|
Критический момент
В течение первых четырех десятилетий после второй мировой войны Советский Союз был основным противником Соединенных Штатов. Советская военная мощь в сочетании с коммунистической идеологией представляла собой серьезную угрозу безопасности США и их союзников во всем мире - угрозу, на которую Соединенные Штаты правомерно отвечали политикой сдерживания. С наступлением перестройки и гласности и последовавшим за этим распадом СССР положение дел изменилось. По своей государственной мощи, идеологии, намерениям и интересам ставшая независимой Россия коренным образом отличалась от Советского Союза. В начале 90-х годов в Америке появилась надежда, что Россия может в один миг превратиться из врага в друга. Действуя на основе, заложенной при президенте Буше, администрация Клинтона наладила сотрудничество с российским президентом Борисом Ельциным по целому ряду направлений. Президент Клинтон и его сотрудники торжественно объявили о том, что Россия становится стратегическим партнером Соединенных Штатов.
На протяжении 90-х годов отношения между Россией и США развивались по иному пути и в целом складывались гораздо лучше, чем прежде. Однако на этом пути было немало сложностей, причем по мере приближения к концу десятилетия этих сложностей, похоже, становилось все больше. Попытки России в короткий срок построить рыночную экономику и демократическую политическую систему постоянно наталкивались на препятствия, которые стали особенно заметными в самые последние годы, ознаменовавшиеся финансовым кризисом 1998 года, упадком ельцинского режима, отставкой Ельцина и приходом к власти Владимира Путина, бывшего полковника КГБ с неопределенным отношением к демократии. Хотя Соединенные Штаты и Россия сделали важные шаги в сотрудничестве по некоторым проблемам ядерной безопасности, им не удалось ни сократить свои ядерные арсеналы ниже пределов, предусмотренных договором СНВ-2, ни выйти за рамки стратегических отношений, основанных на взаимном ядерном устрашении. В двусторонних отношениях стран то и дело возникали осложнения, связанные с интересами и действиями США в других областях, такими, как расширение НАТО и интервенция в Косово, и, таким образом, русским постоянно напоминали, что им уже не гарантировано первое по значимости место в общей структуре американской внешней политики.
К концу десятилетия обе стороны были охвачены пессимизмом и сомнениями. Разговоры о стратегическом партнерстве давно остались в прошлом; вместо них в Америке все чаще звучал остро, хоть и неверно, поставленный вопрос: "Кто потерял Россию?" Тем временем в России политики и обозреватели педалировали идею новой мобилизации сил для отпора американской гегемонии. Президентская предвыборная кампания в США придала обсуждению этой проблемы эмоциональный характер, но мало что прояснила по существу. Вопросы американо-российских отношений стали предметом дебатов, проникнутых духом межпартийного соперничества и отражавших накал предвыборной борьбы: в ответ на чрезмерно резкие нападки на политику клинтоновской администрации следовали столь же далекие от объективности доводы в ее защиту.
Теперь, когда американские президентские выборы позади, наступает новый критический момент. В предстоящие месяцы избранному президенту США и российскому президенту, находящемуся в должности менее года, предстоит сформировать свои взаимоотношения. Конечно, нельзя говорить о том, что американо-российские отношения начинаются заново, "с чистого листа". На этом "листе" оставлены следы событий, умонастроений и недоразумений как недавнего времени, так и более ранних. И все же значимость наступающего момента несомненна. Новой американской администрации придется принимать важные решения относительно структуры и содержания отношений между США и Россией.
Вырабатывая эти решения, новая администрация должна избежать двух возможных ошибок. Во-первых, не следует воспринимать Россию и отношения с ней исключительно как некий набор проблем в сфере безопасности. Подход к другим странам как к "черному ящику", при котором основное внимание уделяется их внешнему поведению, в некоторой степени естествен как реакция на сложности и разочарования, нередко испытанные в период после окончания "холодной войны". Однако этот подход неправилен и нецелесообразен, особенно по отношению к России. Разумеется, в отношениях с этой страной у Соединенных Штатов есть немало проблем и интересов в области безопасности, но они должны рассматриваться в рамках общей политики, основанной на более широком понимании внутренних переходных процессов в России и ее интеграции с Западом.
