России правового государства. Хотя некоторые из этих проектов имели успех, все они страдали от несоответствия между огромным масштабом проблемы и скромностью ресурсов, выделяемых на ее решение. К тому же большинству из этих проектов были свойственны серьезные методологические ошибки. Например, организаторы американской помощи слишком верили в то, что законы можно проводить указами исполнительной власти, и не настаивали на разработке законов в процессе консультаций с представителями как государственного аппарата, так и гражданского общества. Они чрезмерно полагались на перенесение на российскую почву американских законов, порядков и институтов, вместо того чтобы помогать русским решать свои правовые проблемы по-своему. И наконец, правительство США слишком активно поддерживало предложения, от реализации которых американский бизнес должен был получить немалую выгоду, а русские могли понести финансовые потери (это относится, например, к требованию строгого соблюдения законов о пиратстве в отношении компьютерных программ).
Новая администрация должна постоянно уделять серьезное внимание содействию России в построении правового государства. При этом ей следовало бы прислушаться к некоторым нашим рекомендациям, которые мы предлагаем в порядке предостережения.
Во-первых, при разработке программ в области укрепления правового государства надо избегать слепого копирования, то есть попыток прямой пересадки американских законов, порядков и институтов на российскую почву. Известно, что подготовка американских юристов позволяет им решать стандартные задачи в рамках стандартных процедур, но они не готовы создавать новые правовые структуры или помогать реформировать те, что утратили доверие общества. Пусть так, но это не оправдывает посылку в Россию практических работников, плохо осведомленных об уровне квалификации российских юристов, о местных ресурсах, инфраструктуре, помехах и проблемах. На первом этапе осуществления проектов технической помощи в правовой сфере, в начале 90-х годов, некоторые американские руководители программ стремились, так сказать, построить свой дом вдали от дома, воспроизводя американские законы и правовые институты на чужой территории. Пример тому - финансировавшаяся Соединенными Штатами попытка внедрить в России суды присяжных, которая оказалась чрезвычайно дорогостоящей. Такая ошибка не должна повторяться впредь.
Во-вторых, американская помощь должна быть нацелена не столько на усиление правовых институтов, сколько на обеспечение справедливости и непредвзятости в сферах законодательства, уголовного преследования и судопроизводства. Это означает, что следует прежде всего уделять внимание содействию внутренним переменам в рамках существующих институтов, а не стремиться к созданию новых институциональных форм. Говоря более конкретно, американские должностные лица должны проявлять благоразумие и не поддерживать американскими деньгами и американским престижем характерные для России кампании по "укреплению законности и правопорядка". Например, кампания по борьбе с коррупцией может издали казаться очень правильной и своевременной мерой. Однако при ближайшем рассмотрении оказывается, что такие кампании дают сомнительные результаты, так как позволяют властям под прикрытием закона расправляться с докучливыми критиками и политическими соперниками. Надо особо следить за тем, чтобы американские проекты в сфере права не имели ничего общего с таким использованием закона в недостойных целях.
В-третьих, американская помощь должна содействовать тому, чтобы существующие лишь на бумаге законы эффективно и справедливо применялись на практике. Если в 90-е годы американские программы по укреплению правового государства были направлены в основном на оказание помощи в области формального права, то сегодня акцент должен переместиться на сферу правоприменительной практики. Например, это может включать оказание материально-организационной и консультационной помощи работникам судебной системы.
В-четвертых, помощь в укреплении правового государства следует направить на устранение одного из главных препятствий на пути правовой реформы в России, а именно раздробленности и дублирования функций государственных структур. Например, усовершенствованный вариант Уголовно-процессуального кодекса (сужающий чрезмерно широкий перечень оснований для ареста) до сих пор не принят из-за ожесточенной и разрушительной борьбы между Думой, Министерством юстиции, прокуратурой, судейскими чиновниками и Министерством внутренних дел. Для содействия решению этой проблемы Соединенные Штаты должны разработать и обеспечить ресурсами такие программы, которые скорее всего получили бы поддержку разных структур российского государственного аппарата, обычно не склонных к согласию и сотрудничеству. Примером могла бы стать программа, нацеленная на резкое снижение численности лиц, заключенных под стражу до начала судебного процесса. Такая программа - при наличии продуманного плана, хорошего руководства и достаточного финансирования - могла бы объединить судей, тюремное начальство и чиновников в сфере здравоохранения (озабоченных распространением устойчивых к лекарствам форм туберкулеза) и вызвала бы сопротивление лишь со стороны прокуратуры, но и ее согласие при определенных условиях можно было бы получить.