Во-вторых, новая администрация не должна просто продолжать политический курс последних лет, не пытаясь критически осмыслить недавнее прошлое либо не желая тратить время и силы на выработку лучшей политики. Многие конкретные аспекты американской политики в отношении России - от усилий, направленных на содействие развитию рыночной экономики, до попыток сокращения ядерных арсеналов - основаны на идеях и предположениях, которые не всегда находят подтверждение в новых условиях. Корректировка этих идей и предположений необходима, чтобы наметить верный путь вперед.
Ситуация в России: настоящее и будущее
На протяжении 90-х годов западные наблюдатели выражали по отношению к России самые разные надежды, опасения, ожидания и суждения, что зачастую затрудняло понимание истинного положения дел в этой стране. Впервые такая тенденция проявилась в самом начале десятилетия, когда в Америке господствовало радужное представление о России как о благодатной почве для быстрой вестернизации. По сути предполагалось, что Америка получила возможность переделать Россию по своему образу и подобию. По мере того, как противоречащие этому представлению (и нередко весьма мрачные) реальности российской жизни становились все более очевидными, западные комментарии на российские темы перестали быть такими однозначными. Но все же в них отражалась склонность видеть Россию не такой, какая она есть в действительности, а такой, какой она должна быть с западной точки зрения. Не пытаясь дать всеобъемлющий анализ российской истории первых десяти лет после окончания "холодной войны", попробуем кратко обрисовать нынешнюю ситуацию в России и то направление, в котором, по всей видимости, собирается вести страну президент Путин.
Хотя и в самой России, и за ее пределами все еще идут споры по поводу намерений и возможностей Путина, уже сейчас можно заметить, что для его правления характерна некая двойственность: в политическом отношении он проводит линию на централизацию власти и даже сворачивает демократические реформы, тогда как в сфере экономики он активно содействует продвижению реформ. Что касается политики, Путин не преступал основных демократических конституционных рамок, в которых протекает политическая жизнь в России, и не проводил массированного наступления на права и свободы граждан. Однако его приверженность демократическим нормам вызывает обоснованные сомнения, и он явно настроен на ослабление всех крупных центров власти и влияния, не зависимых от исполнительной власти. Об этой тенденции свидетельствуют такие факты, как лишение власти региональных лидеров, давление на независимые средства массовой информации и наступление на позиции олигархов.
Действуя в этом направлении, Путин не только следует своим собственным инстинктам, но и откликается на широко распространенное в массах желание навести порядок в общественной жизни. Если при президенте Ельцине в России была шаткая демократия, то теперь страна находится в "серой зоне" - промежуточном положении между демократией и авторитаризмом. Когда и куда она выйдет из этой "серой зоны", станет ясно лишь после того, как Путин даст понять, какие политические границы он готов установить и какие способен перейти в своем стремлении построить сильное государство и укрепить правопорядок. Немаловажно также и то, что пока не ясно, сумеет ли президент Путин и возглавляемый им государственный аппарат на деле добиться желаемых перемен.
В области экономики Путин повел себя неожиданно для многих наблюдателей. Он собрал в правительстве сильную реформаторскую команду, какой не было в России с начала 90-х годов. На счету этой команды уже есть некоторые достижения, в том числе принятие пакета законов по реформированию налогового кодекса и сбалансированный бюджет. К началу 2000 года экономика страны начала оправляться после финансового кризиса 1998 года, а девальвация рубля и рост цен на нефть значительно улучшили ситуацию с бюджетом. Новая программа реформ может дать дополнительный импульс подъему экономики. По расчетам, в 2000 году экономический рост составил 7 процентов.
Но даже с учетом этих положительных тенденций экономика России все еще слаба. Хотя точные измерения тут затруднены, по объему ВНП в долларовом исчислении Россия, по данным Всемирного банка, находится примерно на одном уровне со Швейцарией, а весь бюджет страны на 2000 год составил менее 2 процентов от бюджета США. Ключевые области экономики, в особенности нефтегазовый сектор и банковская система, все еще плохо поддаются реформированию и поражены коррупцией. Кроме того, потребуются годы устойчивого экономического роста, чтобы многие граждане страны смогли достичь хотя бы того низкого уровня жизни, который у них был десять лет назад. Наконец, российское государство явно не справляется со своими основными функциями в области здравоохранения, образования и социального обеспечения.
В области внешней политики и безопасности Путин действует с такой заинтересованностью и энергией, какой не наблюдалось в течение почти всего ельцинского периода. Первые месяцы нового президентства были отмечены небывалым количеством дипломатических инициатив. Неоднозначно воспринятый, но интригующий визит Путина в Северную Корею, а также его успешные поездки в Великобританию, Францию, Германию, Японию, Китай и Испанию показывают, что новый президент хочет вновь утвердить статус России как ведущей мировой державы. Путин добился ратификации российским парламентом Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, а также договора СНВ-2, который до этого несколько лет находился на стадии обсуждения в Думе. Выдвинутые им контрпредложения по вопросу о ПРО получили положительную оценку в Европе и Китае.
Однако в целом в этой области перед Путиным - и перед Россией - стоят весьма сложные проблемы. Прежде всего речь идет о состоянии оборонного потенциала страны. За недавними спорами в военных кругах России по поводу сравнительной значимости ядерных и обычных вооружений кроется то обстоятельство, что Россия экономически не способна поддерживать на должном уровне ни свои ядерные, ни обычные силы, причем и те и другие находятся в состоянии полного развала. Чечня остается кровоточащей раной на теле России, которая вряд ли заживет в ближайшее время, а скорее нагноится. Новые угрозы безопасности России возникают вблизи юго-восточной границы страны, в Центральной Азии, где отряды исламских фундаменталистов открыто выступают против существующего порядка.
Несмотря на эти проблемы, Россия все еще обладает уникальными военными возможностями и занимает важное геостратегическое положение. И хотя для Соединенных Штатов неудовлетворительное содержание российского ядерного арсенала и слабый контроль над ним представляют бoльшую опасность, чем его гипотетическое применение, Россия все же остается единственной в мире потенциально враждебной страной, способной нанести массированный ядерный удар по США. Такое положение сохранится и впредь, даже при предстоящем сокращении российского ядерного арсенала. Россия также является гегемоном в региональном масштабе. Поскольку многие окружающие ее страны невелики по размерам, слабы и нестабильны в политическом и экономическом отношении, Россия будет и далее доминировать в регионе как в военной, так и в экономической областях.
По военной мощи Россия значительно уступает Америке, но в сравнении с Грузией и даже с Украиной ее превосходство выглядит весьма внушительно. Подобная региональная асимметрия наблюдается и в области экономики.
В сравнении с западными корпорациями российские компании кажутся маленькими и неконкурентоспособными, но на фоне узбекских телекоммуникационных фирм, украинских энергетических компаний и даже банков стран Балтии они представляются мощными и даже величественными.
Помимо того, что Россия представляет собой чрезвычайно сложный и противоречивый комплекс положительных и отрицательных характеристик, дело осложняется и тем, что россияне воспринимают свою страну и ее отношения с США зачастую совершенно иначе, чем американцы. Если американские наблюдатели автоматически заносят демократию и рыночную экономику в разряд положительных явлений, то у многих в России эти термины вызывают недоверие. Некритическое восхваление "реформ", "демократии", "рынка" и "капитализма" вызывает у многих россиян отвращение, объясняемое суровой реальностью, которую они видят перед собой: всевластие элит, управляющих страной исключительно в собственных интересах, обострение неравенства в обществе, рост преступности, социальная нестабильность и экономические тяготы для миллионов простых людей.
Аналогичным образом, представление многих американцев о том, что действия США в отношении России продиктованы добрыми намерениями и идут ей на пользу, противоречит взглядам большинства россиян на этот вопрос. Расширение НАТО - как самого блока (в Центральной Европе), так и сферы его действий (операция в Косово) - усилило в российском руководстве подозрения по поводу намерений США. Большая часть внешнеполитической элиты страны все еще узко смотрит на международную политику как на игру с нулевым результатом в духе Realpolitik: любой успех НАТО рассматривается как проигрыш России. Когда в США и других странах Запада осуждаются действия России в Чечне, это вызывает недоумение и раздражение у многих россиян. Взаимовыгодный характер сотрудничества, о котором трубят в американских политических кругах, зачастую совсем не очевиден для русских. Некоторые россияне даже ставят под сомнение мотивы американской помощи их стране, полагая, что истинная цель США заключается в том, чтобы ее ослабить.