Наконец, в-пятых, программы содействия построению правового государства в России должны исходить из необходимости улучшения отношений между государством и обществом, поскольку они напрямую влияют на ход правовой реформы. Проведение консультаций между теми, кто создает нормы, и теми, для кого эти нормы предназначены, между законодателями и социальными группами, на которые распространяются принимаемые законы, повышает качество и эффективность вводимого законодательства. Развитие отношений сотрудничества между государством и обществом, а значит, содействие тому, чтобы писаные законы эффективно и справедливо применялись на практике, должно стать главной задачей новой американской администрации в ее деятельности, направленной на поддержку правовой реформы в России.
Помощь в сфере высшего образования
Энергичная поддержка системы высшего образования в сочетании с развитием исследований в естественных, общественных и гуманитарных науках является необходимым условием успешного проведения политических и экономических реформ в России и других государствах из числа республик бывшего Советского Союза. В советский период государство уделяло поддержке высшего образования большое внимание, и многие советские ученые в области точных и естественных наук были среди лучших в мире. Что касается общественных наук, то ситуация здесь была гораздо менее удовлетворительной из-за подавления инакомыслия и пагубного влияния марксистско-ленинской идеологии. Гласность и перестройка предоставили российским ученым больше свободы в исследованиях, однако в результате экономического кризиса научно-исследовательские учреждения лишились необходимых ресурсов, а научные работники оказались вынужденными бороться за выживание. Многие российские ученые эмигрировали на Запад и получили работу в ведущих университетах и исследовательских центрах. Другие остались в стране, но ушли из науки в иные профессиональные области. Для успешного осуществления экономических и политических преобразований в России необходимо существенно сократить эту утечку мозгов - как за рубеж, так и внутри страны.
Поддерживая высшее образование и научные исследования в бывшем Советском Союзе, Соединенные Штаты и другие страны Запада могут, вложив сравнительно небольшие средства сегодня, получить значительные результаты в долгосрочной перспективе. США могут многое предложить в этой области, поскольку американские университеты являются мировыми лидерами в области высшего образования и исследований. Проблема бывших советских республик не только в нехватке финансовых ресурсов на нужды образования и науки, но и в традиционном разъединении исследований и обучения, которое все чаще рассматривается как структурная помеха системной реформе в этой сфере. Однако Министерство образования России в последнее время лучше осознает необходимость перемен, и в стране теперь появились (в основном при поддержке частных американских фондов) новые высококлассные институты, которые пытаются объединить под одной крышей исследования и обучение и которые могут служить образцами при проведении более широкой структурной реформы.
В некоторых бывших коммунистических странах, например в Армении, Киргизии, Болгарии и Азербайджане, появились американские университеты, которые известны именно под таким названием. В первых трех из вышеперечисленных стран эти университеты уже, возможно, являются лучшими среди высших учебных заведений. Исследование положения в сфере высшего экономического образования в 20 бывших коммунистических государствах, проведенное Всемирным банком, институтом "Открытое общество", фондом "Евразия" и Фондом Старра, показало, что в регионе жизненно важно создать "критическую массу" образовательных учреждений мирового уровня. Этот вывод относится и к другим общественным наукам. Долгосрочная стратегия Соединенных Штатов могла бы состоять в том, чтобы поддерживать по одному университету высокого уровня в каждой из бывших советских республик. Такие проекты не принадлежат к числу дорогостоящих. Например, ежегодные затраты на обучение одного студента Американского университета Армении составляют в настоящее время примерно 5 тыс. долларов. Содержание пятнадцати элитарных американских университетов, в среднем по одной тысяче студентов в каждом, будет, таким образом, обходиться примерно в 75 млн. долларов в год.