Несмотря на эти различия во взглядах, коренные интересы России в целом указывают на необходимость и полезность развития отношений с Соединенными Штатами в духе конструктивного сотрудничества. Ввиду неизбежного в предстоящие годы постепенного сокращения российских ядерных и обычных вооружений для правительства Путина явно желательно, чтобы этот процесс шел в условиях дружественных отношений с США и при готовности американцев осуществлять параллельное сокращение своего ядерного арсенала. Хотя в обеих странах некоторые политики склонны рассматривать американо-российские отношения в Центральной Азии и на Кавказе как конкуренцию за стратегические позиции и влияние, для России полезнее решать свои проблемы в этих регионах на основе сотрудничества, а не соперничества с Америкой. Россия уже давно перестала рассчитывать на помощь Соединенных Штатов и Запада в решении экономических проблем, однако правительство Путина признает необходимость развития торговли с западными странами и привлечения их инвестиций.
Программа обновления
Перед новой американской администрацией стоит задача использовать текущий момент, чтобы обновить отношения с Россией, выработав реалистическую и в то же время долгосрочную стратегию. Эта стратегия обновления должна исходить из трех принципов, основанных на отрезвляющем опыте динамики американо-российских отношений за последние годы. Во-первых, следует констатировать, что в настоящее время Россия не является для Соединенных Штатов ни противником, ни союзником. Хотя американцы вообще склонны воспринимать мир в категориях добра и зла, Россию нельзя подогнать под такую упрощенную классификацию. Между Соединенными Штатами и Россией возможно эффективное сотрудничество, но отношения между двумя странами не могут базироваться на завышенных ожиданиях, будь они позитивного либо негативного свойства. Во-вторых, хотя Россия по-прежнему является в ряде отношений мощной державой, для Соединенных Штатов наиболее опасна ее слабость, которая проявляется в низкой эффективности государства, отсутствии внятной и последовательной внутренней политики и недостаточно надежном контроле над ядерным арсеналом. И в-третьих, основой для развития американо-российских отношений является не сходство взглядов и установок, а общность интересов двух стран.
Что касается масштабных проблем безопасности, играющих важнейшую роль в отношениях между США и Россией, то главный элемент обновления в этой области - необходимость раз и навсегда признать, что "холодная война" окончена, и действовать в соответствии с этим. Как показано в следующем разделе нашего доклада, такое признание влечет за собой новый подход к вопросам ядерной безопасности, более широкое представление о задачах НАТО и уточнение политики США в отношении Центральной Азии и Кавказа.
Если говорить о переходных процессах внутри России, то в настоящее время очевидно, что задача построения демократической политической системы и эффективной рыночной экономики вполне по силам для России, но путь к этой цели будет долгим и трудным. В этом аспекте для обновления американской политики необходимо подтвердить, что Соединенные Штаты могут и будут играть позитивную роль в этом процессе, но эту роль надо будет модифицировать в соответствии с сегодняшней ситуацией. Это прежде всего означает, что следует более широко взаимодействовать с российским обществом, а не только с государством, и искать такие области сотрудничества, в которых американские ценности совпадают с желаниями и интересами россиян.
Эти два компонента американской политики в отношении России - решение проблем международной безопасности и содействие внутренним российским преобразованиям - требуют разных институциональных подходов и разных действий. Нередко ими занимаются разные правительственные учреждения США, использующие разные средства и методы. Однако полноценная политика требует объединения перспектив и целей обоих этих компонентов. Разумеется, вопросы безопасности имеют первостепенное значение, и возможности влияния США на российскую экономику и политику весьма скромны в сопоставлении со стратегическими американскими интересами в области безопасности. Однако в предстоящие годы многие вопросы безопасности Соединенных Штатов, связанные с Россией, смогут быть по-настоящему разрешены лишь тогда, когда в России появятся здоровая, эффективная экономика и стабильная, укоренившаяся в обществе демократия. Экономически слабая или политически нестабильная Россия может стать источником реальной угрозы для безопасности США.
В качестве дополнительного элемента политики обновления новой американской администрации следует подтвердить свою приверженность курсу на интеграцию России во все западные политические, экономические и даже военные структуры. В качестве цели на ближайшее будущее можно рассматривать вступление России во Всемирную торговую организацию (ВТО). Предметом американо-российских дискуссий по вопросам безопасности должно стать также более широкое привлечение России к участию в программе "Партнерство во имя мира" и - в долгосрочной перспективе - присоединение России к НАТО. Если сам президент Путин может публично говорить о возможном членстве России в НАТО, как это было перед его визитом в Великобританию весной 2000 года, то новый американский президент тем более должен проявить интерес к этой идее.
Курс на интеграцию России в западное сообщество не означает, что нам следует закрывать глаза на ее неверные шаги и снижать наши требования. На протяжении последнего десятилетия нередко создавалось впечатление, что российские лидеры считают себя вправе претендовать на особые правила игры и исключительные привилегии в отношениях с западными партнерами. И в отдельных случаях они действительно этого добивались. Международный валютный фонд (МВФ) смягчил для России условия выделения кредитов. Американские лидеры расширили принятые критерии демократии, чтобы Россия с ее еще слабо развитыми демократическими устоями могла в них уложиться. Наконец, руководители стран Запада согласились оставить за Россией статус великой державы, хотя для этого не было реальных оснований. Чтобы стать членом западных организаций и пользоваться соответствующими привилегиями, Россия должна соответствовать общим для всех стандартам. Снижение этих стандартов для России подрывает международное доверие к США и ослабляет единые нормы, обеспечивающие эффективную деятельность этих организаций.
Обновление в позитивном духе американо-российских отношений в условиях нынешней политической и дипломатической ситуации потребует от Америки политической воли, энергии и инициативы. Между тем во многих других регионах мира есть немало острых проблем, нуждающихся во внимании со стороны США, включая необходимость поддерживать мирный процесс на Ближнем Востоке, содействовать развитию экономических и политических реформ в Китае и находить способы прекращения войн и гуманитарных кризисов в Африке. В отношениях с Россией, однако, ставки особенно высоки - не только из-за многообразия проблем в сфере ядерной безопасности, но и из-за того, что Россия занимает ключевое положение в огромном регионе на стыке между Европой и Азией.
Для успешного проведения политики обновления потребуется не только постоянно ориентироваться на долгосрочную цель, но и четко различать приоритеты на пути к этой цели. Задачи в сфере американо-российских отношений настолько разнообразны, что их решение будет всегда продвигаться разными темпами, а нередко и в разных направлениях. Очевидно, что центральное место будут занимать основополагающие проблемы безопасности. Однако американское руководство должно найти способ решать эти проблемы не в ущерб другой долгосрочной задаче США, а именно содействию внутренним преобразованиям в России. Добавим, что если возникают трения по проблемам безопасности, не входящим в число ключевых, будь то транспортировка каспийской нефти, поставки российского оружия в Иран или политические махинации России по отношению к ее соседям, Соединенные Штаты должны реагировать соответствующим образом, но при этом не упускать из виду общий характер и значимость отношений с Россией.
В американской политике по отношению к России необходимо также возродить дух межпартийного сотрудничества между республиканцами и демократами. Несмотря на неизбежное обострение отношений между партиями в ходе прошлогодней президентской кампании и общую атмосферу жесткой межпартийной борьбы, царившую в Вашингтоне почти на всем протяжении второй половины 90-х годов, по большинству основных направлений американской внешней политики - в частности, касательно Китая, Ближнего Востока и Латинской Америки - удавалось добиться единого подхода. На этом фоне политика США по отношению к России постоянно была объектом неконструктивных и ненужных обвинений и контробвинений, мотивированных партийными соображениями. Чтобы навсегда покончить с установками времен "холодной войны" в американо-российских отношениях, требуется больше времени и усилий, чем казалось прежде; к сожалению, эти трудности связаны, видимо, с тем, что среди американских демократов и республиканцев до сих пор не изжиты антироссийские рефлексы в духе "холодной войны".
|
Власть