И хотя со временем цены будут расти, в будущем можно рассчитывать на приток дополнительных средств из местных и частных источников.
Следует также выделять средства на развитие партнерских отношений между этими новыми университетами и образовательными и исследовательскими центрами в США (такие отношения уже существуют между Американским университетом Армении и Калифорнийским университетом в Беркли). Изоляция советских ученых от зарубежного научного сообщества была одним из самых жестоких проявлений сталинского и постсталинского наследия. Подобная изоляция нанесла вред и мировой науке, поскольку советские исследователи находились на передовых рубежах во многих отраслях знания, так что сотрудничество с ними было бы полезно для научного мира в целом. Сегодня возможности сотрудничества и совместной работы ограничиваются не столько идеологическими, сколько финансовыми условиями. В естественных науках следует направлять больше средств на оборудование лабораторий, что позволит работать над совместными проектами не только на Западе, но и в бывших советских республиках. Но поскольку лабораторное оборудование стoит довольно дорого, такие программы не могут осуществляться в крупных масштабах. Успешный пример выделения средств на эти цели дает деятельность Американского фонда гражданских исследований и разработок (CRDF).
Главная проблема российских общественных наук состоит в дефиците хорошо подготовленных университетских преподавателей. Насколько нам известно, российских ученых-обществоведов, получивших докторскую степень (Ph.D.) на Западе и преподающих в России, можно пересчитать по пальцам. Для исправления ситуации Соединенным Штатам следует выделить средства на последипломное обучение в области общественных наук для студентов из бывшего Советского Союза. И в этом случае затраты будут небольшие, а результаты могут оказаться весьма значительными. Обучение 500 студентов по программам, рассчитанным на получение докторской степени, при средних затратах в размере 30 тыс. долларов на человека в год будет ежегодно обходиться примерно в 15 млн. долларов. Дополнительные более скромные средства могут быть направлены на финансирование одно- и двухгодичных стажировок для специалистов, уже имеющих докторскую степень.
Поддержка образования должна идти параллельно с поддержкой образовательных и научных учреждений. Нет большого смысла в подготовке сотен и даже тысяч специалистов мирового класса из бывших советских республик, если в странах их происхождения не будет учреждений соответствующего уровня, где они могли бы продолжать свои исследования и заниматься преподаванием. Соединенные Штаты и другие западные страны должны не только взять на себя ведущую роль в оказании помощи образовательным и научным учреждениям в этом регионе, но и творчески использовать возможности новых технологий и других средств для организации региональных сетей исследовательских центров и так называемых "открытых университетов". Проект по охвату высших учебных заведений Всемирной компьютерной сетью, осуществляемый при финансовой поддержке Джорджа Сороса более чем в 30 университетах разных регионов России, должен быть реализован и в других университетах России и прочих бывших советских республик. В исследовании информационных потребностей в области общественных наук, проведенном при поддержке Корпорации Карнеги и Фонда Макартуров, рекомендуется использовать научные и политические журналы, такие, как "Полис" и "Pro et Contra", в качестве основы для налаживания неформальных связей между исследователями, занимающимися определенными проблемами. Затраты в размере 10 млн. долларов в год на эти и другие недорогие программы могли бы много дать для воссоздания и поддержки в бывшем СССР научных сообществ, которые работают над проблемами, имеющими огромное значение как для развития бывших советских республик, так и для мировой науки.
В условиях продолжающейся глобализации основой успеха и процветания как для отдельных людей, так и для целых стран становится высокий уровень образования, причем не только в области естественных наук и техники, но и в сфере общественных наук. При относительно скромных расходах из государственных и частных источников - примерно 100 млн. долларов в год по трем намеченным выше направлениям - на нужды высшего образования и науки, Соединенные Штаты могли бы внести заметный вклад в развитие России в долгосрочной перспективе. Это и есть помощь демократии в самой простой и естественной форме, ибо невозможно представить себе устойчивую демократию и здоровое гражданское общество в стране, где высшее образование и наука сидят на голодном пайке или искажаются под влиянием идеологий, справедливо предназначенных для "мусорной корзины истории".
|
Власть
